Бюджетное устройство и бюджетная система РФ

Доходы бюджета -- денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 6 БК РФ).

Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, довольно обширна и постоянно развивается. Так, перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в Бюджетном кодексе РФ; перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами всех уровней, установлен Налоговым кодексом РФ; неналоговые доходы закрепляются за бюджетами и на основании отраслевого законодательства (например, доходы от приватизации имущества, от лицензионной деятельности). 

Многообразие видов и групп доходов бюджетов предполагает их классификацию по различным критериям.

1. По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на: доходы от юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и имущества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэкономической деятельности; поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет особенное значение для характеристики материального содержания бюджета.

2. В зависимости от права собственности доходы бюджетов классифицируются на: собственные -- закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами государственной власти или органами местного самоуправления; заемные, которые используются для привлечения дополнительных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные органами власти из других бюджетов; выпущенные государственные или местные займы на инвестиционные цели; полученные банковские кредиты. Долговые обязательства государства или муниципального образования могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

3. В зависимости от степени обязательности бюджетные доходы подразделяются на: налоговые -- предусмотренные законодательством налоги всех уровней, а также пени и штрафы за нарушения налогового законодательства; неналоговые -- доходы от использования государственного и муниципального имущества, от платных услуг, оказываемых государственными, муниципальными органами и бюджетными учреждениями; средства, полученные вследствие применения мер финансовой, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации и компенсации; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней, и иные неналоговые доходы.

4. В зависимости от способов (порядка) распределения доходов между звеньями бюджетной системы выделяют: закрепленные доходы -- доходы, которые в соответствии с законодательством закреплены за бюджетами определенного уровня на постоянной или долговременной основе (не менее 3 лет) полностью или в твердо фиксированной доле; регулирующие доходы -- доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год или сроком не менее чем на 3 года.

В практике российской бюджетной деятельности закрепление доходов осуществляется различными методами. Гражданский кодекс РФ, ч.1.1994., ч.2.1996,ч.3.2001.

Доходы за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами могут закрепляться в полном объеме или в части. Так, все виды неналоговых доходов без каких-либо изъятий зачисляются в бюджеты субъектов Федерации, а, например, единый налог на вмененный доход только в размере 50% остается в региональном бюджете. Частичное закрепление доходов бюджета осуществляется методом квотирования ставок или методом присоединения ставок. Суть метода квотирования в том, что доход в определенной процентной доле остается в распоряжении того субъекта РФ или муниципального образования, на территории которого он получен. Метод присоединения ставок заключается в наличии у субъектов Федерации бюджетной компетенции относительно введения надбавок к федеральным налогам, размеры которых (надбавок) ограничены законодательством. Так, например, распределение налога на прибыль предприятий осуществляется методом присоединения ставок: федеральным законодательством устанавливается максимальная ставка взимания и фиксированная ставка его зачисления в федеральный бюджет. В оставшихся пределах налог закрепляется за бюджетами субъектов Федерации.

Принципиальное значение в определении правового статуса закрепленных доходов имеет то обстоятельство, что их объем (полный или частичный) устанавливается, во-первых, законом по каждому конкретному виду дохода, во-вторых, на более длительный срок (не менее 5 лет). Таким образом, между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями складываются отношения, строго регламентированные нормами бюджетного права по поводу закрепления доходных источников за бюджетами всех уровней.

Данные правоотношения носят публичный характер, поскольку выражают интересы всего государства (или государственно-территориального образования) в разграничении бюджетных доходов для финансового обеспечения своих целей и задач. В правоотношения относительно закрепления доходных источников Российская Федерация вступает со всеми субъектами Федерации, причем юридическим фактом, на основе которого возникают эти правоотношения, является закон федерального уровня по каждому доходному источнику.

1.3 Методы оказания прямой финансовой поддержки

Наличие закрепленных доходов присуще всем бюджетам субъектов РФ, однако их материальный объем не всегда в достаточной мере покрывает затраты соответствующего публичного образования. В этой связи у вышестоящих органов власти возникает необходимость ежегодного предоставления отчислений от своих источников доходов в нижестоящие бюджеты в целях сбалансирования их доходов и расходов. Путем установления таких отчислений осуществляется регулирование каждого бюджета.

Бюджетное регулирование -- это предоставление конкретным бюджетам вышестоящими государственными органами дополнительно к твердо закрепленным за ними средствам регулирующих доходов и их распределение между различными бюджетами в целях сбалансирования каждого из них.

Регулирующие доходы бюджетов определяются ч. 1 ст. 48 БК РФ как “федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов”.

В российской практике бюджетной деятельности используются два метода передачи регулирующих доходов в нижестоящие бюджеты: 1) метод отчислений от федеральных регулирующих налогов и иных платежей; 2) метод оказания прямой финансовой поддержки.

В процессе бюджетного регулирования между представительными (законодательными) органами вышестоящего и нижестоящего уровней складываются правоотношения относительно отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и иных платежей, передаваемых в бюджеты субъектов РФ или муниципальных образований в качестве регулирующих доходов. Правоотношения этой группы носят ярко выраженный властный характер, поскольку нормативы отчислений устанавливаются Российской Федерацией или субъектом РФ в одностороннем порядке. Особенностью отчислений от федеральных и региональных налогов и иных платежей как объекта межбюджетных правоотношений можно считать подвижность их количественного состава и материальной объема, что обусловлено ежегодным принятием законов о федеральном и региональных бюджетах.

Другим методом бюджетного регулирования является оказание прямой финансовой поддержки. В соответствии со ст. 133 БК РФ прямая финансовая поддержка из федерального бюджета бюджетов субъектов Федерации осуществляется в следующих формах: 1) предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; 2) предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; 3) предоставление бюджетных кредитов; 4) предоставление бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов. Конституция РФ, 12.12.93г.

Дотация -- это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция -- это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на безвозмездной или безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидия -- это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Выделение субсидии предполагает долевое участие в финансировании государственных или муниципальных мероприятий. При этом право собственности на объект, финансируемый за счет субвенций (проект, программу и т. п.) не изменяется.

Предоставление финансовой помощи осуществляется с целью:

· выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности;

· финансирования отдельных целевых расходов.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

Перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации.

Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться расходы), не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Субвенции и субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются на финансирование расходов, имеющих целевой характер, а именно:

- расходов по федеральным целевым программам;

- капитальных расходов;

- расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- иных целевых расходов. ФЗ “О бухгалтерском учете” от 21 ноября 1996г. № 129-ФЗ ( в ред.Федерального закона от 23.07.98 “ 123-ФЗ) / СЗ РФ, 1996, № 48, ст. 5369, СЗ РФ, 2002, №13, ст.1179.

Порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Основные условия предоставления финансовой помощи заключаются в следующем. Финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации.

Субъект Российской Федерации - получатель финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

- ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

- ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов местного бюджета;

- предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5 процентов расходов местного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает открытый перечень целевых расходов бюджетов субъектов РФ, для финансирования которых из федерального бюджета могут предоставляться субвенции и субсидии. К названным целевым расходам относятся федеральные целевые программы, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, и иные целевые расходы (п. 1 ст. 136 БК РФ). Предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ должно быть предусмотрено федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами (п. 1 ст. 78 БК РФ).

В настоящее время субсидии и субвенции из федерального бюджета направляются, как правило, на: оказание финансовой помощи районам Крайнего Севера в виде финансирования расходов по завозу товаров и погашению кредитов; компенсацию тарифа на электроэнергию территориям Дальнего Востока; частичную компенсацию жителям северных районов строительства жилья и т. п.

В 1994 г. был введен новый механизм межбюджетных отношений, при котором основным регулятором их стал выступать Целевой Фонд финансовой поддержки регионов, формируемый в определенном размере от суммы налоговых поступлений федерального бюджета. В целях осуществления государственного бюджетного регулирования на основании “Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999--2001 годы” предусмотрена возможность образования Фонда финансовой поддержки регионов Российской Федерации (ФФПР) (п. 3.3); Фонда регионального развития (ФРР) (п. 3.4); Фонда развития региональных финансов (ФРРФ) (п. 4.3), являющихся источником выделения трансферов. Трасферт - это средство, передаваемое из вышестоящего бюджета в нижестоящий из Фонда финансовой поддержки по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности. Круглова Н.Ю. Хозяйственное право. - М.: Русская Деловая Литература,2001.- 608 с.

Статус региона, “особо нуждающегося в поддержке”, представляется тем регионам, у которых сумма федеральных налогов (налога на прибыль, НДС, акцизов и налога на доходы физических лиц), собираемых на их территории и подлежащих зачислению в их региональный бюджет, в расчете на одного жителя региона оказывается меньше 95% от средней аналогичной величины по Российской Федерации, а условная сумма расходов окажется меньше 100% плановых расходов регионального бюджета.

Трансферы регионам перечисляются ежемесячно исходя из фактических поступлений налогов в федеральный бюджет, а также с учетом удельного веса каждого региона в зависимости от статуса в Фонде финансовой поддержки регионов. Регионы объединяются в зависимости от географического положения, а также от факторов, в наибольшей степени влияющих на доходы и расходы бюджетов. Такими факторами являются:

- отдаленность от центральных регионов страны при отсутствии или слабом развитии железнодорожного или автомобильного сообщения;

- более длительный отопительный сезон из-за климатических условий;

- ограниченные сроки завоза товаров из-за климатических и географических условий, а также удельный вес численности населения, проживающего в районах с ограниченными сроками завоза товаров.

Бюджеты всех уровней должны быть сбалансированы. При наличии дефицита первоочередному финансированию подлежат расходы, включаемые в бюджет текущих расходов.

Необходимость бюджетного регулирования обусловливает выделение из вышестоящего в нижестоящие бюджеты финансовой помощи не только на безвозвратных и безвозмездных условиях, но и путем предоставления денежных средств на возвратной, срочной и (или) возмездной основах. В соответствии со ст. 133 БК РФ к числу форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации относятся бюджетный кредит и бюджетная ссуда. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный кредит представляет собой форму финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств другому бюджету на возвратной и возмездной основах. Бюджетная ссуда -- бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Правовое содержание межбюджетных кредитов и межбюджетных ссуд в сфере государственных бюджетов устанавливается Бюджетным кодексом РФ (п. 3 ст. 99, ст. 137) с последующей детализацией в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных ссуд и бюджетных кредитов из федерального бюджета определяется Правительством РФ. Таким образом, условия договоров межбюджетного кредитования и межбюджетной ссуды полностью зависят от властвующего субъекта данных правоотношений -- Российской федерации в лице Федерального Собрания и Правительства РФ. В то же время важно подчеркнуть, что инициатива вступления в межбюджетные кредитные и ссудные правоотношения может исходить только от субъектов Федерации в лице их исполнительных органов (п. 3 ст. 104, п. 1 ст. 137 БК РФ), однако все последующие условия договоров определяются Правительством РФ.

1.4 ПРИНЦИПЫ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА, ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ И ВИДЫ ЗАТРАТ

* целевые (резервные) фонды и др. Каждая из этих групп подразделяется на несколько конкретных видов затрат.

Расходы бюджета определяются Бюджетным кодексом РФ через материальную сторону данного явления, т. е. как “денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления” (ст. 6 БК РФ). Основой разграничения бюджетных расходов является распределение компетенции между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями, что в конечном итоге определяет соотношение объемов доходных и расходных частей каждого бюджета в бюджетной системе. Распределяются расходные полномочия между бюджетами на основе ряда принципов, в числе которых:

* соответствие состава расходов компетенции органов власти Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований (по принадлежности);

* учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

* учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет;

* самостоятельность субъектов бюджетного права в определении направлений и состава расходов своих бюджетов. Следует обратить внимание на то, что самостоятельность субъектов Федерации и муниципальных образований ограничивается рамками Конституции РФ и федеральным законодательством, поэтому и бюджетные нормативные акты регионального уровня не должны содержать расходных статей, финансирование которых не входит в компетенцию субъекта Федерации или местного самоуправления.

Конечная цель распределения расходных функций состоит в закреплении за каждым уровнем власти тех расходных полномочий, которые будут надлежащим образом выполняться. Перечень расходов, закрепленных за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, дан в ст. 84--87 БК РФ. Мандрица В.М. Бюджетное право: Учебник для вузов. - Ростов-на-Дону, 1999.

В настоящее время бюджетное законодательство Российской Федерации не содержит базового элемента системы межбюджетных отношений - четкого разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней по осуществлению бюджетных расходов (расходных полномочий). Широкая сфера расходов отнесена к сфере “совместного” финансирования, в результате чего размывается ответственность за предоставление значительной части общественных услуг. При этом сохраняется регламентация бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, действует множество централизованно устанавливаемых натуральных и финансовых норм.3

Расходы бюджета любого уровня бюджетной системы подразделяются на текущие и капитальные. К текущим относится часть расходов бюджетов, обеспечивающих текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование и другие расходы, не относящиеся к капитальным. Капитальные расходы бюджета представляют собой часть расходов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность, и включают статьи расходов, предназначенных для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное или муниципальное имущество, и т. п. В составе капитальных расходов может быть сформирован Бюджет развития, правовое положение которого определяется Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 181-ФЗ “О Бюджете развития Российской Федерации”.

Под дефицитом бюджета понимается превышение расходов над доходами. В случае превышения доходов над расходами наблюдается профицит бюджета.

Оборотная кассовая наличность представляет собой утверждаемую в составе бюджетов сумму, образуемую за счет остатков средств по соответствующему бюджету, которая используется в течение бюджетного года на покрытие временных кассовых разрывов. Оборотная кассовая наличность должна быть восстановлена в течение бюджетного года до утвержденных на начало года размеров.

Понятие расходов государства шире, чем понятие расходов государственного бюджета, составляющих лишь часть общих расходов государства.

Расходы государственного бюджета -- это прямые затраты государства, связанные с его функционированием и покрываемые за счет бюджетных средств. Независимо от их направления они осуществляются на основе принципов организации государственных расходов: целевого направления средств, максимальной эффективности использования; соблюдения режима экономии; осуществления финансового контроля.

В условиях структурной перестройки народного хозяйства в практику финансирования вошло выделение денежных средств из бюджета на основах возвратности и возмездности.

С точки зрения экономического содержания, средства государственного бюджета Российской Федерации расходуются на материальное производство и создание государственных резервов и на непроизводственную сферу. В соответствии с экономическим содержанием расходов государственного бюджета существуют два режима бюджетного финансирования: режим финансирования коммерческих организаций и сметно-бюджетный режим. Предпринимательское (хозяйственное) право: Учебник. В 2 т. Т.1/ Отв. ред. О. М. Олейник . - М.: Юристъ, 2000.- 727 с.

1.5 Дефицит бюджета и источники его финансирования