Государственный бюджет как важнейший элемент финансовой системы общества

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1 Структура бюджетного кодекса Российской Федерации

2 Классификация доходов бюджетов РФ

3 Классификация расходов бюджетов РФ

4 Бюджетная система РФ

5 Развитие бюджетного федерализма

6 Бюджетная политика в современной экономике

7 Функции бюджета

8 Свойства бюджета

9 Структура государства и межбюджетные отношения

10 Бюджетный процесс и его основные этапы

Заключение

Литература

ВВЕДЕНИЕ

Ведущую, определяющую роль в формировании и развитии экономической структуры любого современного общества играет государственное регулирование, осуществляемое в рамках избранной властью экономической политики.

Одним из наиболее важных механизмов, позволяющих государству осуществлять экономическое и социальное регулирование, является финансовый механизм - финансовая система общества, главным звеном которой является государственный бюджет. Именно посредством финансовой системы государство образует централизованные и воздействует на формирование децентрализованных фондов денежных средств, обеспечивая возможность выполнения возложенных на государственные органы функций.

Экономические и политические реформы, проводимые в России с начала девяностых годов, также не могли не затронуть сферу государственных финансов, и, в первую очередь, бюджетную систему. Государственный бюджет, являясь главным средством мобилизации и расходования ресурсов государства, дает политической власти реальную возможность воздействовать на экономику, финансировать ее структурную перестройку, стимулировать развитие приоритетных секторов экономики, обеспечивать социальную поддержку наименее защищенным слоям населения.

Очевидно, что успех экономического реформирования в нашей стране в большой степени зависит от того, в каких направлениях пойдет преобразование финансовой системы общества, насколько бюджетная политика государства будет отвечать требованиям времени.

Целью настоящей работы является анализ государственного бюджета как важнейшего элемента финансовой системы общества, основных черт бюджетной системы выявления наиболее значительных проблем в функционировании бюджетного механизма и рассмотрение возможных путей их решения на примере государственного бюджета Российской Федерации.

1 СТРУКТУРА БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральный закон «Бюджетный кодекс РФ» был принят в 1998 г. и является важнейшим документом, регулирующим бюджетные правоотношения. В первой части Бюджетного кодекса фиксируются определения базовых понятий бюджетного права, компетенция органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений.

Вторая часть Бюджетного кодекса РФ называется «Бюджетная система РФ» и описывает бюджетное устройство РФ, доходы, расходы, дефицит, профицит бюджетов. В третьей части Бюджетного кодекса описывается состав участников, процедуры и стадии бюджетного процесса, осуществляемого в РФ. Четвертая часть посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Наконец, пятая часть - заключительные положения.

Бюджетный кодекс содержит бюджетную классификацию.

Бюджетной классификацией называют группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов бюджетов. Бюджетная классификация обеспечивает сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы РФ.

Бюджетная классификация включает в себя следующие виды группировок:

· классификацию доходов бюджетов РФ;

· функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;

· экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;

· ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;

· классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;

· классификацию источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ;

· классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ, видов муниципального долга;

· классификацию видов государственных внешних долгов РФ и субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ.

2 КЛАССИФИКАЦИЯ ДОХОДОВ БЮДЖЕТОВ РФ

Доходы бюджетов РФ подразделяются на группы, подгруппы, статьи и подстатьи.

Группами бюджетных доходов являются:

1) налоговые доходы;

2) неналоговые доходы;

3) безвозмездные перечисления;

4) доходы целевых бюджетных фондов;

5) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.

Каждая из групп включает в себя ряд подгрупп. Например, группа налоговых доходов включает в себя такие подгруппы как:

1) налоги на прибыль;

2) налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;

3) налоги на имущество;

4) платежи за пользование природными ресурсами;

5) налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции;

6) прочие налоги, пошлины и сборы.

В рамках подгрупп выделяют статьи и подстатьи.

3 КЛАССИФИКАЦИЯ РАСХОДОВ БЮДЖЕТОВ РФ

Функциональная классификация является группировкой расходов бюджетов всех уровней и отражает направления бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Функциональная классификация расходов включает в себя четыре уровня. Первый уровень - разделы, отражающие направления расходования бюджетных средств на реализацию основных функций государства. Примеры разделов функциональной классификации расходов:

1) государственное управление и местное самоуправление;

2) судебная власть;

3) национальная оборона;

4) образование.

В пределах разделов выделяют подразделы, конкретизирующие направления расходования бюджетных средств. Например, в рамках раздела «образование» бюджетные средства направляются на дошкольное образование, общее образование, начальное профессиональное образование и т.д., которые являются подразделами раздела «Образование» функциональной классификации расходов.

Третий уровень функциональной классификации расходов составляют целевые статьи, которые отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации. В качестве примеров целевых статей, выделяемых в рамках раздела «образование» функциональной классификации, можно назвать «ведомственные расходы на образование», а также расходы на реализацию федеральных целевых программ «Дети России» и «Молодежь России».

Наконец, четвертым уровнем функциональной классификации являются виды расходов, которые детализируют направления расходования бюджетных средств в пределах целевых статей. Так, например, видом расходов в рамках целевой статьи «ведомственные расходы на образование» подраздела «дошкольное образование» раздела «образование» функциональной классификации расходов является финансирование «детских дошкольных учреждений».

Экономической классификацией расходов называют группировку расходов бюджетов по их «экономическому содержанию». Это означает, что расходы группируются в зависимости от целей:

1) финансирование текущих расходов;

2) финансирование капитальных расходов;

3) предоставление кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

К текущим расходам относят закупки товаров и оплату услуг; выплату процентов; субсидии, субвенции и текущие трансферты, а также оплату услуг по признанию прав собственности за рубежом. Капитальные расходы включают капитальные вложения в основные фонды; создание государственных запасов и резервов; приобретение земли и нематериальных активов.

Ведомственная классификация расходов бюджетов отражает распределение средств по главным распорядителям и распорядителям средств соответствующих бюджетов. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета утверждается ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете. Перечень главных распорядителей бюджетных средств в субъектах РФ устанавливается законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ. Перечень распорядителей средств местных бюджетов утверждается решением представительных органов местного самоуправления.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования дефицитов бюджетов.

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов бюджетов - группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ для финансирования дефицитов соответствующих бюджетов.

Классификация видов государственных внутренних долгов РФ, субъектов РФ, видов муниципального долга - группировка долговых обязательств Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Классификация видов государственных внешних долгов РФ, субъектов РФ, а также государственных внешних активов РФ является группировкой государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Важную роль в бюджетном процессе играет Налоговый кодекс РФ. Первая часть Налогового кодекса была принята в 1998 г. после пяти лет согласований. Основная задача, которую решает этот закон, - кодификация правил, регулирующих взаимоотношения налоговых органов и налогоплательщиков. В первом разделе помимо определения основных понятий, установления законодательных основ налоговой системы описываются виды налогов и сборов, взимаемые на всех уровнях бюджетной системы РФ. Второй раздел, в основном, посвящен правам и обязанностям налогоплательщиков и налоговых агентов. В третьем разделе описывается система налоговых органов, действующих в РФ, их полномочия и обязанности. Прочие разделы первой части Налогового кодекса посвящены правилам уплаты налогов и сборов, налоговой отчетности и налоговому контролю, ответственности за совершение налоговых правонарушений и т.д.

Вторая часть Налогового кодекса была принята в 2000 г. Во второй части подробно описываются виды налогов и порядок их взимания. Помимо системообразующих нормативных актов, которыми являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, важными источниками бюджетного права являются собственно законы о бюджете (федеральном, субъектов РФ или муниципальных образований), а также отчеты об исполнении бюджета. К настоящему моменту законы о федеральном бюджете имеют устоявшуюся структуру и определенную внутреннюю логику. Как правило, закон о бюджете включает в себя текстовую часть и приложения. Текстовая часть закона в последние годы содержит около 150 статей. В виде приложений публикуются поступления доходов в федеральный бюджет, распределение расходов по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации, ведомственная классификация расходов федерального бюджета, распределение средств из различных фондов в рамках межбюджетных отношений, перечень федеральных целевых программ.

Отчет об исполнении бюджета готовится органами государственной власти, исполняющими бюджет, и рассматривается органами представительной власти. Он может приниматься в форме закона или решения. На федеральном уровне отчет об исполнении бюджета должен передаваться Правительством РФ в Государственную Думу и Счетную палату РФ не позднее 1 июня года, следующего за отчетным. После написания Счетной палатой РФ заключения на отчет об исполнении бюджета Государственная Дума в течение полутора месяцев должна рассмотреть, принять его в виде закона или отклонить.

4 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РФ

Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетным устройством называют принципы организации и построения бюджетной системы, а также взаимосвязь между отдельными ее звеньями. Бюджетная система РФ, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает в себя три уровня:

1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты.

Первый и второй уровни бюджетной системы, в соответствии с Бюджетным кодексом, толкуются расширительно, т.е. включают в себя помимо непосредственно государственного бюджета бюджеты государственных внебюджетных фондов. Совокупность бюджета соответствующей территории с бюджетами государственных внебюджетных фондов принято называть бюджетом расширенного правительства.

Федеральный бюджет РФ, по сути, представляет собой основной финансовый план государства, через который мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для реализации целей государственной политики.

Бюджетом субъекта РФ (или региональным бюджетом) в Бюджетном кодексе РФ называется форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для решения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Предметы ведения РФ, субъектов РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ устанавливаются главой третьей Конституции РФ.

Второй уровень бюджетной системы, помимо бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, включает бюджеты 83 субъектов РФ.

Местный бюджет (или бюджет муниципального образования) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. К предметам ведения местного самоуправления относятся вопросы местного значения. Открытый перечень вопросов местного значения приведен в федеральном законе «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».

На территории РФ принимаются 25 тысяч местных бюджетов, среди которых районные, городские, поселковые и сельские.

Консолидированный бюджет представляет собой свод всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории.

5 РАЗВИТИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Бюджетный федерализм означает самостоятельность бюджетов разных уровней, что предусматривает:

· закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

· недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

· компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам;

· разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

· соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Главной проблемой, характерной для РФ в области расходных полномочий, является их нечеткое разграничение в законодательстве и отнесение значительной части расходов к сфере совместного ведения, что приводит к размыванию ответственности между различными уровнями государственного управления и местного самоуправления. Нечеткое разграничение полномочий и наличие большого объема обязательств, возлагаемых вышестоящими уровнями власти на региональные бюджеты, влечет за собой незаинтересованность региональных властей в проведении собственной экономической политики, направленной на экономическое и социальное развитие.

Решения о введении или ликвидации того или иного налога принимаются на федеральном уровне в форме поправок к Налоговому кодексу, так как последствия от таких решений могут иметь глобальный, макроэкономический характер.

Большая часть функций по администрированию налогов, установлению налоговых баз, налоговых ставок или предельных налоговых ставок также принимается в форме законов.

Доходы от налогообложения должны распределяться между бюджетами различных уровней согласно возложенным на них расходным обязательствам и ответственности региональных властей за их реализацию.

Список федеральных, региональных и местных налогов РФ устанавливается первой частью Налогового Кодекса РФ. В России практикуется модель взаимодействия между уровнями государственной власти в сфере разграничения налоговых доходов, основанная на разделении поступлений от налогов между уровнями бюджетной системы. Это означает, что доходы от вводимого на любом из уровней бюджетной системы налога могут поступать и в бюджеты других уровней. Это касается налога на прибыль, акцизов, налога на имущество.

Модель, основанная на разделении налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, практикуется не только в России, но и в ряде развитых стран, среди которых можно выделить Германию. Основное достоинство такой системы взаимоотношений между уровнями бюджетной системы - простота в регулировании пропорций между доходами федерального и региональных бюджетов в тех случаях, когда меняется соотношение между доходными полномочиями и расходными обязательствами.

Однако, будучи воплощенной в России, такая модель привела к ряду негативных последствий. Во-первых, зачастую региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к «чужим» деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы приводят к незаинтересованности региональных властей в наращивании собственной налоговой базы и к неэффективности разработки долгосрочных программ развития.

В случае, когда возникает несоответствие между доходными полномочиями и расходными обязательствами уровней государственной власти и управления, а также неравномерность бюджетной обеспеченности различных регионов одной страны, говорят о наличии горизонтальных и вертикальных дисбалансов.

Вертикальный дисбаланс означает несоответствие расходных обязательств доходным полномочиям того или иного уровня государственной власти и управления.

Горизонтальный дисбаланс выражается в неравномерности размещения по территории страны расходных и доходных факторов, а следовательно, в неравномерности бюджетной обеспеченности регионов страны. В России размеры валового регионального продукта на душу населения различаются в 30 раз. Существование вертикальных и горизонтальных дисбалансов вызывает необходимость применения органами государственного управления механизмов финансового выравнивания, выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Финансовая помощь нижестоящим бюджетам может осуществляться в виде: дотаций, субсидий, субвенций.

В мировой практике все виды финансовой помощи, передаваемые от вышестоящих бюджетов нижестоящим, называют грантами. Гранты могут быть целевыми и нецелевыми.

В России финансовая помощь из федерального бюджета субъектам РФ предоставляется следующими фондами.

· Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) формируется в целях выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов РФ. Из ФФПР выделяются дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока.

· Фонд компенсации формируется с целью предоставления региональным бюджетам субвенций и субсидий на реализацию федеральных законов, как правило, предусматривающих социальные выплаты или льготы отдельным категориям населения. Средства из этого фонда передаются всем без исключения субъектам федерации, вне зависимости от их уровня бюджетной обеспеченности, пропорционально численности соответствующих категорий населения.

· Цель выделения средств региональным бюджетам из Фонда софинансирования социальных расходов - стимулирование субъектов РФ поддерживания на определенном уровне предоставление основных общественных услуг. Субсидии из данного фонда распределяются между всеми субъектами РФ для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов (прежде всего, на образование, здравоохранение, культуру, социальное обеспечение, социальную помощь населению). Впервые Фонд софинансирования был создан в составе федерального бюджета в 2002 г. с тем, чтобы компенсировать расходы региональных бюджетов на выплату заработной платы бюджетникам, повышенной решением федерального правительства, и на субсидии населению на оплату жилья и коммунальных услуг.

· Фонд регионального развития выполняет функцию аккумуляции инвестиционной составляющей финансовой помощи регионам. Средства из данного фонда направляются на финансирование федеральных программ развития регионов, среди которых программы «Развитие Калининградской области», «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья», «Социально-экономическое развитие Курильских островов Сахалинской области», «Юг России», «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан», «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации».

Помимо перечисленных фондов в рамках финансовой поддержки бюджетов нижестоящих уровней из федерального бюджета выделяются дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО), городу-курорту Сочи, наукоградам.

Совершенствование межбюджетных отношений в России проводится по следующим направлениям:

1) упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ;

2) разграничение расходных полномочий;

3) разграничение налоговых полномочий и доходных источников;

4) совершенствование механизма финансовой помощи другим уровням;

5) улучшение управления финансами на региональном и местном уровнях.

Необходимость упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ связано с существованием муниципальных образований различных уровней, размытостью круга вопросов местного значения.

В сфере совершенствования разграничения расходных полномочий должны быть решены задачи более четкого их разграничения между уровнями бюджетной системы в соответствии с обеспечением самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении расходами соответствующих бюджетов и ликвидации недостаточно финансируемых федеральных мандатов.

В области разграничения налоговых полномочий планируется существенно повысить роль собственных доходов региональных и местных бюджетов, уменьшив роль расщепления налоговых доходов между уровнями бюджетной системы в российской модели бюджетного федерализма.

Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи нижестоящим бюджетам будет направлено на выделение в общем объеме финансовой помощи текущей, выравнивающей и инвестиционной составляющих.

6 БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА В СОВРЕМЕННОЙ ЭКОНОМИКЕ

Центральным элементом финансовой системы страны является государственный бюджет. Бюджет служит для аккумуляции финансовых ресурсов и их использования на выполнение основных функций государства. Таким образом, бюджет является инструментом экономической и социальной политики, служит для перераспределения части валового внутреннего продукта страны с учетом общественных интересов.

В Бюджетном кодексе РФ, бюджет понимается как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Определение, содержащееся в российском Бюджетным Кодексе, является функциональным. Оно отражает задачи, решаемые бюджетной системой, ее многоуровневую структуру, а также двойственность структуры бюджета: с одной стороны, в нем выделяется доходная часть, представляющая собой совокупность финансовых ресурсов для осуществления государственной политики, и, с другой стороны, - расходная часть, отражающая конкретные направления использования бюджетных средств.

В современных условиях бюджет является основным инструментом государственного регулирования экономики, играет активную роль в обеспечении ее стабильности и развития. Реализация любого направления политики государства в экономической или социальной сфере требует соответствующего ресурсного обеспечения. Именно поэтому бюджет объективно необходим каждому государству для выполнения возложенных на него функций. Отдельные его элементы, такие как прямые и косвенные налоги, займы, расходы на государственное управление, оборону, существовали на протяжении истории человечества при различном общественном строе и сохраняются в наши дни.

С помощью бюджета государство осуществляет перераспределение валового внутреннего продукта между отраслями, регионами страны, а также между отдельными субъектами экономики. Цели такого перераспределения различны. К ним может относиться содействие развитию приоритетных отраслей экономики; поддержка тех ее секторов, которые являются убыточными или низкорентабельными, но имеют высокую социальную значимость (например, сельское хозяйство), а также необходимы для обеспечения национальной безопасности; выравнивание социально-экономического развития отдельных регионов страны; преодоление чрезмерной дифференциации доходов граждан.

Влияние бюджетного регулирования на экономическое развитие страны является сложным и неоднозначным. Например, изъятие в бюджет части доходов граждан и организаций с помощью системы налогообложения сдерживает уровень экономической активности в стране. Однако при этом расширяются возможности проведения государственных программ развития, финансируемых за счет бюджетных средств. Активное выравнивание доходов региональных бюджетов за счет финансовой поддержки центра, которое способствует улучшению положения более бедных территорий, может оцениваться как несправедливое с позиции богатых регионов, являющихся донорами таких программ. Таким образом, при формировании государственного бюджета необходима выработка таких подходов, которые учитывали бы баланс различных общественных интересов.

Доходы бюджета формируются за счет налогов, а также некоторых других видов поступлений, именуемых неналоговыми доходами (доходы от продажи и использования государственной собственности, от внешнеэкономической деятельности). Структура доходной части бюджета непостоянна, она подвержена изменениям в зависимости от условий развития страны, конкретной социально-экономической ситуации и направлений государственной политики. Например, налоговые доходы увеличиваются при росте экономической активности в стране, доходы от продажи государственной собственности - при проведении приватизации.

Целью бюджетных расходов является финансовое обеспечение деятельности государства по исполнению его экономических функций - распределения ресурсов, перераспределения и стабилизации. Расходы бюджета направляются, в первую очередь, в общественный сектор экономики для финансирования деятельности органов государственного управления по производству общественных благ (оборона, охрана правопорядка, культура и искусство, здравоохранение, образование, наука), а также поддержки предприятий, находящихся в государственной собственности. За счет государственных средств предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы, к исполнению которых были привлечены частные фирмы. Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем его доходы.

Бюджет оказывает не только прямое, но и косвенное влияние на социально-экономическое развитие страны. Прямое влияние - это изменение распределения ресурсов в экономике, которое является непосредственным результатом налогообложения или осуществления бюджетных расходов. Косвенное влияние заключается в том, что закрепленные в бюджетных документах прогнозные значения основных показателей развития страны (ВВП, уровня инфляции, курса национальной валюты), приоритеты государственной финансовой политики, конкретные направления формирования и расходования средств бюджета формируют в обществе определенные ожидания и учитываются другими субъектами рынка при планировании своей хозяйственной деятельности на перспективу.

Воздействие бюджетной политики на экономику страны в целом и ее отдельные сегменты очень велико, оно затрагивает интересы самых разных категорий населения, хозяйствующих субъектов, государственных органов. Поэтому планирование и утверждение бюджета является сферой конкуренции различных групп интересов. Обсуждение законов о бюджете вызывает широкий общественный резонанс и привлекает внимание не только специалистов, но и средств массовой информации, простых граждан. Помимо текущих приоритетов бюджетной политики, дискуссии разворачиваются вокруг фундаментального вопроса экономической теории и практики - о роли и масштабах государственного регулирования. Рост доли ВВП, перераспределяемой через бюджет, отражает усиление регулирующего воздействия на экономику. Наоборот, ее снижение является индикатором более либеральной экономической политики. Выбор между данными вариантами в долгосрочном плане зависит от общественных предпочтений, которые выявляются в процессе избирательной кампании, референдума и других форм волеизъявления граждан. Например, при росте имущественного расслоения населения или неравенства экономического потенциала регионов в обществе усиливается поддержка перераспределительных программ. Политические партии, выступающие за расширение таких программ, получают дополнительные голоса избирателей. Итогом избирательной кампании является рост численности их фракций в парламенте и, как следствие, - усиление влияния на процесс законотворчества. Программы перераспределения включаются в закон о бюджете, в результате чего роль бюджетного регулирования в экономике возрастает.

Фактором роста бюджета является бюрократическая организация государственного управления. Бюрократия ориентирована на рост бюджета, поскольку его величина определяет ее положение в обществе и доходы. Поэтому вполне естественно стремление бюрократии увеличить бюджет в каждом подконтрольном ей звене государственного управления. Для ограничения подобных тенденций, приводящих к неэффективному расходованию бюджетных средств, вводятся специальные механизмы контроля.

7 ФУНКЦИИ БЮДЖЕТА

Основное назначение бюджета заключается в том, что он позволяет аккумулировать финансовые средства в руках государства и использовать их для финансирования различных программ. Однако помимо этой важнейшей задачи, бюджет выполняет и ряд других функций. К их числу относятся:

· Контрольная функция. Бюджет позволяет осуществлять контроль за действиями исполнительной власти, который может осуществляться в различных формах - со стороны специализированных органов, наделенных контрольными полномочиями (например, Счетная палата), со стороны вышестоящей организации. В странах с развитыми демократическими традициями важное значение имеет общественный контроль, для развития которого принимаются специальные программы повышения прозрачности бюджетной системы. Бюджет принимается как закон и тем самым накладывает ограничения на действия правительства. В нем законодательно закреплены лимиты отдельных статей доходов и расходов, которые государство должно четко соблюдать при проведении социально-экономической политики.

· Информационная функция. Бюджет - это индикатор текущего состояния экономики страны, социальной сферы, политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики, масштабах влияния на нее отдельных групп интересов. Более того, поскольку закон о бюджете составляется как плановый документ, он выступает как прогноз будущей экономической ситуации. Его разработка сопровождается прогнозными расчетами основных показателей развития страны, на которые ориентируются не только государственные учреждения, но и организации негосударственного сектора экономики, а также простые граждане. Закладываемые в закон о бюджете планово-прогнозные показатели формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.

· Институционализация общественных предпочтений. В демократических государствах принятию закона о бюджете обязательно предшествует его рассмотрение в парламенте. На этом этапе в составленный правительством законопроект вносятся корректировки с учетом мнений депутатов, представляющих интересы своих избирателей. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики. Посредством механизмов представительной демократии эти предпочтения воплощаются в конкретных цифрах доходных или расходных статей. Данная функция бюджета в разных странах реализуется по-разному. Она зависит от того, насколько развиты процедуры участия граждан и их представителей в разработке закона о бюджете и контроле за его исполнением. Важное значение имеет установленный порядок бюджетного процесса, степень реального участия в нем органов представительной власти, а также контроль избирателей за действиями выборных органов.

· Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами.

Осуществляя расходы на здравоохранение, образование, социальное обеспечение, государство регулирует социальное развитие и уровень жизни населения страны. С помощью расходов на поддержку отдельных отраслей экономики обеспечивается производство общественно-значимых товаров и услуг, которое с точки зрения рынка может быть неэффективным. Бюджет является инструментом региональной политики, поскольку за счет средств регионов-доноров осуществляется поддержка депрессивных и кризисных территорий, имеющих недостаточный экономический потенциал или испытывающих последствия чрезвычайных ситуаций.

Влияние бюджета не ограничивается государственным сектором экономики и выходит далеко за его пределы. Регулирующее влияние оказывают не только бюджетные расходы, но и налоги, стимулирующие или сдерживающие развитие отдельных отраслей или сфер деятельности.

Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. Некоторые из них могут противоречить друг другу. Например, для успешной реализации контрольной и информационной функции бюджет должен быть стабильным, а регулирующая функция, наоборот, предполагает его изменение в зависимости от текущих условий социально-экономического развития. Выбор между стабильностью или гибкостью бюджета определяется задачами политики государства, сложившимися традициями и общественными предпочтениями.

8 СВОЙСТВА БЮДЖЕТА

Для того, чтобы бюджетная система могла эффективно выполнять возложенные на нее функции, необходимо выполнение ряда обязательных требований, важнейшим из которых является прозрачность бюджета. Оно означает информационную открытость бюджетной системы не только для государственных органов, но и для общества в целом; полноту отражения доходов и расходов бюджета, открытость методики расчета отдельных его статей; точность, достоверность и оперативность отчетов об исполнении бюджета; четкое определение процедур его составления, утверждения и исполнения; наличие эффективных механизмов контроля на всех этапах бюджетного процесса.

Открытость бюджетных материалов позволяет гражданам и организациям получить представление о направлениях социально-экономической политики государства не только на очередной год, но и на более длительную перспективу. Поэтому важнейшие документы, сопровождающие бюджетный процесс, должны обязательно публиковаться в средствах массовой информации. Это касается не только утвержденного текста закона о бюджете на очередной год, но и других материалов: оценок текущего состояния экономики страны и прогнозов ее развития, концепции государственной политики, отчетов об исполнении бюджета.

С прозрачностью бюджета тесно связано требование его полноты. Бюджет должен охватывать все финансовые потоки государственных учреждений. Различный виды доходов должны зачисляться на единый бюджетный счет, с которого финансируются все предусмотренные расходы. Если это требование не соблюдается, бюджет не может в полной мере выполнять свои функции, в первую очередь информирования и контроля.

Инструментом обеспечения прозрачности и полноты бюджета является бюджетная классификация. Под бюджетной классификацией понимается законодательно установленная группировка доходов и расходов бюджета, источников покрытия его дефицита, видов внутреннего и внешнего долга, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней и обеспечивающая сопоставимость их показателей. Это своего рода универсальный язык описания бюджета. Бюджетная классификация позволяет систематизировать информацию о состоянии бюджетной системы, она является единой для всех уровней бюджетной системы. По мере появления новых видов доходов или направлений расходов государственных средств классификация должна пересматриваться.

В различных странах масштабы и границы бюджетного сектора существенно отличаются. Более того, они могут меняться с течением времени, например, при проведении политики национализации или приватизации отдельных секторов экономики. Но для каждого периода они должны быть известны и законодательно закреплены. Государственная политики должна рассматриваться налогоплательщиками как легитимная, а это предполагает четкое понимание того, на какие цели и в каком объеме расходуются средства бюджета.

9 СТРУКТУРА ГОСУДАРСТВА И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

В странах федеративного типа выделяются три уровня государственной власти - федеральный, региональный и местный, которые наделяются самостоятельностью в пределах закрепленных за ними полномочий. Поскольку реализация этих полномочий предполагает осуществление расходов, каждый уровень власти имеет собственный бюджет. Отношения органов государственной власти разного уровня, касающиеся распределения доходов и финансируемых за их счет расходов, формируют систему бюджетного федерализма.

В основе бюджетного федерализма лежит следующий принцип: федеральные органы власти формируют и исполняют федеральный бюджет, за счет которого обеспечивается финансирование общегосударственных программ; при этом каждый регион (субъект федерации) также формирует собственный бюджет, который используется для финансового обеспечения программ в пределах данного региона. Разработку проекта бюджета осуществляют органы исполнительной власти соответствующего уровня, после чего он утверждается соответственно парламентом страны или законодательным органом субъекта федерации. Хотя бюджеты различного уровня самостоятельны, они не изолированы друг от друга. Между ними существуют финансовые потоки - межбюджетные трансферты, - целью которых является выравнивание доходов бюджетов в различных регионах страны, компенсация дополнительных расходов, связанных с принятием решений на вышестоящем уровне.

Система межбюджетных отношений отражает баланс властных полномочий, сложившийся между федеральными и региональными органами власти. Если федерация является централизованной, роль федерального бюджета в ней велика; с его помощью могут финансироваться не только общегосударственные, но и региональные программы. Напротив, если баланс складывается в пользу региональных властей, растет значимость субфедеральных бюджетов. Это может иметь как положительные, так и отрицательные последствия. Например, перенесение расходов на нижестоящий уровень позволяет более гибко учесть особенности социально-экономической ситуации в том или ином регионе. Однако оно может привести к несоответствию доходных и расходных полномочий субъектов федерации, усилению дифференциации уровня их развития и, как следствие, возникновению сепаратистских тенденций.

Помимо федерального, региональных и местных бюджетов, в бюджетной практике также используется понятие «консолидированный бюджет». Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории. В отличие от федерального и региональных бюджетов, которые принимаются законодательно, консолидированный бюджет законом не является. Основная его функция - информационная. Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета используются при анализе экономической политики, они позволяют рассчитать совокупную налоговую нагрузку и ряд других сводных показателей, характеризующих уровень всех расходов на образование, здравоохранение и другие расходные типы бюджетов.

10 БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ

Качество экономического обоснования бюджета зависит от развития бюджетного планирования; полноты, достоверности и оперативности статистической информации; использования современных технологий анализа данных. Подготовка такого обоснования является функцией органов государственной власти. Однако монополия государства на проведение планово-прогнозных расчетов может привести к искажению бюджетных проектировок. Поэтому в развитых странах существует большое количество независимых исследовательских организаций, делающих собственные прогнозы развития экономики и дающих на этой основе заключения на проект бюджета. Использование принципа разделения властей также способствует тому, что различные государственные органы составляют альтернативные прогнозы и предложения в области бюджетной политики. Например, подготовленный исполнительной властью законопроект критически оценивается и законодателями, и органами финансового контроля.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.

Законодательство страны устанавливает круг участников бюджетного процесса, определяет и разграничивает их полномочия. Основными участниками бюджетного процесса являются:

1) президент страны или глава субъекта Федерации;

2) органы законодательной и исполнительной власти;

3) органы кредитно-денежного регулирования (центральный банк);

4) органы государственного и муниципального финансового контроля;

5) государственные внебюджетные фонды;

6) распорядители бюджетных средств;

7) бюджетополучатели.

Для того, чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса, необходимо установить порядок взаимодействия его участников на каждом этапе, четко сформулировать процедуры и правила принятия решений, определить состав разрабатываемых ими документов и сроки их представления. Несмотря на сложность процедуры разработки бюджета, страна должна войти в очередной год с принятым основным финансовым законом. Именно поэтому продолжительность и содержание отдельных этапов бюджетного процесса жестко регулируется законодательством.

Бюджетный процесс включает в себя четыре этапа.

Составление проекта бюджета. Проект закона о бюджете разрабатывается исполнительной властью. Ему предшествует оценка экономической ситуации и хода исполнения бюджета текущего года, прогнозирование основных показателей социально-экономического развития страны на будущий период, составление прогноза развития финансовой системы. Задачей таких прогнозов является оценка перспективных тенденций развития экономики и расчет основных ее параметров, таких как ВВП, уровень инфляции, курс национальной валюты, к которым в дальнейшем будут привязаны показатели бюджетного плана.

Экономические прогнозы всегда составляются в нескольких вариантах, исходя из различных сценариев развития экономики - благоприятных и неблагоприятных. Но бюджетный план утверждается законодательно и является единым. Поэтому правительство принимает решение о выборе того сценария, который будет положен в основу проекта закона о бюджете. Одновременно оцениваются перспективы исполнения бюджета в том случае, если фактические условия развития экономики будут отличаться от данного прогноза.

Основное внимание на этапе составления проекта бюджета уделяется формулировке целей бюджетной политики на очередной год и обоснованию способов их достижения. Эти целевые установки должны основываться на более долгосрочных, стратегических приоритетах социально-экономической политики, и обеспечивать их последовательное достижение. Такие долгосрочные приоритеты определяются отдельными правительственными документами. Взаимосвязь тактических и стратегических установок придает бюджетному процессу более целенаправленный характер, усиливает связанность бюджетных решений за разные годы.

Разработка проекта закона о бюджете является итеративным процессом согласования смет отдельных бюджетополучателей, перечня целевых программ, планируемых объемов межбюджетных трансфертов и других направлений расходования средств с ожидаемым уровнем доходов. Его эффективность может быть повышена путем внедрения стимулов для экономии бюджетных средств.

Подготовленный проект закона о бюджете, а также ряд сопровождающих его документов (в том числе прогноз социально-экономического развития на очередной год и среднесрочную перспективу) утверждается правительством, после чего передается на рассмотрение законодателей.

Рассмотрение и утверждение бюджета. Осуществляется законодательным органом власти - парламентом. На этом этапе свои предложения по проекту бюджета высказывают парламентские фракции, а также граждане и общественные организации, которые таким образом получают возможность участвовать в бюджетном процессе.

Законодательный орган власти рассматривает не только текст проекта закона о бюджете. Ему предоставляется гораздо более широкий пакет документов, включающий прогнозы развития страны, расчеты по отдельным статьям бюджета, план развития государственного сектора, проект программы приватизации, внешних заимствований и т.д., а также ряд законов, требующих утверждения наряду с бюджетом (например, о внесении изменений в налоговое законодательство).

Позиция законодателей в бюджетном процессе зависит от расклада политических сил в парламенте. Если влияние партий, оппозиционных политике правительства, в парламенте достаточно велико, рассмотрение бюджета может быть конфликтным процессом, затягиваться на длительный срок и приводить к существенной корректировке законопроекта. Чтобы обеспечить своевременное принятие бюджета даже в условиях оппозиционности парламента по отношению к политике правительства, его порядок и процедура должны быть четко регламентированы законом.

Обычно рассмотрение бюджета разбивается на несколько этапов, именуемых чтениями. В России, согласно Бюджетному кодексу, проект закона о бюджете рассматривается Государственной Думой в трех чтениях, после чего передается в Совет Федерации. Предметом первого чтения являются параметры макроэкономического прогноза на будущий год, концепция бюджета и его основные характеристики, такие как объем доходов, расходов и дефицита. Второе чтение посвящено рассмотрению детальной структуры доходов и расходов, межбюджетных отношений, программы внешних заимствований, перечня целевых программ. В третьем чтении парламент голосует за законопроект в целом, после чего бюджет утверждается в качестве закона. Принятый закон направляется президенту для подписания и обнародования.

Исполнение бюджета начинается после утверждения закона о бюджете. Оно осуществляется исполнительной властью и заключается в выполнении доходной и расходной части бюджета. Задачи исполнения бюджета - обеспечение поступления налогов и других видов доходов по каждому источнику, а также финансирование расходов в пределах утвержденных сумм.

Процедура исполнения бюджета четко регламентирована законом. Однако органы исполнительной власти имеют определенную свободу действий для того, чтобы оперативно реагировать на изменения социально-экономической ситуации. В частности, они могут вносить изменения по различным направлениям расходования средств в пределах утвержденных ассигнований.

Исполнение бюджета зависит от ряда внешних обстоятельств, на которые правительство имеет очень ограниченное влияние. Например, снижение бюджетных доходов может быть обусловлено ухудшением конъюнктуры зарубежных рынков (например, снижением цен на энергоресурсы), которое трудно прогнозировать. Порядок действия исполнительной власти в таких ситуациях должен быть предусмотрен в законодательстве. В частности, бюджетное законодательство регулирует процедуру секвестра бюджета - пропорционального сокращения всех его расходных статей, за исключением защищенных, при резком сокращении фактических доходов относительно запланированного уровня. Также должен быть предусмотрен порядок исполнения бюджета в случае, если закон о бюджете принимается с опозданием и не вступил в силу с начала финансового года; порядок использования доходов, фактически полученных при исполнении бюджета сверх утвержденных законом о бюджете.