Анализ эколого-экономических инструментов ограничительного характера в Украине

11

Анализ эколого-экономических инструментов ограничительного характера в Украине

Н.Н. Петрушенко, асп.

Согласно Закону Украины “Об охране окружающей природной среды" [1] экономические мероприятия в этой сфере предусматривают следующее: определение источников финансирования, установление лимитов, нормативов сбора и размеров сбора за специальное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, предоставление налоговых, кредитных и других льгот при внедрении малоотходных, энерго- и ресурсосберегающих технологий, а также возмещение в установленном порядке ущерба. С помощью этих инструментов уровень загрязнения в соответствующем регионе должен быть снижен до максимальных размеров.

Лимиты, или так называемые налоги (из терминологии западной экологической науки), доминируют в практической экологической политике не только Украины, но и других европейских стран. Это наиболее простой и в то же время эффективный способ регулирования государством качества окружающей среды, так как он носит прямой характер. Налоги имеют различные формы; как правило, отдельному предприятию устанавливаются нормативы предельно допустимых выбросов, что дает возможность контролировать загрязнение непосредственно на его источнике. Кроме того, такая форма стимулирует предприятие изыскивать менее затратные методы требуемого сокращения выбросов с целью максимизации прибыли.

При кризисных экологических ситуациях и при наличии высокотоксичных вредных веществ налоговая политика является особенно благоприятной, так как запрещение загрязнения либо же производства приводит к абсолютному предотвращению возникновения ущерба [6].

Прямому принципу налогового регулирования противостоит непрямой принцип сборов.

При этом осуществление деятельности, загрязняющей окружающую среду, не предотвращается непосредственно, она просто становится слишком дорогой для загрязнителя.

Ставки платы за загрязнение (в нижеприведенной формуле 1 - параметр А) должны соответствовать величине удельных экологических убытков от загрязнения каждого отдельного типа:

(1)

где П - плата за размещение отходов данным предприятием;

m_j - масса j-го складируемого отхода, т/год;

A_j - норматив платы за складирование j-го вида отходов в соответствии с классом опасности, грн/т;

K_c1j - коэффициент, учитывающий удаленность места складирования j-го отхода от границы городской территории;

K_c2j - коэффициент, учитывающий характер складирования отходов.

В идеальном случае, согласно теории А. Пигу, налоговая ставка соответствует внешним предельным затратам, которые возникают при социально оптимальной ситуации (см. рис.1а - точка P) [5]. Однако существуют трудности с информированием государства о функции предельных затрат, а также с измерением и оценкой ущерба. В связи с этим ставки устанавливаются на уровне, соответствующему на данный момент государственной политике. Рассмотрим подробнее на примере ограничительных мероприятий, направленных на снижение размещения в окружающую среду твердых отходов ОАО “Сумыхимпром".

Изначально определение норматива платы за размещение твердых отходов предполагалось осуществлять на основе затрат, необходимых местным советам и предприятиям для осуществления мероприятий, направленных на безопасное складирование отходов. Однако, учитывая сложное финансовое положение предприятий, удельная ставка была снижена, что в конечном итоге привело к тому, что на рассматриваемом предприятии соотношение между предупредительными природоохранными мероприятиями и платежами составило 6: 1 [3] ! Поэтому неудивительно, что отходы накапливаются (запасы фосфогипса за период с 1985 по 2000 гг. возросли в отвалах более чем на 20%, железного купороса - более чем на 15%), а поступления в бюджет от эконалогов снижаются.

Одна из главных задач в природоохранной политике в Украине заключается в создании для нее более надежной доходной базы.

В связи с этим мы предлагаем повысить ставку А до величины, адекватной данной политике (см. рис.1).

Если сегодня предприятие размещает отходы в количестве x_н, что соответствует норме, то плата не зависит от количества загрязнения и осуществляется по ставке на уровне примерно 1/6А^{** (}исходя из приведенных выше данных для данного предприятия, с некоторой долей условности: при строгом подходе следовало бы знать понесенные предельные затраты на предотвращение загрязнения в целом для всех субъектов соответствующих вредных веществ в рассматриваемом регионе).

Поэтому необходимо поднять ставку до уровня 1/2А^** в точке x_н; при соблюдении выплат в установленном порядке бюджетные поступления значительно увеличатся.

Грн Грн Грн

GVK

P GS )

A** = GS (x**) A /=f(x)

Ѕ A** A=const

x** xн x* x x** xн/xн x* x

а) Взаимосвязь налога Пигу и ставки 1б) Зависимость ставки за размещение сбора за размещение отходов от количества отходов

Рисунок 1 - Взаимосвязь лимитов и ставки за размещение отходов в окружающую среду

Установив со временем более жесткий норматив x'_н, соответственно будет снижена и ставка. На наш взгляд, данную тенденцию необходимо учитывать и в текущем периоде, то есть при уровне норматива x_н. Тогда ставка сбора становится величиной, зависимой от количества x. Этим форма сбора, как инструмента скорее налоговой политики, трансформируется и носит не только фискальный, но и стимулирующий характер, причем как отрицательный, так и положительный. За каждую неразмещенную тонну ниже нормы, смещаясь к точке x^**, предприятие облагается меньшим налогом. Что касается отрицательного стимула, то его эффект усиливается тем фактом, что за превышение лимитов сборы за загрязнение изымаются из прибыли предприятия. В точке x_н изображен разрыв, что соответствует коэффициенту кратности сбора за сверхлимитное размещение. Угол прямой А'=f (x) отображает уровень жесткости природоохранной политики: при его возрастании предприятие, осуществляющее сверхлимитное загрязнение, облагается большим налогом.

Таким образом, совершенствование таких инструментов, как лимитирование и сборы за загрязнение окружающей природной среды, мы видим в создании более тесной взаимосвязи между ними и придании им, в первую очередь, функции стимулирования.

Несмотря на столь широкое применение лимитов и сборов в практической экологической политике многих стран, при осуществлении анализа методологических основ формирования этих инструментов выявляется ряд присущих им существенных недостатков.

Так, если налоговая политика предписывает предприятию сократить размещение своих отходов на определенное значение или до определенного максимального уровня, то у предприятия имеется повод изыскать менее затратный метод требуемого сокращения загрязнения. Это оправдано тогда, когда целью предприятия является максимизация прибыли.

В ином положении находятся регулируемые предприятия, если задается не целевое значение, а цели сокращения загрязнения служит заданный способ производства. При этом сужается оперативное пространство для предприятия, изыскивающего малозатратные возможности сокращения загрязнения. Поэтому не всегда возможно применить эффективное решение [6].

Теперь рассмотрим динамическое стимулирующее воздействие налогов, то есть их способность создавать эколого-технический прогресс.

Если предприятия действуют вразрез с налоговой политикой, которая предписывает им максимальные пределы выбросов, то для них будет целесообразно выискивать новые способы, которые позволили бы выдерживать эти пределы при меньших затратах, чем традиционные приемы предотвращения загрязнения. Однако это не должно происходить с помощью аддитивных (end-of-pipe - "конец трубы") мероприятий. Более того, в ходе технического преобразования на предприятии может вполне установиться интеграция экологического и производственно-технического прогресса. У фирм при таком виде экологической политики будет отсутствовать повод к созданию и внедрению приемов и средств, которые вели бы к сокращению выбросов сверх установленного государством максимального значения. Понесенные при этом расходы не увенчались бы успехом. Перевыполнение нормы может оказаться, пожалуй, случайно побочным продуктом производственно-технической инновации [2].

Относительно сборов экологическая адекватность принятия решений негативна в том смысле, что значения загрязнения, к которым стремятся, не являются непосредственно предметом политики, а должны быть достигнуты благодаря умению субъектов приспосабливаться к устанавливаемым государством ценам на загрязнения. Если с принятием решения о сборах добиваются определенного результата загрязнения в регионе, то необходимо иметь представление о тактике приспосабливания охваченных сборами предприятий. Поскольку субъект загрязнения, устанавливающий прибыль наивысшего предела, стремится к тому, чтобы свои предельно допустимые расходы на предотвращение загрязнения привести в соответствие с размером налоговой ставки, то для адекватного своей цели установления ставки налога необходимы сведения о понесенных виновником затратах на предотвращение загрязнения.

Если бы государство могло вносить свои коррективы в отклонения между ситуацией, которая должна быть и которая есть, то оно соответственно изменяло бы ставку сбора. Но ввиду того, что данный процесс является чрезвычайно сложным и неопределенным, скорректированное предположение о фактических предельных затратах на предотвращение загрязнения также может быть ошибочным [6].

Этих и других перечисленных недостатков, существующих на данный момент в системе экономических инструментов экологического управления, можно избежать, как путем корректировки последних, так и применением других инструментов, в частности сертификатов на право загрязнения.

При применении сертификатов в качестве инструмента экологической политики сохраняется такой же финансовый стимул к инновации, как и при политике сборов: чем больше снижаются выбросы вследствие технического прогресса в охране окружающей среды, тем больше средств на выдачу сертификатов экономит предприятие. Оно может свои сертификаты, высвободившиеся в результате технического прогресса, продать другим предприятиям.

Кроме того, решение вопроса при помощи сертификатов позволяет избежать экологическую ненадежность (преимущество сборов в смысле надежности экологического воздействия переходит в ненадежность относительно эффекта понесенных затрат). Поскольку число выпущенных сертификатов ограничено целевым значением, то легально оно не может быть превышено.

Хотелось бы подчеркнуть, что сертификаты являются инструментом государственной экологической политики. При сертификатном урегулировании предельная граница выбросов также предельно задана, как и при "прототипе" налогового урегулирования. К рыночной экономике оно относится лишь постольку, поскольку принимается решение о децентрализованном разделении предварительно заданного состава возможностей загрязнения с учетом рыночных цен.

При этом сертификатная политика обладает следующими преимуществами:

в противоположность налогу на загрязнение для точного достижения цели государству не должны быть известны предельные затраты на предотвращение загрязнения;

варьирующая загрузка производственных мощностей, региональные изменения экономической структуры, инфляция и т.д. при сертификатном решении не сказываются отрицательно на достижении экологической цели;

основное различие между экологической налоговой и сертификатной политикой состоит в том, что экологические власти в последнем случае освобождены от необходимости для достижения эколого-политической цели проявлять постоянно эколого-политическую инициативу, реагировать на изменения, которые происходят в процессе хозяйствования [6].

Важную роль на сегодняшний день в рамках экологической политики играют также “истинно” налоговые инструменты. К главной особенности налогового эколого-экономического инструментария относится то, что средства, собираемые таким путем, поступают на бюджетные счета и идут на финансирование экологических проблем. Налоги экологической направленности взимаются либо отдельно (то есть предусмотрены специальные статьи), либо в составе других налогов [4].

На наш взгляд, в контексте преобразования этой формы инструментов необходимо, прежде всего, создание баланса противоположных стимулов: льготных и дискриминирующих.

Здесь необходимо обратить внимание на то, что позиция многих руководителей, принимающих решения в рамках экологически ориентированного управления, например, по поводу выбора той или иной малоотходной технологической системы, исходит прежде всего из экономического критерия. Экологический критерий часто просто игнорируется, в частности, внесение сборов за размещение твердых отходов рассматривается лишь как элемент фискальной политики. Поэтому функция стимулирования должна учитывать в наиболее полной мере данный психологический фактор. Для этого необходимо интегрировать экологические интересы с интересами экологическими таким образом, чтобы руководитель рассматривал поиск путей снижения объема образования и складирования отходов как способ улучшения результата производственной деятельности - увеличения чистой прибыли.

При этом целевая функция (максимизация прибыли предприятия) модифицируется введением в нее параметра (см. формулу 2), зависящего от величины снижения общей массы складируемых отходов. Сущность данного параметра заключается в том, что он действует не как инструмент экологического налогообложения, а снижает налог на прибыль предприятия, и тем самым стимулирует руководство принимать решения, направленные на увеличение объемов производства при условии ведения активной природоохранной деятельности - уменьшения объемов складирования отходов. В общем виде получаем систему уравнений:

, (2)

где Э - эффект, полученный от внедрения мероприятия по уменьшению уровня складирования отходов (прибыль);

- параметр, снижающий ставку налога на прибыль;

- снижение общей массы складируемых отходов.

При этом экономия на издержках от уплаты сборов за загрязнение окружающей среды учитывается дважды, так как переменная является одним из аргументов функции Э. К тому же при ужесточении ставки предельной платы за размещение отходов в окружающей среде этот аргумент приобретает более весомое значение в принятии управленческих решений.

Введение льготного налогообложения тем более актуально в условиях отсутствия финансовых средств у предприятий. Известно, что источниками финансирования природоохранной деятельности на уровне предприятия могут быть: бюджетные ассигнования под целевые программы, внебюджетные источники, в частности, фонды охраны природы различного уровня, кредиты и собственные средства предприятия. Как показывает практика, на предприятиях промышленности основными источниками являются собственные средства.

В то же время во всех развитых странах мира значительная часть расходов экологической направленности осуществляется путем финансирования из государственного бюджета.

В заключение хотелось бы отметить, что важным направлением в решении проблем природоохранного характера является международное сотрудничество, максимальное использование положительного зарубежного опыта, методической материально-технической и финансовой поддержки развитых государств. Эффективное экологическое управление в условиях перехода к рынку должно основываться на сочетании уже сложившихся и новых, вызванных требованием времени, механизмов.

Summary

In the article the analysis of ecological-economic restraining methods in Ukraine is carried out. As an example the formation of rigid scraps at the industrial chemical enterprise is considered. It is offered to strengthen ecological policy. The accent of attention is put on function of inducing.

Список литературы

1. Закон Украины "Об охране окружающей природной среды".

2. Коуз Р. Фирма, рынок и право / Пер. с англ. Б. Пинсклер; науч. ред.Р. Левит. - Нью-Йорк: Телекс, 1991. - 192 с.

3. Лапин Е.В. Энергоресурсосбережение и охрана окружающей среды на ОАО "Сумыхимпром" // Вестник СумГУ. - 1999. - №3 (14). - С.7-12.

4. Мельник Л.Г. Экологическая экономика: Учебник. - Сумы: Издательство "Университетская книга", 2001. - 350 с.

5. Мищенко В. Экоресурсные платежи в Украине // Экономика Украины. - 1998. - №10. - С.59-63.

6. Endres A. Umweltцkonomie: eine Einfьhrung. - Darmstadt: Wiss. Buchges, 1994.