Бюджетное регулирование экономики

В результате в 2004 году впервые за последние несколько лет, по предварительной оценке, увеличились до 9.3% ВВП текущие налоги на доходы и имущество.

В связи с высокими мировыми ценами на энергоносители значительно увеличились поступления налога на добычу полезных ископаемых. Так, в 2004 году они составили 3% ВВП против 2.5% ВВП за аналогичный период прошлого года. Таким образом, полученные сектором доходы от собственности, основную часть которых составляет этот налог, возросли до 4.6% ВВП против 4.2% ВВП в 2003 году.

Ниже проанализируем, как отмеченные тенденции в доходах бюджетов отражаются в бюджетах на 2005 год.

Главная задача федерального бюджета на 2005 г. заключается в поддержании общей макроэкономической стабильности, реализации фундаментальных структурных реформ в секторе государственного управления, создании благо приятных условий для реального сектора экономики за счет оптимизации и сокращения налоговой нагрузки.

При подготовке бюджета Правительство исходило из того, что бюджет является не только финансовым выражением государственной политики, но и важнейшим инструментом реализации стратегических приоритетов, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, таких как -- устойчивый экономический рост, снижение инфляции, преодоление бедности, обеспечение национальной безопасности. В Послании Президента они развернуты в конкретные задачи, решение которых и легло в основу бюджет ной политики на 2005 г. и среднесрочную перспективу.

Текущий год вбирает в себя целый ряд реформ, в том числе реформу и модернизацию Вооруженных Сил, административную реформу и разграничение полномочий, формирование бюджетов, ориентированное на результат, и другие.

Налоговая нагрузка в 2005 г. будет продолжать снижаться, но при этом расширяется налоговая база, поддерживается экономический рост и обеспечивается прирост доходов федерального бюджета. Если четыре года назад бюджет составил 37 млрд. дол.. то в 2005 г. он превысит 100 млрд.дол.. те. в долларовом выражении вес федерального бюджета существенно увеличивается

Основные изменения налоговой реформы направлены на сокращение налогового бремени для обрабатывающих отраслей за счет добывающих отраслей экономики. В 2005 г. снижаются ставки единого социального налога. Это даст дополнительное ускорение темпам экономического роста примерно на 0,5% и увеличение инвестиций в основной капитал дополнительно на 1,5%. Такими мерами поддерживаются внутренние факторы роста экономики, обеспечивается снижение зависимости её от внешних условий.

Это -- очередной шаг, направленный на улучшение финансов положения предприятий. Более 280 млрд. руб. останется у предприятий. Эти средства пойдут на инвестиции, пополнение оборотных средств и повышение заработной платы. Ни один бюджет -- ни федеральный, ни субъектов Федерации -- не может выделить хоть сколько-нибудь сопоставимые суммы на поддержку экономики. Следующий раз это будет в 2006 г. при снижении налога на добавленную стоимость.

В 2005 г. регионы смогут переходить на новый порядок сбора земельного налога, ориентируясь на рыночную стоимость земли, определенную по соответствующей методике. С 2006 г. переход на новый порядок для всех регионов станет обязательным, что даст дополнительные доходы бюджетам субъектов Федерации. Эти доходы будут расти по мере совершенствования земельного кадастра вовлечения земли в оборот, выдачи свидетельств о собственности, оценки земли и т.д.

С 2005 г. не будет уменьшаться налоговая база в субъектах Федерации, если только сам субъект РФ не примет такое решение. Не будут передаваться в регионы дополнительные обязательства с федерального уровня.

Таким образом, бюджет и бюджетная поли тика становятся важным инструментом формирования инвестиционного климата, снижения рисков российской экономики, прогнозируемости курса инфляции.

Итак, проведение ответственной налогово-бюджетной политики было наиболее важным вкладом органов власти в обеспечение устойчивого роста в период после 1998 г. Начиная с 2000 г. федеральный бюджет составлялся так, чтобы быть профицитным даже при консервативных оценках цен на нефть. Такой подход обеспечил не только заметный профицит бюджета, но и его сбалансированность независимо от колебаний цен на нефть.

При проведении реформы налоговой системы в 2000-2004 гг. снижены ставки основных налогов.

Жесткая налогово-бюджетная политика тоже способствовала стерилизации части притока иностранной валюты, обусловленного значительным положительным сальдо внешнеторгового баланса. В противном случае он привел бы к более существенному повышению курса рубля или к более быстрому росту денежной массы. Фискальная стерилизация в основном обеспечивалась за счет профицита бюджета.

Налоговая система была сориентирована на изъятие большей доли природной ренты, в частности, дополнительной прибыли, обусловленной высокими ценами на нефть. Наряду с сокращением ставки налога на прибыль и введением единого социального налога это стало первым шагом по уменьшению общей налоговой нагрузки на производственный сектор при одновременном повышении налогообложения ресурсного сектора.

2.2 Государственные расходы как инструмент реализации бюджетной политики

3.1 Направления совершенствования бюджетного регулирования экономики

Прежде чем формулировать направления совершенствования бюджетного регулирования, оценим необходимость и предпосылки реформирования бюджетного процесса.

В 1990-х - начале 2000-х годов в бюджетной сфере Российской Федерации были проведены крупные структурные реформы.

В основном была решена задача обеспечения финансовой и макроэкономической стабильности. Принятый в 1998 году и вступивший в силу с 2000 года Бюджетный кодекс Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (с изменениями от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 20 августа 2004 г.) Российской Федерации установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Были внедрены элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов "сверху вниз" в рамках жестких бюджетных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Таким образом, сложившиеся традиции и организация бюджетного процесса существенно ограничивают возможности и институциональные стимулы повышения эффективности управления государственными (муниципальными) финансами и переориентации деятельности администраторов бюджетных средств с освоения выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

В настоящее время складываются благоприятные условия для ускорения бюджетной реформы. Созданный в 2004 году Стабилизационный фонд Российской Федерации обеспечивает повышение устойчивости федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры.

Следует отметить и подготовку к проведению реструктуризации бюджетного сектора и бюджетных учреждений Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 "О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года" (с изменениями от 6 февраля 2004 г.) .

Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

Суть этой реформы должна состоять в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой их по статьям бюджетной классификации Российской Федерации Приказ Минфина РФ от 11 декабря 2002 г. N 127н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 20 мая, 12 августа, 11 декабря 2003 г., 24 февраля, 22 апреля, 16 июня, 15, 30 сентября, 12 ноября 2004 г.). При соблюдении жестких бюджетных ограничений такой подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок. В то же время ожидаемые результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ. Расширяется самостоятельность и ответственность администраторов бюджетных средств: устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана, формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть - распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Помимо создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований и повышением предсказуемости объема ресурсов, которым управляют администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку четких расходных приоритетов и оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций и изменение перечня и формата бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов исполнительной власти при исполнении бюджета.

Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим направлениям:

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;

в) совершенствование среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам.

Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

Четвертое - основное - направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Пятое направление предполагает совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют практической отработки.

Исходя из этого, при формировании 2006 годы предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн.рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых методов бюджетного планирования и развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать.

Необходимым условием переориентации бюджетного процесса на достижение конечных результатов является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации (далее - бюджетная классификация) и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса - от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации расходов Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации (с изменениями от 20 мая, 11 декабря 2003 г.). Приказ Минфина РФ от 11 декабря 2002 г. N 127н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" (с изменениями от 20 мая, 12 августа, 11 декабря 2003 г., 24 февраля, 22 апреля, 16 июня, 15, 30 сентября, 12 ноября 2004 г.) в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Представляется целесообразным отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. Временные издержки, неизбежно сопутствующие законодательной процедуре, существенно ограничивают возможности оперативного уточнения в случае необходимости отдельных позиций бюджетной классификации и затягивают процесс осуществления реформ. Более предпочтительным является подход, применяемый большинством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура классификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (решения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

Следует отметить, что группировка операций по их экономическому содержанию позволит применять для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений.

В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке.

Учет по методу начислений значительно повысит прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики.

Одновременно в целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации.

Бюджет 2005 г. и является началом кардинальной реформы бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям.

По первому направлению, реформированию системы расходных полномочий: приняты важнейшие законы по разграничению полномочий, внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство, начиная с 2005 г., будет полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов еже годно, то теперь эта порочная практика прекращается.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Второе основное направление бюджетной реформы -- переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную Думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит также в смещении акцентов -- от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса.

Третье ключевое направление бюджетной реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.

Итак, бюджетная политика должна служить основой при кардинальной реформе бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям:

Реформирование системы расходных полномочий.

Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений станет существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат будут определяться региональными и муниципальными правовыми актами.

Переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную Думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.

Суть бюджетной реформы состоит также в смещении акцентов -- от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких сред несрочных перспектив.

Масштабная реструктуризация огромной сети бюджетных учреждений. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.