Налоговая политика

1. Понятие налоговой политики

Важнейшим инструментом государства в реализации поставленных целей является налоговая политика. Налоговая политика влияет практически на все социально-экономические сферы страны и неразрывно связана со многими элементами государственного управления, такими как: кредитно-денежная политика, ценообразование, структурная реформа экономики, торгово-промышленная политика и др. Манипулируя налоговой политикой, государство стимулирует экономическое развитие или сдерживает его. Однако главным направлением налоговой политики в конечном итоге является обеспечение экономического роста. Именно с экономическим ростом связываются показатели развития производства и его эффективности, возможности повышения материального уровня и качества жизни.

Налоговая политика относится к косвенным методам государственного регулирования, так как она лишь обеспечивает условия экономической заинтересованности или незаинтересованности в деятельности юридических и физических лиц и не строится на базе властно-распорядительных отношений. Одновременно налоговая политика как косвенный метод государственного регулирования более гибко воспринимается экономикой и поэтому более широко применяется в рыночных системах, чем методы прямого государственного регулирования.

В каждой стране налоговые системы подвержены непрерывному процессу совершенствования, оказывают влияние на экономические и социальные условия развития, приспосабливаясь к ним. Создавая налоговую систему страны, государство стремится использовать ее в целях определенной финансовой политики. В связи с этим она становится относительно самостоятельным направлением - налоговой политикой. В основном формы и методы налоговой политики определяются политическим строем, национальными интересами и целями, административно-территориальным устройством, отсутствием или наличием и характером взаимодействия разных форм собственности и некоторыми другими положениями.

Налоговая политика представляет собой совокупность экономических, финансовых и правовых мер государства по формированию налоговой системы страны в целях обеспечения финансовых потребностей государства, отдельных социальных групп общества, а также развития экономики страны за счет перераспределения финансовых ресурсов. В этой деятельности государство опирается на налоговые функции и использует их для проведения активной налоговой политики.

Налоговая политика, как и любая другая политика государства, имеет свое содержание, которое характеризуется последовательными действиями государства по выработке научно обоснованной концепции развития налоговой системы, по опpeдeлeнию важнейших направлений использования налогового механизма, а также по практическому внедрению налоговой системы и контролю за ее эффективностью.

В зависимости от состояния экономики, от целей, которые на данном этапе развития экономики государство считает приоритетными, используются различные методы осуществления налоговой политики. Будучи составной частью экономической и финансовой политики, налоговая политика во многом зависит также от форм и методов экономической и финансовой политики государства.

Одной из форм налоговой политики выступает политика максимальных налогов. В этом случае государство устанавливает достаточно высокие налоговые ставки, сокращает налоговые льготы и вводит большое число налогов, стараясь получить от своих граждан как можно больше финансовых ресурсов, не особенно заботясь о последствиях такой политики. Естественно, что подобный метод налоговой политики не оставляет каждому налогоплательщику и обществу в целом практически никаких надежд на экономическое развитие. Поэтому такая политика проводится государством, как правило, в экстраординарные моменты его развития, такие как экономический кризис, война. Подобная налоговая политика проводилась в России с самого начала экономических реформ, с первого дня введения налоговой системы в стране в 1992 г. Вместе с тем экономических, социальных и политических предпосылок для проведения политики максимальных налогов в это время не существовало, вследствие чего подобная политика привела к резко негативным последствиям, суть которых состояла в следующем.

Во-первых, у налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях.

Во-вторых, широкие масштабы приобрело массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся средств. При этом каждый третий легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, практически каждый второй - налогов платил меньше, чем положено по закону, и только один из шести налогоплательщиков исправно и в полном объеме рассчитывался по своим обязательствам с государством.

В-третьих, массовый характер приобрела так называемая "теневая экономика", уровень производства в которой по разным оценкам достигал от 25 (по официальным данным Госкомстата России) до 40% (по экспертным оценкам). Но укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и "работали" на экономику других стран.

Все это стало одной из главных причин разразившегося в августе 1998 г. острого финансового кризиса в стране, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики через более активное использование рыночных механизмов, в том числе налогов.

Другой формой проявления налоговой политики является политика экономического развития, когда государство в максимально возможных размерах налогового бремени учитывает не только фискальные интересы, но и интересы налогоплательщиков. В этом случае государство, ослабляя налоговый пресс для предпринимателей, одновременно сокращает свои расходы, в первую очередь, на социальные программы. Цель данной политики, как следует из названия, состоит в том, чтобы обеспечить приоритетное расширение капитала, стимулирование инвестиционной активности за счет обеспечения наиболее благоприятного налогового климата. Такая политика проводится в то время, когда намечается стагнация экономики, грозящая перейти в экономический кризис. Подобные методы налоговой политики, получившей название "рейганомика", были использованы, в частности, в США в начале 80-х. ХХ в. Проведение такой политики провозгласило российское правительство на рубеже XXI в. при подготовке части второй Налогового кодекса РФ и федерального бюджета на 2002 г., и которая продолжается в настоящее время. Сделаны важнейшие шаги по сокращению числа налогов, снижению налоговой нагрузки.

Третья форма налоговой политики - политика разумных налогов представляет собой нечто среднее между первой и второй. Суть ее состоит в установлении достаточно высокого уровня налогообложения как юридических, так и физических лиц при одновременной реальной социальной защите граждан, наличии значительного числа государственных социальных программ.

В зависимости от длительности периода реализации и стоящих перед ней целей налоговая политика носит стратегический или тактический характер. В первом случае - это налоговая стратегия, во втором - налоговая тактика.

Стратегия и тактика налоговой политики неразрывно связаны друг с другом. С одной стороны, налоговая тактика представляет собой механизм решения стратегических задач. С другой стороны, стратегия создает благоприятные возможности для решения тактических задач.

При анализе налоговой политики необходимо различать такие понятия, как субъекты, принципы формирования, инструменты, цели и методы налоговой политики.

Результативность налоговой политики в значительной мере зависит от того, какие принципы государство закладывает в ее основу. Различают следующие основные принципы построения налоговой системы:

- соотношение прямых и косвенных налогов;

- применение прогрессивных ставок налогообложения и степень их прогрессии или преобладание пропорциональных ставок;

- дискретность или непрерывность налогообложения;

- широта применения налоговых льгот, их характер и цели;

- использование системы вычетов, скидок и изъятий и их целевая направленность.

Нередко к принципам налоговой политики относят также соотношения федеральных, региональных и местных налогов.

В целом указанные принципы обуславливают основные направления налоговой политики, ее социальный характер и структурные элементы. Используя указанные принципы, государство в условиях стабильно развивающейся экономики: стимулирует расширение объемов производства товаров, работ и услуг, инвестиционную активность, качественный рост экономики. Благодаря комплексному применению принципов построения налоговой системы осуществляется реальное структурное и социальное реформирование экономики. В период кризисной ситуации налоговая политика через использование указанных принципов способствует решению задач, направленных на выход экономики из кризисного состояния.

Методы осуществления налоговой политики зависят от тех целей, к которым стремится государство, проводя налоговую политику. В современной мировой практике наиболее широкое распространение получили такие методы, как изменение налоговой нагрузки на налогоплательщика, замена одних способов или форм налогообложения другими, изменение сферы распространения тех или иных налогов или же всей системы налогообложения, введение или отмена налоговых льгот и преференций.

Цели налоговой политики не являются чем-то застывшим и неподвижным. Они формируются под воздействием целого ряда факторов, важнейшими из которых являются экономическая и социальная ситуация в стране, расстановка социально-политических сил в обществе. Цели налоговой политики в значительной мере обусловлены также социально-экономическим строением общества, стратегическими задачами развития экономики страны, международными финансовыми обязанностями государства. Поэтому при выработке налоговой политики государство преследует следующие цели:

- экономические - повышение уровня развития экономики, оживление деловой активности, стимулирование хозяйственной деятельности, ликвидация диспропорций;

- фискальные - обеспечение потребностей всех уровней власти в финансовых ресурсах, достаточных для проведения экономической и социальной политики, а также для выполнения соответствующими органами власти и управления возложенных на них функций;

- социальные - обеспечение государственной политики регулирования доходов, перераспределение национального дохода в интересах определенных социальных групп, сглаживание неравенства;

- международные - выполнение международных финансовых обязательств государства, укрепление экономических связей с другими государствами.

Практическое проведение налоговой политики осуществляется через налоговый механизм. Именно налоговый механизм признан в настоящее время во всех странах основным регулятором экономики. Налоговый механизм представляет собой совокупность организационных, правовых норм и методов управления налоговой системой. Формой реализации и регулирования налогового механизма является налоговое законодательство, которое определяет совокупность налоговых инструментов.

Участие государства в регулировании экономики при проведении налоговой политики осуществляется с помощью таких налоговых инструментов, как налоговая ставка, налоговая льгота, налоговые санкции, налоговая база и некоторые другие. Государство использует при этом как прямые, так и косвенные методы использования налоговых инструментов.

2. Сравнительная характеристика налоговой политики в современных условиях

В основе формирования налоговой политики любого государства лежат две взаимоувязанные методологические посылки: использование налоговых платежей для формирования доходной части бюджетов различных уровней, что является решением фискальных задач государства, и использование налогового инструмента в качестве косвенного метода регулирования экономической деятельности. Разумный паритет функций налогообложения и определяет эффективность всей налоговой политики в целом. Налоговая система, как область приложения действия налоговой политики, является своеобразным индикатором принимаемых решений.

В то же время налоговой политикой, как таковой, сегодня, похоже, никто не занимается. Так, Минфин и Правительство заняты ее фискальной стороной, законодательные органы, принимая налоговые законы, также не требуют анализа их воздействия на экономическую жизнь, налоговое ведомство практически отстранено от участия в этом процессе. Как свидетельствуют данные о ходе согласований основных параметров проекта бюджета налогово-бюджетная политика не только не была четкой, она осуществлялась бессистемно и при отсутствии стратегической концепции экономического развития государства. Налоговая политика формируется непродуманно, стихийно, в результате чего ее отдельные меры не только вступают в противоречие с проводимой (или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой. Налоговая система носит ярко выраженный фискальный характер. Более того:

налоговое законодательство противоречиво и запутанно;

- абсолютно не соблюдается принцип справедливости при распределении налогового бремени;

- в недостаточной мере используется стимулирующая функция налогов в целях поощрения развития производства;

- механизм исчисления и взимания некоторых видов налогов крайне сложен, что создает массу возможностей для сокрытия доходов от налогообложения;

- искажение экономических приоритетов в виде преувеличенного внимания к льготам;

- действующее законодательство содержит множество "белых пятен", что затрудняет возможность эффективного применения налоговой политики;

- существует нерациональная максимизация прав и полномочий местных органов власти в области нормотворчества;

- наблюдается низкий уровень правовой информированности налогоплательщиков.

Жизнь показала несостоятельность сделанного упора на чисто фискальную функцию; обирая налогоплательщика, налоги душат его, сужая тем самым налогооблагаемую базу и уменьшая налоговую массу. В то же время, несмотря на сильный налоговый пресс, система не обеспечивает в полной мере потребности в средствах на финансирование даже первоочередных расходов.

В целом, ситуацию в стране можно охарактеризовать как критическую. Обычные меры бюджетной политики на этой стадии уже не могут дать результата, а возможности внешнего заимствования практически отсутствуют. Сегодня уже ни у кого не возникает сомнений что далее такое положение нетерпимо и перемены в налоговой системе неизбежны. Различия существуют лишь в том, что предлагается менять в налоговой системе, в какой последовательности и в какие сроки.

Несмотря на все многообразие существующих мнений, можно выделить два основных подхода к этой проблеме. Первый - идти путем постепенного устранения имеющихся недостатков, решения тактических задач в отдельных областях, совершенствуя налоговую политику, налоговую технику и налоговое право. Полагается, что сложившаяся в настоящее время налоговая система, как совокупность существующих налогов, механизмов их исчисления и методов контроля за взиманием, в принципе себя оправдывает: действующие ныне основные налоги обеспечивают формирование большей части доходов бюджетов всех уровней. Мировой опыт свидетельствует об устойчивости и надежности такой совокупности налогов, а резкие изменения в структуре налоговой системы лишь породят неуверенность экономических агентов в своем будущем и чреваты дестабилизацией общей экономической ситуации.

Таким образом, было бы экономически и политически неоправданным как сегодня, так и в ближайшее время коренным образом реформировать налоговую систему. Очевидно, что стабильность налоговой системы является одним из важных условий нормального функционирования рыночного хозяйства. Во-вторых, резкое реформирование налоговой системы может привести к потерям бюджета в период адаптации к внесенным изменениям - государство не располагает "страховым резервом" финансовых ресурсов, чтобы пойти на это. И в третьих, обеспечение стимулирующей роли налогов в рациональном использовании ресурсов, производстве необходимой продукции, активизации инвестиционных процессов, развитию отечественного бизнеса и, в конечном счете, повышению уровня поступлений налогов, возможны и в рамках действующей налоговой системы, которая далеко себя не исчерпала.

Однако на этот счет существует и другое мнение. Прежде всего следует отметить, что существующая налоговая система противопоставлена реальному сектору экономики, не способствует росту экономического потенциала и стабилизации социальных отношений, не выполняет возложенные на нее функции, не обеспечивает в полной мере потребности государства в средствах на финансирование полной социальной защиты населения, первоочередных программ, связанных со структурной перестройкой производства. И это не удивительно, ведь действующая с 1992 года налоговая система сформировалась в процессе перехода к принципиально новым социально-экономическим отношениям, в условиях экономического кризиса, сочетающего спад производства и инфляцию. Обеспечение бесперебойной реализации социальных и экономических программ определили минимальные сроки разработки новой налоговой системы. По мнению большинства специалистов, она недопустимо жестка по числу и "качеству" налогов и слишком сложна для налогоплательщика. В то же время, несмотря на свою жесткость для товаропроизводителей, она допускает и сверхдоходы и сильную имущественную дифференциацию.

Анализ реформаторских преобразований в области налогов в основном показывает, что выдвигаемые предложения в лучшем случае касаются отдельных элементов налоговой системы (прежде всего размеров ставок, предоставления льгот и привилегий, объектов обложения, усиления или замены одних налогов на другие). Однако в сегодняшних условиях необходима принципиально иная налоговая система (назовем ее "альтернативная"), соответствующая нынешней фазе переходного к рыночным отношениях периода. И это не случайно, ибо оптимальную налоговую систему можно развернуть только на серьезной теоретической основе. При этом следует отметить, что пока не будет выработано авторитетной целостной концепции реформирования налогообложения и его правовой формы, результаты любых изысканий в этой сфере останутся не более чем точкой зрения отдельных коллективов и специалистов. Налоговая система должна быть адаптирована к новым общественным отношениям и соответствовать мировому опыту с учетом приднестровской специфики.

3. Пути совершенствования налоговой политики

В основе формирования налоговой политики любого государства лежат две взаимоувязанные методологические посылки: использование налоговых платежей для формирования доходной части бюджетов различных уровней, что является решением фискальных задач государства, и использование налогового инструмента в качестве косвенного метода регулирования экономической деятельности. Разумный паритет функций налогообложения и определяет эффективность всей налоговой политики в целом. Налоговая система, как область приложения действия налоговой политики, является своеобразным индикатором принимаемых решений.

В то же время налоговой политикой, как таковой, сегодня, похоже, никто не занимается. Так, Минфин и Правительство заняты ее фискальной стороной, законодательные органы, принимая налоговые законы, также не требуют анализа их воздействия на экономическую жизнь, налоговое ведомство практически отстранено от участия в этом процессе. Как свидетельствуют данные о ходе согласований основных параметров проекта бюджета налогово-бюджетная политика не только не была четкой, она осуществлялась бессистемно и при отсутствии стратегической концепции экономического развития государства. Налоговая политика формируется непродуманно, стихийно, в результате чего ее отдельные меры не только вступают в противоречие с проводимой (или провозглашаемой) экономической политикой, но и между собой. Налоговая система носит ярко выраженный фискальный характер. Более того:

- налоговое законодательство противоречиво и запутанно;

- абсолютно не соблюдается принцип справедливости при распределении налогового бремени;

- в недостаточной мере используется стимулирующая функция налогов в целях поощрения развития производства;

- механизм исчисления и взимания некоторых видов налогов крайне сложен, что создает массу возможностей для сокрытия доходов от налогообложения;

- искажение экономических приоритетов в виде преувеличенного внимания к льготам;

- действующее законодательство содержит множество "белых пятен", что затрудняет возможность эффективного применения налоговой политики;

- существует нерациональная максимизация прав и полномочий местных органов власти в области нормотворчества;

- наблюдается низкий уровень правовой информированности налогоплательщиков.

В ближайшие годы должна быть пересмотрена система ставок акциза на нефтепродукты, имея в виду установление более низкой налоговой ставки на высококачественный бензин и более высокой ставки на бензин низкого качества. Это станет стимулом для расширения объемов производства высококачественного отечественного бензина. Однако для реализации этой меры необходимо установить четкие критерии (стандарты) качества бензина, применительно к которым и могла бы быть установлена дифференциация ставок акциза на нефтепродукты. В связи с отсутствием в настоящее время таких критериев реально введение указанной выше дифференциации возможно не ранее 2008 гг.

В ближайшие годы должна быть сохранена оправдавшая себя плоская ставка этого налога на доходы физических лиц в размере 13 процентов. Вместе с тем, в порядок применения этого налога, следует внести определенные корректировки. В частности, требует определенного увеличения существующие социальные налоговые вычеты на обучение в образовательных учреждениях и лечение в медицинских учреждениях Российской Федерации. В настоящее время размер каждого из таких вычетов ограничен суммой 38 тыс. рублей ежегодно. С учетом роста стоимости образовательных и медицинских услуг целесообразно. установить предельный размер каждого из этих вычетов на уровне 50 тыс. рублей. Кроме этого, в целях стимулирования развития добровольного медицинского страхования предлагается разрешить учитывать при определении социального вычета не только фактические расходы физических лиц на оплату своего лечения, но и их взносы страховым организациям по договорам добровольного личного страхования, заключенным физическими лицами с такими организациями, которыми предусматривается оплата страховщиками медицинских расходов застрахованных физических лиц.

Из других мер инвестиционной направленности может быть принято решение об учете расходов на НИОКР (в том числе не давших положительного результата) в течение одного года, а не двух лет, как в настоящее время.

В целях финансовой поддержки сельскохозяйственных предприятий предлагается сохранить нулевую ставку налога в отношении доходов, полученных от реализации произведенной и реализованной сельскохозяйственной продукции.

Требует совершенствования налогообложение нефтедобычи. В первую очередь за счет мер, стимулирующих активную разработку новых месторождений, а также обеспечивающих повышение эффективности добычи на действующих месторождениях с высокой степенью выработанности.

Следует отметить, что действующая ныне специфическая ставка НДПИ по нефти, «привязанная» к мировым ценам на этот товар, действует только до 2007 года. Опыт последних лет показал эффективность ее применения. Поэтому предлагается принять законодательное решение о продлении ее действия до 2015 года.

В качестве важнейшей меры для совершенствования имущественного налогообложения рассматривался переход к налогообложению недвижимого имущества путем введения налога на недвижимость взамен существующих ныне земельного налога, а также налогов на имущество организаций и на имущество физических лиц. Однако, для повсеместного введения налога на недвижимость необходимо проведение трудоемкой работы по оценке объектов недвижимости, которая может занять несколько лет.

Список литературы

1. Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991г. №943-1

2. Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2006г. «Положение о Федеральной налоговой службе» N 506

3. Закон РФ «О правах налоговых органов» от 9 июля 1999г. №154-ФЗ

4. Постановление Правительства РФ от 9 августа 1996г. №946 «О создании постоянно действующих налоговых постов в организациях, производящих спирт этиловый из всех видов сырья»

5. Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 августа 1994 г.

6. Закон “О бухгалтерском учете” следующими нормативными документами от 21.11.96 № 129-ФЗ

7. Налоговый кодекс. Правовая информационная система «Гарант»

8. Юткина Т.Ф. Налоги и налогообложение: Учебник. - М.: ИНФРА-М, 2006.

9. Бюджетное послание президента РФ федеральное собрание РФ « О бюджетной политике в 2008-2010 гг. / Финансы-2007 №3. с.3-11.

10. В. Кашин, И. Мерзляков Налоговая политика и оздоровление экономики России - Аудитор - 2007 - №9

11. Конституция РФ

12. Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов В.П. Основы налоговой системы: Учебное пособие для вузов/Под ред. Д.Г. Черника. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2008.

13. А.П. Зрелов, Ю.Ф. Кваша, М.Ф. Харламов. Налоги и налогообложение: пособие для сдачи экзаменов.- 2-е изд., испр. и доп.- М..: Высшее образование.