Финансовый контроль: его содержание и значение

Финансовый контроль: роль, значение и организация в современных условиях

Введение

Глава 1. Финансовый контроль: его содержание и значение

1.1 Необходимость, функции, принципы организации финансового контроля

1.2 Классификация финансового контроля

Глава 2. Характеристика форм финансового контроля в РФ

2.1 Государственный финансовый контроль

2.2 Особенности негосударственного финансового контроля

2.2.1 Внутрифирменный финансовый контроль

2.2.2 Контроль со стороны коммерческих банков

2.2.3 Аудиторский контроль

Глава 3. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России

Заключение

Список использованной литературы

Приложение

Введение

В настоящее время в России складывается новый тип государственности. Успешное реформирование российской экономики кроме всего прочего предполагает и учет теории и практики в отношении основных функций системы государственного управления на всех его уровнях. Например, одна из основных функций государственного управления -- создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, адекватной системы финансового контроля.

Ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.

Задачи данной работы -- рассмотрение понятия финансовый контроль, государственный финансовый контроль, его видов, основных методов, а также рассмотрение осуществления контроля со стороны властных структур Российской Федерации, негосударственный финансовый контроль. Целью работы является выявление путей совершенствования российской системы государственного финансового контроля.

Работа состоит из трех глав. В первой главе рассмотрены теоретические основы финансового контроля, его виды, формы, методы и принципы. Вторая глава посвящена формам финансового контроля в Российской Федерации. В третьей главе дана оценка эффективности системы государственного финансового контроля и сформулированы предложения по ее совершенствованию.

Глава 1. Финансовый контроль, его принципы и виды

1.1 Необходимость, функции, принципы организации финансового контроля

Государство не может реализовать свою внешнюю и внутреннюю политику, обеспечить выполнение социально-экономических программ, не располагая финансовыми ресурсами, а, также, не осуществляя соответствующий контроль за законным их формированием и расходованием.

Существование финансового контроля обусловлено наличием контрольной функции, присущей финансам. Контрольная функция проявляется в контроле за распределением валового внутреннего продукта и расходованием их по целевому назначению.

Финансовый контроль направлен на повышение экономического стимулирования, рациональное и бережливое расходование материальных, трудовых, финансовых ресурсов.

Финансовый контроль - это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль является важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности. Он призван выявлять факты злоупотреблений и хищений товарно-материальных ценностей и денежных средств.

Финансовому контролю как неотъемлемой части финансовой деятельности присущи те же принципы, на которых строится ее осуществление и которые законодательно закреплены в Конституции РФ и иных нормативно-правовых актах.

А) Принцип законности в финансовой деятельности выражается в том, что весь процесс создания, распределения и использования фондов денежных средств детально регламентируется нормами финансового права, соблюдение которых обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер государственного принуждения. Невыполнение предписаний законодательных и иных нормативных актов о порядке формирования, распределения и использования фондов денежных средств может повлечь нестабильность в финансовых отношениях, необеспеченность финансовыми ресурсами разнообразных утвержденных государственных программ в различных сферах общественной жизни и другие отрицательные последствия.

Б) Принцип гласности при осуществлении финансовой деятельности проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе и с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности и т.д.

В) Принцип федерализма в финансовой деятельности проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы; к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Г) Принцип плановости в осуществлении финансовой деятельности означает, что вся финансовая деятельность государства базируется на контроле планирования.

Наряду с названными общими принципами осуществления финансовой деятельности финансовый контроль строится и на соответствующих специфических принципах. Мировое сообщество на основе многолетнего опыта разработало основные принципы организации государственного финансового контроля, к реализации которых стремится каждое современное цивилизованное государство. Эти принципы изложены в Лимской декларации (международная организация контрольных органов): независимость и объективность, компетентность и гласность.

Независимость контроля должна быть обеспечена: а) финансовой самостоятельностью контрольного органа; б) более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочий руководителей органов контроля; в) закреплением в конституции их статуса.

Объективность и компетентность подразумевают неукоснительное соблюдение контролерами действующего законодательства, высокий профессиональный уровень работы контролеров на основе строго установленных стандартов проведения ревизионной работы.

Гласность предусматривает постоянную связь государственных контролеров с общественностью и средствами массовой информации.

Из этих базовых принципов вытекают и другие, носящие более прикладной характер, в том числе: результативность, четкость и логичность предъявляемых контролерами требований; неподкупность субъектов контроля; обоснованность и доказательность информации, приведенной в актах проверок и ревизий; презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц; согласованность действий различных контролирующих органов и др.

Принимая нормативные акты, прямо или косвенно затрагивающие систему организации финансового контроля, государство должно ориентироваться на вышеназванные принципы.

Многообразие форм финансового контроля, его направлений позволяет классифицировать его по видам.

1.2 Классификация финансового контроля

Классификация финансового контроля в теории финансового права проводится по разным основаниям. В зависимости от времени его проведения финансовый контроль подразделяется на предварительный, текущий и последующий. Предварительный финансовый контроль осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств. Он проводится при рассмотрении и утверждении бюджетов, других финансово-плановых актов, при приеме заявок и т.д. Текущий финансовый контроль происходит повседневно при проведении финансовых операций. Последующий финансовый контроль проводится после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств.

В зависимости от субъектов, осуществляющих финансовый контроль, он может быть подразделен на следующие виды:

а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления;

б) Президента или аппарата Президента РФ;

в) исполнительных органов власти общей компетенции;

г) финансово-кредитных органов;

д) ведомственный и внутрихозяйственный;

е) общественный;

ж) аудиторский.

В зависимости от органов, осуществляющих финансовый контроль, он делится на государственный (общегосударственный и ведомственный); муниципальный; внутрифирменный (внутрихозяйственный); аудиторский.

Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной власти, федеральными органами исполнительной власти, в том числе специально созданными органами исполнительной власти.

Одновременно в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий указываются конкретные субъекты государственного финансового контроля: Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации (Главное управление Федерального казначейства, Департамент страхового надзора, Департамент государственного финансового контроля и аудита), Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет Российской Федерации, контрольно-ревизионные органы федеральных органов исполнительной власти, иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Было признано необходимым проведение не реже одного раза в год соответствующими контрольными и финансовыми органами комплексных ревизий и тематических проверок поступления и расходования бюджетных средств не только в федеральных органах исполнительной власти, но и на предприятиях и в организациях, использующих средства федерального бюджета.

Государственный контроль осуществляют также органы представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению Федеральным законом от 11 января 1995г. № 4-ФЗ "О Счетной палате РФ" была создана Счетная палата Российской Федерации - постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Глава 2. Характеристика форм финансового контроля в РФ

2.1 Государственный финансовый контроль

Особое место в системе финансового контроля занимает государственный финансовый контроль. Он имеет более узкий спектр действия и должен распространяться, по моему мнению, во-первых, на сферу формирования доходной части бюджета; во-вторых, на сферу расходования средств государственного бюджета, т.е. необходимо обеспечивать контроль за целевым и эффективным использованием средств государственного бюджета и государственной собственности. В этой связи государственный финансовый контроль распространяется на министерства и ведомства, отвечающие за формирование доходной части государственного бюджета, и на министерства и ведомства, использующие средства государственного бюджета, а также предприятия, организации, банки, которым предоставлены бюджетные средства на безвозвратной и возвратной основах, а также имеющие какие-либо финансовые льготы (таможенные, налоговые, экспортно-импортные и др.).

Кроме того, государство должно следить и за финансовой, кредитной и эмиссионной деятельностью государственного банка.

С учетом изложенного возникает вопрос о высшем органе государственного финансового контроля. Его место, структура, функции, права и ответственность определяются как сущностью контроля, так и формой организации верховной власти в государстве (монархия, республика (президентская или парламентская).

Говоря о сущности и месте государственного финансового контроля, нельзя не отметить тот факт, что в процессе его осуществления приходится опускаться до уровня предприятий, организаций, банков, акционерных обществ и т.п., т.е. до уровня хозяйствующих субъектов. И на этом уровне государственный финансовый контроль приобретает черты финансово-хозяйственного контроля, т.е. он распространяется не только на чисто финансовую деятельность, но в определенных случаях и на хозяйственную с тем, чтобы определить правильность исчисления налогов, эффективность производства и эффективность использования бюджетных средств.

Объектом финансового контроля в этой связи является комплекс хозяйственных процессов и денежных отношений сферы материального производства и непроизводственной сферы. В финансовом контроле в таком его понимании на первый план выдвигаются два аспекта его осуществления: во-первых, обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей, достоверности учетных и отчетных данных, соблюдение государственной финансовой дисциплины; во-вторых, объективная оценка деятельности предприятий, выявление резервов интенсификации производства и повышение эффективности хозяйствования.

В настоящее время Россия вступила на порог третьего тысячелетия. Все россияне питают надежду, что вступление России в XXI век будет сопровождаться развитием экономических отношений на ее территории, т.е. развитием производства, увеличением количества инвестиций, снижением темпов инфляции, что в конечном итоге приведет к оздоровлению экономики и государственных финансов, а это, в конечном счете, подразумевает выход из экономического и политического кризисов. И наконец-то по уровню жизни Россия сравняется с ведущими странами мира. Но достижение такого уровня развития, а также финансовой стабилизации немыслимо без хорошо и надежно функционирующего института государственного финансового контроля, который является составной частью государственного контроля.

Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов госконтроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна. Поэтому существующие пробелы функционирования элементов системы финансового контроля следует преодолеть, по моему мнению, путем установления на федеральном уровне общих основ организации государственного финансового контроля с учетом особенностей регионов. В Указе Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля" от 25.07.96 г. для всех органов государственного финансового контроля в качестве форм контроля предписаны комплексные ревизии и тематические проверки, в Федеральном законе "О Счетной палате" от 11.01.95 г. в статье 15 предусмотрены просто ревизии и проверки, а в Налоговом кодексе закреплены камеральные и выездные налоговые проверки. Наряду с данными формами контроля в доктрине финансового права существуют и другие формы государственного финансового контроля. Из этого следует, что пришло время узаконить не только ревизию, но и все формы осуществления финансового контроля: для органов казначейства и КРУ Минфина РФ, а также контрольно-ревизионных органов исполнительной власти - ревизию; для государственных органов налоговой, таможенной служб, служб по валютному и экспортному контролю - счетную проверку; для института счетных палат - счетно-аналитическую проверку; для аудиторских фирм - аудиторскую проверку.

Государственный финансовый контроль в России сегодня может осуществлять и осуществляет относительно большое количество органов государственной власти, Президент, Счетная палата, КРУ Минфина РФ, Министерство РФ по налоговым сборам и т. д. Основной их задачей на современном этапе является повышение эффективности их деятельности в области государственного финансового контроля. Так же необходимо избежать ненужного дублирования финансово-контрольной деятельности одних органов другими. Необходимо и создание общей информационной базы, на которой будет основываться финансовый контроль всеми контролирующими органами и будет являться основанием для координации их деятельности.

Человеческое общество в своем развитии создало глобальные финансовые планы - бюджет, который является основным финансовым планом любого государства, в том числе и России. Бюджетная система является центральным звеном финансовой системы РФ, а бюджетная система - основным институтом финансового права. В бюджете мобилизуется огромное количество денежных средств, которые потом расходуются исходя из цели задач, стоящих перед государством.

Согласно статьи 2 Федерального закона "О Счетной палате" Счетная палата - постоянно действующий орган финансового контроля, создаваемый федеральным собранием и подотчетный ему. Институт Счетных палат в силу своего статуса может реализовать критерий законности с наибольшей эффективностью. Важнейшими подлежащими финансово-экономическому контролю со стороны счетных палат являются:

1. Бюджетный процесс, а точнее финансово- экономическая экспертиза проекта бюджета и его исполнения.

2. Эффективность и рациональность использования государственных средств конечными пользователями: казенными, унитарными предприятиями и бюджетными организациями.

Ввиду того, что финансово-экономическая экспертиза проекта бюджета проводится 1 раз в год, причем в сжатые сроки, а экспертиза его исполнения - в лучшем случае 1 раз в квартал, основное рабочее время Счетная палата посвящает финансово-экономическому контролю использования государственных финансов конечными пользователями. При всем плачевном состоянии финансовой науки в России методология бюджетного анализа все же развивается. Но совсем иначе обстоит дело с разработкой методологии осуществления второго аспекта контрольной деятельности Счетных палат. Сегодня нет научного обоснования даже основной формы контроля использования государственных финансов конечными потребителями.

Таким образом, совершенствование государственного финансового контроля в России позволит целесообразно и эффективно использовать государственные финансовые ресурсы страны, а также движение финансовых потоков от отправителя к адресату, не боясь того, что денежные средства по дороге в очередной раз "бесследно исчезнут", и будет уверенность, что данные денежные средства будут использованы по целевому назначению. Совершенствование финансового контроля будет препятствовать и нарушению законности финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, обнаружению и раскрытию противоправных деяний, выявлению и устранению причин и условий, способствующих такого рода действию.

В практической деятельности государственный финансовый контроль может быть классифицирован по следующим признакам:

контроль на уровне верховной власти, т.е. по показателям, отражающим динамику производства и потребления в стране и уровень благосостояния народа, уровень экономической безопасности государства;

контроль на уровне центральной исполнительной власти (по показателям, данным в предыдущем параграфе);

контроль на уровне отрасли - здесь система показателей центральной исполнительной власти конкретизируется применительно к отраслевым особенностям;

контроль на уровне региона предполагает интеграцию показателей контроля верховной власти и отраслевых показателей;

контроль на уровне предприятия и организации. Здесь контрольная работа государства должна ограничиваться исполнением обязательств предприятия перед государством, а также за эффективностью и целевым использованием средств, полученных предприятием из государственного бюджета.

Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности и эффективности использования государственных бюджетных и внебюджетных финансовых средств и государственной собственности.

В соответствии с этим основными его задачами являются:

организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;

контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;

проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

Хотя государственный финансовый контроль охватывает только общественный сектор экономики, он, как видно из перечня задач, распространяется и на частнопредпринимательскую деятельность, и на все формы собственности, главным образом, путем проверки правильности составления налоговых расчетов, выполнения предприятиями государственных заказов, финансируемых из бюджета: при предоставлении частным предпринимателям, предприятиям различных форм собственности субсидий, дотаций, кредитов, а также налоговых льгот. Следовательно, объектом финансового контроля выступает не только бюджетно-налоговая сфера и бюджетный процесс, но и весь процесс финансово-хозяйственной деятельности субъектов рыночных отношений. Этим и определяется огромная роль и значение финансового контроля как важнейшего элемента государственного контроля и управления.

Иными словами, объектом финансового контроля являются денежные отношения, возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу полной мобилизации бюджетных средств, перераспределения части национального дохода в территориальном, социальном и отраслевом разрезах и его эффективного использования с целью выполнения государством своих функций.

Цель и задачи государственного финансового контроля определяют и его основные функции.

Эти функции можно классифицировать по двум признакам: во-первых, исходя из социального и общегосударственного значения; во-вторых, на базе содержательного значения функций контроля.

В первой части это касается социального управления, политического руководства, правового регулирования.

Эти функции финансового контроля как части общегосударственного контроля рассмотрены достаточно полно в предыдущей статье.

Активная, творчески организуемая роль финансового контроля проявляется в его собственных функциях. Как фактор, обеспечивающий нормальное действие социальной системы, эта контрольная деятельность использует правовые средства воздействия на общественные отношения через функции: выявление отклонения, анализ причин отклонения, коррекция деятельности объекта контроля, превенция и правоохрана.

Выявление отклонений включает в себя широкий спектр деятельности. Это - установление отклонений в исполнении законов в части использования средств государственного бюджета; отклонения в формировании доходной части и использовании расходной части бюджета; отклонения в сфере финансовой деятельности министерств, ведомств, предприятий и организаций.

Анализ причин отклонений. Эта функция предполагает исследование фактов, определивших то или иное отклонение, установление персоналий, ответственных за отклонение.

Функция коррекции заключается в разработке предложений по устранению выявленных отклонений в процессе формирования и исполнения бюджета, а также процессе финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций.

Функция превенции. Важной предпосылкой развития и основой укрепления эффективности контрольной деятельности является профилактическая работа для предупреждения правонарушений. Цель профилактики - выявление причин и условий совершения правонарушений и их последующее устранение с целью недопущения новых противоправных действий, снижения их уровня в обществе.

При всем многообразии субъектов контрольной деятельности они все в определенной степени проводят профилактические мероприятия. Цели превенции достигаются: а) в процессе осуществления контрольной деятельности при выявлении правонарушений и виновных лиц; б) при реализации правовых актов, принятых по результатам контроля, в которых сформулированы рекомендации по устранению условий, способствующих правонарушениям; в) при проведении контрольными органами конкретных профилактических мер.

Особое место в системе мер профилактики занимают правовые акты контрольных органов. Сам факт вынесения обоснованного и законного постановления по делу имеет важное превентивное значение, причем, не только для лица, признанного виновным, но и для всех лиц, прямо или косвенно вовлеченных в процесс контроля. Существует целый ряд специальных правовых актов профилактического характера, выносимых субъектами контроля.

Первостепенное значение в деятельности контрольных органов имеет конкретная профилактическая работа: обобщение результатов проверок, выявление и изучение причин тех или иных недостатков и нарушений, условий, которые их вызвали, разработка и проведение в жизнь превентивных мероприятий организационного и воспитательного характера, дача рекомендаций и обязательных указаний органам управления по принятию соответствующих мер.

Стало быть, профилактика является наиболее перспективным видом контрольной деятельности, основное назначение которой предупредить возможные правонарушения, определить меры по устранению условий, способствующих совершению правонарушений, а в случае обнаружения неправомерного поведения привести в действие соответствующие правоохранительные средства.

Функция правоохраны. Контрольная деятельность органов государства является в значительной мере правоохранительной, хотя и не сводится только к ней. Как средство обеспечения законности эта функция направлена на пресечение неправомерных действий должностных лиц и граждан, виновных в недостатках и нарушениях, и связана с привлечением к юридической ответственности, а также применением к этим субъектам мер государственного или общественного воздействия.

По действующему законодательству не все контрольные органы полномочны как, самостоятельно привлекать к ответственности виновных лиц, так и ставить перед вышестоящими органами вопрос о привлечении нарушителей к административной ответственности, а перед судебно-следственными - о привлечении к уголовной ответственности.

Таким образом, можно сделать определенные выводы. Во-первых, государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция: социального управления и правового регулирования. Во-вторых, как специфическая форма государственной деятельности контрольная деятельность обладает собственными функциями: фиксации отклонений, анализа, корректировки, социальной превенции, правоохраны.

2.2 Особенности негосударственного финансового контроля

Формирование основ рыночной экономики повышает роль тех видов финансового контроля, которые проводятся без непосредственного участия государственных контролирующих органов. К негосударственным видам финансового контроля относятся внутрифирменный (корпоративный), контроль со стороны коммерческих банков за организациями-клиентами, аудиторский контроль[25].

2.2.1 Внутрифирменный финансовый контроль

Осуществляется экономическими службами самого предприятия, фирмы, корпорации -- бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента и др. -- за финансовой деятельностью его предприятия, его филиалов и дочерних структур. Службы внутреннего контроля постоянно следят за эффективностью и целесообразностью расходования денежных средств (собственных, заемных, привлеченных), проводят анализ и сопоставление фактических финансовых результатов с прогнозируемыми, финансовую оценку результатов инвестиционных проектов, контролируют финансовое состояние предприятия.

Внутренний контроль сопровождает весь процесс инвестирования капитала. Так называемый пост-аудит означает сравнение фактических финансовых результатов на каждой стадии производственно-инвестиционной деятельности с прогнозируемыми в финансовом разделе бизнес-плана; анализ и устранение причин их несоответствия; поиск путей снижения издержек и улучшения методов финансового прогнозирования.

2.2.2 Контроль со стороны коммерческих банков

Появление коммерческих банков в результате перестройки банковской системы в значительной мере изменило функции банков в области финансового контроля. Если отделения Государственного банка СССР контролировали всю финансовую деятельность закрепленных за ними предприятий, то коммерческие банки по закону обязаны контролировать лишь соблюдение клиентами установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. Вместе с тем необходимость поддержания ликвидности требует от банка оценки финансового состояния и кредитоспособности предприятий -- потенциальных заемщиков. В случае предоставления ссуды банк контролирует использование выданной ссуды, платежеспособность и ликвидность клиента для оценки вероятности возврата ссуды с причитающимися процентами в установленный срок. Такой контроль со стороны банка -- важный элемент управления кредитным риском.

2.2.3 Аудиторский контроль

Это новый вид финансового контроля, возникший в Российской Федерации с конца 80-х годов. С переходом к рыночной системе управления экономикой и появлением различных коммерческих структур резко повысились требования к их финансовой надежности, а также к объективности при оценке их финансового состояния.

Основные задачи аудиторского контроля -- установление достоверности бухгалтерской и финансовой отчетности и соответствия, произведенных финансовых и хозяйственных операций нормативным актам, действующим в Российской Федерации; проверка платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств проверяемых экономических субъектов.

Аудиторские службы могут оказывать и другие услуги: постановку и ведение бухгалтерского учета; составление бухгалтерской отчетности и деклараций о доходах; анализ и прогнозирование финансово-хозяйственной деятельности; обучение работников бухгалтерских служб и консультирование в вопросах законодательства; проработку рекомендаций, полученных в результате аудиторских проверок.

Согласно Статьи 2 Аудиторская деятельность осуществляется в соответствии с федеральным Законом «Об аудиторской деятельности» принятым Государственной Думой 24 декабря 2008 года, Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях", другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной. Если инициативная проверка осуществляется по предложению самого экономического субъекта, то обязательная проводится в установленном порядке во всех случаях, предусмотренных Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1991. Обязательной аудиторской проверке подлежат все кредитный организации (включая Банк России); страховые организации, биржи, внебюджетные фонды, создаваемые за счет обязательных отчислений, благотворительные фонды, все предприятия, созданные в форме открытого акционерного общества, независимо от числа акционеров и размера уставного капитала, а также предприятия, имеющие в уставном фонде долю, принадлежащую иностранным инвесторам.

Кроме того, ежегодному аудиторскому контролю подлежат предприятия (за исключением государственных и муниципальных), отдельные показатели которых превышают критерии, установленные Правительством РФ. Обязательная аудиторская проверка может быть проведена и по поручению государственных органов -- прокуратуры, казначейства, налоговой службы и налоговой полиции. Уклонение юридического лица от проведения обязательной аудиторской проверки либо препятствование ее проведению влечет за собой взыскание штрафа по решению суда.

Аудиторские проверки могут проводить как отдельные граждане, прошедшие государственную аттестацию и зарегистрированные в качестве предпринимателей-аудиторов, так и аудиторские фирмы (в том числе иностранные). Они могут иметь любую организационно-правовую форму, предусмотренную российским законодательством, кроме открытого акционерного общества. После получения лицензии на право осуществления аудиторской деятельности они включаются в Государственный реестр аудиторов и аудиторских фирм. Аудиторские фирмы и аудиторы не могут одновременно заниматься какой-либо другой предпринимательской деятельностью.

Все аудиторские услуги платные. Отношения аудиторской фирмы с клиентами, как правило, оформляются договором с оплатой услуг по договорным ценам. Если аудиторская проверка производится на основе поручения судебных органов при наличии уголовного дела, принятого к производству, или дела, подведомственного арбитражному суду, то оплата аудиторской услуги производится за счет проверяемой организации по тарифам, утверждаемым Правительством РФ, а в случае финансовой несостоятельности -- за счет средств государственного бюджета с последующим возмещением из имущества проверяемой организации, признанной судом банкротом.

Результат аудиторской проверки оформляется в виде заключения аудитора (аудиторской фирмы). Этот документ имеет юридическую силу для всех юридических и физических лиц, государственных и судебных органов. Различают четыре варианта заключения:

1) заключение без замечаний -- аудитор подтверждает достоверность показателей финансовой и бухгалтерской отчетности;

2) заключение с замечаниями (оговорками), свидетельствующее об общем положительном мнении аудитора о достоверности отчетности, но о наличии отдельных упущений, которые указаны в аналитическом разделе;

3) отрицательное заключение составляется в тех случаях, когда, по мнению аудитора, бухгалтерский учет на предприятии не соответствует требованиям законодательства, а финансовая отчетность недостоверна и не дает представления о реальном состоянии финансов;

4) заключение не составляется в том случае, если аудитору не была предоставлена возможность получить необходимую информацию о проверяемом объекте.

Сфера действия аудиторского контроля в России расширяется по мере становления развитых рыночных отношений, повышения профессионального уровня сотрудников аудиторских служб, роста спроса на их услуги с целью снижения финансовых рисков частных фирм в условиях растущей конкуренции.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в России

В настоящее время работа органов государственного финансового контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения -- объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ. [5, с. 61]

Усиление роли Счетной палаты как органа, осуществляющего функции контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств и коммерческого применения государственной собственности является одним из основных постулатов этого подхода. Поэтому для полноценного выполнения названных функций рекомендуется принять ряд новых, правообеспечивающих деятельность Счетной палаты решений.

По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом. Они считают, что «системность» вовсе не требует «монолитности», то есть многоуровневой соподчиненности по принципу иерархической замкнутости, не позволяющей мобильно реагировать на динамичное изменение рыночных отношений.

Системность при этом трактуется как наиболее рациональное соотношение между элементами централизации и децентрализации органов контроля, обеспечение координации деятельности контрольных органов в части научного и методического потенциала при сохранении их самостоятельного статуса.

В соответствии с рассматриваемой позицией структурная основа государственной системы контроля должна складываться, с одной стороны, из высших органов государственной власти и управления, наделенных Конституцией РФ и законодательно-нормативными актами в области государственного контроля. С другой стороны, ее составной частью могут стать специальные органы государственного контроля как ныне действующие, например.

Департамент государственного финансового контроля Минфина России и вновь созданный -- Комитет финансового мониторинга. Специальные органы государственного контроля должны осуществлять свою деятельность в конкретных областях, являясь либо самостоятельными центральными органами исполнительной власти, либо крупными специализированными подразделениями федеральных министерств. В рамках их полномочий возможно создание своих территориальных органов, делегирование им своих прав и функций. [5, с. 62]

Каждый из этих подходов имеет свои сильные и слабые стороны, однако при обсуждении возможных концепций организации государственной системы финансового контроля основное внимание уделяется проблеме контроля за бюджетным процессом, за целесообразностью и эффективностью расходования государственных средств, а также владения, распоряжения и использования объектов государственной собственности.

Счетная палата Российской Федерации -- единственный государственный орган финансового контроля на федеральном уровне, статус, задачи и порядок деятельности которого определены отдельным законом. Счетная палата Российской Федерации за весь период своей деятельности показала себя как весьма продуктивный орган финансового контроля. Итоги деятельности Счетной палаты в 2000-2009 годах свидетельствуют об эффективности ее работы по выявлению потерь финансовых ресурсов государства, возврату незаконно израсходованных средств, подготовке предложений по устранению причин существующих недостатков. Это позволяет сделать вывод о том, что Счетная палата стала инструментом, с помощью которого общество реально осуществляет пристрастный аудит своего государства. (Динамику поступления налогов и сборов, и иных обязательных платежей в консолидированный бюджет РФ в 2007-2009 гг. см. в прил.)

Всего за 2000-2009 годы Счетная палата провела 4483 контрольных мероприятия (в 2000 году - 390, в 2009 году - 375).

В ходе контрольных мероприятий выявлено нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере на сумму 1366,6 млрд. рублей (в 2000 году - 63,2 млрд. рублей, в 2009 году - 238,3 млрд. рублей).

По результатам контрольных мероприятий в 2000-2009 годах Счетной палатой было направлено органам государственной власти, предприятиям и организациям 4165 представлений и предписаний. По выявленным фактам нарушения законодательства 997 материалов были направлены в Генеральную прокуратуру Российской Федерации и иные правоохранительные органы, возбуждено более 1130 уголовных дел.

В 2000-2009 годах было проведено 507 заседаний Коллегии Счетной палаты (в 2000 году - 44, в 2009 году - 65). Рассмотрено 7035 вопросов (в 2000 году - 638, в 2009 году - 921).

Отчеты о результатах всех контрольных мероприятий после утверждения Коллегией Счетной палаты направляются в Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания. В обеих палатах Федерального Собрания созданы структуры по взаимодействию со Счетной палатой: комиссия в Совете Федерации, подкомитет в Государственной Думе.

Сегодня для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок к действующим федеральным законам. Российскими экономистами предлагаются следующие меры:

уточнение ответственности государственных должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью;

конкретизация наступления ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний Счетной палаты и других контрольных органов;

введение подконтрольности Центрального Банка проверкам Счетной палаты, в том числе в формировании и исполнении собственной сметы расходов, в поступлении доходов и формировании прибыли;

принятие форм финансовой отчетности всех органов государственной власти;

наделение Счетной палаты Российской Федерации правом выступать в судах с исками в защиту интересов государства в случае установления фактов незаконных или притворных сделок.

В настоящее время не обеспечена скоординированность действий органов финансового контроля. Принципиальные полномочия по проведению проверок за рациональным и целевым использованием государственных средств и материальных ценностей ряда федеральных государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная Палата, контрольно-ревизионные органы Минфина, ревизионные управления министерств и ведомств федерального уровня), как правило, пересекаются.

Между тем абсолютное большинство контрольных органов имеют достаточно специфические задачи и поэтому их сфера деятельности четко ограничена.

Подобную специфику имеют налоговые, таможенные органы, органы валютного контроля. Главное контрольное управление Президента Российской Федерации в чистом виде можно достаточно условно отнести к органам финансового контроля, поскольку в его задачи входит контроль за исполнением указов, распоряжений Президента Российской Федерации, которые, как известно, касаются не только, и даже не столько, финансовых вопросов. Предельно ясны и контрольные функции Центрального банка Российской Федерации и его территориальных органов. Основная проблема состоит главным образом в распределении контрольных полномочий в организации последующего контроля между Счетной Палатой, контрольно-ревизионными органами Минфина, ревизионными аппаратами главных распорядителей бюджетных средств и в определенной степени -- органами федерального Казначейства, которые в настоящее время наделены и полномочиями последующего контроля.

Представляется целесообразным строго определить приоритетным и исключительным направлением контрольной деятельности органов Казначейства осуществление текущего контроля за обоснованностью оплаты счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Последующий контроль, думается, не должен входить в функции казначейских органов.

Контрольно-ревизионные органы Минфина при этом должны получить полномочия проверять территориальные органы федерального Казначейства на предмет полноты и своевременности исполнения обязательств перед конкретными бюджетополучателями. [18, с. 22] Одновременно основной функцией этих органов должен стать контроль за законностью, эффективностью и целевым расходованием государственных средств каждым получателем выделенных ресурсов.

Глобальный кризис затронул практически все сферы социально-экономической жизни. При этом существенно увеличилась степень неопределенности развития социально-экономических процессов. Никто точно не знал, сколько продлится кризис, какова будет его глубина и как наиболее безболезненно преодолеть его последствия.

Многие антикризисные меры разрабатывались и принимались, что называется, «с колес» и часто имели беспрецедентный характер как по объемам выделяемых на них средств, так и формам их реализации.

На начало текущего года на реализацию антикризисных мер в России было выделено более 4 трлн. рублей, или почти 12 % ВВП, что выше, чем в большинстве других стран. При этом получателями средств государственной поддержки стали предприятия и банки всех форм собственности, что существенно усложнило задачу обеспечения контроля за прозрачностью использования этих средств.

Для повышения оперативности осуществления этих мер на 2009 год в России был принят особый порядок исполнения бюджета, когда текущие изменения в расходную часть принимались без внесения соответствующих поправок в закон о бюджете. (Данные изменения утверждались специальной комиссией, состоящей из представителей Администрации Президента, Правительства и двух палат парламента). Это сделало необходимым выработку эффективных механизмов обратной связи, позволяющих осуществлять оперативный мониторинг реализации антикризисных мер и их влияния на ситуацию в отдельных отраслях, регионах и стране в целом. Одним из важнейших инструментов обеспечения этой обратной связи стала Счетная палата Российской Федерации.

В условиях кризиса основная задача Счетной палаты состоит не только в том, чтобы обеспечивать контроль за законностью и эффективностью использования бюджетных средств, направляемых на реализацию антикризисных мер.

Не менее важной задачей стала выработка предложений и рекомендаций по повышению действенности этих мер, их встраивания в общий контекст реализации долгосрочных программ развития страны. Одновременно в условиях высокой неопределенности и неблагоприятных ожиданий нужно было повысить степень информированности участников рынка и всего общества в целом о том, что реально делается в стране для преодоления кризиса.

В целом, в условиях кризиса еще более возрастает роль высших органов финансового контроля в обеспечении граждан и инвесторов объективной и независимой информацией о состоянии государственных финансов. Тем самым они вносят свой вклад в преодоление «кризиса доверия», который, на мой взгляд, и является одной из основных причин кризиса.

В настоящее время идет процесс по корректировке инвестиционных программ крупнейших государственных компаний и корпораций с целью расширения финансирования ими ряда наиболее значимых инновационных проектов и программ.

Очевидно, что высшие органы финансового контроля должны обладать определенным инструментарием, помогающим им оценивать эффективность реализации антикризисных или любых других мер социально-экономической политики государства, а также их соответствие стратегическим задачам развития страны.

Заключение

Организация и функционирование эффективной системы финансового контроля -- обязательный и непременный элемент государственной финансовой политики. Государственный финансовый контроль, играя существенную роль в обеспечении функционирования государства, одновременно может квалифицироваться как функция социального управления и правового регулирования.

Сегодня назрела необходимость должного правового регулирования организации и деятельности органов государственного контроля, так как контрольная деятельность в России пока малоэффективна.

В связи с этим необходимо дальнейшее совершенствование действующего законодательства, призванное способствовать развитию методологической базы, терминологического единообразия и механизма формирования и функционирования системы финансового контроля. Важным является устранение незавершенности в вопросах формирования правовой базы государственного контроля. Нужно законодательно закрепить задачи, права, сферу действия каждого органа финансового контроля.

При совершенствовании системы финансового контроля, принципиально важно использование зарубежного опыта. Здесь речь может идти о поэтапной частичной или полной апробации отдельных областей данной практики.

Для эффективного осуществления государственного финансового контроля требуется не только назвать органы государственного контроля, что теперь сделано в Бюджетном Кодексе, но и законодательно закрепить их задачи, права, сферу действия.

Усилия органов власти, которым поручено выполнять функции контроля, не координируются и осуществляют они его в основном в рамках своего ведомства, что вызывает раздробленность финансовой системы.

Я думаю, что ещё одним важным вопросом является отсутствие закона, определяющего возможности государственного финансового контроля в отношении нарушителей финансового законодательства. Ведь без административных, материально-финансовых мер воздействия на нарушителей финансового законодательства, невозможно достичь высоких результатов в выполнении поставленных перед органами контроля задач.