2. Расходы федерального бюджета

В разделе III БК РФ "Расходы бюджетов" сформулированы общие положения о расходах бюджетов (гл.10 БК РФ), произведено разграничение расходов по уровням бюджетной системы (гл.11 БК РФ).

Общие положения о расходах бюджетов (глава 10 БК РФ). Важнейшей статьей не только в гл.10 БК РФ, но и во всем разделе является ст.65 БК РФ. В ней установлены ключевые моменты, на которых базируется порядок формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ:

единая методология;

нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, представляющие собой минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения;

нормативы финансовых затрат в расчете на одну такую услугу.

Содержание ст.65 имеет принципиальное политическое значение. Оно направлено на обеспечение в будущем механизма реализации социальных гарантий населения, закрепленных в Конституции РФ. Именно в будущем, поскольку в настоящее время не сформирована соответствующая правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), на основе которой могут быть разработаны финансовые нормативы.

Предполагается, что круг ГМСС будет включать в себя наиболее важные, обобщающие и долговременные социальные показатели: денежные доходы населения, наиболее массовые виды пособий и выплат населению, номенклатуру бесплатных и общедоступных услуг, нормы и нормативы обеспеченности ими населения, нормы и нормативы материального, кадрового, технического и финансового обеспечения государственных и муниципальных учреждений социальной сферы.

В настоящее время при определении проектов бюджетов используются расчетные финансовые нормативы, определяемые исходя из достигнутого уровня за ряд лет и возможностей бюджета. Отдельные элементы нормирования сохранились или вновь установлены для конкретных бюджетополучателей. При определении объема финансирования по смете учреждения на год учитываются как натуральные нормы потребления, так и денежные (расчетные). Как правило, на основе этих норм определяются расходы по защищенным бюджетным статьям. Например, расходы на заработную плату работников любого бюджетного учреждения определяются на основе количества штатных единиц и установленных ставок заработной платы в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы. Примерами натуральных норм могут быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника.

В настоящее время законодательно не утверждены ни ГМСС, ни нормативы финансирования на единицу контингента (учащегося, воспитанника, больного и т.д.), следовательно, требования ст.65 невыполнимы.

Необходимо отметить, что на финансовое обеспечение социальных целей направлена всего лишь треть расходов консолидированного бюджета РФ. Несмотря на то, что наибольший удельный вес в структуре бюджетных расходов занимают затраты на общегосударственные нужды и финансирование отдельных отраслей хозяйства, в ст.65 не нашли отражения вопросы формирования расходов на государственную поддержку экономики.

Полезным моментом гл.10 БК является разделение расходов бюджетов, которые в зависимости от экономического содержания делятся на текущие и капитальные. Среди отличительных особенностей БК от ранее действовавшего законодательства можно выделить ту, что в нем не употребляется понятие "защищенные" расходы бюджетов. Группировка расходов бюджетов осуществляется в соответствии с экономической классификацией, которая за последние годы настолько детализирована, что, будучи удобной для контроля органов власти и управления, затрудняет нормальное функционирование бюджетных учреждений.

Отметим, что средства от возврата государственных кредитов, бюджетных кредитов и бюджетных ссуд отражаются в составе расходов бюджетов со знаком "минус".

Технология распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции, носит унифицированный характер для любого бюджетного учреждения. Все текущие расходы объединены в две группы: закупки товаров и оплата услуг, субсидии и текущие трансферты. Первая группа включает в себя расходы на оплату труда; начисления на нее; приобретение предметов снабжения и расходных материалов (канцелярских, хозяйственных, мягкого инвентаря и обмундирования, продуктов питания, прочих материалов); командировки и служебные разъезды; оплату транспортных услуг; оплату коммунальных услуг с выделением расходов на электрическую, тепловую энергию, газ, водоснабжение, прочие услуги. Во вторую группу расходов относятся такие трансферты населению, как стипендии обучаемым, выдача им наличных денег взамен питания, компенсационные выплаты работникам на приобретение книгоиздательской продукции, пособия на опекаемых детей и т.п.

К капитальным расходам относятся капитальные вложения в основные фонды: приобретение оборудования и предметов длительного пользования, новое строительство, капитальный ремонт. Правда, законодательство не установило четкой грани между капитальным и текущим ремонтом, что создает затруднения при определении целевого характера расходов. Здесь вновь необходимо заметить, что жесткая регламентация присуща только расходам бюджетных учреждений.

Создается такое впечатление, что одна статья БК РФ противоречит другой. Какой же смысл во множестве экономических статей при нормативном финансировании на единицу контингента или услуги? Ведь не распределяются же по предметным статьям субсидии, субвенции и дотации.

Прослеживается явное несоответствие отдельных статей БК с другими федеральными законами. Например, законодательство об образовании настойчиво указывает на финансирование образовательных учреждений по нормативам на единицу контингента обучаемых. В БК РФ речь идет о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. На практике как планирование расходов учреждений, так и реальное финансирование осуществляется постатейно. Тем самым при недофинансировании ответственность за качество выполнения государственного заказа перекладывается на учреждения. Для того, чтобы предоставить населению широкий спектр услуг, учреждения государственного сектора должны иметь не только средства на зарплату, но и средства на должное содержание и обновление зданий, приобретение оборудования и материалов.

Основное нововведение ст.70 БК РФ, устанавливающей перечень расходов бюджетных учреждений, заключается в регламентации условий, при которых эти расходы могут производиться. Порядок использования средств на заработную плату, начислений на нее, трансфертов и командировочных расходов практически не изменился. Каждая выплата регулируется тем или иным нормативно-правовым актом. Принципиальное изменение претерпели расходы на оплату товаров, работ и услуг, которые могут осуществляться двумя путями: либо по государственным и муниципальным контрактам, либо без заключения таких контрактов, если объем расходов ниже 2000-кратного размера минимальной месячной оплаты труда, но в пределах утвержденных ассигнований.

Такая схема оплаты расходов, при которой бюджетным учреждениям решительно запрещено самостоятельное управление финансовыми ресурсами, может привести к ограничению инициативы коллективов по оптимизации и сокращению затрат. Причина тому - отсутствие экономической заинтересованности в каждом конкретном случае.

В то же время, введенные ст.71-73 БК РФ методы и формы закупки товаров, работ и услуг на конкурсной основе позволят упорядочить бюджетные расходы, а также выявить наиболее рациональные условия выполнения заказов с наименьшими затратами.

Не совсем ясно при этом, каким образом бюджетному учреждению будут планироваться средства, если контракты будут заключаться централизованно, без его участия? Представляется также целесообразным уточнение отдельных позиций в части заключения контрактов и введения реестров закупок, например коммунальных услуг, у предприятий-монополистов.

Ст.75 БК РФ было бы уместно соединить со ст.6, так как в ней приведены определение и содержание термина "Трансферты населению".

В ст.76-78 БК РФ широко и подробно регламентированы условия предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, и бюджетным учреждениям, а также предоставление субсидий и субвенций. В то же время не сформулирован, хотя бы в общих чертах, порядок их предоставления государственным и муниципальным унитарным предприятиям, а также бюджетным учреждениям. Вызывает сомнение п.2 ст.78 о том, что выданные субсидии и субвенции будут возвращены в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого использования или при несоблюдении сроков использования. И в том, и в другом случае средства израсходованы, поэтому процедура возврата требует уточнения.

Расходы федерального бюджета, расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, расходы местных бюджетов (глава 11). Гл.11 БК РФ закрепляет сложившийся перечень функциональных видов расходов, финансируемых исключительно из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Перечень расходов отражает схему разделения властных полномочий между уровнями бюджетной системы. Он позволяет обеспечить реализацию принципов бюджетного федерализма, которые требуют обоснованного и жесткого распределения государственных расходов.

Средства федерального бюджета прежде всего направляются на финансирование таких функций, без которых не может существовать государство, а также на выравнивание финансового потенциала субъектов РФ. По обоюдному соглашению между федеральными и территориальными органами власти отдельные виды расходов могут передаваться из одного уровня бюджетной системы в другой.

Особенность структуры территориальных и местных бюджетов заключается в том, что наибольший удельный вес в их расходах занимает финансирование отраслей социальной сферы. С помощью этих бюджетов решаются вопросы местного значения. Практическая же реализация данных разграничений расходов возможна лишь при условии соответствующего правового обеспечения.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:

обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, другие расходы на общегосударственное управление по перечню, определяемому при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;

функционирование федеральной судебной системы;

осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с международными финансовыми организациями, международного культурного, научного и информационного сотрудничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные организации, другие расходы в области международного сотрудничества, определяемые при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год);

национальная оборона и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

государственная поддержка атомной энергетики;

ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба;

исследование и использование космического пространства;

содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

формирование федеральной собственности;

обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансированию в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств федерального бюджета;

пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

федеральная инвестиционная программа;

обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

официальный статистический учет;

прочие расходы.

Расходы, совместно финансируемые из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований

Совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

государственная поддержка отраслей промышленности (за исключением атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, газификации и водоснабжения, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

обеспечение правоохранительной деятельности;

обеспечение противопожарной безопасности;

научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

обеспечение социальной защиты населения;

обеспечение охраны окружающей природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, обеспечение гидрометеорологической деятельности;

обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межрегионального масштаба;

развитие рыночной инфраструктуры;

обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

обеспечение деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;

обеспечение деятельности средств массовой информации;

обеспечение получения общего образования;

прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

Распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации расходов, указанных в настоящей статье, производятся по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и утверждаются соответствующими законами о бюджетах либо по согласованию органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации.

Порядок согласования распределения и закрепления расходов, совместно финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований, определяется исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В законодательных или иных правовых актах, устанавливающих бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств бюджетов различных уровней, устанавливается разграничение расходных полномочий по финансированию каждого вида обязательств, вытекающих из законодательства Российской Федерации, по уровням бюджетной системы Российской Федерации. Запрещается устанавливать источником финансирования расходов консолидированный бюджет.

Объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности могут быть включены в федеральную адресную инвестиционную программу, федеральные целевые программы на стадии составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета на очередной финансовый год.

При исполнении федерального бюджета ассигнования, предусмотренные на финансирование указанных объектов, передаются бюджетам субъектов Российской Федерации, местным бюджетам в порядке межбюджетных отношений.

В целях реализации федеральных целевых программ допускается финансирование из федерального бюджета закупок товаров для учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, с последующей передачей материально-технических ресурсов получателями средств федерального бюджета соответствующим учреждениям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Список литературы