Финансовый контроль, формы и методы его проведения

Финансовый контроль, формы и методы его проведения

Финансовый контроль является неотъемлемой частью процесса управления финансами. Он обусловлен важнейшими функциями финансов: распределительной и контрольной. Процесс распределения и перераспределения стоимости валового внутреннего продукта должен обязательно сопровождаться непрерывным контролем потоков денежных средств в экономике.

Таким образом, финансовый контроль представляет собой законодательно регламентированную деятельность специально созданных для этого учреждений контроля и контролеров (аудиторов) за соблюдением финансового законодательства и финансовой дисциплины всеми хозяйствующими субъектами, а также за целесообразностью и эффективностью их финансовой деятельности. Следовательно, финансовый контроль не ограничивается только правовой и количественной сторонами, а имеет также аналитический характер.

Изначально финансовый контроль возник как государственный в связи с необходимостью контроля за расходованием и использованием денежных средств из государственной казны. По мере развития финансовых отношений, создания бюджетной и налоговой систем сфера применения финансового контроля расширилась. Помимо государственного финансового контроля, который осуществляется специально созданными для этого контрольными органами исполнительной власти, возник парламентский финансовый контроль, а также аудиторский (негосударственный) финансовый контроль, проводящийся на коммерческих началах.

Государственная финансовая проверка представляет собой целостную систему экономико-правовых действий конкретных органов власти и управления, базирующуюся на Конституции Российской Федерации и других законах. Его назначением является задача отслеживать стоимостные пропорции распределения валового внутреннего продукта. Государственный финансовый контроль распространяется на все потоки движения денежных средств, так или иначе связанных с формированием ресурсов государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов, полнотой и своевременностью их поступления и целевым использованием. Главной целью такого контроля является максимизация поступления денежных средств в государственный бюджет и недопущение их нецелевого расходования.

Так, государственные контролеры проверяют, прежде всего, соблюдение финансовой дисциплины, т.е. неукоснительность исполнения всех установленных предписаний государства в отношении использования казенных денежных средств, включая бюджетные ресурсы, внебюджетные фонды, средства Банка России, органов местного самоуправления. Контролеры наделены правом осуществлять проверки и ревизии главным образом в организациях отраслей государственного сектора экономики. Организации сферы частного и корпоративного бизнеса подвержены государственному контролю лишь частично по определенному кругу вопросов, таких как налогообложение, пользование государственными ресурсами, оборот наличных денежных средств.

Негосударственный финансовый контроль включает внутрифирменный (корпоративный) и аудиторский (внешний) контроль. Его задачей является повышение эффективности использования вложенных денежных средств за счет снижения производственных издержек, включая обязательные платежи в пользу государства.

Система органов финансового контроля в большинстве экономически развитых стран в целом является однотипной и включает следующие элементы:

* ведомство главного ревизора -- аудитора (счетная палата) с подчинением непосредственно парламенту или президенту страны. Целью этого ведомства является контроль за расходованием государственных денежных средств и государственного имущества;

* налоговое ведомство с подчинением президенту, правительству либо министерству финансов, которое контролирует поступление налоговых доходов и других денежных средств в государственный бюджет;

* контролирующие структуры в составе министерств и ведомств, которые осуществляют проверки и ревизии подведомственных им учреждений; аудиторские фирмы, которые на коммерческой основе осуществляют проверку и подтверждение достоверности отчетной информации и законности финансовых операций хозяйствующих субъектов;

* службы внутреннего контроля (внутренний аудит), основной задачей которых является снижение производственных издержек, оптимизация потоков денежных средств и увеличение прибыли предприятия.

Мировой опыт организации финансового контроля выработал следующие основные принципы его проведения: независимость, объективность, компетентность и гласность. Независимость финансового контроля означает финансовую самостоятельность контролирующего органа более длительными по сравнению с парламентскими сроками полномочиями руководителей органов государственного контроля, а также их конституционным характером. Объективность и компетентность подразумевают безусловное соблюдение контролерами действующего законодательства, их высокий профессиональный уровень работы на основе строго установленных правил проведения ревизионной работы. Гласность предусматривает постоянную связь с общественностью и средствами массовой информации.

Существуют и другие принципы, которые носят прикладной характер:

* результативность контроля;

* четкость и логичность предъявляемых контролерами требований;

* неподкупность субъектов контроля;

* обоснованность и доказательность информации, которая приводится в актах проверок и ревизий;

* превентивность (предупреждение) вероятных финансовых нарушений;

* презумпция невиновности (до суда) подозреваемых в финансовых преступлениях лиц и организаций;

* согласованность действий различных контролирующих органов.

При этом каждый институт и разновидность контроля имеют свой регламент, т. е. порядок и последовательность контрольных действий. Например, общепринятый регламент проведения комплексной ревизии хозяйствующего субъекта включает следующие поэтапные действия контрольных органов:

* инвентаризацию наличности и сохранности товарно-материальных ценностей, объектов незавершенного производства либо строительства, полуфабрикатов, офисного и другого оборудования, денежных средств и их расчетов;

* визуальную проверку правильности оформления документов, полноты и достоверности заполнения реквизитов, соответствие предъявленных к проверке документов утвержденным нормам, выявление некачественных документов;

* проверку полноты и правильности отражения в документах результатов финансово-хозяйственных операций, а также правильность и полноту отражения бухгалтерских записей в учетных регистрах;

* проверку правильности начисления расчетных показателей (заработной платы, налогов, амортизационных отчислений, резервов, процентов за кредит и т.д.);

* проверку правильности составления всех видов отчетности -- бухгалтерской (финансовой), налоговой, статистической, страховой, кредитной и других, которая предусмотрена действующим законодательством.

Формы контроля принято классифицировать по следующим критериям:

* регламент осуществления -- обязательный (внешний), инициативный (внутренний);

* время проведения -- предварительный, текущий (оперативный), последующий;

* субъекты контроля -- президентский, законодательных органов власти и местного самоуправления, контроль исполнительных органов власти, контроль финансово-кредитных органов, аудиторский, ведомственный, внутрифирменный;

* объекты контроля -- бюджетный; контроль за внебюджетными фондами и денежными потоками; налоговый, валютный, кредитный, страховой, инвестиционный, таможенный контроль.

При этом обязательный контроль финансово-хозяйственной деятельности юридических и физических лиц осуществляется на основе действующего законодательства. Это относится в первую очередь к налоговым проверкам, контролю за целевым использованием бюджетных ресурсов, обязательным аудиторским проверкам организаций и т.д.

Инициативный (внутренний) контроль не предусмотрен законодательством, но является неотъемлемой частью управления финансами для достижения тактических и стратегических целей развития хозяйствующего субъекта.

Предварительный финансовый контроль проводится до совершения финансовых операций и имеет важное значение для предупреждения и выявления финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности планируемых расходов для предотвращения неэкономного и неэффективного расходования денежных средств.

Примером такого контроля на макроуровне является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макроэкономических показателей развития экономики страны. На микроуровне примером такого контроля является процесс разработки финансовых планов и смет, кредитных и кассовых заявок, финансовых разделов бизнес-планов, составление прогнозных балансов, договоров о совместной деятельности и т.д.

Текущий оперативный (финансовый) контроль осуществляется в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании денежных средств, способствует соблюдению финансовой дисциплины и своевременному осуществлению расчетов.

Последующий финансовый контроль, который осуществляется на основе анализа и ревизии отчетной бухгалтерской (финансовой) документации, предназначен для оценки результатов финансово-таможенных и иных льгот, предоставленных федеральными органами.

Перед должностными лицами Счетной палаты России согласно Федеральному закону от 11 января 2005 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» поставлены следующие задачи:

* организация контроля исполнения федерального бюджета внебюджетных фондов;

* подготовка предложений по устранению обнаруженных нарушений и упорядочению бюджетного процесса;

* оценка эффективности и целесообразности расходования государственных денежных средств, в том числе предоставленных на возвратной основе, и использования федеральной собственности;

* определение степени обоснованности статей проектов федерального бюджета и внебюджетных фондов;

* финансовая экспертиза, т. е. оценка финансовых последствий принятия федеральных законов, касающихся федерального бюджета;

* контроль поступления и движения бюджетных средств на счетах банков;

* регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ информации о ходе исполнения федерального бюджета;

* контроль поступления в федеральный бюджет денежных средств от приватизации федеральной собственности, продажи ее и управления ею.

Счетная палата России обязана также контролировать состояние государственного внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, деятельность Банка России по его обслуживанию; эффективность использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ, а также предоставление Российской Федерацией финансовых ресурсов в форме займов и на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организациям.

Основными формами контроля, проводимого Счетной палатой России, являются тематические проверки и ревизии. Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению виновных к ответственности, в том числе уголовной, должностных лиц, которые виновны в нарушении финансового законодательства, Счетная палата России направляет представления руководителю проверяемого предприятия, учреждения или организации, которое должно быть рассмотрено в указанный в нем строк.

В случае выявления фактов грубых нарушений законности финансовой дисциплины, наносящих государству прямой ущерб, или при несоблюдении порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты России ей предоставлено право давать предписания, которые являются обязательными к исполнению. В случае, если предписания не исполняются, Коллегия Счетной палаты России по согласованию с Государственной Думой РФ имеет право принять решение о приостановлении финансовых, платежных и расчетных операций по счетам юридического лица. Однако данное предписание может быть обжаловано в судебном порядке. По закону деятельность Счетной палаты России является гласной, все результаты ее работы должны освещаться в средствах массовой информации.

Финансовый контроль со стороны Президента РФ осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации на основе издания соответствующих указов по финансовым вопросам, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов РФ, представления Государственной Думе РФ кандидатур на должность Председателя Банка России. Функции финансового контроля выполняет также Контрольное управление Президента РФ, которое подчиняется непосредственно Президенту РФ, но при этом взаимодействует со всеми органами государственной исполнительной власти.

Среди его функций можно выделить следующие: контроль за деятельностью органов контроля и надзора при федеральных органах исполнительной власти, подразделений администрации Президента РФ, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; рассмотрение жалоб и обращений физических и юридических лиц.

Контрольное управление Президента РФ имеет право требовать от руководителей государственных органов, организаций и предприятий (независимо от формы собственности) представления документов, материалов и другой информации, необходимой для проведения проверок, привлекать к проверкам специалистов и представителей правоохранительных органов и вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок. Оно также вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений, которые должны быть рассмотрены в течение десяти дней. Органы исполнительной власти всех уровней Российской Федерации осуществляют финансовый контроль непосредственно в пределах своих полномочий, а также направляют и контролируют деятельность подведомственных им управленческих структур.

Финансовый контроль Правительства РФ. Главную роль в системе государственного контроля со стороны правительства РФ играет Минфин России, который не только разрабатывает и осуществляет финансовую политику страны, но и непосредственно контролирует ее проведение органами исполнительной власти. В первую очередь Минфин России осуществляет финансовый контроль в ходе разработки проекта федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций, выделяемых на основе решений Правительства РФ.

По итогам проведенных контрольных проверок Минфин России имеет право устранения выявленных нарушений:

* ограничивать и приостанавливать финансирование из федерального бюджета организаций при наличии у них фактов незаконного расходования денежных средств, а также непредставления ими соответствующей отчетности;

* взыскивать государственные денежные средства, использованные не по назначению, с наложением предусмотренных законодательством штрафов.

Огромное значение в проведении финансового контроля играет осуществляемое Минфином России методическое руководство организацией бухгалтерского учета в стране, а также проведение аттестации по аудиту и лицензированию аудиторской деятельности (кроме аудита банков). В то же время необходимо отметить, что контрольные полномочия Минфина России распространяются только на финансовые средства в части использования бюджетных ресурсов на федеральном уровне. Бюджетное законодательство предусматривает финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В этой связи они сами несут ответственность за формирование и использование своих бюджетов и средств внебюджетных фондов.

В составе Минфина России созданы пять организационных структур, которые осуществляют задачи финансового контроля в соответствии с их функциональным назначением: Федеральное казначейство (Казначейство России), Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральная служба страхового надзора.

Органы Федерального казначейства призваны проводить государственную бюджетную политику, управлять процессами исполнения федерального бюджета. На Казначейство России согласно Положению о Федеральном казначействе, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. № 703, возложены следующие задачи:

* контроль доходной и расходной частей государственного бюджета в ходе его кассового исполнения;

* контроль состояния государственных финансов в целом и предоставление высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы;

* осуществление управления операциями по денежным средствам на едином счете федерального бюджета;

* контроль за состоянием денежных средств государственных федеральных внебюджетных фондов и финансовыми отношениями между ними и государственным бюджетом.

Органы Казначейства России имеют также право проводить проверки различных документов, отчетов и смет в государственных органах, банках, в организациях всех форм собственности, денежных средств федерального бюджета и внебюджетных фондов; приостанавливать операции по счетам в банках в случае обнаружения выявленных нарушений. Они имеют право выдавать предписания о взыскании в бесспорном порядке денежных средств, подлежащих возврату в государственный бюджет, срок возврата которых истек, а также взыскивать в бесспорном порядке пени с коммерческих банков в случае несвоевременного зачисления ими поступающих от хозяйствующих субъектов средств на счета федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфин-надзор) согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. № 278, является федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля.

Основными функциями Росфиннадзора являются:

* проведение ревизии и проверок правомерности и эффективности использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности на территории Российской Федерации и за рубежом, а также осуществление таких ревизий и проверок по мотивированному обращению руководителей правоохранительных органов;

* проведение мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере;

* осуществление надзора за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

* осуществление в пределах своей компетенции контроля за соответствием проводимых в Российской Федерации резидентами и нерезидентами (кроме кредитных организаций и валютных бирж) валютных операций по законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений.

Необходимость повышения роли налогов в доходах государства обусловила выделение налоговых органов в особую центра лизованную систему -- Федеральную налоговую службу (ФНС России).

В соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2007 г. № 506, ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, а также за производством и оборотом этилового спирта, спиртсодержащей, алкогольной и табачной продукции и за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов.

ФНС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Главной задачей подразделений ФНС России является обеспечение единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей. При этом основным оперативным звеном ФНС России являются городские и районные налоговые инспекции, которые согласно ст. 82 и 83 Налогового кодекса РФ осуществляют текущий налоговый контроль и ведут учет налогоплательщиков.

В соответствии со ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы наделены также следующими правами:

* проверять денежные документы юридических и физических лиц, включая совместные предприятия, иностранных граждан и лиц без гражданства, получать от них необходимые сведения (за исключением составляющих коммерческую тайну);

* обследовать любые используемые для извлечения доходов производственные, складские и торговые помещения;

* применять меры принудительного воздействия в отношении .должностных лиц и граждан, включая изъятие соответствующих документов и приостановление операций по счетам в банках.

В разделе VI Налогового кодекса РФ установлены также виды налоговых правонарушений и ответственность за их совершение. В этой связи была создана специальная структура -- Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг).

В соответствии с Положением о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденным постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. № 307, данная структура является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Основными функциями Росфинмониторинга является реализация следующих полномочий:

* осуществление контроля и надзора за выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства;

* сбор, обработка и анализ информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих контролю в соответствии с законодательством Российской Федерации;

* проверка в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма полученной информации об операциях (сделках) с денежными средствами или иным имуществом, в том числе получение необходимых разъяснений по представленной информации;

* выявление признаков операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма;

* направление информации в правоохранительные органы при наличии достаточных оснований, свидетельствующих о том, что операция (сделка) связана с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, или финансированием терроризма, а также представление соответствующей информации по запросам правоохранительных органов в соответствии с федеральными законами;

* координация деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Финансовый контроль в сфере страхования в соответствии с действующим законодательством осуществляется Федеральной службой страхового надзора (Росстрахнадзор). При этом помимо лицензирования страховой деятельности и регулирования единого страхового рынка Росстрахнадзор в центре и на местах осуществляет контроль за соблюдением прав и интересов страхователей.

В соответствии с Положением о Федеральной службе страхового надзора, утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 г. № 330, Росстрахнадзор устанавливает правила формирования и размещения страховых резервов, методику расчета соотношений между активами и обязательствами страховой фирмы, а также порядок учета страховых операций и формы отчетности по страховой деятельности, включая соблюдение установленных нормативов. В случаях неоднократного выявления нарушений законодательства и нормативных документов органы страхового надзора имеют право ограничивать или даже аннулировать действие лицензий страховых компаний или обратиться в арбитражный суд с иском о ликвидации хозяйствующего субъекта.

Специфическую роль при проведении финансового контроля играет Банк России в качестве органа центрального управления, который наделен властными полномочиями; он организует и контролирует денежно-кредитные отношения в стране, осуществляет надзор за деятельностью коммерческих банков. Департамент банковского регулирования и надзора проверяет соблюдение коммерческими банками соответствующего законодательства и установленных Банком России нормативов деятельности.

В случае установления нарушений или при предоставлении банками неполной или недостоверной информации Банк России в зависимости от вида нарушения вправе прибегнуть к определенным методам воздействия: штрафу; выполнению требований по финансовому оздоровлению; реорганизации, замене администрации коммерческого банка; применению более жестких нормативов; запрету на проведение отдельных операций и на открытие филиалов на срок до одного года; назначению временной администрации на срок до шести месяцев и крайней мере -- отзыву лицензии и ликвидации коммерческого банка.

Федеральная таможенная служба Российской Федерации (ФТС России) осуществляет контроль за соблюдением таможенного и валютного законодательства при перемещении товарно-материальных и валютных ценностей через таможенную границу Российской Федерации. Деятельность ФТС России регулируется Положением о Федеральной таможенной службе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 21 августа 2007 г. № 429.

К негосударственным видам финансового контроля относятся:

* внутрифирменный (корпоративный);

* контроль со стороны коммерческих банков за хозяйствующими субъектами (клиентами);

* аудиторский контроль.

Внутрифирменный финансовый контроль осуществляется экономическими службами самого хозяйствующего субъекта (организации, фирмы, корпорации): бухгалтерией, финансовым отделом, службой финансового менеджмента за движением денежных средств своего предприятия и его филиалов. Службы внутреннего контроля выполняют следующие задачи:

* следят за эффективностью и целесообразностью затрат, как собственных, так и заемных денежных средств;

* анализируют и сопоставляют фактически доступные финансовые результаты с прогнозируемыми;

* оценивают результаты от инвестиционной деятельности;

* контролируют финансовое состояние организации.

Внутренний контроль сопровождает весь процесс движения капитала хозяйствующего субъекта. В то же время постаудит означает сравнение фактически достигнутых финансовых результатов на каждой стадии производственно-хозяйственной деятельности организации с прогнозируемыми в финансовом разделе бизнес-плана; анализ и устранение причин их несоответствия; поиск путей снижения материальных затрат.

Контроль со стороны коммерческих банков за хозяйствующими субъектами осуществляется для контроля за соблюдением организациями-клиентами установленного государством порядка ведения расчетно-кассовых операций и валютного законодательства. При этом коммерческие начала в деятельности самих банков требуют от них оценки финансового состояния и кредитоспособности потенциального заемщика. В случае предоставления ссуды банк контролирует ее использование, платежеспособность и ликвидность клиента для оценки вероятности возврата кредита с оговоренными процентами в установленный срок.

Аудиторский контроль представляет собой сравнительно новый вид финансового контроля, который появился в Российской Федерации в начале 90-х гг. прошлого века. Возникновение в условиях рыночных отношений значительного количества новых коммерческих структур резко повысило требования их финансовой надежности и объективности при оценке финансового состояния. Государство также заинтересовано в независимой экспертизе бухгалтерской (финансовой) отчетности коммерческих структур, так как она осуществляется за счет самих хозяйствующих субъектов.

Основные задачи аудиторского контроля сводятся к следующему:

* установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности организации;

* контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации при совершении организацией тех или иных финансовых и хозяйственных сделок;

* анализ расчетно-платежной документации хозяйствующего субъекта.

Следует также отметить, что по мере развития рыночных отношений в Российской Федерации сфера действия аудиторского контроля постоянно расширяется.

Литература

1. Ревизия и контроль - под ред Усач В.Н. - М. - 2006 г.

2. Финансы - журнал 2010 - № 1-6.

3. Финансы - под ред. Гаров В.М. - М. 2003 г.