Налоговая политика России

Содержание

Введение

Глава 1. Возникновение и развитие налогообложения в России

1.1 Зарождение налогообложения на Руси

1.2 Акцизное и промысловое налогообложение в Российской Империи

1.3 Налогообложение в РСФСР периода новой экономической политики (1921-1930 гг.)

Глава 2. Сущность и значение налоговой политики

2.1 Стратегия и тактика налоговой политики

2.2 Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма

Глава 3. Основные направления и механизм реализации налоговой политики в Российской Федерации

3.1 Налоговая политика и оздоровление экономики

3.2 Основные факторы динамики налоговых поступлений

3.3 Меры по преодолению бюджетного дефицита

Глава 4. Проблемы развития налоговой реформы и их взаимосвязь с налоговой политикой

Заключение

Список литературы

Введение

Государство, выражая интересы общества в различных сферах жизнедеятельности, вырабатывает и осуществляет соответствующую политику - экономическую, социальную, налоговую и пр. При этом в качестве средства взаимодействия объекта и субъекта государственного регулирования социально-экономических процессов используются финансово-кредитный и ценовой механизм.

Актуальность выбранной мною темы заключается в исследовании истории налогообложения в России и современная стратегия налоговой политики.

Объектом исследования является современная налоговая политика России.

Задачи работы: анализ современных концепций налогообложения.

Финансово-бюджетная система включает отношения по поводу формирования и использования финансов государства - бюджета и внебюджетных фондов. Важной «кровеносной артерией» финансово-бюджетной системы являются налоги. Налоги возникли вместе с товарным производством, разделением общества на классы и появлением государства.

Государство, устанавливая налоги, стремится прежде всего обеспечить себе необходимую материальную базу для осуществления возложенных на него задач, которые реализуются посредством налоговой политики, являющейся частью финансовой политики государства.

Целью данной работы является изучение теоретических аспектов налоговой политики, а также определение основных направлений и механизма реализации налоговой политики в Российской Федерации.

Важным моментом видится рассмотрение налоговых аспектов экономического роста в России с точки зрения как традиционных, так и нетрадиционных подходов. Особую остроту сегодня приобрела проблема собираемости налогов и уклонения от них, поэтому особое место в данной работе будет отведено проблемам развития налоговой реформы и их взаимосвязи с налоговой политикой.

Глава 1. Возникновение и развитие налогообложения в России

1.1 Зарождение налогообложения на Руси

Налоги являются одним из древнейших финансовых институтов. История отечественной налоговой системы связывается с возникновением древнерусского государства, финансовая система которого изначально основывалась на взимании дани в пользу князя. Так, еще в 884 г. киевский князь Олег, победив днепровских северян, обложил их данью.

До 988 г. основными видами налогов являлись дани (подати), оброки. Уплачивались они натурой, чаще всего медом, кунами и даже мечами. В основном в этот период налоги устанавливались по случаю войн и походов.

Первые зачатки законодательного закрепления норм, связанных со сборами и повинностями, появляются в «Русской правде». В ней предусмотрена одна из древнейших повинностей, так называемый корм, т. е. поставка пищевого довольствия чиновнику (вирнику), ездившему по волостям для суда, и его лошадям.

После завоевания Руси Золотой Ордой на основе переписи населения, проведенной в 1257-1259 гг. монгольскими «численниками», также осуществлялось взимание дани. В настоящее время историкам известно 14 видов «ордынских тягостей», к числу которых относились: выход («царева дань»), дань монгольскому хану, торговые сборы («мыт» и «тамка»), извозные повинности («ям» и «подводы»). Ежегодно взимаемая на территории Руси дань в пользу поработителей составляла огромные для того времени суммы. Например, «Московский выход» составлял 5-7 тыс. руб. серебром, а «новгородский выход» -- 1,5 тыс. руб. Первоначально уплата дани контролировалась чиновниками хана, которые именовались баскаками, а затем откупившими это право купцами -- бесерменами. Так, например, в Новгороде дань была взята на откуп хивинскими купцами. В случае недоимки откупщики насчитывали большие проценты, а при совершенной невозможности платить брали людей в неволю.

Уплата «выхода» была прекращена Иваном III лишь в 1480 г., после чего началось воссоздание финансовой системы Руси. В качестве основного прямого налога были введены данные деньги с черносошных крестьян и посадских людей, а затем -- ямские, пищальные подати, сборы на городовое и засечное дело.

Иван Грозный в период своего правления ввел стрелецкую подать на создание регулярной армии, а также деньги для выкупа захваченных в плен ратных и других людей. Для определения размера прямых податей служило «сошное письмо», которое составлялось писцами. «Соха» представляла собой условную податную единицу, определяемую на основе измерения земельных площадей или количества дворов, ее размер был неодинаков в разных местах. Так, промышленная, посадская или слободская «соха» составляла «40 дворов лучших торговых людей, 80 средних и 160 молодших посадских людей, 320 слободских». Эта единица налогообложения использовалась продолжительное время и была отменена лишь в 1679 г.

В царствование Алексея Михайловича в 1655 г. создан Счетный приказ, который отвечал за взимание податей. В 1680 г. он обеспечил поступление в государственную казну 1 203 367 руб. доходов. Из них на счет прямых налогов приходилось 44 %, а косвенных -- 53,3 %. Остальные доходы приходились на чрезвычайные сборы и другие платежи.

Крупномасштабные государственные преобразования в России, затронувшие все сферы экономики, включая и финансы, связываются с именем Петра Великого (1672-1725 гг.). В период его правления взимались: стрелецкая подать, драгунские деньги, рекрутские деньги, корабельные деньги, подать на покупку драгунских лошадей. Учреждены должности прибыльщиков, которые предложили новые налоги, к числу которых относилась и пошлина на бороды. К числу же главных преобразований налоговой системы того времени относится введение подушной подати. Ее размер различался в зависимости от категории плательщиков. Так, с каждого крестьянина дворцового и синодского ведомства и крепостных подушных брали по 74 копейки, а с государственных крестьян еще, помимо того 40 копеек. С купцов и цеховых взимали по 120 копеек с души.

До середины XVIII в. государственные сборы именовались податями. Впервые термин «налог» употреблен в 1765 г. известным русским историком А. Поленовым (1738-1816 гг.) в одной из его работ постепенно становится общеупотребимым.

1.2 Акцизное и промысловое налогообложение в Российской Империи

Быстрый рост государственных расходов и переход Российской империи от натурального крепостного хозяйства к денежному во второй половине XIX в., способствовали широкому развитию налогообложения. В то время налоги понимались как «односторонние экономические пожертвования граждан или подданных, которые государстве или иные общественные группы в силу того, что они являются представителями общества, взимают легальным путем и законным способом из их частных имуществ для удовлетворения необходимых общественных потребностей и вызываемых ими издержек».

В течение 1875-1898 гг. в стране была проведена налоговая рефор ма, в ходе которой были отменены соляной налог и подушная подать винный и ряд других откупных платежей, введены новые налоги. По окончании реформ налоговая система дореволюционной России включала в себя такие прямые налоги, как поземельный налог, налог с не движимых имуществ, государственный квартирный налог, промысловый налог и сбор с доходов от капитала. Предусматривалась также уплата налогов на обращение, т. е. на переход имущественных прав, число которых входили: наследственный налог, крепостная пошлина гербовой сбор. К косвенным налогам относились акцизы и таможенные пошлины.

Поземельный налог, заменивший подушное обложение, был введен в 1875 г. Это был первый в истории России налог, который наряду с другими сословиями платило и дворянство. Налогообложению под лежали все земли за исключением тех, которые являлись казенными Размер налога был дифференцирован и в различных губерниях составлял от 0,25 до 17 копеек с десятины в зависимости от качества земли В 1907 г. поземельный налог дал казне около 20 млн руб.

К числу достаточно крупных относился и налог на недвижимость (жилые дома, заводы, фабрики, складские помещения и другие строения), который был введен вместо подушной подати с горожан. В указанный период он взимался по ставке 9-10 %. Например, в 1890 г. этот налог обеспечил в Москве поступления в размере 2,3 млн руб. из 4,14 млн руб. прямых налогов, а в следующем году -- 2,8 млн руб.

Значительный рост городского населения обусловил введение в 1894 г. государственного квартирного налога, который взимался органами городского управления и целиком поступал в государственный бюджет (лишь в бюджет Санкт-Петербурга передавалась часть налога). Этим налогом облагался содержатель квартиры независимо от того, являлся ли он собственником или арендатором. Ставка налога была дифференцирована в зависимости от наемной цены квартиры и составляла от 5 до 560 руб. Если наемная цена квартиры превышала 6 тыс. руб. ставка составляла 10 %. В 1900 г. квартирного налога получено 3,9 млн руб., а в 1908 г. -- более 6 млн руб.

Наряду с указанными выше налогами в 1885 г. была предусмотрена уплата сбора с доходов от денежных капиталов. Введению указанного налога в немалой степени способствовали рост ссудного капитала и появление большого числа рантье. Объектом налогообложения в этом случае являлся доход от ссудных капиталов и ценных бумаг. Ставка налога составляла 5 %. Под налогообложение подпадали доходы, полученные в виде процентов по ценным бумагам как государственным, так и выпускаемых частными лицами; проценты по вкладам в кредитных учреждениях; доходы от капиталов, ссужаемых частными лицами и учреждениями торговым и промышленным предприятиям. Освобождались от налогообложения доходы по акциям и паям промышленных и торговых обществ, облагаемых дополнительным промысловым сбором. Ежегодно с налогоплательщиков удерживалось до 20 млн руб. этого налога.

Развитие промышленного производства в стране требовало изменения порядка налогообложения и предприятий. В 1898 г. введено новое Положение о Государственном промысловом налоге. В соответствии с названным актом, промысловое налогообложение предполагало уплату основного и дополнительного налогов. Объектом промыслового налога являлась прибыль промышленных и торговых предприятий, а также банков и страховых компаний. Основной налог являлся, по сути, патентным сбором. После его уплаты физическим и юридическим лицам, осуществлявшим предпринимательскую деятельность, выдавались промысловые свидетельства (патенты). Для этого предусматривалось подразделение предпринимателей на 6 торговых и 8 промышленных разрядов, на основании которых взимался основной промысловый hi лог. При отнесении торговых предприятий к тому или иному разряд во внимание принимался род торговой деятельности, например, к первому разряду относилась оптовая торговля, ко второму -- розничная, третьему и четвертому -- «мелочная», к пятому -- «развозочная» и шестому -- «разносная». Для кредитных и страховых учреждений oпределяющим являлся размер основного капитала, а для промышленых предприятий -- количество рабочих, объем производимой продукции и производственные мощности. В торговле размер основногоналога, в зависимости от разряда, составлял от 4 до 500 руб., а в прс мышленности -- от 2 до 1500 руб.

Помимо основного предусматривалась также уплата дополнительного налога, размеры которого зависели от основного капитала и прибыл предприятий, определяемых на основе представляемой ими публично отчетности. Публичную отчетность (декларации) о доходности в рас кладочные присутствия были обязаны представлять торговые предприятия первого и второго разрядов, а также промышленные предприятия первого по пятый разряд. Ставка дополнительного налога на прибыл была прогрессивной и варьировалась от 3 до 14 % (при норме прибыл: превышающей 20 % с суммы превышения дополнительно взыскивалось 10 %), при этом предприятия, имеющие менее 3 % прибыли, от уплат! налога на прибыль освобождались полностью. Налог с капитала уплачивался в размере 15 коп. со 100 руб. нарицательной суммы основного капитала для предприятий с прибылью до 3 %, и 20 коп., для предприятий работающих с большей прибыльностью. Для предприятий, не обязанных представлять отчетность, предусматривалась уплата раскладочного сбора, исходя из их предполагаемой прибыльности, а также процентного сбора с прибыли, превышающей определенный размер. Одна ко допускалось представление ими торговых книг для определения реально полученной ими прибыли в целях налогообложения. Ежегодный основной промысловый налог приносил казне около 30 млн руб., а дополнительный -- 35 млн руб.

Однако основные суммы государственных доходов традиционно поступали в виде акцизов на продукты потребления и таможенные пошлин на ввозные товары. Например, в государственном бюджет Российской империи 1890 г. на долю косвенных налогов приходилось 475 млн руб. или 45,4 % всех доходов, а на прямые налоги -- 177 млн. руб. и 16,9 % соответственно². Со временем доля косвенных налогов возросла еще больше, при этом главное место среди источников пополнения бюджета занимали доходы от государственной винной монополии и акцизы на алкогольную продукцию. В 1906 г. по этим статьям поступило 394 млн руб. Значительная сумма в том же году поступила в виде акцизов на сахар -- 92 млн руб., табак -- 49 млн руб., керосин -- 27 млн руб. Доход от таможенных пошлин составил около 213 млн руб.

Основное место среди косвенных налогов занимал акциз на водку и спирт. С 1900 г. его размер стал зависеть от процентного содержания спирта в ведре напитка, и составлял 11 копеек за градус. Употребляемый в пивоварении солод, облагался акцизом в размере от 1 руб. 10 коп. до 1 руб. 35 коп. за пуд. Налоги по другим подакцизным товарам также были выражены в определенных денежных суммах. Так, акциз на сахар уплачивался в размере 1 руб. 75 коп. за пуд, на табак в зависимости от сорта -- от 23 коп. до 1 руб. 50 коп. за фунт, на нефтяные продукты и керосин -- от 30 до 40 коп. за пуд.

Уровень налогообложения в России считался одним из самых высоких и постоянно увеличивался. Так, в 1882 г. население отдавало в государственную казну и местным властям около 25 % всего произведенного валового дохода, в 1892 г. -- 27 %, а в 1901 г. -- 30 % .

Сбор налогов возлагался на Департамент податей и сборов при Министерстве финансов, который в 1863 г. был разделен на два самостоятельных департамента: окладных сборов и неокладных сборов. Непосредственно налогообложением занимались казенные палаты, входящие в систему Министерства финансов, и образуемые при них губернские податные присутствия. Исходя из необходимости осуществления постоянного податного надзора на местах, в 1885 г. был учрежден институт податных инспекторов при Казенной палате в количестве 500 человек, на которых и был возложен контроль за своевременным и полным поступлением налоговых платежей на всей территории России. Для осуществления контроля за уплатой промыслового налога специально создавались особые по промысловому налогу присутствия, в которые входили чиновники Министерства финансов, Министерства внутренних дел, Министерства юстиции, представители общественности в лице купцов и городского самоуправления. Непосредственными исполнителями являлись податные инспекторы и торговые депутаты, представляющие городское самоуправление и предпринимателей.

В 1896 г. в структуре Министерства финансов было образовано Главное управление неокладных сборов и казенной продажи питий, а на местах -- губернские акцизные управления, ведающие уплатой акцизных сборов.

1.3 Налогообложение в РСФСР периода новой экономической политики (1921-1930 гг.)

В послереволюционный период, начиная с октября 1917 г. и до окончания военного коммунизма действие всех налогов в РСФСР было приостановлено, а податный аппарат полностью расформирован. В это время налоговая политика государства фактически сводилась лишь к принудительному взиманию натурального сбора с крестьянства. Характерной чертой этого периода стала трудовая повинность, которую можно рассматривать как своеобразный трудовой налог. В первые месяцы диктатуры пролетариата трудовая повинность была обязательна только для представителей буржуазии, однако вскоре принцип принудительного труда был распространен и на другие слои общества. Все трудоспособные и неработающие на этот момент женщины и мужчины от 16 до 55 лет были обязаны встать на учет в отделах распределения рабочей силы, где им давали направления на любую работу по усмотрению этих отделов. Эта обязанность была провозглашена в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», а позже включена и в Конституцию РСФСР 1918 г.

С поворотом к новой экономической политике (НЭП), провозглашенной в марте-мае 1921 г., начался процесс поэтапного восстановления финансовой системы государства. Возникла необходимость возврата отмененных фискальных институтов. Создание новой налоговой системы началось с предоставления крестьянству права реализации на рынке излишков сельскохозяйственной продукции, оставшихся после уплаты продналога.

В течение 1923 г. была проведена реформа обложения крестьянства и установлен единый сельскохозяйственный налог, введены промысловый и подоходный налоги, налог на сверхприбыль, налог с наследств и дарений, гербовый сбор. В этот период налоги определялись, как «принудительные сборы, взимаемые государством или уполномоченными им публично-правовыми органами в силу права верховенства, без какого-либо эквивалента со стороны государства на основании изданного закона и идущие на покрытие общегосударственных потребностей». В 1926-27 гг. в СССР налоги составляли уже около 2,5 млрд руб. или 50 % всех доходов.

Единым сельскохозяйственным налогом изначально облагались лишь земля, сенокосы, крупный рогатый и рабочий скот, а впоследствии -- доход, полученный от хозяйства, в том числе и от подсобных занятий, например, садоводства, огородничества, пчеловодства. Налог уплачивался на основе прогрессивной шкалы ставок, при этом размер налога на каждое хозяйство определялся, исходя из полученного им совокупного годового дохода, разделенного на число его членов, так называемых едоков. Минимальный размер налога составлял 2 % при доходе на одного едока не более 20 руб., а максимальный, при доходе более 100 руб., -- 25 %. Хозяйства, имеющие общий доход, не превышающий 75 руб., от уплаты налога освобождались. В 1925 г. поступления этого налога в бюджет СССР составили более 320 млн руб. (из них по РСФСР -- 225 млн руб.).

Значительные поступления в бюджет обеспечивал промысловый налог. В 1926 г. он обеспечил свыше 450 млн руб. дохода. К уплате промыслового налога обязывались торговые и промышленные предприятия. Порядок уплаты этого налога имел много общего с аналогичным налогом, существовавшим в дореволюционной России, и также предполагал выкуп предприятиями патентов и взыскание уравнительного сбора. Предусматривалось и деление торговых и промышленных предприятий на соответствующие разряды. Стоимость патента в зависимости от разряда составляла от 6 до 1800 руб. Уравнительный сбор взимался в процентах от оборота. Следует обратить внимание на то, что ставки для государственных и частных предприятий различались. Еще большее различие имело место при налогообложении других видов деятельности. Так, частные металлургические заводы уплачивали сбор в размере 1 %, в 4 раза большем, чем государственные. Налогооблагаемый оборот исчислялся налоговыми комиссиями на основе представляемых владельцами предприятий заявлений и торговых книг.

Глава 2. Сущность и значение налоговой политики

Налоги, как известно, являются одним из источников финансирования всех направлений деятельности государства и экономическим инструментом реализации государственных приоритетов. Налог - одно из проявлений суверенитета государства. Этим они отличаются от доходов с государственных имуществ и займов. Право взыскивать налоги всегда было одним из суверенных прав государства, так же, как чеканка монеты и отправление правосудия, следовательно налоги устанавливаются в одностороннем порядке, однако противоречие между согласием на установление налогов и принудительным характером их взыскания только внешнее. Налоги и их функции отражают реальный базис, т.е. объективные закономерности движения налоговых отношений, используемых государством в налоговой политике.

Положение налогового права служат отправным моментом в осуществлении налоговой политики. Таким образом, налоговая политика - комплекс правовых действий органов власти и управления, определяющий целенаправленное применение налоговых законов. Это также правовые нормы осуществления налоговой техники при регулировании, планировании и контроле государственных доходов. Налоговая политика является частью финансовой политики. Содержание и цели налоговой политики обусловлены социально-экономическим строем общества и социальными группами, стоящими у власти. Экономическая обоснованная налоговая политика преследует цель оптимизировать централизацию средств через налоговую систему.

В условиях высокоразвитых рыночных отношений налоговая политика используется государством для перераспределения НД в целях изменения структуры производства, территориального экономического развития, уровня доходности населения.

Задачи налоговой политики сводятся к: обеспечению государства финансовыми ресурсами; созданию условий для регулирования хозяйства страны в целом; сглаживанию возникающего в процессе рыночных отношений неравенства в уровнях доходов населения.

Можно выделить три типа налоговой политики.

Первый тип - политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом «взять все, что можно». При этом государству уготовлена «налоговая ловушка», когда повышение налогов не сопровождается приростом государственных доходов. Предельная граница ставок определена и зависит от множества факторов в каждом конкретном случае. Зарубежные ученые называют предельную ставку в 50%.

Второй тип - политика разумных налогов. Она способствует развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Предприниматель максимально выводится из-под налогообложения, но это ведет к ограничению социальных программ, поскольку государственные поступления сокращаются.

Третий тип - налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите. Налоговые доходы направляются на увеличение различных социальных фондов. Такая политика введет к раскручиванию инфляционной спирали.

При сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим.

2.1 Стратегия и тактика налоговой политики

Налоговая политика как совокупность научно обоснованных и экономически целесообразных тактических и стратегических правовых действий органов власти и управления способна обеспечить потребности воспроизводства и рост общественного богатства. Исходной установкой при проведении налоговой политики служит не только обеспечение правового порядка взыскания с налогоплательщиков налоговых платежей, но и проведение всесторонней оценки хозяйственно-экономических отношений, складывающихся под влиянием налогообложения. Следовательно, налоговая политика - это не автоматическое выполнение предписаний налоговых законов, а их совершенствование.

Налоговая политика, проводимая с расчетом на перспективу, - это налоговая стратегия, а на текущий момент - налоговая тактика. Тактика и стратегия незаменимы, если государство стремится к согласованию общественных, корпоративных и личных экономических интересов. Нередко тактические шаги, предпринимаемые руководством государства по координации налогообложения на текущий момент, экономически не обоснованы. Это не только препятствует реализации налоговой стратегии, но и деформирует весь экономический курс государства. Исходя из этого, с учетом прогнозов ученых, касающихся тенденций экономического развития, объективной действительности, состояния социального положения в обществе, разрабатываемая государством налоговая стратегия преследует следующие задачи:

экономические - обеспечение экономического роста, ослабление цикличности производства, ликвидация диспропорций в развитии, преодоление инфляционных процессов;

социальные - перераспределение НД в интересах определенных социальных групп путем стимулирования роста прибыли и недопущения падения доходов населения;

фискальные - повышение доходов государства;

международные - укрепление экономических связей с другими странами, преодоление неблагоприятных условий для платежного баланса.

Противоречия между тактическими действиями управленческих структур и общей стратегией налогообложения, утвержденной конституциональными правовыми актами государства, приводят к разбалансированности бюджета, сбоям в хозяйственном механизме, торможению воспроизводственных процессов и в конечном тоге - к экономическому кризису.

Обоснованность тактических действий при проведении налоговой политики играет огромную роль в формировании доходов бюджета. Бюджетные задания на очередной финансовый год должны согласовываться с общей стратегией налогообложения. Этого требуют положения Конституции РФ о разграничении полномочий федерального центра и регионов. Конституционные права субъектов РФ определяют характер их отношений с федеральной властью при установлении правовых норм разграничения налогов по звеньям бюджетной системы.

2.2 Взаимосвязь налоговой политики и налогового механизма

Налоговая политика осуществляется через налоговый механизм, который представляет собой совокупность организационно-правовых норм и методов управления налогообложением, включая широкий арсенал различного рода надстроечных инструментов (налоговых ставок, налоговых льгот, способов обложения и др.). Государство придает своему налоговому механизму юридическую форму посредством налогового законодательства и регулирует его. Именно это создает видимость изолированности налогов от производственных отношений.

Налоговый механизм, рассматриваемый через призму реальной практики, различен в конкретном пространстве и времени. Так, неоднозначны налоговые действия на разных уровнях управления и власти, а также существенны различия и во временном отношении. Налоговый механизм как свод практических налоговых действий есть совокупность условий и правил реализации на практике положений налоговых законов. Любое налоговое действие, не базирующееся на объективной основе, выступает как субъективистское вмешательство в воспроизводственные процессы, что неминуемо ведет к их деформации. Налоговый механизм позволяет упорядочить налоговые отношения, опираясь на налоговое право, основы управления налогообложением.

Налоговый механизм - это область налоговой теории, трактующей это понятие в качестве организационно-экономической категории, а, следовательно, как объективно необходимый процесс управления перераспределительными отношениями, складывающимися при обобществлении части созданного в производстве национального дохода. Всю сферу отношений, складывающихся в этом процессе, можно разграничить на три подсистемы: налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Внутреннюю структуру налогового механизма можно выразить схемой, приведенной в приложении.

Налоговый механизм, так же как и хозяйственный, соединяет два противоположные начала:

планирование, т.е. волевое регулирование экономики центральной властью с учетом объективно действующих экономических законов путем сбалансирования развития всех отраслей и регионов народного хозяйства, координации экономических процессов в соответствии с целевой направленностью развития общественного производства;

стихийно-рыночная конкуренция, где свободно на основе прямых и обратных связей взаимодействуют производители и потребители. Вследствие обособленности производителей и противоречивости их интересов неизбежно возникают разрушительные явления. Таким образом, рыночные отношения приводят, с одной стороны, к развитию производства отдельных субъектов в условиях жесткой конкуренции, а с другой, - к разрыву хозяйственных связей между обособившимися предприятиями в результате несовпадения производственной массы товара т его сбытом. Отсюда вытекает необходимость государственного регулирования рыночных отношений для предотвращения сбоев в производстве и кризисных тенденций рынка. Таким регулятором в настоящее время стал налоговый механизм, который признан во всех странах.

Эффективность использования налогового механизма зависит от того, насколько государство учитывает внутреннюю сущность налогов и их противоречивость.

В налоговой политике проявляется относительная самостоятельность государства. Изменяя налоговую политику, манипулируя налоговым механизмом, государство получает возможность стимулировать экономическое развитие или сдерживать его. Налоговое регулирование охватывает хозяйственную жизнь страны, поскольку налоговые мероприятия являются наиболее универсальным инструментом воздействия надстройки на базисные отношения. Цель такого регулирования - создание общего налогового климата для внутренней и внешней деятельности компаний, особенно инвестиционной, и обеспечение преференциальных налоговых условий для стимулирования приоритетных отраслевых и региональных направлений движения капитала.

Налоговая политика и налоговый механизм определяют роль налогов в обществе. Эта роль постоянно меняется в зависимости от изменения деятельности государства. В отличии от функций роль налогов более подвижна и многогранна, она отражает в концентрированном виды интересы и цели определенных социальных групп и партий, стоящих у власти.

В основе налоговой политики и налогового механизма обычно заложена господствующая концепция. Правильность концепции проверяется практикой. Если налоговая теория не пользуется популярностью и приносит отрицательные результаты при ее реализации, то ее заменяют новой.

Глава 3. Основные направления и механизм реализации налоговой политики в Российской Федерации

3.1 Налоговая политика и оздоровление экономики

С точки зрения науки об управлении государство как объект управления ничем не отличается в этом качестве от частной корпорации. Если правильно выбраны цели, известны имеющиеся средства и ресурсы, то остается лишь научиться эффективно применять эти средства и ресурсы. Основным финансовым ресурсом государства являются налоги, поэтому эффективное управление налогами можно считать основой государственного управления вообще.

Если признать, что государство существует для обеспечения благоденствия его граждан, то государственная власть может выбирать одну из двух следующих стратегических линий: либо взимать высокие налоги и принимать на себя, соответственно, высокую ответственность за благополучие своих граждан, либо взимать низкие налоги, имея в виду, что граждане должны сами заботиться о своем благополучии, не уповая на поддержку государства. При этом важное значение имеет уровень потребностей населения, и в соответствии с этим на начальных этапах экономического развития государства тяготеют к относительно низким налогам, на более поздних же этапах, с развитием форм общественного потребления, происходит переход к более высоким ставкам налогообложения. Однако в рамках этой общей тенденции разные государства по-разному строят свою финансовую систему: одни считают возможным изымать в виде налогов (включая все виды налоговых и обязательных платежей, в том числе и взносы по социальному страхованию) до 50% всех доходов общества, исходя из концепции более высокой эффективности применения финансовых средств под контролем государственных структур, чем в руках частных лиц; другие не разделяют этой веры и ограничивают свои налоговые аппетиты всего лишь 25-30% (от ВВП).

Среди первых в основном богатые страны с уровнем среднедушевых валовых доходов в диапазоне 25-30 тыс. долл. США, и налоговые изъятия составляют в них весьма значительные суммы: в Дании - 17 тыс. долл. на душу населения (доля налогов в ВВП-51%), в Швейцарии - около 15 тыс. долл. (доля налогов в ВВП - примерно 33%), в Норвегии-14 тыс. долл.(доля налогов в ВВП - 42%), в Германии, Франции, Бельгии, Финляндии - в диапазоне 11-12 тыс. долл. (доля налогов в ВВП - 40%, 45%, 46,5% и 47% соответственно).

Россия по уровню среднедушевых доходов попадает в категорию стран, занимающих последние места по уровню среднедушевых доходов в разряде развитых стран, но по доле налоговых изъятий тянется за высокоразвитыми странами - (т.е. на уровне Японии или Швейцарии). Соответственно, размер налогов, приходящихся на каждую душу населения, составляет примерно 1 тыс. долл. Иначе говоря, на семью из четырех человек в среднем приходится 4 тыс. долл. налогов всех видов, и предполагается, что государство в адекватных размерах обслуживает ее нужды и защищает ее интересы .

На самом деле это совсем не так. Если взять только федеральный бюджет - около трети всех налоговых изъятий, то в нем до 40% всех налоговых поступлений предназначается на выплаты по государственному долгу - причем получатели этих доходов никаких налогов не уплачивают. Это служит хорошим доказательством, что налоговое бремя распределяется в России крайне неравномерно. Есть целые группы населения и сектора экономии, которые налоги либо вовсе не платят, либо платят их в размерах, явно неадекватных их доходам. По некоторым оценкам, в теневом (укрываемом от налогов) секторе экономики сосредоточено до 40% всей коммерческой деятельности. Соответственно, принимая во внимание тот факт, что предприятия, полностью платящие все налоги, несут на себе налоговое бремя, вполовину или даже более высокое, чем это вытекает из среднестатистических данных. На самом деле так и есть: сейчас едва ли найдется хотя бы одно предприятие, которое бы полностью платило все налоги и не применяло бы неплатежи, бартер и другие маневры в целях избежания непосильных налогов.

Таким образом, действующая сейчас в России налоговая система не просто выступает тормозом для инвестиций, но является и одной из причин - возможно, главной - кризисного состояния российской экономики. Отсюда можно считать установленным, что налоговое бремя в России явно избыточно и по своим размерам неадекватно сложившейся в стране социально-экономической ситуации, собираемые налоги используются неэффективно и не в интересах экономического развития.

Принимаемые в последнее время «пожарные» меры по ужесточению налоговых процедур уже не приносят реальных результатов: вместо прироста налоговых доходов они вызывают лишь прирост задолженности. Сейчас до 60% всех налоговых доходов в бюджетную систему обеспечивает ТЭК и связанные с ним отрасли, т.е. отрасли, реализующие продукты, поставляемые природой, а не трудом населения. В общей структуре налоговых платежей доля текущих поступлений по налогам не превышает 20-25%; остальное составляют денежные зачеты, уплата недоимки по налогам и платежи естественных монополий. На самом деле, если исходить из этого факта, то сохранение в собственности государства монополии только на три продукта: нефть, газ и водку могло бы полностью обеспечить весь федеральный бюджет, и налоги на этом уровне можно было бы полностью отменить.

Сейчас, кажется, уже ни у кого не остается сомнений, что далее такое положение нетерпимо и что перемены в налоговой системе неизбежны. Разногласия существуют лишь в том, что предлагается менять в налоговой системе, в какой последовательности и в какие сроки. Если взять налоговую систему в целом, то перемены возможны и необходимы - и в налоговой политике, и в налоговой технике, и в налоговом праве.

В настоящее время налоговая политика как таковая в стране отсутствует, или, точнее сказать, она формируется стихийно, в результате чего отдельные меры налоговой политики не только вступают в противоречие с проводимой (или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой.

Например, замена налога с оборота на НДС привела к перемещению основной массы налогового бремени предприятий из сферы обращения в сферу производства, что привело к вымыванию из последней значительной доли оборотного капитала; слабость налогового контроля в сфере торговли и посреднических операций стимулирует массовое перемещение капиталов в краткосрочные и спекулятивные операции; возврат НДС для экспортеров фактически создал ситуацию прямого финансирования государством экспорта исключительно сырьевых товаров - в ущерб экспорту готовой продукции (которая пока неконкурентоспособна на мировых рынках и потому этой льготой воспользоваться не может); низкие ставки амортизационных отчислений и слабый контроль за их использованием способствуют проседанию основного капитала в базовых, капиталоемких отраслях производства. Очевидно, что все это никак не способствует восстановлению производства и развитию инвестиционной активности в стране, а, значит, прямо противоречит провозглашенным целям экономической политики.

Другой пример. Ускоренный переход к прогрессивному налогообложению доходов граждан на основе налоговых деклараций вызвал целый ряд проблем, которые нельзя решить без огромных финансовых затрат (на переоснащение и компьютеризацию налоговых органов, на переподготовку кадров, на введение системы учета налогоплательщиков и т.д.) и без соответствующих организационных мер в смежных государственных структурах. Между тем эти же налоговые результаты могли бы быть достигнуты, по мнению автора, более скромными средствами и без столь серьезного вмешательства в частную жизнь граждан.

В сфере социального страхования и обеспечения за основу принята западная модель, характеризуемая высоким уровнем страховых взносов и массовым охватом населения пенсионным обеспечением. В России такое заимствование приводит к избыточному налогообложению производственной сферы, к вытеснению частного накопления государственным и к прямой потере части накопленных страховых взносов (из-за отсутствия в стране возможностей безрисковых инвестиций в производительном секторе).

Таким образом, принятая налоговая политика ориентируется на воссоздание в России западной модели налогообложения, которая становится эффективной только на достаточно продвинутой стадии, при условии крупных разовых инвестиций в создание инфраструктуры налоговых органов, разветвленной и дорогостоящей системы налогового контроля, непременного соучастия и понимания со стороны широких масс налогоплательщиков.

3.2 Основные факторы динамики налоговых поступлений

В 1992-1997 годах динамика налоговых доходов бюджета в ВВП характеризовалось значительной амплитудой колебаний. Наблюдались также очень резкие изменения структуры налоговых поступлений. Такая динамика и структура во многом связаны с многочисленными крупными и мелкими изменениями в налоговом законодательстве и нормативных актах, регламентирующих технику налогообложения. Однако важнейшую роль, определяющую величину налоговых доходов государства, играли экономические факторы, воздействующие как на изменения базы налогообложения, так и на величину эффективной ставки.

В России на динамику налоговых поступлений негативное влияние оказывают как макроэкономические факторы (эрозия традиционно высокой налоговой дисциплины в секторе бывших государственных предприятий, изменение поведения предприятий в связи с ростом частного сектора, характеризующего отсутствием традиций добровольной уплаты налогов, рост сферы услуг, в которой степень собираемости налогов также меньше, чем в сфере производства товаров и т.д.), так и макроэкономические (снижение высокого уровня инфляции, кризис взаимной задолженности предприятий, рост задолженности предприятий бюджету). Важное значение имеет также несовершенство налоговой системы, в частности, значительное число льгот, в т.ч. индивидуальных, большое количество противоречий в законах и нормативных актах, создающих существенные возможности для уклонения от налогов.

В первую очередь, при анализе суммарных налоговых поступлений, следует выделить характеристики уровня экономической активности, определяющего облагаемую базу для прямых подоходных и косвенных налогов. В качестве такого показателя рассматривается месячный реальный ВВП. В рассматриваемый период времени (1992-97гг.) от 75% до 90% этой величины составляли четыре основных налога: налог на прибыль, НДС, подоходный налог и акцизы. Учитывая, что доля подоходного налога в общем объеме налоговых поступлений составляет в соответствующий период от 7% до 12%, то величина безработицы в качестве показателя, характеризующего уровень экономической активности, во внимание не принималась. Налоговая база по налогу на прибыль, НДС и налогу на имущество в период 1992-97 гг. составила 70-80% налоговых поступлений и ВВП за 96г.

При рассмотрении динамики налоговых поступлений важно принимать во внимание и такой фактор, как инфляция. Если предположить абстрактную ситуацию равномерного роста всех цен и издержек, отсутствие межвременного перераспределения доходов и запасов, линейного характера связи между ростом цен и номинальными доходами, то инфляция не оказывала бы воздействия на реальные доходы и ее влияния на величину реальных налогов сводилось бы к воздействию на эффективную ставку подоходного налога при наличии прогрессивности налоговой шкалы. Однако в действительности цены росли неравномерно, что привело к несимметричному воздействию на издержки производства и выпускаемую продукцию, а соответственно инфляция искажает налоговую базу, причем делает это множеством способов, зависящим от конкретной техники взимания отдельных налогов. Так, разрешенные к вычету из базы налога на прибыль затраты предприятий на приобретение используемых в производстве материальных ресурсов и основных средств обесцениваются в условиях инфляции за период времени между их покупкой и моментом, в который фиксируется прибыль от реализации готовой продукции. Из-за прогрессивного характера шкалы налогообложения рост цен вызывает повышение эффективной ставки подоходного налога, т.к. налогоплательщики с неизменным уровнем реального дохода переходят в номинально более доходные группы. Все специфические ставки для различных налогов в реальном исчислении снижаются пропорционально инфляции.

Второй механизм воздействия инфляции на налоговые доходы бюджета заключается в инфляционном обесценении налоговых поступлений за промежуток времени между возникновением налоговых обязательств плательщика и поступлением налога в бюджет. Действие этого механизма существенно усиливается тем, что большинство предприятий использовало метод учета реализованной продукции и прибыли по кассовому методу, а не общепринятый в странах с рыночной экономикой метод начислений. Фактором, несколько смягчающим отмеченное явление обесценения величины прибыли, стоимости реализованной продукции и, соответственно, налоговых поступлений является предоплата за поставляемую продукцию. При этом начисление конкретных налогов зависит от оформления договора: если производятся авансовые платежи, НДС начисляется в момент поступления платежа.

Различия в механизмах взаимосвязи между налоговой базой, эффективной ставкой налога и инфляцией для разных налогов приводят к неодинаковой степени чувствительности отдельных налогов к инфляционным процессам, однако четко выявить воздействие инфляции на реальные поступления налогов чрезвычайно трудно.

Относительно невысокая степень открытости российской экономики приводит к необходимости рассмотрения влияния на налоговые поступления такого фактора, как внешнеэкономическая деятельность.

Величина экспорта и импорта, внешнеторговое сальдо, номинальный реальный курс рубля и прочие макроэкономические факторы могут оказывать определенное влияние на поступление отдельных видов налогов (наибольшее - на экспортные и импортные пошлины), тем не менее здесь следует учитывать, как чрезвычайно сильное воздействие нормативных изменений порядка налогообложения на получаемые доходы, так и весьма противоречивое воздействие макроэкономических факторов на отдельные виды налогов, наиболее тесно связанных с внешнеэкономической сферой. Так, 1992-1996 годы Россия имела положительное сальдо торгового баланса. При этом экспортные пошлины на протяжении всего этого периода собирались по более высокой эффективной ставке, чем импортные, вследствие больших возможностей контроля (структура российского экспорта, включающая значительную долю энергоносителей, предполагает большие возможности таможенного контроля, чем за импортом), меньшего количества льгот и более высокой средней ставки тарифа (включая норму изъятия доходов предприятий при централизованном экспорте). В то же время весь рассматриваемый период характеризовался падением реального курса доллара, сопровождаемым снижением доходов предприятий-экспортеров и соответствующим уменьшением подоходных налогов от экспортного сектора экономики, некомпенсированного ростом налогов с предприятий-импортеров.

Анализируя зависимость налогов от курсовой политики, следует принимать во внимание то, что налоговые поступления с ростом номинального курса доллара должны были увеличиваться, т.к. до конца 1994 года с суммы курсовых разниц (т.е. с номинального прироста капитальной стоимости активов в иностранной валюте), уплачивался налог на прибыль. Рост курса доллара увеличивает выручку предприятий экспортеров, что приводит к увеличению поступлений налогов, база которых связана с динамикой оборота предприятий. Рост курса доллара увеличивает облагаемую базу по налогам, связанным с импортом товаров, если при этом не происходит физического объема импорта. В то же время принятие в 1993-1995 годах большого количества решений об освобождении от НДС и импортных пошлин многих ввозимых товаров и отдельных предприятий-импортеров затрудняет анализ характера зависимости изучаемых параметров.

Важным обстоятельством является то, что на протяжении рассматриваемого периода, включая и последние года, в ценовой политике предприятий большое значение имела привязка к изменениям курса доллара динамики цен не только на импортные товары, но и на отечественные. Перечисленные факторы определяют положительное воздействие курса доллара на налоговые поступления. В то же время следует принимать во внимание и факторы отрицательного влияния снижения курса рубля на налоговые поступления. К ним, в частности относится стремление экспортеров задержать в период быстрого роста курса доллара зачисление валютной выручки на счета с тем, чтобы ее обязательная по действующим правилам продажа была осуществлена по более высокому курсу. Это уменьшает величину текущих налоговых поступлений. В периоды нестабильности курса повышается заинтересованность предприятий и населения в осуществлении расчетов иностранной валютой или наличными рублями, а не учитываемыми в налоговой отчетности. Подобное стремление к ускорению платежей, естественно, сопровождается нарастанием процесса уклонения от налогов.

Одним из важнейших макроэкономических факторов, воздействующим на многие экономические процессы, в том числе на государственные доходы является динамика задолженностей и неплатежей предприятий. Проблема платежного кризиса в переходных экономиках, несмотря на ее чрезвычайную важность, изучена крайне недостаточно. Среди основных факторов развития кризиса задолженности выделяют такие, как мягкость бюджетных ограничений предприятий, неплатежи предприятиями со стороны государственного бюджета, а также важной причиной является криминальная составляющая.

В качестве показателей, отражающих развитие платежного кризиса, используется величина дебиторской задолженности предприятий и недоимок по платежам в бюджет.

Во-первых, обязательства по уплате налога ан прибыль и НДС появляются у предприятий после оплаты их клиентами поставленных им товаров и услуг, поэтому рост дебиторской задолженности приводит к сокращению объема реализации и прибыли, и как следствие, к падению реальных налоговых поступлений.

Во-вторых, общая величина дебиторской задолженности воздействует на динамику реальных налоговых поступлений из-за обесценения этой задолженности под влиянием инфляции. Чем больше величина дебиторской задолженности, тем при данных темпах инфляции больше ее обесценение и, соответственно, меньше реальный объем реализованной продукции, прибыли и уплаченных налогов. Чем выше инфляция, тем приданной величине дебиторской задолженности больше ее обесценение и, соответственно, меньше объем налоговой базы и налоговых поступлений.

В-третьих, от размеров просроченной дебиторской задолженности (взаимных неплатежей предприятий) существенно зависит общая величина неплатежей предприятий бюджету. Это объясняется тем, что неплатежеспособность предприятий непосредственным образом сказывается на платежеспособности их кредиторов и взаимоотношениях последних с бюджетом.

Важным фактором, характеризующим платежный кризис и оказывающим непосредственное воздействие на налоговые поступления, являются налоговые недоимки. Задолженность предприятий перед бюджетом включает в себя сумму начисленных налогов, не перечисленных в бюджет, штрафные санкции, наложенные на налогоплательщика в связи в допущенными налоговыми нарушениями и пени за просрочку уплаты налога и штрафов. Динамика недоимки в бюджет в значительной мере определялась политическими процессами в России. Так, резкий рост недоимки можно было наблюдать летом-осенью 1993 года в момент обострения противостояния между Президентом России т Парламентом. Аналогично недоимки резко возросли в 1996 году в связи с неопределенностью, вызванной предстоящими президентскими выборами. Предприятия наращивали недоимки, рассчитывая или на популистские шаги действовавшего Президента перед выборами или на смену экономического курса.

На протяжении исследуемого периода налоговые поступления находились под серьезным влиянием процессов деградации налоговой дисциплины. Это проявлялось как в расширении масштабов легального уклонения от налогов путем применения предоставляемых льгот и использования противоречий в налоговом законодательстве, так и в форме противозаконного уклонения от налогов.