Финансовое оздоровление и повышение эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Теоретические основы финансовых отношений и финансового оздоровления ЖКХ

1.1 Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений

1.2 Содержание и особенности финансовых потоков ЖКХ

1.3 Понятие и направления финансового оздоровления ЖКХ

2 Приоритеты и рыночные условия финансового оздоровления ЖКХ

2.1 Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса

2.2 Тарифная политика в коммунальной сфере и ее совершенствование

2.3 Органы местного самоуправления и тарифное регулирование

3 Механизм финансового оздоровления ЖКХ в условиях его рыночного реформирования

3.1 Совершенствование механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы

3.2 Приоритеты и резервы финансового оздоровления предприятий отрасли

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время особую социально-экономическую значимость приобретает проблема финансового оздоровления и повышения эффективности функционирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) в рамках реформы местного самоуправления, нового жилищного законодательства и в процессе внедрения новых механизмов хозяйствования.

Становление рынка жилья и жилищно-коммунальных услуг в России - одно из наиболее сложных направлений социально-экономического реформирования. В течение многих лет ЖКХ формировалось как сложная, многоотраслевая система в условиях централизованного управления, охватывающая более 30 различных видов деятельности. Россия, как страна с высоким уровнем урбанизации (более 70% населения проживает в городах), имеет жилищный фонд и коммунальную инфраструктуру, по своему масштабу составляющие весомую долю в национальном богатстве, однако, их состояние не соответствует технологическому и экономическому потенциалу страны.

Несмотря на пятнадцатилетний опыт нововведений в ЖКХ, до сих пор не завершено формирование рыночных отношений и реформирование финансов в силу системных причин: неэффективной системы управления, дотационное сферы и тяжелого финансового положения его предприятий, несовершенной тарифной политики, высоких затрат и отсутствия экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитости конкурентной среды и договорных отношений, и как следствие, высокой степени износа основных фондов, неэффективной работы предприятий, больших потерь энергии, воды и других ресурсов.

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли своеобразного амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера России постепенно превратилась в источник угроз для социального и экономического развития страны. Особо остро необходимость решения вышеперечисленных проблем встает в свете проведения финансовой политики перехода населения на оплату стопроцентной стоимости жилищно-коммунальных услуг и постепенного сокращения на этой основе бюджетного финансирования отрасли, что фактически означает переложение бремени недофинансирования ЖКХ на основного потребителя жилищно-коммунальных услуг - население. В то же время, незаменимость для населения и высокая неэластичность спроса жилищно-коммунальных услуг, отсутствие у потребителей права их выбора по качеству и количеству придает монопольный оттенок проводимой реформе и существенно ущемляет права потребителей.

Реформа инфраструктурных отраслей российской экономики - одна из наиболее важных задач социально-экономического развития страны. Здесь особенно остро сталкиваются рыночные и административные подходы, трудно найти компромисс между экономической целесообразностью и социальной необходимостью. Постоянная, на протяжении последних пятнадцати лет, деградация сферы ЖКХ и ее основных фондов, возрастающие риски катастрофических вариантов развития событий в коммунальном секторе ставят общество и государство перед необходимостью принятия кардинальных решений по финансовому оздоровлению отрасли. Надежное и эффективное функционирование финансов жилищно-коммунального сектора экономики жизненно важно для страны, поэтому при реформировании и развитии ЖКХ требуется в высшей степени ответственный подход к выявлению, формулированию и решению имеющихся проблем, учету специфики этого сектора экономики и интересов всех заинтересованных сторон.

Целью исследования является разработка научно-обоснованного механизма финансового оздоровления жилищно-коммунального комплекса на основе развития методологических подходов к финансовому реформированию отрасли, методического обеспечения тарифной политики и ценообразования, механизмов бюджетного финансирования и привлечения частных инвестиций с учетом развития рыночных отношений в ЖКХ.

В рамках указанной цели в работе поставлены следующие основные задачи исследования:

- рассмотреть специфику рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений в условиях реформирования ЖКХ, особенности и организационные основы финансов, формирования системы доходов и расходов в отрасли;

- дать характеристику понятия и направления финансового оздоровления применительно к жилищно-коммунальному комплексу;

- определить современное состояние и приоритеты финансового реформирования жилищно-коммунального комплекса;

- исследовать особенности тарифной политики на коммунальные услуги и ценообразования на жилищные услуги;

- разработать направления и пути совершенствования механизма бюджетного финансирования жилищно-коммунальной сферы;

- определить приоритеты и резервы финансового оздоровления муниципальных предприятий отрасли;

Предметом исследования являются денежные отношения, возникающие в процессе управления финансами ЖКХ и их оздоровления в части формирования цен и тарифов, доходов и расходов, источников финансирования и движения денежных потоков.

Объектом исследования являются финансы жилищно-коммунальной сферы в целом и предприятий, участвующих в обслуживании жилищного фонда и предоставлении коммунальных услуг населению. Информационной базой работы послужили законодательные акты и нормативные документы государственных органов власти Российской Федерации, данные Федеральной службы государственной статистики РФ, учебно-методическая и монографическая литература, ресурсы информационной сети «Интернет».

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ И ФИНАНСОВОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ ЖКХ

1.1 Характеристика рынка жилищно-коммунальных услуг как объекта финансовых отношений

Рынок жилищно-коммунальных услуг, как и всякий рынок, обусловлен действием закона спроса и предложения, которые свою очередь зависят от движения цен. Если говорить о спросе на жилищно-коммунальные услуги, здесь надо учитывать следующие моменты. Спрос как рыночная категория всегда связан с материальным положением тех лиц, которые выходят на рынок. Так как речь идет о платежеспособном спросе, то в его рамках надо выделять различные группы населения, а именно ту часть, которая живет за чертой бедности, имеет жизненный уровень, приближенный к официальному, имеет доходы выше этого уровня и, наконец, наиболее обеспеченных граждан.

Региональные различия по уровню доходов определяют и неодинаковую динамику развития рынка жилищных услуг на территории субъектов федерации, а это означает, что быстрый и местный переход на принципы 100%-ной платности услуг невозможен. Реальная обстановка диктует, что здесь должен быть дифференцированный подход к населению различных регионов [12, с. 43].

Платежеспособный спрос на жилищно-коммунальные услуги в России, как и уровень доходов населения, характеризуется исключительной полярностью. В то время как значительная доля населения не платит или задерживает платежи за жилье (колебания в Ростовской области составляют от 10 до 30%), некоторые группы населения, имея высокие доходы, могут позволить себе строить дорогое жилье (1 м² обходится в 1-2 тыс. долларов США). Соответственно имеется спрос на услуги, которые вызваны необходимостью сохранения и дифференцирования этого дорогого жилья. В итоге в рамках общего платежеспособного спроса на услуги будет происходить рост платежеспособного спроса на элитные услуги (домашние солярии, спортивные залы, плавательные бассейны и т. д.).

У представителей нарождающегося среднего класса заметны тенденции к увеличению расходов на жилищные услуги, что связано с возможностью использовать все расширяющуюся номенклатуру новых строительных материалов, сантехники, обогревательных приборов, охранных устройств. Имеет место развитие соревновательных начал у представителей этого класса, стремление не отстать в образе жизни от себе подобных. Таким образом, поведение на рынке жилищных услуг владельца жилья определяется не только материальным, но и психологическим фактором поддержания имиджа преуспевания. Спрос на услуги определяется не только степенью платежеспособности граждан, но и размерами той социальной помощи, которую оказывает государство малоимущим слоям населения, а также тем, которые имеют определенные льготы (военнослужащие, ветераны, инвалиды и т. д.). Рывок продовольственных и непродовольственных товаров такой специфики не имеет [8, с. 140].

Говоря о жилищно-коммунальных услугах, надо рассматривать этот вопрос, во-первых, с точки зрения потенциальных возможностей производителя услуг выполнить определенный объем услуг в натуральном и стоимостном выражении; во-вторых, какова номенклатура юридических лиц (здесь представлены предприятия различных форм собственности) и физических лиц. На предложенные услуги влияет не только социально-экономическая составляющая предприятия ЖКХ, но и степень его оснащенности, техническое вооружение, производительность труда. На спрос и предложение жилищно-коммунальной услуги влияет также динамика цен. Понижение цены увеличивает спрос, а повышение уменьшает [14].

На предложение жилищно-коммунальных услуг влияют многие факторы. Во-первых, это объем инвестиций в данную сферу. В административно-командной системе по отношению к жилищной сфере применялся остаточный принцип финансирования, что обрекало данную сферу на постоянное отставание от других отраслей, и это сказывалось на количестве и качестве услуг. Во-вторых, развитие предпринимательства и относительно свободное движение зарубежных товаров и технологий на внутреннем рынке вызвало конкуренцию среди производителей услуг, что сказалось на их предложении. В лучшем положении на первых порах оказались те, кто стал применять более качественные зарубежные материалы и технологии. В дальнейшем высокая цена на их услуги заставила население обратиться к производителям услуг, использующих более дешевые отечественные материалы [12, с. 48].

Сущность услуги складывается в зависимости от ряда факторов, влияющих на нее.

1. Затраты труда по ее оказанию, включающие затраты и транспортировку, установку, эксплуатацию, ремонт, техническое обслуживание, поставку запасных частей, обучение персонала, страховые взносы и т. д.

2. Затраты труда, связанные с повышением качества, надежности, применением оригинальных конструкторских решений и современных технологий.

3. Учитываются все выплаченные налоги, сборы, пошлины, а также условия предоставления продавцам кредитов.

Соотношение между спросом и предложением жилищно-коммунальной услуги зависит не только от динамики цен. Отличие производства товаров в материально-вещественной форме от услуг заключается в том, что эти товары в силу циклического характера развития экономики могут накапливаться и не реализовываться по стоимости. Старые товары с их высокой стоимостью начинают оказывать давление на новые товары. В сфере услуг нет места переполнению товарного рынка, так как услуга не принимает материальную форму. Здесь может происходить простой мощности предприятия, а это имеет следствием рост затрат предприятия на выплату заработной платы работникам, поддержание эксплуатационной готовности машин, оборудования, увеличение налогооблагаемой базы и т. д.

Спрос на жилищно-коммунальные услуги может определяться сезонными факторами. Как правило, он более высок в период марта-октября, особенно в связи с подготовкой и использованием жилья и необходимостью ликвидации отрицательных явлений, вызванных неполадками в жилищном фонде при его эксплуатации в зимних условиях [15].

Рынок жилищных услуг в отличие от тех рыночных структур, где происходит процесс купли и продажи товаров (средств производства, предметов потребления), при наличии достаточно больших возможностей для развития конкуренции не будет характеризоваться функционированием здесь крупных предприятий, которые выступали монополистами. Наличие большого разнообразия потребностей населения в жилищных услугах, их высокий динамизм будут содействовать функционированию в сфере ЖКХ малых и средних предприятий.

Развитие рынка жилищных услуг связано как с состоянием дел по вводу нового жилья, так и с происходящим физическим износом жилья, находящегося в эксплуатации. Если иметь в виду новое жилье, то оказываемые жилищные услуги в основном связаны с обустройством жилого объекта (транспорт, дороги, зоны отдыха и т. д.).

Следует обратить внимание, во-первых, на то, насколько эта услуга значима по сравнению с другими услугами, во-вторых, является она постоянной или эпизодической, в-третьих, каковы тенденции в спросе на эту услугу. Спрос же определяется как ценовыми, так и многочисленными неценовыми факторами. Так, спрос на энергоносители будет отличаться в зависимости от районов проживания населения, сезона, погодных, порой непредсказуемых, явлений [11, с. 88].

Рынок жилищно-коммунальных услуг отличается от рынка товаров тем, что его развитие не связано с таким институтом рынка, как биржа, которая во многом определяет положение покупателя и продавца в рамках текущего периода и перспективы на год, два. Это не исключает того, что ситуации на товарных биржах могли быть использованы для предприятий ЖКХ. Организация новых предприятий, освоение природных ресурсов диктуют необходимость увеличения объемов производимого и сдаваемого жилищного фонда, а это напрямую связано с развитием жилищно-коммунального комплекса и оказываемых им услуг.

1.2 Содержание и особенности финансовых потоков жилищно-коммунального хозяйства

ЖКХ - это сложная социально-экономическая система, обеспечивающая жизнь и работу населения, а так же предприятий различных отраслей народного хозяйства необходимыми ресурсами воды, тепла и др. Специфика ЖКХ состоит в его многопрофильности, многоотраслевой структуре, которая требует соответствующих организационно-производственных и экономических основ.

В настоящее время ЖКХ представляет собой наиболее отсталую в техническом, экономическом и организационном отношении сферу, где присутствуют элементы нового рынка и старой командно- административной системы, открытой и теневой экономики [9, с. 215].

Техническое состояние основных фондов ЖКХ страны неудовлетворительное. Предприятия, которые до последнего времени содержали на своем балансе жилые дома и жилищно-эксплуатационные участки, не могут в полном объеме финансировать эту убыточную сферу и пытаются избавиться от нее.

Основными источниками финансирования жилищно-коммунального комплекса в настоящее время являются:

- платежи населения за оказанные жилищно-коммунальные услуги;

- дотация бюджетов муниципальных образований в тарифах, оплачиваемых населением, льготы и субсидии;

- другие источники финансирования от хозрасчетной деятельности предприятий.

Но данные источники не могут покрывать затраты текущей деятельности и способствовать развитию жилищно-коммунальных предприятий.

Активный процесс передачи ведомственного жилья в муниципальную собственность не всегда экономически подготовлен. Мощность муниципальных предприятий, предназначенных для обслуживания жилищно-коммунальной сферы, рассчитана лишь на 40% основных фондов этого хозяйства и без соответствующего финансирования не готова оказывать качественные услуги.

Учитывая рост требований к качеству услуг, с одной стороны, и финансовый кризис и скачки цен - с другой, муниципальным предприятиям и ЖКХ в целом требуются значительные дотации, на покрытие которых средств ни в федеральном, ни в местных бюджетах нет.

Современная финансово-экономическая ситуация такова, что без изменения системы финансирования и управления жилищно-коммунальной сферы эффективное ее функционирование невозможно. В течение длительного времени государство компенсировало значительную часть расходов этой сферы, контролировало объемы и уровень предоставляемых коммунальных услуг. Проводимая политика исключала рыночный спрос на услуги и жилье, снижала активность населения и хозяйствующих субъектов в формировании требований к качеству эксплуатационных услуг [8,123].

Основной проблемой также остается сохраняющее монопольное положение как по управлению жилищным фондом, так и по его обслуживанию организаций, предоставляющих услуги, в то время как рынок этих видов услуг является потенциально конкурентным.

Монополизм, который до сих пор сохраняется, влечет за собой поддержание высокого уровня затрат, а соответственно и тарифов на данные услуги. Это обусловлено тем, что монополистам нет необходимости искать пути снижения себестоимости, которые бы делали предоставляемые ими услуги конкурентоспособными.

В результате сегодня и бюджет, и население несут бремя неоправданно больших расходов на покупку этих услуг.

В отличие от многих стран в России ЖКХ является убыточным сектором экономики, который непосильным грузом «висит» на бюджете и находится в запущенном состоянии. Такая ситуация требует особого внимания, тщательного анализа и соответствующих организационно-экономических мер, способных коренным образом изменить положение дел в жилищно-коммунальной сфере.

1.3 Понятие и направления финансового оздоровления жилищно-коммунального хозяйства

Жилищно-коммунальное хозяйство является одной из крупнейших отраслей российской экономики, ввиду чего его развитие стоит в ряду наиболее приоритетных направлений социально-экономической политики РФ.

Несмотря на это, множество организаций ЖКХ является в настоящее время безнадежными должниками и находится на грани банкротства. Причём, прослеживается неутешительная тенденция к постоянному увеличению задолженности данных организаций перед кредиторами, что свидетельствует об эскалации финансового кризиса в коммунальной сфере. Подобное положение дел влечёт за собой безусловное снижение инвестиционной привлекательности отрасли [14].

Сложившаяся ситуация является следствием:

1) ненадлежащего исполнения бюджетами различных уровней своих обязательств перед организациями ЖКХ, влекущего, в свою очередь, невозможность надлежащего исполнения данными организациями своих обязательств перед ресурсоснабжающими организациями;

2) значительного износа объектов коммунальной инфраструктуры;

3) неэффективного использования имущества организаций ЖКХ;

4) отсутствия действенных правовых механизмов, направленных на нормализацию финансового положения организаций ЖКХ.

Необходимо отметить, что решение хозяйственного аспекта указанной проблемы требует серьезных изменений в экономической организации всей жилищно-коммунальной отрасли. Это может потребовать немало времени. Вместе с тем, пути решения правового аспекта проблемы просматриваются достаточно четко и должны быть реально обеспечены в максимально сжатые сроки.

Как отмечается, центральным звеном данного процесса должно стать принятие федерального закона «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», что в сочетании с мероприятиями по финансовому оздоровлению благоприятно повлияет на экономическую ситуацию в отрасли [13].

Подобные высказывания имеют под собой нормативную подоплеку. Так, например, положения Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы, утвержденной постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2001 г. №675, определяют финансовое оздоровление организаций коммунального комплекса в качестве основы совершенствования жилищно-коммунального комплекса.

Что следует понимать под финансовым оздоровлением организаций ЖКХ? Необходимость проведения каких мероприятий предполагает под собой их финансовое оздоровление? В действующем законодательстве понятие «финансовое оздоровление» представлено в двух качествах. Во-первых, в качестве процедуры банкротства, применяемой к должнику в целях восстановления его платежеспособности и погашения задолженности (ст. 2 Федерального закона 26 октября 2002 г. №127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)). Во-вторых, в качестве комплекса мер, направленного на выработку всеми кредиторами единых условий проведения реструктуризации долгов в целях улучшения финансового состояния сельскохозяйственных товаропроизводителей до проведения процедур банкротства (ст. 2 Федерального закона от 9 июля 2002 г. №83-ФЗ «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей») [13].

Под финансовым оздоровлением организаций ЖКХ в нормах проекта закона понимается комплекс мероприятий, применяемых к организациям ЖКХ, и направленных на погашение и реструктуризацию их задолженности перед кредиторами, а также задолженности по налогам, сборам и обязательным платежам в государственные внебюджетные фонды.

Нормами проекта закона предусмотрены следующие меры финансового оздоровления организаций ЖКХ:

1) возмещение организациям ЖКХ финансовых потерь от реализации услуг населению и бюджетным учреждениям;

2) реструктуризация задолженности организаций ЖКХ по налогам, сборам, а также обязательным платежам в государственные внебюджетные фонды;

3) осуществление капитальных вложений по программам развития организаций ЖКХ.

При этом финансовое оздоровление организаций ЖКХ предполагается на основе принципов:

1) добровольности и равнодоступности;

2) обеспечения единых условий для проведения финансового оздоровления;

3) конфиденциальности [13].

2 ПРИОРИТЕТЫ И РЫНОЧНЫЕ УСЛОВИЯ ФИНАНСОВОГО ОЗДОРОВЛЕНИЯ ЖКХ

2.1 Современное состояние и правительственная концепция реформирования жилищно-коммунального комплекса

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса было обусловлено неэффективной системой управления, дотационностью сферы и неудовлетворительным финансовым положением, высокими затратами, отсутствием экономических стимулов снижения издержек, связанных с оказанием жилищных и коммунальных услуг, неразвитостью конкурентной среды и, как следствие, высокой степенью износа основных фондов, неэффективной работой предприятий, большими потерями энергии, воды и других ресурсов.

Содержание этого комплекса в его нынешнем виде непосильно как для потребителей жилищно-коммунальных услуг, так и для бюджетной сферы.

В начале экономических реформ предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, однако социально-экономическая ситуация не позволила завершить этот переход, и к началу 2001 г. население оплачивало около 60% стоимости жилищно-коммунальных услуг, а фактически, с учетом льгот и субсидий - около 40%.

В свою очередь сохранение бюджетного финансирования жилищно-коммунального комплекса на местном уровне из-за недостатка средств привело к резкому увеличению износа основных фондов. Особенно сильно ухудшилась ситуация в регионах - получателях финансовой помощи [12, с. 54].

В 2005 г. недофинансирование жилищно-коммунального хозяйства составляло более 20% объема необходимых средств. Проблема усугублялась огромным объемом накопленной задолженности в жилищно-коммунальной сфере, образовавшейся в первую очередь в результате невыполнения своих обязательств бюджетами всех уровней. Задолженность в жилищно-коммунальном хозяйстве явилась источником цепочки неплатежей, которая охватила практически все отрасли экономики.

Необходимость реформирования отрасли была вызвана прежде всего переходом нашей страны на рыночные условия хозяйствования. Доля частного жилищного фонда в 2004 г. составила более 73,5% по сравнению с 33% в 1990 г. По оценке, основанной на данных государственной системы регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, ежегодно осуществляются сделки, в которые вовлечено более 4,5% жилых домов и квартир, находящихся в частной собственности, что является существенным показателем для периода становления рынка жилья [15].

Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий либерализации цен, жилищно-коммунальная сфера Российской Федерации превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Техническое состояние коммунальной инфраструктуры характеризуется высоким (более 60%) уровнем износа, высокой аварийностью, низким коэффициентом полезного действия мощностей и большими потерями энергоносителей. Планово-предупредительный ремонт уступил место аварийно-восстановительным работам, затраты на которые в 2-3 раза выше [14].

Следствием этого стали обострение проблемы снабжения населения России питьевой водой, дефицит мощностей водоотведения и отчистки сточных вод, повсеместный перерасход топливно-энергетических ресурсов. Одна из причин сложившейся ситуации заключается в том, что жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к оптимизации структуры тарифов и снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты электроэнергии на производство и реализацию 1 м³ воды на 30% выше среднеевропейского уровня, численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5-2 раза дольше, чем на аналогичных европейских предприятиях, потребление воды на одного жителя в 1,5-2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов по сравнению с экономически обоснованным уровнем (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны - наличие неиспользованных резервов (15-20%) даже при самых низких тарифах.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания показывает, что в основном они направлены на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагают меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных функций. По тем же причинам не удалось в полной мере обеспечить государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, проводимый органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации [16].

Монополизм коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности за количество и качество оказываемых услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.

Невыполнение бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность жилищно-коммунального комплекса для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и о межотраслевом характере возникших проблем, для решения которых, а также для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.

Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года №797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. стало базовым документом, направленным на реформирование ЖКХ [13].

Цели и задачи. Основными целями подпрограммы являются:

1. Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.

2. Привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.

3. Адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:

1. Обеспечить финансовое, оздоровление жилищно-коммунальных предприятий.

2. Обеспечить условия для снижения издержек и повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг.

3. Обеспечить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса.

4. Оказать государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Срок реализации - 2002-2010 гг.

Подпрограммы.

1-й этап - 2002-2003 гг.

2-й этап - 2004-2005 гг.

3-й этап - 2 006-2010 гг.

На первом этапе (2002-2003 гг.) предполагалось реализовать следующие первоочередные мероприятия, рассчитанные на немедленное получение следующих результатов:

- инвентаризация, реструктуризация и ликвидация задолженности бюджета, бюджетных организаций и других потребителей (в том числе населения) перед предприятиями жилищно-коммунального комплекса;

- прекращение практики перекрестного субсидирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги;

- ликвидация дотационности жилищно-коммунального комплекса;

- переход на реальные договорные отношения в жилищно-коммунальном комплексе;

- совершенствование механизмов социальной защиты населения при оплате жилищно-коммунальных услуг [12, с. 54].

Планируется привлекать бюджетные ресурсы, а также средства международных кредитных организаций для финансирования наиболее эффективных (в том числе с точки зрения социальной эффективности) инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном хозяйстве, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.

Планируется также в основном завершить формирование необходимой законодательной и иной нормативной правовой базы, провести углубленный анализ технического состояния объектов жилищно-коммунального комплекса, комплексную экспертизу издержек и независимый аудит жилищно-коммунальных предприятий - естественных локальных монополистов.

На втором этапе (2004-2005 гг.) предполагалось обеспечить:

- развитие конкурентных отношений в жилищном хозяйстве;

- переход к профессиональному управлению жилищным фондом, создание системы регулирования естественных локальных монополий;

- развитие концессионных механизмов;

- повсеместный полномасштабный переход к системе персонифицированных социальных счетов граждан.

На третьем этапе (2006-2010 гг.) предполагается реализовать стратегические мероприятия, направленные на обеспечение устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса на основе привлечения частных инвестиций, апробировать механизмы привлечения инвестиций в форме банковских кредитов и облигационных займов, реализовать комплекс мер по снижению рисков кредитования путем предоставления государственных и муниципальных гарантий [12, с. 57].

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом недостатков, без устранения которых в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Новая система экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве предполагает принципиальное изменение как функций ее участников, так и механизмов их взаимодействия и организации финансовых потоков.

Будет коренным образом изменена система текущего финансирования жилищно-коммунальных предприятий. Основной идеей экономической реформы жилищно-коммунального хозяйства является передача права распоряжения всеми бюджетными ресурсами, выделяемыми в настоящее время на дотирование отрасли, от коммунальных предприятий непосредственно гражданам - субъектам, в наибольшей степени заинтересованным в эффективном расходовании этих средств.

Главными участниками экономических отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве, таким образом, станут жилищно-коммунальные предприятия и непосредственные потребители их услуг - граждане, а бюджетные средства, расходуемые на дотирование отрасли, будут полностью переориентированы на предоставление адресной целевой помощи непосредственно гражданам (кроме граждан с высокими доходами, в отношении которых дотирование будет прекращено). В результате потребители услуг - граждане получат возможность контролировать направление и расходование бюджетных средств, которое станет прозрачным и адресным. Будет использован потенциал финансовых институтов (банков), открывающих социальные счета для кредитования граждан, и местных бюджетов в целях покрытия кассовых разрывов, возникающих при выплате средств гражданам [15].

Использование системы социальных счетов будет способствовать самоорганизации граждан в жилищной сфере, появлению стимулов для развития товариществ собственников жилья и иных объединений граждан, усилению контроля со стороны населения за объемом и качеством жилищно-коммунальных услуг, развитию рынка профессиональных услуг по управлению жилищным фондом. Эта мера позволит повысить прозрачность расходования бюджетных средств и усилить социальную направленность бюджетной политики.

Будет ликвидирована система перекрестного субсидирования населения за счет промышленных предприятий.

Изменится и система финансирования мероприятий по модернизации и развитию жилищно-коммунального хозяйства. Инвестиционное финансирование жилищно-коммунального комплекса будет осуществляться в основном за счет привлечения заемных ресурсов (в первую очередь средств частных инвесторов). Бюджетное финансирование инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство будет осуществляться в ограниченном объеме и будет не альтернативой, а дополнением к заемному финансированию. После 2010 г. инвестирование за счет заемных ресурсов станет преобладающей формой финансирования жилищно-коммунального комплекса [12, 122].

В результате развития конкурентных отношений в жилищно-коммунальном хозяйстве будет повышена эффективность его функционирования, что обеспечит общее снижение расходов на его содержание не менее чем на 20% и привлечение дополнительных финансовых ресурсов для модернизации. Перевод отношений между предприятиями жилищно-коммунального комплекса и получателями их услуг на договорную основу, отделение выполнения функций собственника жилищного фонда от осуществления хозяйственной деятельности по управлению и обслуживанию этого фонда в муниципальном секторе, совершенствование системы и принципов регулирования тарифов на услуги локальных монополистов в коммунальном хозяйстве позволят:

- перейти на полную оплату стоимости жилищно-коммунальных услуг населением без увеличения в составе такого платежа (в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг) доли собственных расходов граждан, за исключением семей с высокими доходами, не имеющих права на получение жилищной субсидии;

- потребителям непосредственно влиять на объем и качество жилищно-коммунальных услуг путем воздействия на жилищно-коммунальные предприятия с целью повышения уровня оказываемых услуг;

- производить конкурсный отбор управляющих компаний и подрядных организаций, предлагающих более качественные услуги по наименьшей цене;

- стимулировать энергоресурсосбережение как со стороны жилищно-коммунальных предприятий (для снижения производственных издержек), так и со стороны потребителей (для уменьшения стоимости потребляемых услуг);

- стабилизировать финансовый поток для организаций, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, сделав его прозрачным и гарантированным.

Реализация новой экономической модели позволит обеспечить бездотационный режим финансирования жилищно-коммунального хозяйства, повысить его эффективность, создать источники привлечения средств для его развития и, что наиболее важно, гарантировать адресность государственной помощи малообеспеченным слоям населения, прекращение дотирования граждан с высоким уровнем доходов и непосредственное доведение субсидий до получателей с использованием системы социальных счетов граждан [14].

Вместе с тем контрольные сроки и этапы программы выполнены не были и Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2005 г. было принято решение о корректировке «Федеральной целевой программе «Жилище» на 2002-2010 гг.» был определен второй этап реализации программы на 2006-2010 гг.

Этим постановлением были определены меры по модернизации коммунальной инфраструктуры и привлечению в ЖКХ частных инвестиций в рамках новой подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры».

Главными направлениями в реформе ЖКХ на 2006-2010 гг. являются:

1. Разработка правовых документов по реализации нового Жилищного кодекса.

2. Разработка нормативной базы для финансирования модернизации и капитальных ремонтов домов и привлечение частных инвестиций.

3. Формирование нормативной базы для финансирования инвестиционных программ развития коммунальной инфраструктуры, включение концессионных соглашений в коммунальном секторе.

4. Финансирование подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры».

2.2 Тарифная политика в коммунальной сфере и ее совершенствование

Вопрос тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги является самым актуальным, так как затрагивает интересы каждого гражданина, его благосостояние, условия проживания и обеспечение жизненно необходимыми услугами.

Существующие сегодня проблемы в достижении баланса интересов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг сложились не в одночасье, а накапливались десятилетиями.

Одним из первых решений советского правительства в марте 1918 г. была полная отмена платы за жилье. Впоследствии была введена чисто символическая плата. Все попытки повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг натыкались на непонимание партии и правительства, которые гордилось низкой квартирной платой как одним из завоеваний социализма. В итоге такая тарифная политика приводила к убыточности предприятий ЖКХ.

Переход к многоукладной экономике и развитию рыночных отношений коренным образом меняет положение предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Основные принципы и методы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила регулирования и применения этих цен и тарифов определены Федеральным законом от 24 декабря 2004 г. №210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» [13].

Вопрос регулирования тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства в условиях перехода к предъявлению населению экономически обоснованной стоимости этих услуг является ключевым не только для обеспечения устойчивого функционирования коммунальных предприятий, но и для экономики в целом. В переходной период 1997-2004 гг. населению к оплате предъявлялась только часть экономически-обоснованного тарифа, остальные средства должны были дотироваться из бюджета. Суммы дотаций из бюджета исчислялись миллиардами рублей, что привело к образованию огромной дебиторской задолженности у десятков тысяч предприятий ЖКХ.

Таким образом, сложившаяся в эти годы система недофинансирования жилищно-коммунального комплекса России длительное время являлась своеобразным демпфером инфляционных процессов в экономике.

Особенно эта проблема становится актуальной в условиях, когда изживается принцип дотирования цен и тарифов на услуги ЖКХ из бюджета и осуществляется переход к адресной социальной защите малоимущих категорий населения по оплате ЖКУ. То есть речь идет о переходе ЖКХ к нормальным товарно-денежным отношениям. Теперь деньги на оплату жилищно-коммунальных услуг, включая социальную помощь государства (льготы, субсидии), концентрируются у потребителя услуг, и он полным рублем рассчитывается за услуги.

Нормы Федерального закона от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» изменяют ранее существовавший затратный принцип формирования тарифов на коммунальные услуги на программно-целевой; разграничивают полномочия по установлению тарифов на отдельные виды услуг между субъектами Российской Федерации (тепло, горячая вода, электроснабжение) и муниципальными властями (водоснабжение, водоотведение и утилизация твердых бытовых отходов), а также закрепляют за муниципалитетами функции по установлению величины платы за присоединение к сетям инженерной инфраструктуры и инвестиционных надбавок к тарифам [13].

Не менее важным моментом является регламентация порядка взаимодействия органов по регулированию тарифов различных уровней власти, особенно, когда тарифы регулируются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а надбавки к этим тарифам - органами местного самоуправления. С появлением нового понятия «тариф на подключение» в сфере регулирования тарифов организаций коммунального комплекса одним из постановлений правительства определена типовая форма договора, заключаемого при подключении вновь строящихся (реконструируемых) объектов к системам коммунальной инфраструктуры и регламентирует процесс взаимодействия участников соглашения (органа регулирования, организации коммунального комплекса и организации застройщика), порядок и условия подключения здания, строения, сооружения, иного объекта к системе коммунальной инфраструктуры, порядок внесения платы за подключение лицами, осуществляющими строительство и порядок распределения указанной платы между организациями коммунального комплекса, реализующими программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры. Необходимость контроля со стороны государства за тарифами и надбавками в ЖКХ обусловлена деятельностью организаций коммунального комплекса, непосредственно связанной с жизнеобеспечением населения и оказывающей существенное влияние на работу сектора промышленности и услуг и имеет своей целью соблюдение порядка установления тарифов и надбавок, их оптимизацию, обоснованность величины и правильности применения этих тарифов и надбавок.

2.3 Органы местного самоуправления и тарифное регулирование

Основная цель любой программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры - оптимизация, развитие и модернизация муниципальных коммунальных систем теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также газоснабжения для сохранения их работоспособности или обеспечения целевых параметров улучшения их состояния. Программа комплексного развития - это комплексная оценка развития систем жизнеобеспечения муниципального образования на перспективу [14]. Она должна разрабатываться органами местного самоуправления с целью гарантированного покрытия перспективной потребности в энергоносителях для обеспечения эффективного, качественного и надежного снабжения коммунальными ресурсами с минимальными издержками за весь цикл жизни систем жизнеобеспечения, а также в целях повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования за счет предоставления возможности быстро подключать новые объекты к коммунальным системам и получения коммунальных услуг по обоснованным ценам.

Представительные органы муниципальных образований утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей [16].

Органы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом №210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» осуществляют следующие полномочия в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса:

- определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса;

- устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

- согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса;

- утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

- рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры;

- осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей;

- устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение;

- публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ;

- осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ;

- привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса;

- принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса;

- запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации.

- участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры;

- заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса [12, с. 134].

Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80% товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей [15].

Управление коммунальными системами реализуется административными, бюджетными и тарифными рычагами. Появился новый рычаг управления - согласование инвестиционных программ, и новая задача управления - мониторинг их реализации. Выполнение этих задач осложняется тем, что опыт муниципального энергетического планирования во многих городах и поселениях отсутствует. Многие из них не имеют даже обновленных генеральных и градостроительных планов. Кроме того, нет ясных индикаторов оценки как исходного состояния коммунальных систем, так и технологии мониторинга их изменения, отсутствуют муниципальные стандарты предоставления коммунальных услуг, на основании которых можно оценить деятельность операторов муниципальных систем [12, с. 135].

В управлении коммунальными структурами очень важно иметь перспективную градостроительную программу развития территории. Для определения перспектив развития коммунального хозяйства важно определить динамику численности населения и его возрастной структуры, динамику и структуру доходов и расходов населения и бюджета города, динамику жилищного строительства и строительства прочих объектов. Перспективное значение каждого из этих параметров не может быть определено однозначно. В ряде городов есть генеральные планы развития, но они составлены без учета перспектив экономического и социального развития городов.

Следует признать, что любой разработчик программы комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры сегодня сталкивается с отсутствием сколько-нибудь надежного видения среднесрочных перспектив экономического развития города, а значит, самостоятельно разработать такой прогноз. Специалистов по прогнозированию развития экономики городов у нас очень мало. Устоявшейся методологии также нет. Поэтому разработка такого прогноза является скорее искусством, чем реализацией набора рутинных расчетных процедур.

Прогноз динамики численности населения города является одним из ключевых параметров, определяющих перспективы развития коммунальных систем. Анализ генеральных планов нескольких городов показывает, что разработчики себя такими сложностями не затрудняют. Поэтому, как правило, генеральные планы предполагают сохранение как численности населения, так и его половозрастной структуры. На самом деле в большинстве российских муниципальных образований происходят следующие процессы: численность населения сокращается, численность детей дошкольного возраста растет, школьного возраста - снижается, доля пенсионеров растет. Рост доли пенсионеров заметно сказывается на динамике доходов населения. Кроме того, важным моментом является прогноз миграционных процессов. Если город является инвестиционно привлекательным, то население в него переселяется, в обратном случае - оно выезжает, а значит, высвобождаются квартиры, что влияет на спрос и цены как на первичном, так и на вторичном рынках жилищной недвижимости. «Экономика расширения» города очень сильно отличается от «экономики сжатия», требующей не развития, а консолидации избыточной инфраструктуры [14]. Ключевым элементом прогноза должна стать оценка динамики платежеспособности населения, доходов и расходов основных потребителей коммунальных услуг города, а также покупателей недвижимости. Только на такой основе можно реалистично оценить масштабы жилищного промышленного и прочего строительства, а значит, и изменения нагрузок на коммунальные системы, связанные с развитием города.