Финансирование бюджетных организаций

ОГЛАВЛЕНИЕ

Глава 1. Теоретические основы организации финансирования бюджетных учреждений

1.1 Понятие, виды и функции бюджетных учреждений в РФ

1.2 Особенности функционирования бюджетных учреждений сферы образования

Список используемых источников

Глава 1. Теоретические основы организации финансирования бюджетных учреждений

1.1 Понятие, виды и функции бюджетных учреждений в РФ

Организация - в широком смысле - социально-экономическая система, созданная для достижения коммерческих или некоммерческих целей.

Организация - в узком смысле - объединение людей, совместно реализующих программу или цель и действующих на основе определенных правил и процедур. В ст. 11 НК РФ понятие "организация" относится ко всем юридическим лицам, в том числе и к предприятиям, т.е. к коммерческим организациям.

Понятие бюджетной организации используется для обозначения всех структурных подразделений и юридических лиц, финансируемых за счет бюджетных средств. Понятие бюджетной организации не имеет строго юридического смысла и призвано отразить различные организационно-правовые формы, используемые в настоящее время органами власти. Подразделения субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в основном подразделяются на учреждения со статусом юридического лица и подразделения без статуса юридического лица, действующие на основе утвержденных положений.

Бюджетное учреждение - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов.

Бюджетным учреждением является организация, отвечающая требованиям статьи 161 БК РФ.

При отсутствии у таких организаций одного из условий, определенных статьей 161 БК РФ, в частности, финансирования ведения уставной деятельности за счет средств соответствующих бюджетов на основе сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, они не являются бюджетными учреждениями.[5,79]

Средства, полученные из бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, выделяемых бюджетным учреждениям по смете доходов и расходов бюджетного учреждения, направляются бюджетными учреждениями на финансирование расходов по ведению их уставной деятельности. К указанным средствам, не использованным по целевому назначению в течение налогового периода либо использованным не по целевому назначению, применяются нормы бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетное учреждение -- организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из средств федерального бюджета на основе сметы доходов и расходов.

К таким организациям относятся органы управления, армия, суды, прокуратура, многие учреждения социально-культурной сферы, науки, образования, здравоохранения.

В смете доходов и расходов должны быть отражены все доходы бюджетного учреждения, получаемые как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления предпринимательской деятельности, в т.ч. доходы от оказания платных услуг, другие доходы, получаемые от использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетным учреждением на праве оперативного управления, и иной деятельности.

На основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода бюджетное учреждение составляет и представляет бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю или распорядителю бюджетных средств. Бюджетное учреждение использует бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов. Федеральное казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главными распорядителями бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов по предметным статьям и видам расходов при исполнении сметы. [9,117]

Бюджетное учреждение, подведомственное федеральным органам исполнительной власти, использует бюджетные средства исключительно через лицевые счета бюджетных учреждений, которые ведутся Федеральным казначейством РФ.

Итак, бюджетное учреждение это некоммерческая организация, созданная органом государственной власти РФ или субъекта Федерации, а также органом местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных некоммерческих функций, финансируемая полностью или частично в соответствии со сметой доходов и расходов за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда.

По условиям и порядку финансирования бюджетное учреждение признаются также правоохранительные органы, организации и учреждения, созданные для обеспечения функций национальной обороны, другие организации, наделенные государственным (муниципальным) имуществом на праве оперативного управления, не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Бюджетные учреждения функционируют как государственные и муниципальные предприятия; все они подлежат государственной регистрации в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. На финансирование бюджетного учреждения, кроме бюджетных ассигнований из федерального, регионального или местного бюджетов и средств внебюджетных фондов, могут использоваться и др. источники. К примеру, школы покрывают часть своих расходов за счет средств, вырученных от продажи ученических поделок, изготовленных в производственных мастерских; вузы - за счет средств от продажи научных разработок. Если бюджетное учреждение в соответствии с его учредительными документами предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то эти доходы и приобретенное за счет них имущество поступают в распоряжение бюджетного учреждения и должны учитываться на отдельном балансе. Бюджетные учреждения вправе распределять доходы от платной деятельности между ее участниками, а также направлять их на достижение уставных целей, предусмотренных учредительными документами. Бюджетное учреждение располагает имуществом, закрепленным за ним собственником, и имуществом, приобретенным за счет бюджетных средств, выделенных по смете. Это имущество используется бюджетным учреждением в соответствии с законом, уставными целями, заданиями собственника и назначением имущества. Однако по своим обязательствам бюджетное учреждение отвечает находящимися в его распоряжении денежными средствами, а не закрепленным за ним имуществом; при недостаточности денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам бюджетного учреждения несет собственник соответствующего имущества. Бюджетное учреждение имеет право самостоятельно разрабатывать свой финансовый план, который составляется в форме сметы доходов и расходов. В этой смете в отличие от прежнего порядка, когда составлялась отдельно смета специальных средств, отражаются поступления как из бюджета и государственных внебюджетных фондов, так и от осуществления платной деятельности (оказания платных услуг по уставной деятельности; использования государственной или муниципальной собственности, закрепленной за бюджетными учреждениями на праве оперативного управления; и т.д.). В ходе бюджетного планирования бюджетное учреждение на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных (муниципальных) услуг и установленных норм и нормативов финансовых затрат на их осуществление и с учетом исполнения сметы текущего года составляет и представляет бюджетную заявку на предстоящий финансовый год, которая подается на утверждение главному распорядителю бюджетных средств. По утвержденной смете бюджетные учреждения получает бюджетные средства и расходует их в объеме, устанавливаемом бюджетной росписью с учетом сокращения и индексации. Более обоснованному обеспечению средствами бюджетного учреждения должно содействовать внедрение в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных стандартов и разрабатываемых на их основе бюджетных норм. Бюджетное учреждение вправе расходовать бюджетные средства в соответствии с правовыми актами и законами только на: оплату труда; перечисление единого социального налога (взноса) в государственные внебюджетные фонды; командировочные и иные компенсации выплаты работникам; трансферты населению; оплату товаров, работ и услуг по заключению государственным или муниципальным контрактам, в случае же их отсутствия - по утвержденным сметам. Расходование бюджетных средств на иные цели не допускается. Что касается средств, полученных за счет внебюджетных источников, то бюджетного учреждения, согласно статье 161 п. 6 Бюджетного кодекса РФ, самостоятельны в их расходовании при исполнении сметы доходов и расходов. При исполнении сметы Федеральное казначейство РФ либо другой орган, исполняющий бюджет, совместно с главным распорядителем бюджетных средств определяет права бюджетного учреждения по перераспределению расходов, финансируемых из бюджета, между предметными статьями и видами расходов. Если бюджетное учреждение в установленном порядке уменьшается размер средств, выделяемых целевым образом для финансирования заключенных договоров, то учреждение и его партнеры по договору должны согласовать новые сроки финансирования, а при необходимости -и другие условия договора. Партнеры по договору вправе требовать от бюджетного учреждения возмещения ущерба, понесенного в результате неполного или несвоевременного финансирования, но только в размере реального ущерба, причин, изменением условий договора. Само бюджетное учреждение в случае недофинансирования имеет право на компенсацию в объеме недофинансирования. Бюджетное учреждение подведомственные федеральным органам исполнительной власти, обязаны использовать бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ. Все бюджетные учреждения должны своевременно представлять отчеты и другие сведения об использовании бюджетных средств.

В случае если бюджетное учреждение, не имея собственных источников погашения взятых на себя денежных обязательств, не исполняет вступивший в силу договор, то в соответствии со ст. 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) субсидиарную ответственность несет Российская Федерация как учредитель и собственник такого учреждения. Требования контрагентов по неисполненным бюджетными учреждениями договорам как раз и составляют основную часть несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета. [15,84]

Единственным существующим механизмом ограничения роста такой кредиторской задолженности в настоящее время является учет бюджетных обязательств органами федерального казначейства. Положение об учете территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, утверждено постановлением Правительства РФ от 15.07.1999 № 806. Во исполнение данного постановления приказом Минфина России от 13.08.1999 № 55н были утверждены Правила учета территориальными органами федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета. Начиная с сентября 1999 года органы федерального казначейства приступили к выполнению работы по исполнению данных нормативных актов. В настоящее время ведется учет только тех бюджетных обязательств, которые вытекают из договоров на энергоснабжение и поставку коммунальных услуг и только на сумму, превышающую 200 МРОТ. Учет бюджетных обязательств предполагает, что заключаемые бюджетными учреждениями договора, подлежащие оплате за счет средств федерального бюджета, проверяются органами федерального казначейства на предмет наличия достаточных лимитов финансирования по соответствующим кодам бюджетной классификации. При наличии выделенных лимитов, объем которых не может быть превышен принятыми денежными обязательствами, бюджетные обязательства принимаются к учету.

Таким образом, контрольной цифрой для определения границы перехода санкционированной задолженности федерального бюджета в несанкционированную является лимит бюджетных обязательств, установленный главным распорядителем либо распорядителем средств федерального бюджета по каждому коду бюджетной классификации. Данная категория используется в большинстве стран с развитой рыночной экономикой и позволяет осуществлять comitmens control, то есть непосредственно перед принятием какого-либо денежного обязательства за счет государства производить текущий контроль за тем, даны субъекту, заключающему договор, соответствующие финансовые полномочия или нет.

Из вышеизложенного можно сделать вывод, что учет бюджетных обязательств, производимый органами федерального казначейства, какого-либо гражданско-правового значения не имеет. При превышении лимитов бюджетных обязательств и непринятии соответствующего договора органом федерального казначейства к учету такой договор все равно сохраняет свою юридическую силу в полном объеме устанавливаемых им прав и обязанностей. Поставщик товаров, (работ, услуг), не получивший установленного договором вознаграждения, имеет право обратится в суд и получить исполнительный документ о взыскании из государственной казны Российской Федерации соответствующих сумм, так как бюджетное учреждение, являясь в соответствии с гражданским законодательством самостоятельным юридическим лицом, вправе заключать от своего имени любые договора, опираясь на основополагающий принцип свободы договора, установленный ст. 421 ГК РФ, а также на положение ст. 49 ГК РФ, устанавливающее, что юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Таким образом, проблема предотвращения роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета не решена и является актуальной. Окончательно разрешена она может быть только правовыми средствами.

Учет бюджетных обязательств, осуществляемый органами федерального казначейства, не является государственной регистрацией договоров, из которых они следуют. В соответствии со ст. 222 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное обязательство - это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Учет обязательств позволяет проводить мониторинг роста задолженности, анализ принимаемых решений, но, как сказано выше, не имеет гражданско-правового значения.

В соответствии со ст. 165 ГК РФ несоблюдение в случаях, установленных законом, требования о государственной регистрации сделки влечет ее недействительность. Такая сделка считается ничтожной. Статья 167 ГК РФ устанавливает, что недействительная сделка не влечет юридических последствий. Иными словами, в том случае если законом была бы установлена обязательная государственная регистрация в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров о поставке товаров, работ и услуг за счет средств федерального бюджета, то при отсутствии регистрации заключаемые договора считались бы ничтожными и их неисполнение не отражалось бы на кредиторской задолженности федерального бюджета. Такое решение вопроса было бы наиболее радикальным.

В то же время ст. 164 ГК РФ обязательная государственная регистрация предусмотрена только для сделок с землей и другим недвижимым имуществом. Для введения государственной регистрации в органах федерального казначейства заключаемых бюджетополучателями договоров необходимо внести соответствующие изменения в ГК РФ либо, как вариант, принять специальный федеральный закон. Политическая ситуация на сегодняшний день такова, что подобное не представляется возможным. Кроме того, внесение подобных изменений в ГК РФ является умалением заложенных в него принципов свободы договора и равенства участников гражданских правоотношений, то есть введением в гражданское законодательство определенной доли публичных норм. В связи с этим вполне естественным представляется то, что выдвинутые в свое время Минфином России предложения по принятию упомянутого выше федерального закона встретили сопротивление и негативную оценку большинства заинтересованных сторон.

Между тем существует другой, менее болезненный и, возможно, более простой путь решения вопроса.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, установлено, что в случаях, предусмотренных законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида. Необходимо заметить, что все без исключения бюджетные учреждения по определению являются некоммерческими организациями.

Примером типового положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31.08.1994 № 1008. Установлено, что общеобразовательное учреждение на основе данного Типового положения и типового положения о соответствующем виде государственного, муниципального образовательного учреждения разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для их включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.

В качестве примера можно привести органы государственной власти, которые по своей организационно-правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Для органов государственной власти субъектов Российской Федерации принят Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который можно считать для таких учреждений своего рода "типовым уставом". Так же как для образовательных учреждений вполне допустимым является включение в данный Закон нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта Российской Федерации обязательств за счет бюджета субъекта Российской Федерации производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет. [27,157]

Для федеральных органов государственной власти в настоящее время аналогичного нормативного акта не принято, хотя имеется законопроект "О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации", в котором необходимо было бы предусмотреть все то же условие.

Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нормативных актах, которые можно квалифицировать в качестве "типовых уставных документов" для бюджетных учреждений.

Интересен при рассмотрении данной проблемы опыт государственного устройства Швеции. Органы центрального правительства, суды, а также парламент и его органы образуют государство как юридическое лицо. При этом министерства являются небольшими организациями, которые составляют аппарат правительства. Правительству подчиняется около 300 государственных органов, которые являются подразделениями юридического лица - государства. Все государственные органы, а также их компетенция формируются по типовой модели, которая закреплена Постановлением о государственном органе, применимом ко всем центральным государственным органам. Общее Постановление дополняется специальным постановлением с инструкциями для каждого государственного органа. Сходную проблему, возникающую из принятия на себя государственными органами финансовых обязательств, в Швеции разрешили таким образом, что если государственный орган выходит за рамки полномочий, установленных для него соответствующими нормативными актами, то его обязательства считаются недействительными. Данный вывод следует из общих начал гражданского законодательства, которое в этой части аналогично российскому. Для Швеции российская проблема роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета могла бы быть разрешена наиболее простым образом, то есть внесением Правительством соответствующего условия в единственный документ - Постановление о государственном органе.

В Российской Федерации, поскольку собственником всех бюджетных учреждений является государство, Правительство РФ также имеет возможность утвердить нечто вроде типового положения о бюджетном учреждении, включив в него нормы, дающие гарантию от принятия таким учреждением на себя обязательств, не обеспеченных бюджетным финансированием.

1.2 Особенности функционирования бюджетных учреждений сферы образования

Большая часть образовательных и научных учреждений относится к категории бюджетных учреждений в смысле Бюджетного кодекса Российской Федерации и являются некоммерческими организациями в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. В то же время "бюджетное учреждение" не всегда является "учреждением" в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. Понятийный аппарат гражданского и бюджетного законодательства имеет расхождения.

Ужесточение контроля над внебюджетными доходами в бюджетных учреждениях вынуждает бюджетные учреждения изменить свою организационно-правовую форму на более удобную для учредителя и школы -государственную/муниципальную автономную некоммерческую организацию. С одной стороны, ее не нужно будет финансировать из бюджета на том же уровне, что и учреждение, и нести субсидиарную ответственность по ее долгам, с другой - контроль за ее деятельностью во внебюджетной сфере будет не столь жестким.

Из этого следует, что социально активным школам предлагают, таким образом, сделку, а точнее - предложение, от которого трудно отказаться. Как показывает история России, колхоз - дело добровольное.

Отношения с учредителем-собственником в данных организационно-правовых формах будет строиться на возможном финансировании в соответствии с договором обязательного (или необязательного) государственного (муниципального) заказа.

Призрак появления в системе российского образования химеры - так называемой «государственной образовательной организации» - казался далекой перспективой, то 22 августа 2004 года после принятия Федерального закона № 122-ФЗ в Закон «Об образовании» были внесены соответствующие изменения, позволяющие, с одной стороны, создавать новую организационно-правовую форму школ - государственные и муниципальные образовательные организации, а с другой - максимально ущемить в правах бюджетные учреждения.

Совершенно очевидно, что теперь школы имеют два варианта существования:

- либо полностью отказаться от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- либо войти в рыночные отношения на предлагаемых правительством условиях.

Первый вариант, очевидно, обрекает педагогические коллективы школ и дошкольных учреждений, которые проявили инициативу и за счет самостоятельно заработанных ресурсов улучшали и материальную базу своего учреждения, и качество обучения, на нищету и неизбежно связанный с этим отток обучаемых и воспитанников.

Для учреждений образования, выбирающих второй путь, предлагается следующее:

…должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам. При этом в случае соблюдения этих условий не существует никакой необходимости в ограничении права организаций, создающихся в процессе реорганизации, на осуществление предпринимательской деятельности и самостоятельное распоряжение доходами от нее. В результате реорганизации бюджетные учреждения могут быть преобразованы в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, хозяйственные общества, в зависимости от отраслевых особенностей функционирования и специфики выполняемых задач. Участие государства в предоставлении услуг, ранее производившемся бюджетными учреждениями, будет осуществляться с применением различных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование, государственный (муниципальный) социальный заказ и другие формы» (разд. 3. «Реорганизация бюджетных учреждений»). [5,79]

Для выхода школ - «последовательных рыночников» - в свободное плавание на процитированных условиях необходимо как минимум, чтобы уже в настоящее время у учреждения объем внебюджетных доходов был сопоставим с бюджетным финансированием. Кроме того, материально-техническая база была бы на уровне, не требующем значительных вложений хотя бы на начальном этапе деятельности в новом статусе. А также школа, переходящая на новые организационно-правовые формы, должна уже в статусе учреждения предлагать конкурентоспособные разноплановые образовательные услуги. Список необходимых условий можно продолжать до бесконечности.

Очевидно, что основными претендентами на такой переход будут учреждения профессионального образования, и прежде всего - высшего.

По разным оценкам, в сфере общего образования на указанный рыночный путь готовы встать не более одного процента от общего количества школ России.

Тем не менее у автора есть стойкое убеждение, что в ближайшие годы эффективность работы того или иного территориального органа управления образованием будет измеряться исключительно тремя критериями:

- процентом реструктурированных сельских школ;

- долей «учреждений», преобразованных в «организацию»;

- отношением профильных старших классов к непрофильным.

И принудительные меры реорганизационно-реструктуризационно-профильного характера в связи с традиционными перегибами на местах могут оказаться не менее масштабными, чем сталинская коллективизация.

Видя несовершенство сметного финансирования, Минфин пытается решить эти проблемы исключительно за счет введения новых организационно-правовых форм, что представляется очевидным фарисейством.

Ведь до сих пор не решен также вопрос об объеме бюджетных образовательных услуг, которые государство должно предоставить каждому ребенку.

Появление новых организационно-правовых форм не снимет этого вопроса, поскольку если «государственный заказ» на бюджетную услугу организации будет формироваться по заниженной цене (без учета всех возможных издержек), то выполнение этого заказа будет невозможно, а следовательно, невозможно будет функционирование этой новой, преобразованной из бюджетного учреждения организации. Размер стоимости бюджетной услуги не обсуждается, поэтому школа с новой вывеской опять будет профинансирована в объеме, недостаточном для реализации ее функций, предусмотренных Конституцией РФ.

Правительственная программа реструктуризации, признавая недостатки сметного финансирования, видит решение всего лишь в новом ужесточении финансовой дисциплины для всех бюджетных учреждений.

Декларируя равенство различных организационно-правовых форм в праве оказывать бюджетные услуги (государственный/муниципальный заказ), программа ставит эти формы в неравное положение, так как лишает все организационно-правовые формы школ права получать средства по нормативу (по стоимости этой услуги). Но при этом школа в форме организации сможет зарабатывать хоть какие-то деньги.

Таким образом, предлагаемая программа усиливает контроль над основной массой бюджетных учреждений, так как именно они выполняют гарантированные государством нормы, лишая их права не только получать средства по нормативу (по стоимости оказываемой услуги), но и привлекать дополнительные ресурсы для более качественного выполнения своих функций.

Как мы видим, для того чтобы снять с государства обязательства по финансированию бюджетной сферы, предлагается путь, способный нанести прямой ущерб большей части школ и нарушить исполнение ими конституционных гарантий.

И сколько бы авторы ни утверждали, что основной целью предлагаемых нововведений является борьба с нерадивыми руководителями, допускающими перерасход бюджетных средств, истинная причина, как уже указывалось, - стремление уйти от гарантированных бюджетных обязательств.

На самом деле для системы образования внедрение этих мер будет означать отказ государства от конституционно гарантированных обязательств по финансированию услуг, предоставляемых образовательными учреждениями населению, расширение платности образования, его коммерциализацию, отмену моратория на приватизацию образовательных учреждений, резкое ухудшение системы финансирования образовательных учреждений и в конечном счете - снижение уровня образовательных услуг, предоставляемых основной массе населения

Тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов федерации, базирующаяся на статье 78 Конституции РФ, предусматривает возможность соответствующего делегирования полномочий. Однако возрастающий уровень дотационности субъектов федерации приводит к тому, что фактически расширяется круг обязанностей региональных органов власти, не подкрепленных соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Кроме того, заложенное в Законе "Об образовании" положение об отнесении к совместному ведению федерального центра и регионов ряда вопросов (напр., назначение руководителей органов управления образованием) на практике часто не реализуется. Более того, многие области и республики утвердили свои законы "Об образовании", "О поддержке образования", "О высшем образовании" и т.п., которые содержат положения, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Подобную ситуацию, разумеется, нельзя считать полноценной децентрализацией управления образованием. По существу данное явление представляет собой ни что иное, как еще одну форму снижения приоритетности развития образования на федеральном уровне.

Для преодоления указанных противоречий в конце 1998 г. МОиПО сформировало рабочую группу по разработке проекта примерного соглашения между министерством и администрацией субъекта РФ, в котором бы четко прописывались все детали распределения полномочий и ответственности в управлении сферой образования по вертикали. По мнению руководства министерства, такое нововведение нацелено не на восстановлению жесткой управленческой вертикали, а на упорядочение отношений центра и регионов. Однако, представляется, что без внесения соответствующих поправок в действующую законодательную базу как в области образования, так и в сфере местного самоуправления указанные соглашения не получат легитимного статуса, а значит, вряд ли станут действенным инструментом управления. Более важной является работа по приведению в соответствие с федеральными законами существующего регионального законодательства в сфере образования, в частности, с помощью разработки проекта примерного регионального закона об образовании.

Охарактеризованное разделение функций между различными уровнями государственной власти в области образования и фактически осуществляющаяся, хотя и однобоко, децентрализация системы управления образовательной сферой, предопределяют возрастание функции координации для обеспечения единства образовательного пространства в России. Эту роль, очевидно, должен исполнять федеральный центр посредством разработки и реализации образовательной политики, которая в настоящее время отсутствует. Созданная под эгидой Совета Федерации рабочая группа, включающая представителей Госдумы, МОиПО РФ, Российской академии образования, Союза ректоров, Миннауки, общественных организаций, активизировала работу по формированию Национальной доктрины образования и Федеральной программы развития образования.

В дискуссиях последних лет не раз предлагался такой способ стабилизации финансирования образовательной сферы как введение нормативов минимума расходов государства на образование. Еще в Президентском послании Федеральному Собранию 2000 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". А в Программе Правительства РФ на 2000-2003 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления регионам федеральной помощи в 2003-2004 гг. было названо "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов."

Государственные нормативы (стандарты), определяющие гарантированный минимум затрат на образование могут определяться по двум различным основаниям:

1) как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения; при этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг, предоставляемых населению; иными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потребления этих услуг населением;

2) как расходы на содержание существующей сети образовательных учреждений; при этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям их расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.).

Нужно заметить, что эти два подхода не альтернативны, а допускают совмещение и комбинирование.

При нормировании услуг на душу населения возникают сложности из-за наличия существенных различий между регионами в доступности, объеме, качестве предоставляемой населению образовательных услуг. Показатели обеспеченности населения образовательными учреждениями, показатели интенсивности их использования и соответственно размеры затрат на образование в расчете на душу населения сильно разнятся по регионам. Эти различия отражают, с одной стороны, разную степень урбанизированности регионов, особенности расселения, климата и т.п., а с другой стороны, - специфику экономического развития регионов, разную величину инвестиций, сделанных в прошлом в социальную инфраструктуру.

Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на душу населения должны обеспечивать для всех граждан равные права в получении определенного (минимального или базового и т.п.) набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов; допустимы лишь различия, обусловленные объективными факторами. Но тогда возникает проблема покрытия разницы между фактическими и нормативными затратами во многих регионах. Тем регионам, в которых фактические затраты окажутся ниже нормативных, придется увеличивать бюджетные расходы, и следовательно субвенции из федерального бюджета, а тем регионам, в которых фактические затраты окажутся выше нормативных, введение подобных нормативов мало чем поможет.

Если за основу для определения нормативов берется нормирование затрат на содержание существующей сети образовательных учреждений, то также придется столкнуться с проблемой ножниц между фактическими размерами бюджетного финансирования отрасли и теми величинами, которые потребуются, если устанавливать хоть сколько-нибудь осмысленные и обоснованные нормативы.

В настоящее время обсуждение данного направления ведется в русле разработки предложений по введению региональных подушевых нормативов. Это означает, что финансироваться должна будет не сеть, не "коробки", а ученики. Данная мера повлечет за собой тщательный анализ и пересмотр объема и структуры расходов, в результате чего сеть школ начнет оптимизироваться (опыт Самарской области здесь более чем убедителен: в этом регионе с переходом на нормативное бюджетное финансирование малокомплектные сельские школы стали закрывать, а детей на автобусах возить в полнокомплектные школы), что само по себе сократит расходы на коммунальные услуги. Это тем более оправданно, что система образования входит в период резкого уменьшения контингентов учащихся, что позволит избежать многих негативных моментов, связанных с сокращением сети. Кроме того, переход на нормативное финансирование вместе с получением школой статуса юридического лица, как показывает не только зарубежный, но и российский опыт приводит к рационализации всей системы хозяйствования.

Проанализированные выше направления реформирования системы образования имели своим источником преимущественно предложения исследователей, занимающихся проблемами экономики образования. Вмесите с тем целый ряд предложений вышел и непосредственно из управленческих структур этой сферы. Их отличительной чертой является сконцентрированность на проблемах стабилизации и повышения прежде всего бюджетного финансирования образования. В концентрированной форме в одном из документов, подготовленных МОиПО РФ, их перечень выглядит следующим образом:

"С целью стабилизации социально - экономического положения в области высшего образования Минобразования России считает необходимым предусмотреть:

- разработку национальной доктрины развития образования в целом с последующим ее утверждением федеральным законом;

- разработку комплекса мер по защите высшего образования и сферы образования в целом на период преодоления экономического кризиса;

- осуществление в последующие годы поэтапного увеличения объемов финансирования высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета, приведя его размеры в соответствие с положениями Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";

- недопущение приватизации государственных учреждений высшего профессионального образования.

На основании этого необходимо реализовать следующий комплекс первоочередных мер:

- в условиях неудовлетворительной фактической государственной социальной защищенности студентов, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, проработать вопросы усиления адресной социальной поддержки, в том числе усиления поддержки студентов из малообеспеченных семей, иногородних студентов, развитие различных форм социального страхования и кредитования в системе образования;

- по вопросу совершенствования оплаты труда необходимо срочное принятие Федерального закона "О государственном регулировании оплаты труда работников бюджетной сферы", которым предусмотрено, в частности, что размер тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки должен определяться с учетом соотношений в оплате труда между бюджетными и небюджетными отраслями, а также прожиточным минимумом трудоспособного населения на территории Российской Федерации;

- для ликвидации низкого пенсионного обеспечения профессорско-преподавательского состава принять Федеральный закон "О дополнительном пенсионном обеспечении профессорско-преподавательского, научного персонала, ректоров и проректоров высших учебных заведений". Законопроектом предусматривается установление ежемесячной доплаты к государственной пенсии профессорско-преподавательского состава в размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла 80 процентов от среднего размера оплаты труда по основному месту работы в высшем учебном заведении, исходя из дохода за последние два года, при наличии соответствующего стажа работы. Рассмотрение проекта закона в Правительстве Российской Федерации и представление его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было приостановлено Указом Президента Российской Федерации от 28.12.96 N 1781 "О дополнительных мерах по обеспечению режима экономии при исполнении федерального бюджета". В настоящее время вернулись к рассмотрению этого вопроса;

- определить порядок осуществления расчетов образовательных учреждений за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, обеспечивающий функционирование учреждений образования без нарушений учебного процесса в условиях реального финансирования из федерального бюджета и с учетом возможностей привлечения на эти цели внебюджетных средств. Провести мероприятия по погашению задолженности за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, накопленные учреждениями образования федерального подчинения на 01.01.98 в соответствии с механизмом, определенным Минэкономики РФ и Минфином РФ, активизировать реализацию в учреждениях образования программы экономии энергоресурсов, внедрения современных средств учета их потребления;

- определить перечень услуг в сфере высшего образования, оказание которых выходит за пределы требований государственных образовательных стандартов, и установить механизмы и нормативы ценообразования. Предоставить право ученым советам вузов устанавливать плату за оказание этих услуг;

- принять решения по объектам незавершенного строительства в системе высшего образования (завершение строительства с привлечением инвесторов, консервация, продажа)".

Как легко видеть, наиболее "ударные" предложения Минобразования сводятся к разработке и принятию законов, нацеленных на увеличение бюджетного финансирования, без обсуждения возможностей реального исполнения такого рода законов в условиях хронического бюджетного дефицита. Другая часть предложений сводится к юридическому оформлению и закреплению той практики, которая на деле уже имеет место в ряде учебных заведений. Иными словами, эти предложения в целом не содержат каких-либо направлений, принципиально расширяющих границы возможностей самостоятельного улучшения финансового положения вузов.

Одновременно следует подчеркнуть, что само появление последней группы предложений МОиПО связывает с тем фактом, что "внутренние резервы системы высшего образования, необходимые для предотвращения кризисных процессов, уже практически исчерпаны". Однако, остается неясным, к каким внешним источникам дополнительного финансирования можно апеллировать в условиях запрета на приватизацию и многоучредительство (участие негосударственных организаций и физических лиц), существенного снижения платежеспособности населения после кризисных событий августа 1998 г.

Одной из основных предпосылок укрепления финансового положения образовательных учреждений остается придание школам большей экономической самостоятельности, в том числе и за счет развития платных образовательных услуг. Речь идет о тех услугах, которые обеспечивают уровень образования сверх установленного государством минимума. Объемы бюджетного финансирования школ должны обеспечить возможность получения учащимися знаний, навыков и умения, соответствующих требованиям федеральных и региональных стандартов по различным предметным областям. Те знания и навыки, которые превышают стандарт, могут предоставляться учащимся за дополнительную плату. Эта плата может осуществляться либо родителями учащихся, либо поступать из иных негосударственных источников финансирования.

В настоящее время образовательные стандарты разрабатываются в нашей стране фактически в отрыве от возможности их финансового обеспечения. В разработке содержания стандартов преобладает максималистский подход, стремление специалистов-предметников ввести в состав минимума практически все, что преподавалось в школе. Кроме того, в разработку стандартов практически не вовлечена общественность, соответствующие проекты обсуждаются лишь в узком кругу специалистов. Что же касается финансирования, то, при существующих бюджетных ограничениях первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат, в лучшем случае лишь покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты (стипендии, питание).

Таким образом, о какой-либо связи между тем, что совокупность узких специалистов хочет заставить считать обязательным для школьника знанием, и объемами государственного финансирования его обучения говорить не приходится. Следовательно, неудивительно, что в школах, стремящихся обеспечить высокий уровень знаний учащихся, широко практикуется привлечение различных внебюджетных источников финансирования: от платы родителей до привлечения спонсорских средств.

Закон "Об образовании" (ст.45, 47) определяет правовые основания для самостоятельного получения школами дополнительных доходов, включая: оказание платных дополнительных образовательных услуг и осуществление предпринимательской деятельности с использованием вверенного им имущества. В условиях, когда образовательные стандарты оторваны от их финансирования, понятие дополнительных образовательных услуг становится крайне размытым, что не может не служить основанием для произвольного включения обязательных образовательных услуг в состав платных.

Одним из важных положений реформы образования является повсеместное придание школам и другим образовательным учреждениям статуса юридического лица, т.е. самостоятельного субъекта финансово-хозяйственной деятельности. Закон "Об образовании" в ст.12 п.2 говорит о том, что "образовательное учреждение является юридическим лицом".

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК Российской Федерации) и считается созданным с момента его государственной регистрации (ст. 51 ГК Российской Федерации).

Образовательному учреждению для осуществления в полной мере прав юридического лица необходимо иметь расчетный счет. Наличие такого счета необходимо и для участия в судах в качестве истца или ответчика, заключения договоров и в других случаях. Для производства различного рода финансовых расчетов образовательному учреждению не обязательно иметь в своем штате бухгалтера. Достаточно заключить соответствующий договор с централизованной бухгалтерией, если она является юридическим лицом, или с органом управления образованием, если эта бухгалтерия является его структурным подразделением.

Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического лица, не может претендовать на получение лицензии на право ведения образовательной деятельности и последующие аттестацию и государственную аккредитацию.

Отсутствие у образовательного учреждения статуса юридического лица может явиться основанием для отказа органов социальной защиты засчитывать в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет, периода работы в этих образовательных учреждениях, что приведет к ущемлению прав педагогических работников.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании").

При этом важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК Российской Федерации наступает в тех случаях, когда основной должник (в данной ситуации - государственное или муниципальное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие - недостаточность находящихся в их распоряжении денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель - собственник (который и должен привлечь основного должника - образовательное учреждение - к участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК Российской Федерации). Иск же предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.

Во-вторых, следует иметь в виду, что в роли собственника - учредителя выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а соответствующие публично - правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК Российской Федерации). Следовательно, именно об их ответственности идет речь. От имени публично - правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК Российской Федерации). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично - правовых образований, является не распределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично - правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации).

Однако статус школы как юридического лица в течении уже длительного промежутка времени не реализуется в полном объеме на практике в силу ряда причин (10-15% школ имеют статус юридического лица). Главная из этих причин состоит в том, что приобретение статуса юридического лица резко повышает ответственность непосредственно школы за организацию всего учебного процесса, рискуя подчас потерять определенную часть бюджетного финансирования из-за возможного возникновения конфликта интересов школы с интересами управленцев в сфере образования. В связи с этим положением статус юридического лица был принят, как правило, лишь продвинутыми, сильными в отстаивании своих интересов перед вышестоящим руководством школами.

Очевидно, что получение школой реальной финансово-хозяйственной самостоятельности является непременным условием решения такой принципиальной задачи как доведения финансовых потоков из бюджета непосредственно до образовательных учреждений, превращение их в прямых бюджетополучателей.