Бюджетный федерализм

Содержание

Введение

1. Федерализм как принцип государственного устройства

2. Бюджетный федерализм

2.1 Сущность финансового регулирования территориального развития

2.2 Финансовое выравнивание

2.3 Модели финансового выравнивания бюджетов

2.4 Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания

3. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Германии

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития несомненен. Во все времена велись поиски методов и форм соединения интересов государства и его территориальных частей. И еще нигде и никогда эти поиски не приводили к взаимному удовлетворению как верховной государственной власти, так и территориальных властей и населения.

К сожалению, при решении данной проблемы невозможно прямое заимствование чужого опыта.

Региональная политика и методы регулирования территориального развития гораздо индивидуальнее, экономической политики, основанной на универсальных механизмах рыночной экономики.

Тем не менее человечество выработало некоторые общие и конкретные эффективные механизмы регулирования территориального развития.

Главная задача - их адаптация к данному месту и времени в целях практического использования в современных региональных ситуациях, зачастую не имеющих аналогов ни в мировой, ни в отечественной истории.

В настоящее время в России обострились проблемы федеративного устройства и взаимоотношения федерального центра и округов.

Опыт развитых федеративных государств как по созданию федеративных отношений в стране в целом, так и по выравниванию интересов, в том числе финансовых, между федерацией и субъектами, в частности, представляет особый интерес.

Осознание объективной необходимости упорядочения государственного регулирования территориального развития актуализировало исследования по теории и практике федерализма, а также механизму его реализации - бюджетному федерализму.

Системно организованное регулирование территориального развития в современной России только начинается.

Поэтому, очень важен опыт государственного регулирования территориального развития в западных федеративных государствах.

1. Федерализм как принцип государственного устройства

Термин «федерализм» этимологически происходит от лат. «foedus» - «союз, договор». Федерализм - неоднозначное понятие и может рассматриваться с разных точек зрения. В самом широком смысле под федерализмом понимается организационная структура чего-либо, основанная на принципах федерации, т.е. объединения каких-либо субъектов, сохраняющих определенную самостоятельность.

Федерализмом называется одно из мелкобуржуазных философских течений, основателем которого был известный французский теоретик анархизма Прудон (1809 - 1865). С политико-правовой точки зрения, федерализм - это система государственного устройства на федеративных началах.

С возникновением США, как самостоятельного государства, термин «федерализм» получает широкое распространение в политико-правовом контексте, т.е. означает форму государственного устройства на федеративных началах.

Федеративное устройство, сложное и многоплановое, порождало (и порождает до сих пор) множество споров и разногласий. Так, американские и европейские политики по-разному понимали роль федерального центра в федеративной системе. Американский федерализм ставил своей целью исключение сепаратизма и усиление федеральной власти.

Европейский федерализм, напротив, расценивал усиление центра как угрозу самостоятельности субъектов федерации. В двадцатом столетии понятия «федерализм» и «федерация» приобретают еще большую популярность, а федеративный тип государственного устройства утверждается во многих странах.

В настоящее время в мире насчитывается свыше двадцати государств с федеративным устройством. Большинство из них крупные по территории и численности населения, например, РФ, Канада, США, Бразилия, Мексика, Индия, Аргентина.

Прямой зависимости между размерами территории страны, и ее федеративным устройством нет. Размеры территории государства не влияют на характер его территориально-административного устройства. В мире есть и крупные унитарные государства, например, Китай, и мелкие федеративные, например, Федеративная Исламская Республика Коморские острова, Федеративные Штаты Микронезии.

Для более полного понимания сущности федерализма и принципов федеративного государственного устройства необходимо обратить внимание на связь федерализма и политической демократии. Подавляющее большинство современных государств - демократические. Процессы демократизации способствовали появлению и развитию теорий и концепций федерализма, становлению федеративных государств.

Американский политолог И. Дючесик, подчеркивая неразрывную связь демократии и федерализма, отмечал, что федерализм можно рассматривать как «территориальное выражение внутреннего кредо демократии». Это объясняет особую популярность идей федерализма в конце XIX - начале ХХ вв. Именно в это время ускорились процессы образования и становления современных национальных институтов и отношений гражданского общества, правового государства и либеральной демократии.

Федерализм подразумевает равенство как субъектов федерации в составе союза, так и граждан на всей территории федерации. Поэтому федерализм нельзя рассматривать отдельно от демократической формы государственно-политической системы. В любом государстве существует распределение властных полномочий по функциональному и территориальному признакам.

И в унитарных, и в федеративных демократических государствах существует принцип горизонтального разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Но только в федеративных государствах этот принцип дополняется вертикальным распределением властных полномочий между центром и субъектами федерации. Федерализм обеспечивает подлинный децентрализм и создает реальные условия для включения всех уровней власти в решение государственных задач.

С этой точки зрения, одним из важнейших принципов федерализма является принцип субсидарности (дополнительности). В политико-структурном плане принцип субсидарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх, в отличие от процесса децентрализации, предполагающего делегирование полномочий сверху вниз.

Суть этого принципа в распределении властных полномочий между различными уровнями таким образом, что в ведении центра остаются только те функции, которые может выполнять только центр или может выполнять лучше, чем другие уровни власти.

Субсидарность объединяет политические и экономические цели федерализма. Если федерализм в политико-правовом контексте (т.е. как система государственного устройства на федеративных началах, связанная с идеей «базисной демократии» и принципом субсидарности) ставит перед каждым уровнем власти определенные государственные задачи, то экономические цели федерализма состоят в реализации этих задач. Выполнение государственных задач возможно только при обеспечении федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами. Эти ресурсы должны быть оптимально распределены между уровнями власти по вертикали и между бюджетами одного уровня по горизонтали.

2. Бюджетный федерализм

2.1 Сущность финансового регулирования территориального развития

Политические и экономические цели федерализма взаимосвязаны. Децентрализация государственной власти, относящаяся к политическим целям федерализма, является предпосылкой децентрализации финансовых полномочий между федерацией и субъектами (в дальнейшем и местными властями) с целью выполнения государственных задач, что относится уже к экономическим целям федерализма. Принцип распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанный на главенстве федерации, получил название «фискальный федерализм».

Фискальному федерализму присущи следующие основные черты:

- значительная финансовая автономия субъектов;

- доминирующее положение федерации в системе взаимоотношений федерации, субъектов и органов местного самоуправления.

В отечественной научной литературе термин «фискальный федерализм» не получил широкого распространения. Российские ученые активно применяют термин «бюджетный федерализм», являющийся более узким понятием по отношению к фискальному федерализму. Под бюджетный федерализмом понимается система автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах и характеризующаяся следующими чертами:

- существованием законодательно установленных разграничений расходных полномочий между уровнями государственной власти;

- наличием законодательно установленного разграничения доходных, прежде всего, налоговых, полномочий;

- наличием системы финансового выравнивания.

Доходные полномочия должны распределяться таким образом, чтобы каждый уровень власти был обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для осуществления им закрепленных за ним расходов. Финансовое выравнивание буквально означает бюджетные трансферты, сглаживающие вертикальные (между бюджетами различных уровней) и горизонтальные (между бюджетами одного уровня) дисбалансы.

В немецкой научной литературе термин «бюджетный федерализм» не употребляется. Для описания сглаживания межбюджетных вертикальных и горизонтальных дисбалансов немецкие ученые используют термин «финансовое выравнивание».

Разделение властей по функциональному и территориальному принципам, приводит к тому, что федеративная система сочетает в себе преимущества государственного единства власти с определенной самостоятельностью ее субъектов в решении стоящих перед ними государственных задач. Но одно только распределение государственных задач безрезультатно, если каждый уровень власти не обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для выполнения этих задач.

Выполняя задачи, федерация, субъекты и органы местного самоуправления несут определенные расходы, для чего им нужны средства. Таким образом, за распределением государственных задач должно следовать распределение расходов и, соответствующее ему, распределение доходов. Важнейший источник бюджетных доходов - налоги. В случае дефицита бюджета можно прибегать к различного рода заимствованиям или к системе финансового выравнивания.

2.2 Финансовое выравнивание

Понятие «финансовое выравнивание» неоднозначно. В более широком смысле финансовое выравнивание подразумевает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления поставленных задач. В этом случае к элементам финансового выравнивания относят распределение расходных и доходных полномочий, корректировку первоначального налогового распределения.

В более узком смысле финансовое выравнивание - это собственно корректировка первоначального распределения налоговых поступлений между бюджетами с целью выравнивания их финансового положения.

Корректировка первоначального распределения налоговых поступлений осуществляется как между бюджетами разного уровня (по вертикали), так и между бюджетами одного уровня (по горизонтали).

Некоторые экономисты считают, что распределение государственных задач между уровнями власти можно считать элементом финансового выравнивания, так как от него зависит распределение налоговых доходов и их последующая корректировка.

В этом случае распределение государственных задач называют «пассивным» финансовым выравниванием.

Оно признается достаточно подвижным элементом финансового регулирования межбюджетных отношений, влияющим на состояние остальных элементов.

Применительно к «пассивному» финансовому выравниванию распределение расходных и доходных полномочий, а также корректировку первоначального распределения налогов называют «активным финансовым выравниванием».

Главный инструмент финансового выравнивания - распределение и перераспределение общефедеральных налогов, к которым относятся НДС, подоходный и корпоративный налоги.

Распределение расходных и доходных полномочий, а также система финансового выравнивания являются основными аспектами финансового регулирования межбюджетных отношений.

Финансовое выравнивание способствует достижению главной цели бюджетного федерализма - установлению на всей территории страны единых стандартов жизненного уровня. От эффективности финансового выравнивания зависят экономические успехи страны в целом.

С точки зрения сроков действия применяемых инструментов, различают краткосрочное и, долгосрочное финансовое выравнивание.

Краткосрочное финансовое выравнивание (или текущая корректировка бюджетов, или ликвидация, или сокращение диспаритетов в краткосрочном периоде (текущем финансовом году), осуществляется посредством перераспределения части валового внутреннего продукта через федеральный бюджет в низкодоходные региональные бюджеты с целью поддержания определенного уровня государственного потребления в данных регионах.

Долгосрочное финансовое выравнивание (или долгосрочная корректировка финансовых потенциалов регионов (на период, свыше одного финансового года), или ликвидация (сокращение) диспаритетов в долгосрочном периоде (свыше одного финансового года), достигается с помощью моделей и механизмов, нацеленных на активизацию экономического развития отсталых регионов, на стимулирование их администрации к более активным действиям по экономическому и социальному развитию территорий, на привлечение в эти регионы государственных и частных инвестиций.

Текущая корректировка доходов бюджетов является составной частью долгосрочной корректировки финансовых потенциалов регионов.

Различают также вертикальное и горизонтальное финансовое выравнивание.

Вертикальное финансовое выравнивание - это преодоление несбалансированности между бюджетами различных уровней властной вертикали - центральным, региональными и местными. Конечно, о выравнивании в данном случае можно говорить только условно.

Наиболее точно отражает смысл понятия «выравнивание бюджетной системы» горизонтальное финансовое выравнивание, под которым понимается преодоление диспропорций между бюджетами одного уровня.

Горизонтальное финансовое выравнивание - это инструмент обеспечения равных финансовых возможностей субъектов для предоставления населению страны стандартного набора социально значимых услуг, т.е. выравнивание финансовых потенциалов бюджетов.

Объектом регулирования при горизонтальном финансовом выравнивании является бюджетная дифференциация, обусловленная объективными причинами и не имеющая связи с непосредственной деятельностью органов власти и управления конкретной территории.

Объективные причины бюджетных различий (в том числе природно-климатические особенности, наличие или отсутствие природных ресурсов, численность и плотность населения, уровень и характер специализации хозяйственного развития данного региона и т.д.) приводят к дифференциации экономических потенциалов субъектов, а, следовательно, неравномерному распределению национального дохода на душу населения.

Сглаживание межбюджетных различий, вызванных вышеперечисленными причинами, осуществляется через подтягивание уровня доходов региональных бюджетов до среднего по стране уровня; через гарантированное предоставление населению стандартного перечня государственных услуг должного качества и в должном объеме.

Сглаживание уровней доходности бюджетов достигается с помощью распределения между ними налоговых доходов, к которому относится не только разграничение налоговых источников между центром и субъектами, но и совместное использование налоговой базы и фактических налоговых поступлений.

Горизонтальное финансовое выравнивание окажет положительный эффект, если применяемая схема распределения налоговых полномочий будет способствовать выравниванию налоговых потенциалов регионов.

Гарантированное предоставление населению стандартного перечня государственных услуг реализуется через механизм прямых платежей - трансферт из национального бюджета в бюджеты нижестоящего уровня.

Трансферты представляют собой средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в нижестоящие по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности.

Причем они могут передаваться нижестоящим бюджетам либо непосредственно напрямую, либо аккумулироваться в специальном фонде в составе национального бюджета с последующим перераспределением между бюджетами регионов на формульной основе.

2.3 Модели финансового выравнивания бюджетов

В мировой практике сложились четыре основные модели финансового выравнивания бюджетов.

Первая, германская, модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель, как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетно-налоговых диспропорций.

Под налоговым потенциалом федеральных земель в ФРГ понимается сумма всех земельных налогов и причитающая им доля в поступлениях общефедеральных налогов - подоходного и корпоративного (доля в поступлениях НДС не учитывается).

Немецкая модель финансового выравнивания реализуется посредством инструментов: перераспределения поступлений НДС и предоставления, как правило, только обусловленных трансферт. Уникальность данной модели связана именно с эффективностью применения данных инструментов.

Вторая, канадская, наиболее распространенная модель (реализуется в Канаде, Швейцарии, Австрии и в некоторых других странах), основана на использовании выравнивающих (необусловленных) трансферт, а также целевых (обусловленных) трансферт.

Выравнивающие трансферты призваны обеспечить каждому субъекту средний уровень бюджетного дохода при условии применения средних ставок по камнелому из доходных поступлений, участвующих в финансовом выравнивании, что должно гарантировать стандартный уровень расходов во всех субъектах.

В качестве основного критерия для предоставления выравнивающих трансферт принимается показатель численности населения.

Третья, американская, модель финансового выравнивания реализуется в условиях высокой децентрализации бюджетной системы и основана на четком разграничении бюджетно-налоговых полномочий между уровнями власти, включая разграничение налоговых источников.

Субъекты обладают широкой финансовой самостоятельностью. Ответственность местных органов власти за обеспечение населения необходимым набором государственных услуг повышается.

Роль федерального центра в системе финансового выравнивания определяется, в основном, осуществлением федеральных программ социального развития.

В отличие от стран с сильными централистскими тенденциями (например, ФРГ), механизмы совместного использования налоговой базы и распределения доходов в США широкого распространения не получили.

Четвертая модель представлена практикой, сложившейся в унитарных государствах (Японии, Швеции, Дании и др.), активно применяющих схемы финансового выравнивания в отношениях между центрами и муниципалитетами.

Эта модель характеризуется применением выравнивающих трансферт, определяемых как разница между базисными финансовыми потребностями и базисными финансовыми доходами; которые никак не связаны с фактическим исполнением территориальных бюджетов.

В Японии, например, в основе расчета выравнивающих трансферт лежит расчет бюджета стандартной территории. Выделяют основные категории деятельности местных органов власти.

Для каждой категории расходов определяются удельные издержки. На основании устанавливаемых удельных издержек определяются финансовые потребности стандартной территории. Затем финансовые потребности стандартной территории корректируются на специальные коэффициенты модификации.

2.4 Программное финансирование как аспект долгосрочного финансового выравнивания

Вышеназванные схемы финансового выравнивания применяются для краткосрочного выравнивания финансовых потенциалов бюджетов. Долгосрочное выравнивание осуществляется с помощью реализации специальных программ экономического развития регионов - регионального программирования.

Под региональным программированием понимается сложная и специфическая система государственных и местных воздействий на конкретные региональные ситуации с целью вывода отдельных территорий из депрессивного состояния. За рубежом накоплен обширный опыт разработки и реализации программ развития регионов. Региональное программирование стало важным инструментом государственного регулирования рыночной экономики. Основными задачами регионального программирования являются следующие:

1) формирование региональных программ создания промышленных, агропромышленных, транспортных и других комплексов;

2) программирование различных форм производственной или социальной инфраструктуры;

3) экономическое стимулирование отдельных районов и отраслей хозяйства с целью создания благоприятных условий для размещения производства;

4) проведение комплексных мероприятий по упорядочению концентрации производства и населения, включая программы по охране окружающей среды.

Финансирование региональных программ называется выравнивающим программным финансированием и осуществляется на основе прежде всего обусловленных трансферт. Выравнивающее программное финансирование связано с последовательным развитием программирования как важного инструмента государственного регулирования рыночной экономики.

На Западе начало активного программирования совпало с периодом Великой депрессии. Специальные программы устранения макроэкономических диспропорций стали основным инструментом антикризисного регулирования. В 60-х гг. ХХ в. государственные программы регионального развития начали разрабатывать в рамках системы «непрерывного планирования», увязывающей перспективные цели и задачи государства с его текущей бюджетной политикой.

Особенное развитие региональное программирование получило в США, где впервые были внедрены системы ППБ - планирование - программирование - бюджетирование.

Развитие государственного программного финансирования в последние десятилетия направлено на разработку эффективных форм контроля за обоснованностью бюджетных ассигнований на программы и за целевым использованием выделенных средств, предполагая ежегодную корректировку объемов программного финансирования с учетом изменения общей макроэкономической ситуации.

Региональные программы или программы развития обычно разрабатываются для группы регионов различных масштабов и уровней административно - территориального (национально - государственного) устройства. Основой объединения регионов является общность ресурсной базы, включая все виды ресурсов, в том числе, природные, производственные, экономические, людские и другие. Программы развития призваны стимулировать создание в регионах производственной и социальной инфраструктуры для эффективного использования имеющихся на данной территории ресурсов.

Существуют три основные схемы движения централизованных бюджетных средств на финансирование региональных программ:

1) через центральные министерства и ведомства и их территориальные подразделения;

2) через специально созданные структуры управления программами, в том числе, через региональные комиссии и администрации;

3) через правительственные корпорации, полностью отвечающие за выполнение программы и сочетающие управленческие функции с хозяйственной деятельностью по осуществлению программных работ.

Модели межбюджетных отношений, складывающиеся при финансировании различных программ, содержащих выравнивающие компоненты, значительно отличаются друг от друга.

Отличие моделей связано со спецификой бюджетных систем и представлено, прежде всего, существующим порядком прохождения средств в разных бюджетных системах. В одних странах средства могут направляться из федерального бюджета в местные через субнациональные бюджеты, которые в данном случае будут только передавать средства из рук в руки (США). В других странах федеральный бюджет имеет право перечислить средства только в субнациональные бюджеты, которые впоследствии будут направлять их в соответствующие местные бюджеты.

Важным моментом в обосновании необходимости выделения средств из федерального и субнациональных бюджетов для реализации региональной программы является оценка затрат, причем, как в случае непринятия программы, так и в случае ее принятия и реализации. Для этого следует учитывать не только расходы на момент окончания разработки программы, но и вероятность ущерба в будущем. Необходимо вариантное определение объемов, источников и порядка финансирования с учетом:

1) возможного изменения общих финансовых условий, в том числе, динамики цен, инфляции, учетных ставок;

2) разнообразия финансовых инструментов, на финансовых рынках;

3) неритмичности потребностей в ресурсах (для выполнения отдельных заданий могут потребоваться значительные разовые затраты);

4) высокой степени зависимости от разных источников финансирования, например, при долевом финансировании из федерального и субнациональных бюджетов отсутствие одного канала поступлений финансовых средств может сорвать выполнение части или всей программы.

Следует установить прямую ответственность за реализацию данной программы и формы контроля за финансовой деятельностью в целях исключения неэффективных решений и злоупотреблений в случае прохождения бюджетных средств через коммерческие структуры.

Учитывая четко выраженную региональную направленность большинства федеральных программ, должно быть соответственно сориентировано действующее законодательство о федеральных программах на решение приоритетных задач.

Предметом обновленной нормативно-правовой регламентации должны быть технология организации и финансирования работ по подготовке, утверждению и выполнению региональных программ, финансируемых совместно бюджетами разных уровней, а также особые условия консолидации средств из внебюджетных источников финансирования программ.

Внесение необходимых корректив в действующее законодательство обязательная предпосылка эффективного программного регулирования территориального развития.

3. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Германии

В соответствиями с принципами государственного устройства в ФРГ нет единого органа, осуществляющего повсеместно управление финансами. Для выполнения ряда задач существуют смешанные финансовые органы, использующие единые методы управления как для федерации, в целом, так и для земель, в частности. Поскольку законодательные компетенции в области налогообложения практически полностью в ведении федерации, управление налогообложением также в ведении федерации. С помощью федерального управления налогами достигается сохранение равновесия между центром и землями.

Согласно ст. 87 абз. 1 Основного закона ФРГ: «В непосредственном федеральном управлении с его собственными, ему подчиненными административными органами находятся внешние сношения, федеральные финансы, федеральные железные дороги, федеральная почта и, в соответствии со ст. 89 - федеральные водные пути и судоходство.» Это означает, что федерация имеет право непосредственно распоряжаться финансовыми средствами как собственных, так и нижестоящих управленческих инстанций. Согласно ст. 108 абз .1. Основного закона: «Таможенные пошлины, финансовые монополии, налоги на потребление, регулируемые федеральным законодательством, включая налоги на импорт и налоги, собираемые в рамках Европейского сообщества, состоят в ведении федеральных финансовых органов. Структура этих органов определяется федеральным законодательством. Руководители органов средних инстанций назначаются по соглашению с правительством земель».

Федеральные финансовые органы имеют четыре уровня. Во главе стоит федеральное Министерство финансов - высший финансовый орган страны. Затем следуют высшие федеральные инстанции, в том числе управление государственных долгом, управление монополиями по спиртным напиткам, федеральное финансовое ведомство и федеральная дирекция строительства. Третий уровень представляет высшая финансовая дирекция, выступающая в качестве посреднических органов. Четвертый уровень представлен федеральными налоговыми службами в федеральных землях.

Финансовые органы федеральных земель имеют трехуровневую структуру, Во главе стоит министр финансов. Затем следует высшая финансовая дирекция, являющаяся посредническим органом. Третьим уровнем являются непосредственно финансовые органы земель.

Сбор, распределение, перераспределение и использование налоговых средств осуществляется в рамках бюджетного процесса, который в ФРГ называется бюджетным хозяйствованием.

Под бюджетным хозяйствованием (бюджетным процессом) в ФРГ понимается совокупность процессов, связанных с поступлениями государственных доходов и осуществлением государственных расходов. К ним относятся:

1) составление проекта бюджета правительством;

2) принятие парламентом решений о бюджете, в том числе закона о федеральном бюджете;

3) исполнение закона о федеральном бюджете;

4) контроль за исполнением бюджета со стороны счетных палат и освобождение от бремени правительства и органов управления на основании ревизионного заключения, принятого парламентом.

Согласно ст. 109 абз. 1 Основного закона: «Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства». Таким образом, как федерация, так и каждая отдельная федеральная земля самостоятельны в финансовом отношении. Самостоятельность, в том числе и финансовая, бюджетов - отличительная черта и следствие федеративного государственного порядка. Самостоятельность бюджетов означает, что федерация и земли не могут в рамках бюджетного процесса оказывать какое-либо влияние друг на друга. Это положение является конституционной гарантией финансовой автономии как федерации, так и земель.

Однако невозможно представить, что в рамках единого экономического и валютного пространства бюджеты как по вертикали, так по горизонтали не влияют друг на друга. Принцип солидарности обязывает бюджеты соблюдать общегосударственные интересы. Согласно ст. 109 абз. 2: «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса».

Таким образом, федерация и земли в своей бюджетной политике должны учитывать требования общеэкономического равновесия. Одновременно с внесением поправок в ст. 109 Основного закона в 1967 г., в том же году принят Закон о поддержании стабильности и экономического роста (Закон о стабильности). В первом его параграфе сформулирован так называемый «магический четырехугольника стабильные цены, высокий уровень занятости, внешнеэкономическое равновесие при постоянном и соразмерном экономическом росте.

Федерация и земли должны разрабатывать такие финансовые планы, в которых определяются их бюджетные доходы и расходы сроком на пять лет. Такое многолетнее финансовое планирование предназначено для согласования общественных доходов и расходов с народнохозяйственными возможностями и потребностями. Общегосударственные расходы должны учитывать приоритетность задач и реальные общеэкономические возможности финансирования. Общинам также приходится заниматься среднесрочным планированием.

Несмотря на то, что в современных экономико-политических условиях конъюнктурная политика, направленная на глобальное управление экономикой, потеряла свое прежнее значение, а экономическую политику, ориентирующуюся на спрос, в значительной степени сменила политика ориентирующаяся на предложение, обязанность властей проводить финансовую политику, соответствующую конъюнктуре, в ближайшее время сохранит свое значение. В связи с этим необходимо рассмотреть совместное федерацией и землями управление конъюнктурой.

Экономическое равновесие возможно, если все цели магического четырехугольника осуществляются одновременно и в широком масштабе. Однако на практике за всю историю ФРГ ни разу не удавалось осуществлять указанные цели одновременно и в одинаковых масштабах. Именно по этой причине пришлось отказаться от иллюзии 70-х гг. - возможности глобального (государственного) экономического управления. Сегодня власти предпринимают попытки противостоять неравномерности достижения целей «магического четырехугольника» с помощью управления бюджетами. Для этого необходимо достичь принципиального соответствия бюджетного хозяйствования (бюджетных процессов) федерации и федеральных земель.

В этих целях в Основном законе предусмотрена возможность создания посредством принятия федеральных законов положений бюджетного права, соответствующих конъюнктуре, бюджетному хозяйству (бюджетным процессам) федерации и ее членов, а также многолетнему финансовому планированию.

Согласно ст. 109 абз. 3: «Применяемые принципы бюджетного права в Федерации и землях в целях проведения бюджетной политики, приспосабливаемой к обстановке и многолетнему финансовому планированию, могут быть установлены федеральным законом: этот закон должен быть одобрен Бундесратом». Закон о стабильности от 1967 г., с которым планировалось встретить экономический кризис начала 70-х гг., также способствует соответствию принципов бюджетного права конъюнктуре и многолетнему планированию (т.е. двум из трех целей управления бюджетами).

В 1968 г. создан Совет финансового планирования, в работе которого участвуют федерация, земли, общины и Немецкий федеральный банк. Совет финансового планирования является примером добровольного сотрудничества. Но на фоне бюджетно-политических задач, содержащихся в Маастрихском договоре, обязывающем членов ЕС ограничивать государственный долг и дефицит бюджета, его координационные функции приобретают дополнительное значение. Координирующую и консультативную функцию в сфере действия государственных органов выполняет также совет по вопросам конъюнктуры.

В 1969 г. принят закон, регулирующий основные положения бюджетного права для федерации и федеральных земель Закон об основных положениях бюджетной политики. В данном законе представлены положения, которые должны соблюдаться как федерацией, так и федеральными землями на всех стадиях бюджетного процесса.

Еще один инструмент бюджетного регулирования ст. 109 абз. 4 Основного закона: «Для избежания расстройства общего экономического баланса федеральный закон, нуждающийся в одобрении Бундесрата, может установить предписания, касающиеся:

- максимальной суммы, условий и продолжительности кредитов, открытых для территориальных объединений и некоторых ассоциаций;

- обязательств федерации и земель хранить в Федеральном банке Германии свои свободные авуары (запасы на случай конъюнктурного нарушения баланса). Только Федеральное правительство правомочно издавать постановления, требующие одобрения Бундесрата. Они должны быть отменены, если того потребует Бундестаг; подробности применения регулируются федеральным законодательством».

Используя вышеуказанные меры, власти получают возможность ограничениями новой задолженности на рынке кредитов влиять на бюджетные поступления, а также, в целях сужения денежных потоков, находящихся в обращении, упорядочить образование беспроцентных активов земель в Федеральном банке, как резервов конъюнктурного выравнивания.

Таким образом, появляется возможность избежать конъюнктурного перегрева.

Осуществляя свои полномочия издавать соответствующие постановления, обязательные для выполнения землями и общинами/союзами общин, федерация оказывает узаконенное влияние на их бюджетное хозяйство.

Таким образом, применение указанных инструментов для достижения экономического равновесия, носит неоднозначный характер. С одной стороны, указанные инструменты, очень эффективны, с другой стороны, их использование может приводить к нарушению самостоятельности и независимости бюджетов.

Действительные проявления федерализма в Германии и его проникновение вглубь территориальной структуры общества, в систему местного самоуправления, оказываются более сложными и разнообразными, чем номинальный федерализм, закрепленный в официальном названии государства: «Федеративная Республика Германия».

Реальное, а не номинальное государственное устройство определяет формы и степень децентрализации государственных функций, их распределение между центром и субъектами, создавая возможности для их внутригосударственного диалога.

Именно реальное, исторически сложившееся, корректируемое в зависимости от политических поворотов, государственное устройство определяет суть и механизмы предельно индивидуализированных систем государственного, в том числе, финансового регулирования территориального развития.

Заключение

Изучена нормативно-правовая база, регламентирующая в ФРГ становление и развитие финансовых межбюджетных отношений; установлено, насколько она отвечает принципиальным требованиям целостности, полноты и непротиворечивости и каковы возможности пересмотра и корректировки этой базы.

Нормативно-правовая база бюджетного федерализма в Германии (основой которой является конституция ФРГ) по своей конструкции аналогична правовым положениям государственного регулирования территориального развития. Главным является полное распределение компетенции, закрепленное в конституции страны.

Рассмотрена теория и практика бюджетного федерализма в ФРГ. Понятие «бюджетный» (или «бюджетно-налоговый») федерализм получило широкое хождение среди российских ученых в ходе известного исследования, проведенного в России в 1992 г. миссией Мирового Банка.

Под «бюджетным федерализмом» в РФ понимаются отношения между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и налоговых доходов, распределения и перераспределения налоговых доходов между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований.

В содержании бюджетного федерализма первичным является федерализм как форма государственного устройства и как особая организация взаимоотношений между территориальными составляющими страны. В немецкой научной литературе термин «бюджетный федерализм» не употребляется. Для описания выравнивания финансовых потенциалов бюджетов субъектов федерации (одной из основных целей бюджетного федерализма) применяется термин «финансовое выравнивание».

Федерализм как принцип государственного устройства имеет как преимущества, так и недостатки. С точки зрения реализации демократических прав и свобод, федеративная система представляет собой наиболее оптимальную форму государственного устройства.

В терминах бюджетного федерализма последнее право результат территориальной демократии. Однако необходимо помнить о качестве федерации, так как в федеративном государстве в условиях социально-экономических и политических кризисов могут развиваться опасные децентралистские тенденции, имеющие своим следствием распад федерации и сопровождающим его еще большим ухудшением социально-экономического положения страны.

В этом смысле наиболее взрывоопасной может оказаться ситуация в федерации, состоящей из разнородных по статусу субъектов. Качество федерации, среди прочего, влияет на возможность применения и использования механизмов и инструментов финансового выравнивания.

Список использованной литературы

1. Бюджетный кодекс РФ. - М.: Издательство «ПРИОР», 2003.

2. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. - М.: Юрайт, 1999.

3. Галицкая С.В. Теория и практика бюджетного федерализма. - М.: Издательство «Экзамен», 2002.

4. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант - 2001. - №1. - с. 66-71.

5. Иванов И.Д. Европа регионов. - М.: Международные отношения, 1998.

6. Ильина Л.И. Межбюджетные отношения. - Сыктывкар: СГУ, 1997.

7. Информационно-аналитические материалы. Выпуск 11. Л.Н. Лыткова. Финансовое выравнивание в системе бюджетного федерализма: мировой опыт и российская специфика. - М.: НИИ ЦБ РФ, 1998.

8. Касаткина Н.М., Ковалева Д.А., Лафитинский В.И. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. - М.: ИНИОН, 1996.

9. Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание // Финансы. - 2000. - №9. - с. 50-52.

10. Лексин В.Н. Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - УРСС, 2000.

11. Мелкумов А.А. Канадский федерализм: теория и практика. - М.: Экономика, 1998.

12. Менеджмент и рынок: германская модель / Под ред. У. Рора, С. Долгова. - М.: БЕК, 1995.

13. Осколкова О.Б., Зубенко В.А. Бюджетный федерализм: опыт развитых стран. - М.: ИНИОН, 1996.

14. Стрельников Г.А. Федеративные отношения: становление, развитие, тенденции. - УРСС, 2001.

15. Федерализм: энциклопедия. - М.: МГУ, 2000.

16. Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичева. - М.: Юристъ, 2001.