Планування та фінансування видатків місцевих бюджетів

Вступ

Бюджетна система України як унітарної держави складається з чітко визначених двох ланок - державного та місцевих бюджетів. Склад місцевих бюджетів України, як і в інших країнах, відображає особливості адміністративно-територіального поділу та специфіку функціонування місцевого самоврядування. Практика формування та виконання місцевих бюджетів має свою специфіку, відмінні особливості та проблеми. Місцеві бюджети здійснюють важливу роль в процесі соціально - економічного розвитку регіону, забезпечуючи фінансування основної мережі дошкільних установ, шкіл, медичних та соціальних установ.

За поняттям видатки місцевих бюджетів криється велика кількість не тільки наукових, але й практичних проблем, що ставляться самим життям. Насамперед, необхідність дослідження ролі видатків місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіону обумовлена здійсненням в країні економічної реформи, яка відбивається на соціальному житті населення, проведенням бюджетної реформи і розвитком бюджетного федералізму. Продовження економічних реформ в Україні пред'являє особливі вимоги до чіткості функціонування бюджетних процесів.

Вирішення соціальних проблем стає також невідкладним. Затримки по виплаті заробітної плати працівникам бюджетної сфери приводить до створення критичних ситуацій. Це набуває системного характеру, і жодні вливання коштів до місцевих бюджетів не змінюють стан справ на краще. Не дивлячись на високий професійний рівень законодавців, учених і фінансистів - практиків, в дослідженні ролі видатків місцевого бюджету є немало «білих плям»

Для економічного розвитку регіонів перспективним є використання такого важеля, як видатки місцевих бюджетів. Але на сьогодні існує ряд проблем з їх ефективного використанням:

- дисбаланс між дохідною і видатковою частинами бюджетів;

- законодавчо не визначено розподіл видаткових повноважень між органами влади центрального та місцевого рівня і органами місцевого самоврядування

- відсутність чіткої стратегії розподілу видатків щодо їх впливу на економічний розвиток у середньостроковій та довгостроковій перспективі.

не визначеність джерел фінансування делегованих повноважень органів державної влади органам місцевого самоврядування.

Потрібний новий концептуальний підхід до аналізу ролі видатків місцевого бюджету в соціально-економічному розвитку територій і розробці основних направлень її реформування.

Метою магістерської роботи є визначення економічного змісту видатків місцевих бюджетів, їх склад та структуру та роль в соціально-економічному розвитку регіонів, узагальнення зарубіжного досвіду їх фінансування та з його врахуванням розробка пропозицій щодо вдосконалення фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити наступні завдання:

ь Провести дослідження ролі видатків місцевих бюджетів в соціально - економічному розвитку територій;

ь Узагальнити зарубіжний досвід фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні;

ь Проаналізувати склад та структуру видатків місцевих бюджетів;

ь Визначити нові підходи до планування видатків місцевих бюджетів з прийняттям Бюджетного кодексу;

ь Розкрити особливості фінансування видатків на виконання власних та делегованих повноважень;

ь З врахуванням зарубіжного досвіду розробити пропозиції щодо вдосконалення фінансування видатків місцевих бюджетів в Україні.

Предметом дослідження магістерської роботи є сукупність економічних відносин щодо планування та фінансування видатків місцевих бюджетів.

Об'єктом дослідження є видатки місцевих бюджетів.

У роботі застосовано сукупність методів і підходів, що дозволило реалізувати концептуальну єдність дослідження. Використані наступні методи наукового аналізу: економічний опис, аналіз і синтез, системний підхід, індукція і дедукція, наукова абстракція.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та нормативні акти з питань реалізації фінансово-бюджетної політики в Україні, матеріали Міністерства фінансів України, Державного комітету статистики України, органів державної влади та місцевого самоврядування, Інституту бюджету та соціально - економічних досліджень, вітчизняна та зарубіжна література.

Логіка та методологія дослідження обумовили структуру роботи, яка складається з трьох розділів, вступу та висновків.

У І розділі розкриті сутність видатків місцевих бюджетів та їх роль в соціально - економічному розвитку територій, дана їх характеристика. Узагальнено зарубіжний досвід фінансування видатків місцевих бюджетів.

У ІІ розділі проведено аналіз складу та структури видатків місцевих бюджетів, розкриті особливості їх фінансування на виконання власних та делегованих повноважень.

У ІІІ розділі розглянуті нові підходи до планування видатків місцевих бюджетів відповідно до Бюджетного кодексу та перспективи розвитку їх фінансування в Україні.

Розділ 1. Організаційні засади формування видатків місцевих бюджетів

1.1 Роль видатків місцевих бюджетів в соціально економічному розвитку територій

Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.

Механізм перерозподілу бюджетних коштів між різними ланками бюджетної системи, що діяв раніше, не відповідав принципам самостійності та фінансової незалежності місцевих органів влади. Переважали в основному адміністративні методи управління, внаслідок чого відносини між центральними та регіональними органами влади мали адміністративний характер.

Тому сьогодні в перехідний для економіки України період питання фінансової децентралізації та економічної самостійності регіонів стають особливо гострими.

Ступінь фінансової незалежності місцевих органів влади характеризує незалежність держави в цілому, потенційні можливості її економічного розвитку, рівень демократичних прав і свобод громадян. Держава не може успішно розвиватись та економічно процвітати, не даючи гарантій фінансової незалежності місцевим органам влади. Це об'єктивна необхідність формування нових економічних відносин.

Фінансову незалежність місцевого самоврядування треба розглядати насамперед як економічний простір для його діяльності у межах певної території на принципах економічної ефективності та економічної доцільності. Пріоритетною умовою в даному разі повинна бути сукупність територіальних інтересів, що відображають особливості економічних і соціальних умов регіону.

Передумовою фінансової незалежності місцевого самоврядування є розумна, з точки зору економічної доцільності, децентралізація влади і адекватний розподіл повноважень, відповідальності, а отже, і фінансово-економічної бази між центром і регіонами, місцевими органами управління. Межі фінансової незалежності місцевого самоврядування зажди повинні визначатись у законодавчому порядку, тобто закон повинен чітко окреслювати функції місцевого самоврядування і відповідно до них джерела ресурсів, які становитимуть фінансове забезпечення цих функцій.

Витрачання бюджетних коштів яскраво виявляє зміст основних функцій і завдань, які виконують органи державної влади і місцевого самоврядування. Склад, структура і динаміка бюджетних видатків відображає державні, регіональні та місцеві приорітети соціально - економічного розвитку. Крім того, специфіка функціонування та особлива роль місцевих бюджетів виявляється саме у складі та структурі їхньої видаткової частини. Бюджетні видатки дають змогу розкрити і дослідити економічну сутність місцевих бюджетів, фінансову базу органів місцевого самоврядування, які мають вирішувати завдання місцевого значення забезпечувати населення державними послугами, сприяти всебічному і гармонійному розвитку територій.

Для аналізу ролі місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку регіонів та їх місця у бюджетній системі України потрібні їх кількісна та якісна характеристика. Про співвідношення місцевих бюджетів із макроекономічними показниками, передусім із валовим внутрішнім продуктом (ВВП), свідчать дані таблиці 1.1.

Проаналізувавши таблицю 1.1. можна зробити висновки про те, що в 2000 році через місцеві бюджети перерозподілялася десята частина ВВП. Причому до 2003 року спостерігалася тенденція до зростання обсягів перерозподілу ВВП через місцеві бюджети. Так, якщо у 2000 році питома вага місцевих бюджетів у ВВП становила 10,01%, то у 2003 році 11,75%, або на 1,74%. Однак в 2004 році питома вага витрат місцевих бюджетів у ВВП зменшилась до 11,23%, або на 0,52%.

Проте з 2005 по 2008 р.р. знову відбулося зростання питомої ваги витрат місцевих бюджетів у ВВП з 11,80 до 13,35 % або на 1,55%.

Але якщо розглянути динаміку частки витрат Державного бюджету в перерозподілі ВВП за той же період, видно, що поряд зі зростанням долі місцевих бюджетів у перерозподілі ВВП, одночасно зростає частка Державного бюджету. На початок досліджуваного періоду (в 2000р.) через Державний бюджет перерозподілялася майже п'ята частина ВВП. І, якщо в 2001-2003р.р. відбуваються незначні коливання (в межах 1%) в сторону збільшення - зменшення, а в 2004 і 2005р.р. перерозподілі ВВП з 16,47% в 2003р до 20,30% в 2005р., або на 3,83%. В 2006-2007 цей показник зменшується з 20,30% в 2005р. до 17,98% в 2007р., або на 3,83%. І на кінець досліджуваного періоду (в 2008р.) через Державний бюджет перерозподілялася 19,20%, порівняно з 2007р. частка перерозподілу знову зросла на 1,22%. Це пов'язано із змінами в державному регулюванні розподілу доходів між різними ланками бюджетної системи та свідчить про посилення державного впливу на процес мобілізації коштів та розподіл між різними рівнями влади.

Наведені в таблиці данні свідчать, що питання децентрацізаціїї бюджетної системи Україна і на теперішній час є актуальним, так як зростання частки перерозподілу ВВП через Державний та місцеві бюджети відбувається приблизно однаковими темпами. І хоча деякі позитивні зрушення в цьому напрямку вже зроблені (такі, як вдосконалення законодавчої бази), необхідність пошуку оптимального варіанту співвідношення між державними та місцевими бюджетами залишається актуальним. Необхідно враховувати, що мобілізація та використання коштів місцевих бюджетів пов'язані з інтересами різних соціальних груп населення, підприємницьких структур різних форм власності, що зумовлює становлення місцевих бюджетів як важливого фінансового інструменту регулювання господарського і соціального життя.

Важливим при оцінці ролі місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку регіонів є аналіз співвідношення видатків Державного та місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України(таблиця 1.2.).

Наведені дані свідчать, що до 2001 року спостерігались надмірна централізація у витрачанні бюджетних коштів і звуження фінансових можливостей органів місцевого самоврядування, що мало негативні наслідки - значно затримувало розвиток регіонів, оскільки за рахунок місцевих бюджетів здійснюється фінансування народногосподарської та соціально-культурної сфер діяльності регіонів.

З 2001 по 2003р.р. частка витрат місцевих бюджетів в витратах зведеного бюджету поступово збільшилася з 40,41 до 41,63% або на 1,22%. Це свідчить про те, що в цьому році відбулася певна децентралізація у відносинах між ланками бюджетної системи. Однак, починаючи з 2004 по 2005р.р. питома вага видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни неухильно знижується, що свідчить про подальше посилення впливу центральних органів влади на розподіл коштів. Так, в 2004 році частка видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України із 38,22% знизилась до 36,76 % в 2005 році. В 2006-2007р.р. знову відбувається поступове збільшення питомої ваги видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті країни з 36,76% у 2005р. до 42,67% у 2007р. або на 5,91%. Але, в 2008р. знову знижується питома вага видатків до 41,02% або на 1,65%. Для наочного уявлення про співвідношення видатків Державного та місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України за даними таблиці 1.2. складемо діаграму 1.1.

Проте слід зазначити, що децентралізація державного сектора економіки доречна тоді, коли сприяє ефективнішому виконанню його функцій. В економічній теорії прийнято розглядати локальні та загальнодержавні суспільні блага, виробництво яких і є однією з головних функцій держави. Природно, що при виробництві загальнодержавних благ фіскальна децентралізація призведе до зниження економічної ефективності таких заходів.

У сучасних умовах місцеві органи влади повинні забезпечувати комплексний розвиток території, пропорційний розвиток виробничої і невиробничої сфери на підвідомчій території. Це приводить до подальшого розширення і зміцнення фінансової бази регіональних органів влади.

Діаграма 1.1.

Проводячи політику фіскальної децентралізації або централізації, слід брати до уваги численні чинники економічного розвитку, серед яких не останню роль відіграють особливості державної політичної системи та історично сформованих взаємовідносин між її різними ланками. Зміцнення фінансової незалежності органів місцевого самоврядування - актуальне завдання політики децентралізації державних фінансів України. Самоврядні ланки економіки повинні мати нормальні умови для господарської діяльності та бути зацікавленим в ефективному використанні усіх видів ресурсів, а місцеві влади - у стабільному економічному зростанні.

Неабияк впливає на формування й використання коштів місцевих бюджетів рівень економічного розвитку окремих регіонів. Місцеві бюджети мають свою внутрішню структуру та характерні відмінності. Структура місцевих бюджетів розглянута на діаграмі 1.1. Так, незважаючи на те, що на сьогодні налічується місцевих бюджетів усього понад 12 тис., а найчисельнішу групу становить сільські й селищні бюджети - більш, як 10 тис., понад 72 відсотки всіх витрат місцевих бюджетів здійснюється через обласні бюджети (їх 25) та бюджети міст загальнодержавного і обласного підпорядкування (їх 203).Нині витрати республіканського бюджету АР Крим та обласних бюджетів становить 26,5 відсотка від загального обсягу витрат місцевих бюджетів, а бюджетів міст загальнодержавного та обласного підпорядкування - 45,9, районних бюджетів - 19,4 відсотка. Значно меншу частку становлять витрати інших видів місцевих бюджетів: сільських - 4,5 відсотка, міст районного підпорядкування - 1,9 відсотка, селищних - 1,8 відсотка (рис. 1.1.)

Діаграма 1.2 Розподіл витрат місцевих бюджетів за видами бюджетів в 2007р

Із наведених даних видно, що найбільш чисельну групу складають бюджети районів, що об'єднують районні, селищні, сільські та міст районного підпорядкування, які є базовими у бюджетній системі країни. Через них мобілізується і використовується майже третина всіх ресурсів місцевих бюджетів. Проте сьогодні саме в цій ланці місцевих бюджетів існує найбільше питань, які потребують свого вирішення. Насамперед, це питання закріплення за ними постійних джерел доходів, а також питання вдосконалення взаємовідносин як з державним бюджетом, так і з обласними.

Усе це свідчить, що при подальшому реформуванні бюджетної системи проблеми місцевих бюджетів необхідно розв'язати не взагалі, а з урахуванням особливостей і чіткого розмежування функцій між окремими ланками місцевих бюджетів. Диференціація функцій має залежати від рівня розвитку кожного з цих бюджетів у бюджетній системі держави.

Реалізація цього положення вимагає визначення розміру гарантованого рівня витрат на соціально-економічний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Забезпечення такого рівня має здійснюватись з урахуванням сукупності відносин щодо розподілу і використання фінансових ресурсів, створюваних на відповідній території і перерозподільчих регіональних процесів.

Важливе значення для забезпечення фінансування процесу розширеного відтворення на відповідній території є розробка бюджету розвитку у складі місцевих бюджетів.

Неможливо переоцінити важливість фінансування капіталовкладень на рівні місцевого самоврядування. Великі витрати на створення інфраструктури при обмежених податкових ресурсах змушують дуже ретельно відбирати й фінансувати капітальні засоби, і надзвичайно важливим є зв'язок із фінансуванням шляхом одержання позики. У звіті Світового банку за 2006 р. відзначено зв'язок між капітальними засобами та економічним розвитком: "Добра інфраструктура підвищує продуктивність і знижує витрати виробництва, але вона повинна достатньо швидко розростатися, щоб відповідати розвиткові. Тісний зв'язок між інфраструктурою і розвитком ще чекає свого обговорення. Але нарощування потужності інфраструктури іде пліч-о-пліч з обсягом виробництва: зростання фондів інфраструктури на 1% супроводжується зростанням на 1 % ВВП у всіх країнах". Бюджет розвитку місцевих бюджетів, який включає планування капіталовкладень на поточний період, є надзвичайно важливою частиною місцевого бюджету, оскільки програми капіталовкладень є фундаментом економічного розвитку території.

Кошти цього бюджету спрямовуються на розбудову соціальної та виробничої інфраструктури адміністративно-територіальної одиниці. Таким чином реалізується положення ст. 143 Конституції України та Закону "Про місцеве самоврядування" про надання місцевій владі реальних можливостей здійснення довготривалої програми соціально-економічного розвитку території.

Дослідження, проведене представництвом Світового банку в Україні, засвідчило, що інфраструктура перебуває в дуже поганому стані в більшості населених пунктів, заклади освіти та охорони здоров'я недостатньо фінансуються. Дослідження показало, що в 2006-2008 рр. середня кількість соціальних об'єктів у населених пунктах зменшувалась з часом, за виключенням виїзних клінік. Багато з розглянутих населених пунктів фінансово не спроможні утримувати наявну інфраструктуру. Муніципальна інфраструктура недорозвинена. Лише 3,8% населення використовують централізоване опалення, і 9,7% - мають доступ до централізованого збору сміття. 67% респондентів вважають якість шляхів задовільною. Усі ці суспільні блага і послуги погребують великих інвестицій, які місцеві органи влади не можуть собі дозволити, зважаючи на обмежені ресурси. Окрім того, 56% респондентів зауважили, що стикалися з правовими або фінансовими проблемами, пов'язаними з муніципальною / комунальною власністю.

Поліпшення виробничої та соціальної інфраструктури сприяє поліпшенню якості життя в адміністративно-територіальній одиниці через поліпшення стану доріг, водо - та енергозабезпечення, стану будівель як житлових, гак і закладів освіти, охорони здоров'я тощо. Все це забезпечує покращення взаєморозуміння між населенням та місцевою владою. Окрім того, поліпшення стану місцевої інфраструктури впливає на активізацію економічної діяльності шляхом розширення існуючих та створення нових підприємств, створює добрі умови для розвитку бізнесу. Своєю чергою, розвиток бізнесу є бажаним для будь-якої адміністративно-територіальної одиниці, адже він забезпечує роботою місцеве населення та наповнює місцеві бюджети, які, своєю чергою, забезпечують соціально-економічний розвиток території.

Видатки бюджету розвитку слід спрямовувати на: капітальні вкладення на розвиток виробництва і соціальної сфери; пошукові та науково-дослідні роботи; фінансування, кредитування інвестиційних проектів, відібраних на конкурсній основі.

Щоб детальніше розглянути роль видатків місцевих бюджетів в соціально-економічному розвитку територій, звернемо увагу на бюджет Одеської області. Згідно даних головного управління статистики в Одеській області та звітів Одеської державної адміністрації ситуацію можна охарактеризувати так:

На вирішення найактуальніших соціальних проблем регіону були спрямовані субвенції з державного бюджету.

Для будівництва та реконструкції об'єктів соціальної сфери у 2008 році для Одеської області передбачена субвенція з державного бюджету місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток в сумі 62,7 млн. грн., за підсумками у 2008 році фактично профінансована в обсязі 62,5 млн. грн.

На заходи з енергозбереження, у тому числі оснащення інженерних вводів багатоквартирних житлових будинків засобами обліку споживання води і теплової енергії, ремонт і реконструкцію теплових мереж та котелень, будівництво газопроводів і газифікацію населених пунктів спрямовано 30,9 млн. грн. відповідної субвенції з державного бюджету.

На будівництво і придбання житла військовослужбовцям та особам рядового і начальницького складу, звільненим у запас або відставку за станом здоров'я, віком, вислугою років та у зв'язку із скороченням штатів, які перебувають на квартирному обліку за місцем проживання, членам сімей з числа цих осіб, які загинули під час виконання ними службових обов'язків, а також учасникам бойових дій в Афганістані та воєнних конфліктів у 2008 році спрямовано 7,0 млн. грн., що дало можливість придбати 17 квартир та 4 житлових будинки.

Пріоритетним напрямком соціально-економічного розвитку регіону залишалося спорудження, реконструкція та утримання житлового фонду.

У 2008 році за рахунок усіх джерел фінансування в Одеській області введено в експлуатацію 847,4 тис. кв. м загальної площі житлових будинків на 8733 квартири, що на 6,8% (54,0 тис. кв. м.) та 747 квартир більше, ніж було введено за 2007 рік.

Станом на 1 січня 2009 року на державне пільгове кредитування індивідуальних сільських забудовників за програмою “Власний дім” із державного бюджету спрямовано 4919,0 тис. грн., із місцевих бюджетів - 1481,0 тис. грн. На надання пільгових довгострокових кредитів молодим сім'ям та одиноким молодим громадянам на будівництво та придбання житла виділено 2300,0 тис. грн.

Пріоритетним напрямом соціальної політики є збільшення рівня заробітної плати, підвищення платоспроможності населення.

У 2008 році середньомісячна заробітна плата штатного працівника становила 1633 грн. і зросла проти 2007 року на 33,2% та в 2,4 рази перевищила прожитковий мінімум для працездатної особи (669 грн.).

Найвищий розмір заробітної плати (у 1,5-1,7 рази більше, ніж у середньому по видах економічної діяльності) спостерігався у працівників транспорту і зв'язку та працівників фінансових установ. Середньомісячна заробітна плата працівників рибного, сільського, лісового господарств, охорони здоров'я та надання соціальної допомоги, підприємств, що надають комунальні та індивідуальні послуги коливалася від 598 грн. до 1250 грн.

У системі соціального захисту значна увага приділялася обслуговуванню пенсіонерів та одиноких непрацездатних громадян, наданню грошової та натуральної допомоги у вигляді продуктів харчування, одягу та взуття, палива, медикаментів тощо. Службою соціальної допомоги в територіальних центрах області обслуговувалось 103,9 тис. громадян, з них вдома - 24,5 тис чол. У 2008 році малозабезпеченим ветеранам війни і праці, інвалідам всіх категорій надано допомоги на загальну суму 51,4 млн. грн., у тому числі: грошову допомогу на суму 16,3 млн. грн. отримали 56,5 тис. чол. громадян похилого віку, натуральну допомогу на суму 35,1 млн. грн. - 67,9 тис. громадян.

Завдяки реалізації заходів обласної соціальної цільової програми "Милосердя в дії" спостерігалися позитивні зрушення щодо покращення матеріально-побутового становища малозабезпечених громадян. На цільову адресну допомогу малозабезпеченим громадянам з обласного бюджету виділено 286,5 тис. грн.

З початку року більше 138,5 тис. сімей області, в яких виховується 304,5 тис. дітей, отримали соціальну підтримку з Державного бюджету України на суму 678,4 млн. грн.; за принципом "гроші ходять за дитиною" - виплачено 333 дітям-сиротам та 151 батькам-вихователям на загальну суму 5,96 млн. грн.

Протягом 2008 року реалізовувався спільний проект влади та бізнесу «Зігрій любов'ю дитину», направлений на підтримку багатодітних сімей, дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування:

на придбання нового житла, реконструкцію (добудову) та проведення ремонтних робіт витрачено 5,96 млн. грн.;

придбано та вручено 16 мікроавтобусів «Газель»: 15 - за підтримки благодійної організації „Президентський регіональний фонд”; 1 - за рахунок місцевих бюджетів;

вирішувались соціально-побутові проблеми багатодітних родин.

В області продовжується робота по розвитку мережі закладів загальної практики/сімейної медицини. За 2008 рік створено 9 закладів сімейної медицини. Станом на 1 січня 2009 року працюють 163 заклади первинної медико-санітарної допомоги на засадах сімейної медицини, в тому числі у сільській місцевості - 145, міських - 14, приватних - 4.

Кількість лікарських амбулаторно-поліклінічних закладів збільшилась з 315 до 320 в результаті реорганізації фельдшерсько-акушерських пунктів.

Здійснюється оснащення сільських лікарських амбулаторій та ФАПів комплектами медичного обладнання за рахунок централізованих коштів державного бюджету. Отримано 89 комплектів медобладнання для сільських лікарських амбулаторій та 121 - для ФАПів.

Вдосконалення і розвиток системи освіти області, оптимізація мережі освітніх закладів, створення сприятливих умов для впровадження новітніх інформаційних технологій, здобутків педагогічної науки і перспективного досвіду в навчально-виховний процес є важливим напрямом діяльності органів місцевої влади.

Дошкільною освітою охоплено 59% від загальної кількості дітей відповідного віку. Функціонує 754 дошкільних навчальних закладів (далі ДНЗ), де виховуються і навчаються 63,5 тис. дітей. У 2007-2008 роках поновлено роботу 13 ДНЗ та 4 ДНЗ введено в дію після реконструкції будівель.

У 2008 році в 951 загальноосвітніх навчальних закладах (далі ЗОНЗ) навчаються 242 тис. учнів. Функціонують 161 навчально-виховні комплекси, з них 25 - “Загальноосвітня школа-гімназія”, 24 - “Загальноосвітня школа-ліцей» та 1 - “Загальноосвітня школа-колегіум”. Упродовж 2008 року введено в дію 4 загальноосвітні школи на 1332 уч. місця.

Значна увага приділялась реалізації програми „Шкільний автобус”. Протягом 2008 року організовано підвезення 10570 учнів сільської місцевості, що складає 96,3% від потреби та придбано 56 машин.

У системі вищої освіти регіону підготовка кадрів ведеться майже за всіма напрямками, спеціальностями, освітньо-кваліфікаційними рівнями і складається з 55 вищих навчальних закладів І - ІV рівнів акредитації, у тому числі 47 - державних та 8 недержавних. Статус національного мають 7 ВНЗ.

У 2008 році в області діє 1728 установ культури, з них 22 - обласного значення: 7 театрально-видовищних підприємств, 3 обласні бібліотеки, 4 центри національних культур, 6 музеїв, 2 навчальні заклади культури і мистецтва.

У 2008 році з обласного бюджету на охорону культурної спадщини було виділено 10582946,84 грн., за рахунок бюджетних коштів проведено ремонтно-реставраційні та проектні роботи на 20 пам'ятках містобудування та архітектури.

Для здійснення природоохоронних заходів і поліпшення стану довкілля з обласного фонду охорони навколишнього середовища у 2008р. профінансовано низку природоохоронних заходів на загальну суму 8356,55 тис. грн.

Проте в області є значна кількість проблем, які впливають на темпи економічного зростання і які необхідно вирішити у 2009 році, а саме:

недостатнє фінансування цільових галузевих програм;

постійне зростання цін на енергоносії;

недостатній рівень росту реальних доходів населення через значне зростання індексу споживчих цін;

залишається заборгованість з виплати заробітної плати;

невирішені соціальні проблеми села - безробіття, трудова міграція, занепад соціальної інфраструктури;

Для досягнення основної мети та поставлених цілей, на вирішення нагальних проблем області пріоритетами розвитку області на 2009 рік являються:

· Збереження якості життя мешканців області, доступності соціальних послуг шляхом:

недопущення значного зниження доходів населення та максимальне зменшення заборгованості із виплати заробітної плати;

підвищення якості послуг, які безпосередньо надаються населенню;

збереження економічної активності населення;

удосконалення матеріально-технічної бази закладів охорони здоров'я та надання якісних медичних послуг;

забезпечення добудови об'єктів незавершеного будівництва соціальної сфери з високим ступенем будівельної готовності;

реформування житлово-комунального господарства, надання допомоги у створенні ОСББ.

· Розбудова системи соціального захисту шляхом підтримки вразливих груп населення засобами ефективної та адресної соціальної допомоги:

подолання безпритульності і бездоглядності, запобігання сирітству;

підтримка національного усиновлення та інших форм сімейного виховання дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування;

надання соціальної допомоги інвалідам, ветеранам війни, праці та іншим верствам населення, які перебувають у складних життєвих обставинах;

створення сприятливих умов життєдіяльності та інтеграція у суспільство осіб з обмеженими фізичними можливостями.

· Створення умов для гармонійного розвитку особистості:

збереження мережі закладів освіти та покращення їх матеріально-технічної бази, підвищення рівня якості освіти;

збереження культурних надбань та існуючої мережі закладів культури і мистецтва;

охорона та збереження пам'яток культурної спадщини;

· Енергозбереження шляхом розробки Програми енергоефективності Одеської області на 2009-2015 роки

· Подолання диспропорцій соціально-економічного розвитку районів області шляхом створення умов для забезпечення сталого розвитку південно-західної частини та північних районів області, підвищення ефективності використання їх природно-ресурсного, людського та економічного потенціалу.

Одеська обласна державна адміністрація, розуміючи всі наслідки впливу світової фінансової кризи на реальні показники розвитку економіки, аналізуючи її прояв на діяльності більшості підприємств, організацій області, вже наприкінці 2008 року прийняла відповідні дії щодо зменшення негативних проявів на усі сфери економіки та діяльність закладів соціальної сфери.

Утворено антикризову робочу групу, на засіданнях якої розглянуто питання про підсумки діяльності підприємств за 2008 рік, основні напрями та перспективи на І півріччя 2009 року та про надходження до бюджетів усіх рівнів. Крім того:

- затверджені основні заходи щодо забезпечення стабільного розвитку економіки Одеської області ;

- обмежено видатки обласного бюджету;

- створено робочу групу з виявлення резервів збільшення доходної частини місцевих бюджетів.

Отже, дія інституту місцевого самоврядування є нормою демократичного розвитку, яка передбачає широку автономію населення у вирішенні питань самоврядного розвитку. Одним із таких важливих питань є забезпечення функціонування соціальної інфраструктури з метою надання послуг соціального характеру не нижче рівня, що встановлений державою, з метою гарантування соціально-економічних та соціально-культурних прав громадян.

В Україні місцеві органи влади фінансують основну частину державних соціальних видатків. Державні видатки на житлово-комунальне господарство майже повністю фінансуються з місцевих бюджетів.

Ще одна соціальна сфера, де значний вплив мають фінанси місцевих органів влади, - це зайнятість населення. Місцеві органи влади - один з найбільших роботодавців на ринку праці. У 2007 р. на підприємствах комунальної власності працювало близько 17% усіх зайнятих у народному господарстві України.

Отже, надання суспільних благ саме на локальному рівні є ефективнішим при самостійному прийнятті рішень органами місцевого та регіонального управління.

Таким чином видатки місцевих бюджетів є важливим інструментом регулювання економічного зростання і забезпечення громадських послуг і виконання фіскальних функцій.

1.2 Сутність та загальна характеристика видатків місцевих бюджетів

Видатки місцевих бюджетів мають певний економічний зміст, зумовлений суспільним способом виробництва, природою та функціями держави. Вони відіграють вирішальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни.

Видатки бюджету - кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Спрямування видатків здійснюється відповідно до завдань, що стоять перед державою та органами місцевого самоврядування у конкретний період. Розмір видатків бюджетної системи перебуває у тісному взаємозв'язку з її доходами, оскільки влада не може дозволити витратити більше, ніж планує отримати. Оскільки доходи бюджету завжди обмежені, держава фінансує пріоритетні видатки і лише за наявності залишків коштів може фінансувати інші потреби. Відповідно, у процесі виконання бюджетів відбувається коректування показників доходної та видаткової частин.

Як зазначають науковці, поняття видатків місцевого бюджету значно ширше, ніж процес включення до відповідних бюджетів видатків на утримання конкретних галузей та установ і відпуску їм коштів - бюджетного фінансування. До інституту видатків місцевого бюджету слід віднести цільове, доцільне та ефективне використання (касові та фактичні видатки) коштів розпорядниками бюджетних кредитів.

Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення та склад цих видатків. У місцевих органів влади мають бути чітко визначені функції і завдання. Законодавство України з цих питань було недосконале й суперечливе, хоча і пройшло з 1990 року певну еволюцію. Коротко розглянемо окремі її етапи.

Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в Україні до прийняття Бюджетного кодексу не було. Бюджетне законодавство України регламентувало порядок здійснення видатків місцевих бюджетів та основні напрямки використання їхніх коштів. Законом “Про бюджетну систему Української РСР”, прийнятим у 1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачають бюджетні кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів. Вони також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення. За Законом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на утримання органів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання дотацій і субвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.

Прийнятим того ж року Законом “Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування” було підтверджено зазначений порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів.

Названі законодавчі акти передбачали, що доходи, додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, що утворилися внаслідок перевиконання доходів або економії у видатках, залишалися в розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню не підлягали і використовувалися на їхній розсуд.

Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, прийнятому в 1992 р., було більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів на утримання органів управління. Зокрема органи місцевого самоврядування одержали право встановлювати розмір видатків на утримання створюваних ними органів управління (замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві ради встановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління).

Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів було запроваджено лише в 1995 р. з прийняттям Закону України “Про бюджетну систему України”. Згідно із ст.18 цього Закону кошти республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів могли витрачатися лише з тією метою і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами. Уперше видатки всіх бюджетів було поділено на поточні та на видатки розвитку.

Згідно із Законом, поточні видатки - це видатки з бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій та органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів із соціального захисту населення, тощо. Встановлено також, що у складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених щойно об'єктів.

Видатки розвитку - це видатки бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності. Це також фінансування капітальних вкладень виробничого й невиробничого призначення, структурної перебудови народного господарства субвенції та інші видатки, пов'язані з розширеним відтворенням.

У Законі “Про бюджетну систему України” вперше розподілено видатки між бюджетами різних рівнів бюджетної системи. Більш детально це зроблено щодо державного бюджету України, видатки місцевих бюджетів визначено лише фрагментарно.

Зазначеним Законом України встановлено, що розмежування видів видатків між бюджетами, які входять до складу бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, здійснюється відповідно Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласними, Київською і Севастопольською міськими радами, районними і міськими (міст із районним поділом) радами. Проте це положення суперечить принципам місцевого самоврядування, оскільки кожен рівень влади повинен нести видатки, визначені законом.

У Законі України “Про бюджетну систему України” вперше запроваджено порядок пропорційного скорочення бюджетних видатків.

Окремі зміни здійснення видатків внесено Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”, прийнятим у травні 1997 року. Статтею 64 Закону встановлено, що розмір і цільове спрямування видатків, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, визначаються ними самостійно із місцевих бюджетів.

В обласних і районних бюджетах передбачено видатки, пов'язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Ці видатки визначаються відповідними обласними і районними бюджетами. Закон передбачив виділення у видатковій частині місцевих бюджетів окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку. Але на практиці до 2002 року (до введення в дію Бюджетного кодексу України) місцеві бюджети не мали ніякого бюджету розвитку - це були бюджети виживання. Крім того, встановлено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: на видатки, пов'язані з використання власних повноважень місцевого самоврядування, і на видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Окремі зміни щодо здійснення видатків внесено Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", прийнятим у травні 1997 року. Статтею 64 Закону встановлено, що видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їхній розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад.

В обласних і районних бюджетах передбачено видатки, пов'язані зі здійсненням районними, обласними радами заходів із забезпечення спільних інтересів територіальних громад. Ці видатки визначаються відповідними обласними і районними бюджетами. Закон передбачив виділення у видатковій частині місцевих бюджетів окремо видатків поточного бюджету і видатків бюджету розвитку. Крім того, встановлено, що видатки місцевих бюджетів поділяються на дві частини: на видатки, пов'язані з використанням власних повноважень місцевого самоврядування, і на видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень органів виконавчої влади.

Важливе значення для забезпечення самостійності місцевих бюджетів має порядок використання вільних бюджетних коштів і повноваження місцевих органів влади щодо його встановлення.

В обласних, міських (міст Києва і Севастополя та міст обласного підпорядкування) і районних бюджетах утворюються резервні фонди виконавчих органів обласних, міських, районних рад у розмірі до 1 відсотка від обсягу видатків кожного з відповідних бюджетів для фінансування невідкладних заходів, які не могли бути передбачені під час затвердження зазначених бюджетів.

Вільні бюджетні кошти утворюються в місцевих бюджетах на початку бюджетного року і не враховуються при затвердженні бюджету поточного року. Вони включають: вільний залишок коштів; суми, додатково одержані в процесі виконання бюджету; суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків або з інших джерел.

Законом про бюджетну систему України встановлено, що вільні бюджетні кошти не може бути вилучено органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про використання їх приймають місцеві органи державної виконавчої влади або органи місцевого самоврядування. Ці рішення затверджуються відповідними радами.

Вільні бюджетні кошти може бути використано на господарські заходи, на купівлю акцій або інших цінних паперів для надання відсоткових чи безвідсоткових бюджетних позичок, на інші заходи. Гарантії прав щодо самостійного використання вільних бюджетних коштів збережено і в Законі "Про місцеве самоврядування" від 1997 року.

Отже, тільки після прийняття Бюджетного кодексу було законодавчо закріплений склад видатків місцевих бюджетів. Згідно із ст. 70 Бюджетного кодексу видатки місцевих бюджетів включають встановлені рішенням про місцевий бюджет бюджетні призначення на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією відповідних програм.

Видатки бюджету класифікуються за:

1. Функціями, з якими пов'язані видатки (функціональна класифікація видатків).

Функціональна класифікація видатків визначає видатки бюджетних коштів на здійснення функцій держави чи місцевого самоврядування (освіта, охорона здоров'я, культура тощо). Функціональна класифікація дає змогу відстежувати й аналізувати динаміку зміни видатків різного функціонального призначення та прогнозувати видатки на наступні періоди. Функціональна класифікація видатків має два рівні деталізації: перший - розділи, другий - підрозділи га групи. У розділах визначаються видатки бюджетів на здійснення загальних функцій (наприклад, освіта), в підрозділах та групах конкретизується спрямування бюджетних коштів (наприклад, підрозділом є вища освіта, а групою - вищі навчальні заклади різних рівнів акредитації).

2. Економічною характеристикою операцій, які потребують здійснення певних видів видатків (економічна класифікація видатків).

Економічна класифікація видатків деталізує використання коштів за їх предметними ознаками (заробітна плата, нарахування, виплати населенню тощо). За економічною класифікацією видатки бюджету поділяються на поточні видатки, капітальні видатки та кредитування. Поточні видатки забезпечують фінансування поточної діяльності підприємства, установи та організації (оплата праці працівників бюджетних установ, нарахування на заробітну плату, оплата послуг, видатки на відрядження, представницькі видатки, оплата комунальних послуг тощо). Капітальні видатки - це платежі з метою придбання активів тривалого використання.

3. Ознакою головного розпорядника бюджетних коштів (відомча класифікація видатків).

Відомча класифікація видатків бюджету визначає перелік головних розпорядників бюджетних коштів, вона ж є основою реєстру всіх розпорядників бюджетних коштів у Державному казначействі.

Завданням відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників бюджетних коштів, поліпшення бюджетного планування.

4. За бюджетними програмами (програмна класифікація видатків).

Програмна класифікація видатків бюджету застосовується при формуванні бюджету програмно-цільовим методом.

Розмежування видатків між бюджетами здійснюється за такими принципами:

Принцип територіальної відповідності - видатки бюджету охоплюють цілісне адміністративно-територіальне утворення, де представники державної та місцевої влади несуть відповідальність за надання державних послуг населенню, тобто означає відповідність видатків до певного рівня місцевого самоврядування, відповідність до доходів, то формують місцевий бюджет певного рівня та відповідальність органів влади відповідного рівня за здійснення видатків у повній мірі та надання послу населенню певної адміністративно-територіальної одиниці.

Принцип субсидіарності (максимального наближення рівня надання бюджетної послуги до її одержувачів) - передбачає передачу виконання державних послуг на нижчі рівні бюджетної системи, де формуються потреби в цих послугах та місцеві органи влади краще орієнтовані з можливостями їх задоволення.

Принцип максимальної ефективності надання бюджетних послуг -- цей принцип передбачає підхід, при якому витрачання бюджетних коштів буде забезпечувати найбільш раціональну і ефективну реалізацію власних та делегованих повноважень, при тому враховується рівень концентрації бюджетних коштів на виконання тих чи інших послуг (наприклад, чи робити фельдшерсько-акушерські пункти в кожному селі та селищі, чи робити ці послуги більш концентрованими та покращувати їх технічне оснащення тощо).

Для реального забезпечення принципів самостійності щодо складання і використання бюджетів усіх рівнів управління необхідно, щоб кожна ланка бюджетної системи мала чітку, визначену законом доходну базу, а взаємовідносини між державним і регіональним бюджетом будувались з урахуванням специфіки і перспектив соціально-економічного розвитку регіонів.

1.3 Зарубіжний досвід фінансування видатків місцевих бюджетів

Розгортання кризи платежів досить суттєво відбилось на фінансових можливостях держави, котра внаслідок цього в багатьох випадках виявилась неспроможною забезпечити вирішення навіть поточних проблем. Помітно посилилась напруженість у взаємовідносинах центральних і місцевих влад. Тому зрозумілим є посилення інтересу до пошуку оптимальної моделі розподілу фінансових ресурсів необхідних, зокрема, для фінансування видатків місцевих бюджетів, в межах перегляду загальної концепції податкової політики в Україні.

Діючий Закон «Про систему оподаткування” від 18 лютого 1997 року передбачає 35 видів податків, зборів і обов'язкових платежів. Із яких 16 віднесені до місцевих (в цьому відношенні законодавча влада лише продублювала прийнятий в 1993 році декрет Кабінету Міністрів ”Про місцеві податки і збори”). Серед основних загальнодержавних податків та зборів - податок на прибуток підприємств і організацій, податок на додану вартість, акцизний збір, прибутковий податок із доходів громадян, державне мито, плата за землю, податок з власників транспортних засобів, податок на промисел та інші. До місцевих податків віднесені готельний збір, збір за паркування автотранспорту, ринковий збір, збір за видачу ордера на квартиру, збір за виграш у бігах на іподромі, податок з реклами, збір за право використання місцевої символіки, комунальний податок та деякі інші.

Вже навіть просте перерахування розкриває досить сумнівне фіскальне значення місцевих платежів. Практика застосування місцевих податків в Україні показала, що вони не мають суттєвого значення при формуванні місцевих бюджетів. У зв'язку з цим значна кількість місцевих органів влади навіть не використовують в повній мірі свої повноваження щодо введення таких податків і зборів. Як і раніше, надходження від загальнодержавних податків розподіляються між центральними і місцевими органами влади. До того ж центр не тільки диктує правила розподілу податків, але й постійно змінює їх. Доволі замкнутий і нестабільний розподіл коштів між місцевими бюджетами різних рівнів, так як здійснюється він в умовах відсутності стабільних нормативів. При регулюванні місцевих бюджетів недостатньо враховується рівень економічного розвитку областей і районів.

В контексті вищесказаного безсумнівний інтерес являє собою досвід розподілу податкових надходжень в демократично організованих державах.

У більшості країн оподаткування населення на користь центральних і місцевих влад історично розвивалося цілком самостійно. Наприклад, у Великобританії нараховується 13 тисяч місцевих бюджетів, і бюджети вищестоящих адміністративних одиниць не являються зведеними по відношенню до нижчестоящих. В Німеччині зведений державний бюджет не затверджується, а публікується як статистичний матеріал.

На протязі ХХ сторіччя спостерігалась чітка тенденція скорочення питомої ваги місцевих податків у сукупних податкових надходженнях. Однак в останній час, зважаючи на зростання обсягу та складність завдань, які вирішуються на місцевому рівні, ситуація почала змінюватися. Певну роль у цьому зіграли і вимоги Європейської хартії самоврядування 1985 року: частина фінансових ресурсів самоврядування повинна надходити у вигляді місцевих податків і зборів. В деяких країнах місцевій владі відкривається доступ до більш ефективних податкових джерел. Так, оподаткування доходів компаній на користь місцевих органів влади в провінціях Канади коливається від 3 до 17 %. В США оподаткування індивідуальних доходів штатами знаходиться на рівні 7%. В Данії місцевий прибутковий податок дає біля 2/3, а в Норвегії - 93%. всіх місцевих податкових надходжень.

В цілому місцеві податки складають в загальній сумі доходів місцевих бюджетів Австрії 72 відсотка, США - 58, Японії - 55, Франції - 48, Німеччини - біля 40, Англії - 38.

У питанні встановлення місцевих податків майже всюди діє принцип: органи самоврядування користуються правом податкової ініціативи в межах, установлених національним законодавством. Хоча наявність власних джерел фінансових надходжень у місцевого самоврядування закріплено не тільки в чинному законодавстві, але в деяких країнах - і в Конституціях. У більшості розвинутих країн податковою ініціативою в межах своїх конституційних повноважень володіють органи державної влади суб'єктів федерації. В Канаді суб'єкти федерації - провінції - мають право регулювати ставки другорядних податків, крім основного місцевого податку - на нерухомість. Як правило, передбачена можливість застосування досить значної кількості місцевих податків: у Франції - більше 40, Німеччині - 55, Італії - біля 70, Бельгії - біля 100. Але зазвичай національне законодавство регламентує, які місцеві податки можуть стягуватися, як їх розраховувати і збирати, лишаючи на розсуд місцевої влади лише визначення ставок податків. Проте чимало органів місцевої влади обмежені у виборі ставок податку, навіть якщо вони самостійно здійснюють розрахунки і стягнення місцевих податків. Існує тенденція з боку центрального уряду до встановлення обмежень на свободу вибору ставок місцевих податків, а також визначення переліку пільг і скидок.