• Оглавление
• Введение
• Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений
• 1.1 Понятие межбюджетных отношений и межбюджетной политики
• 1.2 Описание характеристики межбюджетных отношений в РФ
• 1.3 Описание межбюджетных отношений в США
• 1.4 Сравнительная характеристика межбюджетных отношений в РФ и США
• Глава 2. Анализ развития межбюджетных отношений в РФ и США
• 2.1 Анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации
• 2.2 Анализ развития межбюджетных отношений в США
• Глава 3. Совершенствование организации межбюджетных отношений
• 3.1 Проблемы данного исследования
• 3.2 Решение проблемы. Практические рекомендации
• Заключение
• Список литературы
• Приложение №1
• Приложение №2

Введение

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции.

Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Не случайно одной из основных задач департамента межбюджетных отношений, образованного в качестве структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации в феврале 2003г., является подготовка предложений по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации, развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и целях наиболее полного учета интересов и возможностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время практически невозможно представить ни одного документа федерального, регионального и муниципального уровней, связанного с социально-экономическим развитием, без упоминания или ссылки на тему межбюджетных отношений.

Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют как политическую, так и экономическую составляющие, а вот на вопрос, какая из них является превалирующей, ответить не всегда просто.

Объект исследования - межбюджетные отношения.

Предмет исследования - сравнительная характеристика организации межбюджетных отношений Российской Федерации и США.

Цель исследования - провести сравнительную характеристику организации межбюджетных отношений Российской Федерации и США.

Задачи исследования:

1. Рассмотреть понятие межбюджетных отношений и межбюджетной политики.

2. Провести описание характеристики межбюджетных отношений в РФ.

3. Дать описание межбюджетных отношений в США.

4. Провести сравнительную характеристику межбюджетных отношений в РФ и США.

5. Провести анализ межбюджетных отношений в Российской Федерации и США.

6. Провести анализ проблем данного исследования.

7. Дать практические рекомендации.

Структура работы: работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.

Теоретической основой данной работы послужили работы таких авторов, как: Романовский М.В., Белоглазова Г.Н., Вахрин П.И., Нешитой, А.С., Глущенко В.В., Глущенко И.И., Христенко В.Б., Лавров А.М. и других.

Глава 1. Теоретические основы межбюджетных отношений

1.1 Понятие межбюджетных отношений и межбюджетной политики

В основе формирования бюджетов субъектов Федерации лежит принцип межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения и политика бюджетного федерализма лежат в основе бюджетного регулирования.

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы.

Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.

Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

Модель бюджетного федерализма включает три составляющие:

1) полномочия по расходам уровней власти разграничены;

2) наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

3) вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений. Глущенко В.В., Глущенко И.И. Финансы / В.В. Глущенко, И.И.Глущенко. - М.: - 2007.-С.48.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма.

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США -- относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП «весят» федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.

Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

Сложившаяся в США система межбюджетных отношений не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Россия относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят всего 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения -- Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а, следовательно, и для сохранения единства федеративного государства. Берлин С.И. Теория финансов: Учеб. пособие / С.И. Берлин. - М.- 2007.-С.74.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства РФ. Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается в несоответствии законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

1.2 Описание характеристики межбюджетных отношений в РФ

Как отмечают В.Б. Христенко и А.М. Лавров Христенко В.Б., Лавров А.М.. Новый этап реформы межбюджетных отношений / В.Б. Христенко, А.М. Лавров // Финансы. - 2009. - №2. -С.9., формирование российской модели бюджетного федерализма прошло три качественно различных этапа. В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, началом которой было определено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами Субъектов РФ в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд Финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Одновременно данный Указ предоставлял право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / П.И. Вахрин, А.С. Нешитой. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К^о», 2009.-С.67.

Такое право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечило поступления в эти бюджеты. Так, с 1992 по 1997 г. доля налогов в ВВП сократилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9-12,9%), а доля федерального бюджета существенно снизилась (с 16,6 до 11,9%) [5, с. 56]. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

Более того, в 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Последняя предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в ее распоряжении. Однако такая модель могла привести к дезинтеграции начала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. №862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Она стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечить:

1) повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

2) выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

3) создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма». В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Г.Н. Белоглазовой. - М.: Юрайт-Издат, 2008.-С.82. В настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находится в развитии, этот процесс сопровождается обоснованием оптимальной модели бюджетного федерализма. Изучается и анализируется опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании. Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помощью горизонтального и вертикального выравнивания.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение между субъектами федерации для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

1.3 Описание межбюджетных отношений в США

После предпринятой в 1781 году попытки создать конфедерацию Соединенные Штаты Америки в 1789 году стали первым государством, заложившим основы современного федеративного устройства. Первоначально данное государство состояло из 13 штатов, а с течением времени превратилось в федерацию 50-ти штатов. В течение первого века своего существования Соединенные Штаты перенесли опустошительную Гражданскую Войну в 1861 - 1865 гг., но до сих пор принятая в 1789 году федеральная конституция сохраняется в неизменном виде. Таким образом, США являются федерацией с самой продолжительной историей существования в мире и главным источником для любого сравнительного анализа систем фискального федерализма.

Соединенные Штаты являются относительно умеренным децентрализованным государством. Главной особенностью системы распределения властных полномочий, которые распространяется в равной степени на все 50 штатов, является рассредоточение указанных полномочий между уровнями государственного управления. При этом Конституцией устанавливаются предметы ведения, относящиеся к федеральному уровню власти, а также устанавливаются сферы компетенции штатов. Полномочия, относящиеся к федеральному уровню власти, по большей части представляют собой предметы совместного ведения, причем в случае, когда федеральный закон противоречит законам штата, то приоритет имеет федеральное законодательство. Органам власти отдельных штатов запрещено законотворчество в некоторых сферах, что, таким образом, передает полномочия по принятию решений в данных сферах исключительно в ведение федеральной администрации.

Хотя изначально США были более децентрализованной федерацией, чем Канада, широкое применение федеральными властями своих полномочий в областях совместной юрисдикции, широкая интерпретация доктрины «подразумеваемых полномочий» в интерпретации полномочий федеральной власти судами, а также широкое толкование федеральными властями своих расходных полномочий привели к установлению в США значительно более централизованного режима, чем в Канадской федерации.

В отношении институционального устройства федерального и субфедеральных уровней власти необходимо отметить, что основным принципом такого устройства является разделение власти между ее исполнительной, законодательной и судебной ветвями. Это подразумевает использование принципов взаимозависимости и взаимных ограничений в деятельности этих институтов. Федеральный Конгресс, главный орган законодательной власти США, состоит из Палаты представителей, формируемой путем прямых выборов, причем количество депутатов в Палате представителей пропорционально населению каждого штата, и Сената, избираемого также на прямых выборах, при этом каждый штат представлен двумя сенаторами.

Президент также избирается на прямых выборах (несмотря на то, что формально президента избирает Коллегия выборщиков), причем поданные за того или иного кандидата голоса от населения распределяются в соответствии с количеством представителей от того или иного штата в Коллегии выборщиков. Отсутствие партийной дисциплины, отчасти проистекающее из соблюдения принципа разделения власти, как правило, позволяет штатам и отдельным муниципалитетам выдвигать и отстаивать свою точку зрения в ходе дебатов в Конгрессе. Соблюдение этого принципа на обоих уровнях государственной власти вкупе с большим количеством штатов привели также к установлению в США рассредоточенной, сложной и относительно не скоординированной системы отношений между уровнями государственной власти.

Несмотря на то, что требование об обязательном сотрудничестве федерального правительства с органами власти штатов в вопросах проведения политики в областях, в которых федеральное правительство имеет исключительное право законодательной юрисдикции, не является закрепленным в Конституции, на практике федеральные органы власти зачастую предпочитают использовать органы власти штатов и муниципалитетов как представителей административной власти в отношении исполнения федеральных законодательных решений, подчас оставляя последним значительную свободу действий в администрировании федерального законодательства. Чтобы повлиять на эффективность проведения своей политики на местах, федеральное правительство широко использует практику субсидий, выделение которых предусматривает выполнение исполнительной властью штатов и муниципалитетов определённых условий. Это придает отношениям между правительствами в федерации Соединенных Штатов высокую степень зависимости одного уровня государственной власти от другого.

В Конституции США не существует положений, регулирующих порядок применения межправительственных трансфертов. Следовательно Конституцией не предусмотрено общепринятых схем в осуществлении вертикальных трансфертов или общенациональных стабилизационных программ. Подобным образом, не существует оговоренных Конституцией пропорций федеральных налогов, предназначенных на федеральные трансферты бюджетам штатов. Федеральным законом предусмотрено, что доходы от отдельных федеральных налогов, таких как налоги на топливо, а также налог с пассажиров, отбывающих за границу из аэропортов страны, направляются на трансферты правительствам штатов или местным органам власти на цели финансирования региональной или местной транспортной системы. Финансы: учеб. - 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. В.В. Ковалева. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2009.-С.38.

Однако, поскольку Конституция не запрещает межбюджетные трансферты, и поскольку федеральному правительству принадлежат полномочия по сбору налоговых доходов, а также многочисленные расходные полномочия, в Соединенных Штатах сформировалась обширная и можно сказать нерегулируемая система межправительственных трансфертов. Правительства штатов и местные органы власти оказались в высокой степени зависимыми от средств финансовой помощи со стороны федерального правительства, т.к. без указанных средств данные органы власти столкнулись бы с трудностями в финансировании собственных бюджетных расходов. Такого рода финансовая помощь обычно выделяется в форме целевых грантов, обусловленных выполнением органами власти - получателями такой помощи -- ряда требований, которые обычно очень четко определены.

Следует выделить три основных причины, которые обусловили рост объемов средств, передаваемых субнациональным властям в рамках системы межправительственных трансфертов. Во-первых, финансовая помощь всегда использовались Конгрессом США в качестве инструмента стимулирования действий органов власти штатов по осуществлению тех или иных целей в рамках общенациональной политики, ответственность за выполнение которых находится в компетенции штатов.

Во-вторых, межбюджетные трансферты использовались для финансирования программ модернизации систем органов власти и управления штатов, тем самым стимулируя проведение более эффективной экономической политики. И в третьих, межправительственные гранты всегда использовались в целях поддержки усилий штатов в сфере перераспределения доходов. Последнее необходимо как с точки зрения сглаживания неравенства среди штатов в отношении их способности по сбору бюджетных доходов, так и с точки зрения доминирования федерального правительства в сборе основных налоговых доходов, в особенности налога на доходы физических лиц.

В бюджетной системе США используются два основных типа условных трансфертов: блочные трансферты и категориальные трансферты. Блочные трансферты выделяются субнациональным властям на финансирования широкого диапазона расходных статей их бюджетов сходной направленности и накладывают незначительные ограничения на то, как органы власти штатов или муниципалитетов будут распределять средства гранта на расходные нужды внутри данного блока расходных статей. Блочные трансферты используются в основном в таких областях бюджетного финансирования, как здравоохранение и социальная защита. Категориальные трансферты (гранты) направлены на финансирование бюджетных расходов их получателей в рамках оговоренных условиями гранта расходных программ.

Категориальные трансферты, рассчитываемые по определенной формуле, направлены на распределение ресурсов между правительствами штатов или муниципальными органами власти согласно законодательным или административным критериям, определенным на федеральном уровне. Классифицированные по формулам, трансферты включают в себя открытые (нелимитированные по объему выделяемых средств) гранты с требованием долевого участия в финансировании расходной программы властей-получателей из собственных средств и закрытые (лимитированные по объему выделяемых средств) гранты, которые выделяются как с требованием долевого участия в финансировании их получателями, так и без этого требования.

Второй тип категориальных трансфертов, то есть гранты на финансирование определенных проектов, предоставляется на основе отбора поданных потенциальными получателями заявок на финансирование.

Средства федеральных трансфертов используются для финансирования широкого круга государственных услуг.

Наибольшую их часть составляют средства, выделяемые на финансирование программ в области образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта, защиты окружающей среды и регионального развития.

Основная часть федеральных грантов перераспределяется правительствами штатов для нужд местных органов власти.

Помимо этого, правительства штатов предоставляют муниципальным властям гранты из своих собственных ресурсов. Берлин С.И. Теория финансов: Учеб. пособие / С.И. Берлин. - М.- 2007.-С.65.

1.4 Сравнительная характеристика межбюджетных отношений в РФ и США

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма. Финансово-бюджетный федерализм основан на разделении полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере.

Межбюджетные отношения представляют собой совокупность отношений между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления по поводу разграничения полномочий и закрепления бюджетных правомочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности органов власти в области организации бюджетного процесса. Вахрин П.И., Нешитой А.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / П.И. Вахрин, А.С. Нешитой. - 3-е изд., испр. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К^о», 2009.-С.74.

Бюджетный кодекс РФ установил следующие принципы межбюджетных отношений:

* распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

* разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

* равенство бюджетных прав субъектов РФ и муниципальных образований;

* выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

* равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с Федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Для США характерна децентрализованная модель межбюджетных отношений, которая характеризуется следующими показателями:

1) финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей;

2) полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин;

3) субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю;

4) дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США -- относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня:

1) федеральный;

2) уровень штатов;

3) уровень местных органов власти.

Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП «весят» федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.

Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов. Финансы и кредит: Учебник / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. Г.Н. Белоглазовой. - М.: Юрайт-Издат, 2008.-С.62.

Сложившаяся в США система межбюджетных отношений не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Глава 2. Анализ развития межбюджетных отношений в РФ и США

2.1 Анализ развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

Финансовая помощь из федерального бюджета субъектам Российской Федерации является одним из основных элементов системы межбюджетных отношений.

Рассмотрим совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 1992-2000 годах (Таблица №1).

Из данных, представленных в таблице, видно, что общий объем перечисляемых в субъекты Федерации средств в течение рассматриваемых девяти лет колебался в достаточно широких пределах: от 1,37% ВВП в 1999 году до 3,4% ВВП - в 1994 году. При этом можно отметить, что значительные колебания объема финансовой помощи регионам были в основном обусловлены изменениями в объеме средств, направляемых по таким каналам, как «средства, перечисляемые в рамках взаимных расчетов», «субвенции» и остальные виды нерегулярной финансовой помощи.

В противоположность показателю совокупного объема финансовой помощи, колебания которого сложно объяснить экономическими причинами (скорее, они объясняются политической ситуацией в каждый период), структура федеральной финансовой помощи демонстрирует более объяснимые тенденции.

Так, после 1995 года наблюдается рост доли трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации - после введения данного вида финансовой помощи в 1994 году, когда общая сумма трансфертов была сравнительно невелика и составила 10% (причина столь низкой доли трансфертов может быть той, что собственно финансирование трансфертов началось с середины 1994 года).

Таблица №1

Объем и структура финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1992-2000 гг.

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Дотации
% ВВП	0,00%	0,02%	0,09%	0,06%	0,09%	0,13%	0,10%	0,06%	0,16%
% финансовой помощи	0%	1%	3%	3%	4%	5%	6%	4%	11%
Субвенции
% ВВП	0,79%	0,69%	0,42%	0,12%	0,12%	0,09%	0,02%	0,20%	0,03%
% финансовой помощи	53%	26%	12%	7%	5%	4%	1%	14%	2%
Всего трансферты из ФФПР
% ВВП	0,00%	0,00%	0,36%	1,17%	1,04%	1,22%	1,12%	0,98%	0,98%
% финансовой помощи	0%	0%	10%	64%	44%	49%	70%	71%	67%
в том числе:
Трансферты
% ВВП	0,00%	0,00%	0,36%	0,86%	0,68%	0,86%	1,00%	0,98%	0,98%
% финансовой помощи	0%	0%	10%	47%	29%	35%	62%	71%	67%
Трансферты за счет НДС
% ВВП	0,00%	0,00%	0,00%	0,31%	0,36%	0,36%	0,12%	0,00%	0,00%
% финансовой помощи	0%	0%	0%	17%	16%	14%	8%	0%	0%
Средства, переданные по взаимным расчетам
% ВВП	0,61%	1,95%	2,54%	0,42%	0,81%	0,43%	0,36%	0,14%	0,29%
% финансовой помощи	41%	72%	74%	23%	35%	17%	22%	10%	20%
Ссуды за вычетом погашения другим уровням госуправления.
% ВВП	0,09%	0,03%	0,02%	0,04%	0,23%	0,64%	-0,03%	-0,28%	0,00%
% финансовой помощи	6%	1%	1%	2%	10%	25%	0%	0%	0%
Недоперечислено отчислений от бюджетов субъектов РФ в целевые бюджетные фонды
% ВВП	0,00%	0,00%	0,00%	0,02%	0,05%	0,00%	0,00%	0,00%	0,00%
% финансовой помощи	0%	0%	0%	1%	2%	0%	0%	0%	0%
Всего: средства, переданные бюджетам других уровней власти
% ВВП	1,49%	2,70%	3,40%	1,80%	2,30%	2,50%	1,60%	1,37%	1,87%
% финансовой помощи	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%	100%

В 1995 году наблюдается значительный рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме выделенной из федерального бюджета финансовой помощи регионам (до 64%). По существу, 1995 год следует считать первым годом полноценного существования такого вида финансовой поддержки регионов, как трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, т.к. впервые в рамках бюджетного процесса, предусмотренного новой российской Конституцией, Министерством финансов был подготовлен расчет распределения трансфертов из ФФПР, которое впоследствии было утверждено Государственной Думой в составе закона о федеральном бюджете на 1995 год. Однако необходимо указать на то, что высокая доля трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи лишь частично объясняется тем, что формализованно распределенные трансферты в данный период стали преобладающим видом финансовой помощи (17%).

В 1996-1997 годах можно видеть некоторое снижение доли трансфертов из ФФПР в общем объеме финансовой помощи. Такое снижение происходило по двум причин: в 1996 году произошел рост доли средств, выделенных субъектам Федерации в виде средств, переданных в рамках осуществления взаимных расчетов (до 35% всей финансовой помощи), а для 1997 года характерно финансирование региональных бюджетных расходов в виде выделенных из федерального бюджета бюджетных ссуд (около 25% всех переданных в регионы средств).

Ужесточение политики федеральных властей по отношению к финансированию финансовой помощи в 1998 году привело к росту доли трансфертов из ФФПР в федеральной финансовой помощи. Следует отметить, что вместе с ростом доли трансфертов из ФФПР в структуре федеральной финансовой помощи наблюдалось снижение трансфертов, выделяемых в счет зачета федеральной доли НДС (как в абсолютных, так и в относительных значениях). Впоследствии, в 1999 и 2000 годах, сумма выделенных из федерального бюджета трансфертов стабилизировалась на уровне 0,98% ВВП, а их доля в структуре федеральной финансовой помощи составила, соответственно, 71% и 67%.

Таким образом, в отношении структуры финансовой помощи из федерального бюджета можно сделать следующие выводы. В течение 1992-2000 гг. основными источниками финансовой помощи бюджетам субъектов Федерации со стороны федерального бюджета являлись:

1) субвенции (средства, направляемые из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации целевым назначением), которые были основным видом федеральной финансовой поддержки субъектов в 1992 году (53%). Необходимо указать на рост доли субвенций в структуре финансовой помощи в 1999 год (до 14%), однако начиная с этого года в виде субвенций распределялись средства на федеральную поддержку северного завоза (рассчитанные по методике, аналогичной методике распределения ФФПР), а также иные виды целевой финансовой помощи, входящей в состав трансферта из ФФПР;

2) средства, переданные субъектам Российской Федерации, в рамках осуществления взаимных расчетов (канал безвозмездной передачи регионам финансовых средств, распределяемых в ходе исполнения федерального бюджета, на цели текущей финансовой поддержки) - оставались одним из основных видов финансовой поддержки в 1992-1998 годах, однако наибольшая доля средств, выделяемая регионам по данному каналу характерна для 1993-1994 гг. (72% и 74% соответственно);

3) трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов (основной вид нецелевой федеральной финансовой поддержки субъектов Федерации, распределяется на основании единой методики) - начиная с 1995 года являются основным каналом передачи финансовых средств субъектам Федерации, доля которых выросла с 10% до 70%.

4) в отдельные периоды (1996 и 1997 годы) значительно возрастает доля непогашенных федеральных бюджетных ссуд субъектам Федерации (10% и 25%);

5) в течение всего рассматриваемого периода наблюдался устойчивый рост доли дотаций в общем объеме финансовой помощи из федерального бюджета (средства, перечисляемые из федерального бюджета бюджетам закрытых-административно территориальных образований) - отчасти это объясняется изменением политики по отношению к бюджетам закрытых административно-территориальных образований - начиная с 1998 года происходит постепенное замещение средств, получаемых бюджетами от предоставления льгот по федеральным и региональным налогам, прямыми дотациями из федерального бюджета.

Изменение дисперсии доходов бюджетов субъектов Федерации на душу населения при выделении регионам федеральной финансовой помощи представлено в Приложении №1.

2.2 Анализ развития межбюджетных отношений в США

Анализ проведем на основании данных, показывающих значимость трансфертных выплат от одного уровня правительства другим уровням, которые представлены в Таблице №2. В данной таблице представлены следующие показатели:

1. Доля совокупных доходов бюджетов штатов, получаемая в виде трансфертов из федерального бюджета.

2. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемая в виде трансфертов из федерального бюджета.

3. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемых в виде трансфертов из бюджетов штатов.

4. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемых в виде трансфертов из федерального бюджета и бюджетов штатов.

Начав рассмотрение данных с анализа зависимости бюджетов штатов от трансфертов из федерального правительства, мы увидим, что никаких существенных изменений в значимости федеральных трансфертов как источника доходов штатов, не наблюдается. Федеральные трансферты составляют приблизительно 20% от доходов бюджетов штатов, а этот показатель лишь незначительно колеблется в пределах 1% в период с 1960 по 1995 год.

В то же время, наблюдаются значительные колебания в размере доли бюджетных доходов муниципальных властей, получаемой в виде трансфертов из федерального бюджета. Такие изменения в 1960-ых и 1970-ых годах были вызваны ростом объемов прямых федеральных трансфертов муниципалитетам при администрациях Джонсона и Никсона. Многие из этих программ предусматривали прямые трансферты из федерального бюджета местным властям в обход бюджетов штатов.

Доля совокупных доходов бюджетов штатов, получаемая в виде трансфертов из федерального бюджета за период с 1960 года по 1995 год увеличилась на 15%. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемая в виде трансфертов из федерального бюджета за тот же период увеличилась на 156%. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемых в виде трансфертов из бюджетов штатов увеличилась на 21%. Доля доходов муниципальных бюджетов, получаемых в виде трансфертов из федерального бюджета и бюджетов штатов увеличилась на 28%.

Такое положение дел изменилось, и в конце 1980-х при администрации президента Рейгана эта практика прекратилась. В настоящее время прямые федеральные трансферты муниципальным органам власти составляют незначительную долю в доходах муниципальных органов власти. С другой стороны, анализ объема трансфертов из бюджетов штатов муниципальным органам власти показывает, что значительная часть федеральных трансфертов бюджетам штатов передается по цепочке муниципальным бюджетам. К середине 1990-х годов доля трансфертов из федерального бюджета и бюджетов штатов составляла около 35% доходов муниципальных бюджетов. Необходимо отметить, что этот показатель увеличивается от года к году.

Расходы бюджетов штатов на душу населения в процентах к среднему показателю по США, избранные годы представлены в приложении №2.

Таблица №2

Доля доходов субнациональных бюджетов, полученных в виде финансовой помощи от бюджетов вышестоящего уровня (%)

Год	Доля доходов бюджетов штатов, полученная в виде трансфертов из федерального бюджета	Доля доходов муниципальных бюджетов, полученная в виде трансфертов из федерального бюджета	Доля доходов муниципальных бюджетов, полученная в виде трансфертов из бюджетов штатов	Доля доходов муниципальных бюджетов, полученная в виде трансфертов из вышестоящих бюджетов
1960	19.7	1.6	25.3	27.0
1961	18.7	1.5	25.1	26.6
1962	19.1	1.5	25.3	26.8
1963	19.3	1.5	26.1	27.6
1964	20.2	2.1	25.7	27.8
1965	20.4	2.2	26.4	28.7
1966	21.5	2.3	28.3	30.6
1967	22.5	2.2	29.4	31.5
1968	22.5	3.9	30.2	34.1
1969	22.3	3.1	30.8	33.9
1970	21.9	4.3	31.3	35.6
1971	23.4	4.7	32.3	37.0
1972	24.1	5.7	31.0	36.7
1973	24.4	7.5	30.9	38.4
1974	22.7	7.7	31.6	39.3
1975	23.3	8.3	31.8	40.1
1976	23.2	14.0	29.9	43.9
1977	22.8	13.5	29.2	42.7
1978	22.6	12.9	29.2	42.1
1979	22.3	12.6	30.4	42.9
1980	22.5	10.8	30.9	41.7
1981	22.0	9.1	31.0	40.1
1982	20.1	0.7	32.6	33.2
1983	19.5	6.9	29.1	36.0
1984	19.4	6.2	28.9	35.1
1985	19.5	5.6	29.4	35.0
1986	19.5	5.2	29.5	34.7
1987	18.7	3.4	29.7	33.1
1988	18.8	3.7	29.8	33.5
1989	18.7	3.5	30.2	33.7
1990	19.0	4.9	29.1	34.0
1991	20.7	4.1	29.6	33.7
1992	21.7	4.1	30.5	34.6
1993	22.3	3.9	30.5	34.4
1994	23.1	3.7	30.2	33.8
1995	22.7	4.1	30.6	34.6

Глава 3. Совершенствование организации межбюджетных отношений

3.1 Проблемы данного исследования

Сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на, проведенные в 90-х годах XX века реформы, не в полной мере отвечает принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу и, несомненно, нуждается в дальнейшем реформировании и развитии.

В настоящее время по уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако, формально сохраняет крайне высокую, даже, по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. При этом федеральным законодательством установлены крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Кроме того, противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов и формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются наличием ряда макроэкономических проблем, резкими различиями в бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований, неопределенностью бюджетного статуса муниципальных образований. Рекомендации семинара-совещания руководителей финансовых органов субъектов РФ «Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 гг.» // Финансы. -2008. - №6.-С.39.

С проблемой межбюджетных отношений неразрывно связана и проблема социальных обязательств государства и прежде всего проблема необеспеченных социальных обязательств или так называемых «нефинансируемых мандатов». Бюджеты субъектов Российской Федерации и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством и зачастую без предоставления соответствующих источников финансирования. Вместе с тем, основная часть расходов региональных и местных бюджетов, а это, прежде всего, расходы на заработную плату в бюджетной сфере и на финансирование сети бюджетных учреждений, регламентируется централизованно установленными нормами.

В настоящее время можно выделить несколько проблем межбюджетных отношений в РФ:

1. Структурный дисбаланс бюджетной системы РФ: передача на нижестоящий уровень бюджетных полномочий и ответственности не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой.

2. Уровень вертикали власти, из бюджета которого должно осуществляться финансирование соответствующего полномочия, не всегда совпадает с уровнем, где непосредственно происходит его реализация.

3. Низкая доля собственных доходов в бюджетах субъектов Федерации и местных бюджетах заметно снижает заинтересованность на местах в наращивании налогового потенциала, в своевременном и полном поступлении налогов в бюджетную систему.

4. Единый норматив отчислений по территориям от регулирующих налогов не учитывает особенности каждого региона (численность населения, уровень развития). Поиск объективного подхода к осуществлению дифференциации нормативов по регулирующим налогам вызывает необходимость разработки и использования для этой цели соответствующей формулы.

5. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов лишают органы местного самоуправления возможности планировать свою бюджетную политику даже в краткосрочной перспективе, не говоря о возможности реализации долгосрочных программ развития муниципальных образований. В результате - резкое сокращение капитальных вложений в структуре расходов местных бюджетов.

6. Несоответствие доходов и расходов местного бюджета обусловливает возможность только текущего содержания муниципального образования, на развитие муниципалитетов средств не остается.

7 . Отмена с 1 января 2001 г. налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы и изъятие в федеральный бюджет 100% налога на добавленную стоимость снизят удельный вес собственных доходов местных бюджетов на 20-25%, увеличиться зависимость от бюджетного регулирования.

8. В России получила широкое распространение практика принятия территориальных и местных бюджетов с дефицитом без определения источников их покрытия.

3.2 Решение проблемы. Практические рекомендации

В последние годы предпринимаются определенные, меры по решению этих проблемы, в основном путем отмены ряда федеральных нормативных правовых актов. Однако этого недостаточно, необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство, разграничение полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Рассматривая проблемы межбюджетных отношений, следует особое внимание обратить на распределение налоговых доходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и федеральным бюджетом. В последние годы наблюдается тенденция к снижению доли налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета страны.

Так, в 1996-1998 годах доля налоговых доходов региональных бюджетов в совокупных налоговых доходах консолидированного бюджета превышала 50%, но, начиная с 1999 года, эта доля неуклонно снижается, в 2000 году она составляла 43,5%, в 2000-2001 годы - около 38%. В результате сокращается обеспеченность регионов финансовыми ресурсами. Тенденции развития межбюджетных отношений в Российской Федерации / Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2006. - № 23 (311).-С.26.

К тому же, сложившаяся в настоящее время налоговая база региональных и местных бюджетов по прежнему основана на расщеплении регулирующих налогов и существенно зависит от ставок распределения налогов между федеральным и региональными бюджетами. По существующим оценкам, более 80% налоговых доходов региональных и местных бюджетов формируются за счет отчислений от федеральных налогов. Негативное влияние на стабильность региональных бюджетов оказывают также ежегодно вносимые федеральным бюджетом изменения в распределении налоговых доходов и сборов.

Несколько слов в связи с вышесказанным о Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2003 год». В федеральном бюджете на текущий год существенно изменены, по сравнению с федеральным бюджетом на 2002 год, источники и нормативы распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Это связано, прежде всего, с отменой последнего из оборотных налогов - налога на пользователей автомобильных дорог, а также с централизацией в федеральном бюджете акцизов на табачные изделия в размере 100%. Принятие этих мер, в свою очередь, обусловило необходимость компенсации выпадающих доходов субъектов Российской Федерации и. особенно для финансирования дорожного хозяйства.

Федеральным бюджетом на 2003 год предусмотрены определенные меры по возмещению потерь региональных бюджетов. Так, например, регионам переданы 60% доходов от акцизов на нефтепродукты, в том числе 50% на формирование территориальных ^дорожных фондов (в 2002 году доходы от акцизов на нефтепродукты полностью зачислялись в федеральный бюджет). Однако при этом был изменен порядок взимания этих акцизов, осуществлен переход уплаты акцизов от производителей нефтепродуктов к оптовой и розничной торговле, что явно усложнило их собираемость. Кроме того, предусмотрен ряд других мер, например, изменено распределение доходов от уплаты земельного налога и, арендной платы за земли городов и поселков, увеличена ставка налога на прибыль, поступающая в региональные бюджеты с соответствующим сокращением ставки налога, зачисляемой в федеральный бюджет.

Тем не менее, но имеющимся оценкам осуществленные компенсационные меры не покрывают выпадающих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Это требует от регионов поиска дополнительных источников финансирования дорожного хозяйства, а также усложняет выполнение возросших обязательств регионов по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений, особенно в связи с её планируемой индексацией.

Помимо мер налогового регулирования предусматривается предоставление финансовой помощи регионам из федерального бюджета. Основным источником оказания финансовой помощи регионам остается Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Однако применяемая методика распределения трансфертов не способствует росту доходной базы субъектов Российской федерации. Предоставление регионам финансовой поддержки ориентировано на показатель среднероссийской бюджетной обеспеченности, а не на реальные потребности регионов населения. Отсутствие минимальных социальных стандартов не дает возможности осуществить точную оценку адекватности предусмотренных расходов. Отметим еще один принципиальный момент - это количество регионов, получающих финансовую помощь. Так, в 2003 году средства, например, Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяются 71 из 89 регионов страны.