Місцеві бюджети

5

1. Місцеві бюджети як основна частина місцевих фінансів України

1.1 Економічна сутність місцевих бюджетів

Стосовно визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі немає єдиної точки зору.

В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, якими вони володіють для їх задоволення.

В Положенні про фінанси 1926 р. дається таке трактування: “Місцеві фінанси складають частину єдиної системи фінансів СРСР і знаходяться в безпосередньому віданні місцевих Рад та їх виконавчих комітетів”. Аналогічне визначення поняття “місцеві фінанси” дає професор В.Н. Твердохлібов.

Н.А. Ширкевич так визначає сутність місцевих бюджетів: “Це частина основного річного фінансового плану країни - державного бюджету, крім того, місцеві бюджети утворюють централізований фонд грошових коштів місцевих Рад, котрим вони розпоряджаються з метою здійснення заходів, які щорічно передбачаються планом економічного і соціального розвитку”.

Деякі вчені за основу визначення місцевих бюджетів приймають територіальний принцип, розгладаючи їх як бюджети окремих адміністративно-територіальних одиниць. Ряд економістів характеризують місцеві бюджети як економічні відносини. Наприклад, І.Н. Ходорович характеризує місцеві бюджети як “сукупність економічних відносин, що забезпечують фінансову базу місцевих Рад щодо розвитку і утримання головним чином галузей господарства, які безпесередньо спеціалізуються на підвищенні доброту населення”. А Н.В. Васильєва визначає місцеві бюджети як “обумовлену адміністративно-територіальним поділом і бюджетним устроєм частину економічних відносин у суспільстві, пов'язаних з формуванням, розподілом і використанням фондів грошових коштів, призначених для задоволення суспільних потреб” [4].

Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.

При дослідженні проблеми місцевих бюджетів, їх необхідно рохглядати у двох аспектах. По-перше, як організаційну форму мобілізації частини фінансових ресурсів у розпорядження місцевих органів самоврядування. По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередені сукупності місцевих бюджетів.

Як організаційна форма мобілізації доходів і здійснення витрат місцевими органами самоврядування, місцеві бюджети - це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи забалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети - це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

Водночас місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витраченні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом [8].

Економічна сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:

формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;

розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;

контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

Як економічна категорія, місцеві бюджети відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм держави сферу економічних відносин суспільства, пов'язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни [1].

1.2 Значення місцевих бюджетів у соціально-економічному розвитку території

Важливою передумовою побудови демократичної держави є фінансова незалежність органів місцевого самоврядування. Фінансовий бік незалежності місцевих органів влади є визначальним адже від фінансових можливостей залежать в кінцевому підсумку їх реальні владні функції.

Місцеві бюджети - це не просто балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими та державним бюджетом, а також усередині сукупності місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети є фінансовою базою органів місцевого самоврядування та вирішальним фактором регіонального розвитку. Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” від 27.05.97р., активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів. В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади у більш повному задоволенні потреб населення.

Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне споживання. Через місцеві бюджети суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному і соціальному розрізах. Разом з іншими ланками бюджетної системи місцеві бюджети є одним з головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому [7].

1.3 Зарубіжний досвід формування місцевих бюджетів

У більшості країн оподаткування населення на користь центральних і місцевих влад історично розвивалося цілком самостійно. Наприклад, у Великобританії нараховується 13 тисяч місцевих бюджетів, і бюджети вищестоящих адміністративних одиниць не являються зведеними по відношенню до нижчестоящих. В Німеччині зведений державний бюджет не затверджується, а публікується як статистичний матеріал.

Так, в США податкові джерела частково розподілені. Федеральному уряду належить виключне право на мито та поштові збори. Органи влади штатів та місцеві виконавчі органи збирають податки на майно, податки на продаж, платежі за реєстрацію автотранспорту, видобування корисних копалин, санітарні послуги. Інші податки - на власність і доходи юридичних і фізичних осіб, спадщину та дарування, акцизи - можуть використовуватися усіма рівнями влади на свій розсуд. На рівні штатів основними джерелами податкових надходжень є : обов'язкові внески по соціальному страхуванню (21 %), податок з продажу (20 %), прибутковий податок (19 %), індивідуальні акцизи (10 %).

Автономія місцевих бюджетів в США, Швейцарії і скандинавських країнах забезпечується в основному стягуванням прямих місцевих податків (прибутковий і майновий, або податок на спадкоємну нерухому власність). В США, наприклад, прямі місцеві податки складають 79,8 % поточних доходів місцевих бюджетів, В Швейцарії - 65,6 %, в Швеції - 64,3 %, в Норвегії 55,2%. Пряме місцеве оподаткування переважає також в Бельгії та Португалії.

В Люксембурзі, Іспанії, Австралії, Канаді, Великобританії “податкову автономію” місцевих бюджетів забезпечують непрямі місцеві податки. До них відносяться загальний місцевий податок на споживання, різні акцизи, податки на користування так званими “суспільними благами” (тобто місцями громадського відпочинку, спортивними об'єктами і т.п.). В Люксембурзі, наприклад, місцеві непрямі податки складають 54 % поточних доходів місцевих бюджетів, В Іспанії - 43 %.

Особливість розподілу джерел податкових надходжень в Німеччині полягає в тому, що доходи від податків трьох рівнів влади формуються в основному на основі пайової участі в головних видах податків - індивідуальному прибутковому, податку на прибуток (корпораційному) та податку на додану вартість. Сьогодні вони складають 3/4 податкових надходжень до консолідованого бюджету Німеччини. У федеральному бюджеті спільні податки складають 75%, в бюджетах земель - 87 %, в місцевих бюджетах - 41 %.

В загальній структурі місцевих податкових надходжень у Франції на прямі податки припадає біля 58 %. Серед них основними є: промисловий податок, податок на житло (квартиру), земельний податок.

До місцевих бюджетів надходить також частина загальнодержавного податку на додану вартість, котрий збирається централізовано. Крім того, деякі місцеві податки є факультативними, тобто встановлюються виключно в тих випадках, коли місцеві органи влади не можуть забезпечити бездефіцитність бюджету. Це податки на розваги, на утримання місцевих доріг, вулиць, на домашню прислугу, реєстраційні збори і т.п.

В багатьох країнах місцеві бюджети при формуванні своїх поточних доходів в значній мірі залежать від трансфертів із бюджету центральної адміністрації. Це - Нідерланди, Італія, Ірландія, Канада, Португалія. В цих країнах трансферти складають відповідно від 80 % до 62 % поточних доходів. Трансфертне фінансування місцевих бюджетів з боку центральної адміністрації свідчить про інтенсивний перерозподіл національного доходу через бюджетні канали з метою усунення диспропорцій в розвитку регіонів. В цих країнах всі основні податки надходять до бюджету центральної адміністрації, місцеве ж оподаткування ледве перевищує 10 % поточних доходів. Головним питанням регіональної економічної політики, що стоїть на порядку денному у країнах з трансфертним фінансуванням територій, є питання підвищення ефективності бюджетного перерозподілу, а також зниження фінансової залежності місцевих органів влади від “центру” і посилення їх податкової автономії [4].

Отже, як бачимо в більшості країн з ринковою економікою питома вага місцевих податків у сукупних податкових надходженнях значно більша, ніж в Україні, крім того органи місцевого самоврядування користуються правом податкової ініціативи в межах, установлених національним законодавством.

2. Аналіз формування місцевого бюджету м. Суми

2.1 Наповнення місцевого бюджету м. Суми за 2007 рік

За звітними даними управління Державного казначейства в м. Суми, про виконання міського бюджету за 6 місяців 2008 року до міського бюджету надійшло 273 804 093,27 грн., що становить 52,2% затвердженого на рік плану, у т.ч. власні та закріплені доходи - 191 998 603,18 грн. (55,3 відсотка).

Перевищення фактичного надходження власних та закріплених доходів над плановим показником, врахованим у розписі міського бюджету на січень - червень 2007 року на 32 467 339,18 грн., тобто більш ніж на 5%, надає право міській раді на уточнення бюджету згідно з частиною сьомою статті 78 Бюджетного кодексу України.

Беручи фактичне надходження у першому півріччі основних джерел наповнення міського бюджету, обсяг власних та закріплених доходів збільшено на 29 754 525 грн. у т.ч.:

- податок з доходів фізичних осіб - 8 585 600 грн.;

- плата за придбання торгового патенту - 870 000 грн.;

- плата за землю - 12 802 500 грн.;

- надходження від розміщення в установах банків тимчасово вільних бюджетних коштів - 2 400 000 грн.;

- штрафні санкції за порушення законодавства про патентування, за порушення норм регулювання обігу готівки та про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі та громадського харчування - 60 000 грн.;

- плата за оренду комунального майна - 4 896 425 грн.;

- інші надходження - 140 000 гривень.

Обсяг власних та закріплених доходів міського бюджету на 2008 рік пропонується збільшити на 29 754,525 тис. грн. в т.ч. за рахунок доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів на 9 455,6 тис. грн., власних доходів - на 20 298,925 тис. гривень [10].

Також, слід зазначити, що в 2008 році міський бюджет додатково отримав 7 895,0 тис. грн. податку з доходів задекларованих двома фізичними особами, надходження якого не носять системного характеру та не можуть бути передбачені при формуванні проекту бюджету. Середня заробітна плата штатного працівника по місту Суми зросла з 1316,56 грн. за 2007 рік до 1 635,20 грн. за січень-червень 2008 року включно (+318,64 грн.), в т.ч. середня заробітна плата штатного працівника за червень - 1 771,0 гривень. Позитивна динаміка зростання середньої заробітної плати штатного працівника по місту в першому півріччі в комплексі з вищевикладеними чинниками дозволить залучити до міського бюджету 286 928,3 тис. грн. податку з доходів фізичних осіб, що на 8 585,6 тис. грн. більше затвердженого.

Беручи до уваги фактичне надходження в першому півріччі, прогнозні показники податку з доходів фізичних осіб від продажу та надання в оренду (суборенду, піднайм) рухомого майна збільшено на 85,0 тис. грн.; надходження податку з доходів фізичних осіб внаслідок прийняття у спадщину майна, коштів, майнових та немайнових прав - на 646,0 тис. гривень.

За рахунок розширення мережі операторів грального бізнесу, прогноз надходження плати за придбання торгових патентів для здійснення цього виду діяльності пропонується затвердити в сумі 10 370,0 тис. грн., що на 870,0 тис. грн. більше раніше затвердженого, в т.ч. плата за придбання торгового патенту на здійснення операцій у сфері грального бізнесу, сплачена юридичними особами - 7 049,4 тис. гривень.

При формуванні прогнозу надходження в 2008 році найвагомішого серед власних доходів - плати за землю, було враховано пропозиції профільних депутатських комісій (планово-бюджетної та комісії з питань архітектури, будівництва, регулювання земельних відносин, природокористування та екології) щодо перегляду на початку року в сторону зменшення коефіцієнтів, що використовуються при обрахунку орендної плати за землю, з метою полегшення значного податкового тягаря, який утворився після затвердження міською радою нової грошової оцінки майже в два рази вищої від попередньої. Також, у розрахунках не було враховано коефіцієнт індексації грошової оцінки землі на 2008 рік, значення якого (1,028) було доведено листом Держкомзему України вже після затвердження міського бюджету - в січні 2008 року. В зв'язку з тим, що нові розміри відсотків від грошової оцінки землі, які застосовуються для обчислення орендної плати за користування земельними ділянками на території міста Суми було затверджено із значним запізненням - лише 28 травня 2008 року, прогнозне надходження плати за землю на 2008 рік пропонується визначити в сумі 37 102,5 тис. грн., що на 12 802,5 тис. грн. більше раніше затвердженого.

За рахунок розміщення коштів міського бюджету на депозитному рахунку в першому півріччі 2008 року вдалося залучити 2 158,7 тис. грн., при затверджених на рік 700,0 тис. грн., до кінця року прогнозується отримати близько 3 100,0 тис. грн. відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами.

При формуванні бюджету управлінням майна комунальної власності не було враховано зростання надходжень плати за оренду комунального майна внаслідок поступового приведення умов договорів оренди у відповідність до Методики розрахунку плати за оренду комунального майна, затвердженої рішенням сесії від 27.09.2006 року, що призвело до затвердження в бюджеті на 2008 рік заниженого показника - 8 080,0 тис. гривень. Беручи до уваги динаміку надходження орендної плати в першому півріччі 2008 року, а також втрати орендної плати від приватизації 33-х об'єктів у сумі близько 900,0 тис. грн., пропонуємо збільшити прогноз надходження орендної плати до 12 976,425 тис. гривень.

Також, виходячи з фактичного надходження в першому півріччі 2008 року, збільшено прогноз надходження штрафних санкцій за порушення законодавства про патентування, за порушення норм регулювання обігу готівки та про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі та громадського харчування з 60 до 120,0 тис. грн. а також інших надходжень - з 60,0 до 200,0 тис. гривень [11].

Рішенням виконавчого комітету вирішено направити на проведення видатків залишок коштів спеціального фонду міського бюджету на об'єкти „реконструкцію інженерних мереж та приміщень КУ „Сумська міська станція швидкої медичної допомоги”, Палацу для дітей та юнацтва, старого корпусу Палацу дітей та юнацтва по вул. Соборній, 37”, на будівництво скверу „Меморіал пам'яті воїнам - інтернаціоналістам”; теплових мереж на пл. Пришибській, Н. Сироватська, 66а, Петропавловській, Також планується добудувати шляхопровід по вул. 20 років Перемоги з реконструкцією дороги від вул. Прокоф'єва до вул. Роменської”, реконструювати сквер Харитоненка тощо.

Також вирішено направити на проведення видатків залишок коштів спеціального фонду міського бюджету (на проведення робіт, пов'язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом та утримання автомобільних доріг) станом на 01.01.2008 в сумі 650000 грн., в тому числі на поточний ремонт Червоної площі - 200000 грн; реконструкцію доріг: вул. Н. р.Стрілка - 200000 грн.; вул. Харківська від шляхопроводу до повороту на Хімпром - 250000 гривень [10].

2.2 Удосконалення механізму наповнення місцевого бюджету

Стратегічні цілі та пріоритети національного розвитку передбачають перебудову демократичного суспільства, однією з вихідних підвалин якого є місцеве самоврядування. На сучасному етапі розвиток місцевого самоврядування визнаний одним із найважливіших напрямків державної політики.

Нестача дохідної бази місцевих бюджетів, відсутність ефективного механізму міжрегіонального перерозподілу державного прибутку, значні відмінності в рівні економічного розвитку регіонів, умовах життя в них потенційно ведуть до соціальних конфліктів і політичної нестабільності. Сукупність проблем, що накопичилися, негативно позначилось на розвитку регіонів.

Отже, виникає потреба вирішення ряду проблем:

– фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади;

– нестабільність дохідних джерел місцевих бюджетів, та ряд інших.

Функціонування ефективної бюджетної системи України та регіонів не можливе без функціонування надійної доходної бази доходів місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети стали надійним важелем впливу держави на її економічний розвиток, фінансову стабільність і добробут громадян [12].

На сучасному етапі відзначена тенденція постійного зростання обсягів місцевих бюджетів багатьох розвинутих ринкових країн, яка зумовлена децентралізацією влади і регіоналізацією економічних та соціальних процесів, розширенням кола завдань місцевої влади і підвищенням її ролі у відтворенні робочої сили, здійснення соціальних та економічних програм, вирішені екологічних проблем тощо.

Формування доходів місцевих бюджетів розвинених країн відбувається за рахунок податкових, неподаткових надходжень та грантів серед податкових надходжень домінують місцеві податки, які відображають політику місцевої влади.

Виходячи з даних Таблиці 2.1 бачимо, що у місті Суми місцеві податки та збори займають досить незначну частку в наповненні доходної частини місцевого бюджету.

Таблиця 2.1

Динаміка зміни надходжень місцевих податків і зборів до місцевого бюджету м. Суми за 2003-2007 роки.

Тому, на мою думку, виникає потреба розширити коло місцевих податків та зборів для забезпечення принципів самостійності, самодостатності, передбачуваності, стабільності бюджетів місцевого самоврядування [13].

До місцевих податків слід віднести деякі загальнодержавні податки:

- прибутковий податок із громадян;

- податок на прибуток підприємств комунальної власності;

- плата за землю;

- податок із власників транспортних засобів;

- податок на промисел;

- плата за торговий патент на певні види підприємницької діяльності;

- збір за забруднення навколишнього природного середовища тощо.

Надходження від цих податків дадуть змогу встановити залежність між обсягами місцевих бюджетів і результатами господарювання підприємств, кількістю створених робочих місць, рівнем оплати праці працівників тощо. Таке становище змусить органи місцевого самоврядування активніше розв'язувати проблеми зайнятості, створювати сприятливі умови для розвитку підприємництва, зокрема середнього й малого бізнесу.

Така класифікація буде доцільною з огляду на те, що податок на прибуток підприємств і податок на майно юридичних осіб є податками на мобільні фактори виробництва. На відміну від податку на майно юридичних осіб, податок на майно фізичних осіб є типовим податком на житлову власність, причому мобільність населення є незначною. Навантаження цих податків лежатиме на місцевих жителях, що цілком відповідає принципам побудови місцевого оподаткування, хоча даний вид податку і ставить у сприятливіші умови ті території, де вартість майна та землі, на якій вона розташована, вища.

При цьому державний бюджет України не зазнає суттєвих втрат, оскільки в різні роки вирахування від прибутку підприємств до місцевих бюджетів становили від 70 % до 100 %. Разом з тим включення зазначених податків до місцевих бюджетів забезпечить стабільне наповнення бюджетів місцевого самоврядування усіх рівнів, у тому числі сільських і селищних бюджетів, а також сприятиме значному зменшенню витрат державного бюджету на дотації, субвенції, субсидії бюджетам місцевого самоврядування.

У період проведення соціально-економічних трансформацій в Україні особливого значення набуває визначення місця і ролі регіонів у державному устрої країни загалом та розвитку її економіки зокрема. Саме на регіональному рівні відбувається реалізація пріоритетних завдань розвитку країни і від того, наскільки вдалими й ефективними будуть ці результати, залежать як показники економічного розвитку держави, так і ступінь довіри до влади з боку населення.

У процесі розбудови інституту місцевого самоврядування важливого значення набуває проблема фінансового забезпечення діяльності місцевих органів влади. А розвиток самоврядування в Україні неможливий без адекватного реформування системи місцевих податків і зборів, яка, як підтверджує досвід розвинених країн, є основною передумовою фінансової незалежності органів місцевого самоврядування [12].

3. Бюджетна система місцевого самоврядування: перспективи реформування

3.1 Проблеми формування та використання місцевих бюджетів у щорічних законах про державний бюджет

Місцеві бюджети - це не просто балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються і витрачаються на відповідній території, а й важлива фінансова категорія, основу якої становить система фінансових відносин, що складається між місцевими та державним бюджетом, а також усередині сукупності місцевих бюджетів. Місцеві бюджети є головним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, спрямованих на суспільне споживання. Саме через них суспільні фонди споживання розподіляються в територіальному розрізах, тобто між окремими адміністративно-територіальними одиницями і соціальними групами населення. Крім того, саме з місцевих бюджетів фінансується розвиток галузей виробничої сфери, в першу чергу місцевої промисловості і комунального господарства [6].

Водночас, саме в цій, найчисельнішій ланці бюджетної системи, існує чи не найбільше проблем, пов'язаних із їх формуванням та виконанням, що потребують свого негайного вирішення.

Використання в регіонах України індивідуальних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків призводить до того, що в кожному з них залишається різна частина зібраних податків, а динаміка доходів у розрахунку на одиницю податкових надходжень по місцевих бюджетах у цілому є досить суперечливою і важко передбачуваною. Так, зокрема досліджено, що збільшення (або зменшення) питомої ваги доходів відповідних сільських Рад у загальній сумі доходів району не спричиняє відповідного збільшення (або зменшення) доходів їх місцевих бюджетів. Відсутність чіткого взаємозв'язку між обсягами податків, які збираються, і доходами місцевих бюджетів позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення державних доходів, що, в свою чергу загострює проблему нестачі коштів не тільки на місцевому, але й на загальнодержавному рівні.

Міжрегіональний перерозподіл державних доходів досі не має ні чітко сформульованого змістовного обґрунтування, ні чітких правил і формул. Необ'єктивність такого перерозподілу призвели до того, що сільські Ради, де рівень податкових надходжень у розрахунку на душу населення є вищим, ніж у середньому по району, опиняються у гіршому становищі з точки зору доходів місцевих бюджетів порівняно з сільськими Радами, де він, відповідно, є нижчим [3].

Таким чином, аналіз проблем функціонування місцевих бюджетів базового рівня бюджетної системи, а також теорії та практики існування бюджетних систем в країнах з ринковою економікою дає змогу зробити висновки щодо здійснення заходів, спрямованих на покращання умов формування місцевих бюджетів.

По-перше, необхідно чітко розподілити компетенції щодо розв'язання конкретних завдань між центральними органами влади і органами регіонального та місцевого самоврядування, і поступово здійснювати перехід до децентралізації державних фінансів. Так, на державному рівні (за рахунок коштів державного бюджету) повинні фінансуватися лише ті видатки, котрі пов'язані з забезпеченням загальнодержавних потреб: оборона країни, утримання законодавчої і виконавчої влади, розвиток фундаментальної науки, структурна перебудова економіки. Фінансові ж проблеми місцевого рівня раціонально вирішувати за рахунок коштів відповідних бюджетів.

У зв'язку з цим необхідно розподілити джерела податкових надходжень між центральними і місцевими владами в жорсткій ув'язці з виконуваними ними функціями, що повинно знайти своє відображення у законодавстві про місцеве самоврядування. До місцевих, зокрема, можна було б віднести помайнові податки, податок на землю, податок на промисел, збір за забруднення навколишнього середовища, а можливо - і прибутковий податок з громадян. У всякому випадку за рахунок власних податкових джерел місцеві органи влади повинні фінансувати до 60-80 % своїх потреб.

По-друге, необхідно вдосконалити механізм міжтериторіального фінансового вирівнювання. Практика показала, що такий метод регулювання місцевих бюджетів як вилучення надлишків бюджетних коштів до бюджету вищого рівня та застосування індивідуальних підходів до встановлення нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів має багато недоліків: він не тільки негативно виливає на дохідну базу місцевих бюджетів, а й позбавляє місцеві органи влади стимулів до збільшення своїх доходів. Спираючись на зарубіжний досвід, необхідно створити спеціальні бюджетні фонди фінансового вирівнювання територій. А перерозподіл доходів між бюджетами одного рівня доцільно було б здійснювати з урахуванням податкової сили територій та мінімального рівня, до якого повинні вирівнюватись фінансові можливості цих територій. Тому вже сьогодні назріла необхідність визначення обгрунтованого нормативу бюджетної забезпеченості кожної області, району, міста з урахуванням економічного, соціального, природного й екологічного стану відповідних територій. Існування таких показників дасть змогу визначити реальний розмір фінансових ресурсів для задоволення необхідних потреб регіонів, а також значно вдосконалити процедуру бюджетного планування [6].

Таким чином, вирішення цих та інших проблем стосовно формування і використання місцевих бюджетів в значній мірі визначило б розширення економічної самостійності регіонів країни. Адже те, наскільки вони політично незалежні і фінансово забезпечені, справляє істотний вплив на формування демократичних, ринково орієнтованих систем і підвищує шанси на успіх реформ.

Місцева влада часто постає перед необхідністю робити непростий вибір місцевих податків, цілей, на які будуть спрямовані її видатки, та методів управління і стимулювання процесів економічного розвитку. З цієї причини фінансування і формування бюджету місцевої влади є однією з найважливіших сфер державних фінансів, і тому потребує свого подальшого дослідження та пошуку нових підходів до реформування.

3.2 Місцеві бюджети: погляд на перспективу

Одним з пріоритетних напрямків державної політики є становлення повноцінної системи місцевого самоврядування як основи демократичного порядку в Україні. На сьогоднішній день формування місцевих бюджетів здійснюється на підставі Бюджетного кодексу України, відповідно до якого застосовується формульний підхід, що передбачає приблизно однакову кількість доходів і витрат на душу населення в різних населених пунктах - містах, селах, селищах і т. д. Переваги такого підходу в період прийняття Бюджетного кодексу України були очевидні, оскільки усували волюнтаристські підходи облдержадміністрацій при розподілі коштів між містами і селами обласного, міського і районного значення.

Однак минув час, і формульний підхід сьогодні призводить до того, що при однаковому розподілі на душу населення доходів і витрат органами місцевого самоврядування виявляються утриманські настрої. Тобто немає ніякої різниці - спрацює виконком міської ради добре чи погано, оскільки наступного року, відповідно до формульного підходу, буде виділена певна середньостатистична сума, яку знову витратять органи місцевого самоврядування. При цьому не варто бездумно звинувачувати органи місцевого самоврядування в безініціативності, оскільки така поведінка визначається насамперед державною політикою. Адже питання перевиконання чи недовиконання плану по доходах бюджету багато в чому залежить від стану законодавства України. А воно сьогодні таке, що дає можливість органам державної влади вилучати в державний бюджет частину доходів місцевих бюджетів в економічно активних районах. Звичайно, якоюсь мірою це можна виправдати превалюванням загальнодержавних інтересів над місцевими, але тоді ми знову повертаємося до пройденого історичного етапу - так званої зрівнялівки. Очевидно, доцільним був би підхід, при якому в територіальних громад з'являється реальний стимул до збільшення доходів місцевих бюджетів [9].

Ще одне болюче питання - розподіл повноважень між державними органами й органами місцевого самоврядування, а також принцип фінансування делегованих повноважень. До делегованих повноважень належать повноваження в сфері освіти та охорони здоров'я. В усьому світі вони фінансуються в основному з державного бюджету. У тому разі, якщо ці делеговані повноваження передаються для фінансування органам місцевого самоврядування, то держава повинна стовідсотково забезпечити фінансування з державного бюджету. Між іншим, про це прямо говориться в Європейській хартії місцевого самоврядування 1985 р., яку Україна ратифікувала законом від 15.07.1997 р., зобов'язавшись взяти курс на інтеграцію з Європейським Союзом. Однак цього немає, і рух у цьому напрямку в принципі не відчувається.

Слід зазначити, що питома вага місцевих бюджетів у державному бюджеті, підготовленому урядом В.Ф. Януковича в 2002 р., становила 42 %, урядом Ю.В. Тимошенко - 37 %, а в держбюджеті на 2007 р. питома вага місцевих бюджетів становить 43 %. Загалом динаміка доходів і витрат місцевих бюджетів у зведених бюджетах України за 2002-2007 рр. була нестабільною, і це підтверджує потребу фінансового зміцнення місцевих бюджетів.

Найголовніший принцип, який існує в ринковій економіці, той, котрий змушує органи місцевого самоврядування в усьому світі розраховувати на свої сили, на власні дохідні джерела. Як свідчить закордонний досвід місцевого самоврядування, власні джерела, зокрема, в європейських країнах у середньому становлять практично 70-90 %. При цьому питома вага місцевих податків і зборів у загальних надходженнях місцевих бюджетів європейських міст становить, як правило, від 50 до 70 відсотків. А в Україні питома вага місцевих податків і зборів у місцевих бюджетах становить 3 відсотки. Порівняймо 3 відсотки і 70 відсотків - колосальний розрив. Ситуацію, що склалася, можна було б виправити, переглянувши склад загальнодержавних та місцевих податків і зборів. На сьогоднішній день і прибутковий податок, і плата за землю не є місцевими податками і зборами, але закріплені за місцевими бюджетами. Ці платежі принаймні можна було б визнати місцевими. У свою чергу, з появою права комунальної власності на землю, що передбачено Земельним кодексом України, актуалізується питання про включення податку за землю до складу місцевих податкових платежів. І, звичайно, доцільно передбачити можливість органів місцевого самоврядування самостійно встановлювати і коригувати ставки місцевих податків, що відповідає умовам Європейської хартії.

Крім того, для приведення у відповідність з європейськими нормами структури доходів потрібно найближчим часом ввести податок на нерухомість. На сьогодні розроблений проект Податкового кодексу України, що передбачає введення на території України цього податку. Прогресивним у цьому законопроекті є те, що встановлення ставок зазначеного податку у межах установлених законом розмірів віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування. При цьому сума податку буде цілком зараховуватися в місцеві бюджети, що, без сумніву, позитивно позначиться на добробуті територіальних громад. Зокрема, в таких великих обласних центрах, як Дніпропетровськ, Донецьк, Одеса, Харків, сума податку на нерухомість може скласти 50-100 млн. грн. на рік. Таким чином, податок на нерухомість, з одного боку, стане істотною підмогою для місцевих бюджетів, а з другого - стимулюватиме залучення в обіг додаткових коштів від нерухомості як продаваної, так і зданої в оренду. Це, у свою чергу, призведе до зниження цін на продаж і оренду нерухомості та залучення великих коштів в оборот. Але, запроваджуючи податок на нерухомість, потрібно передбачити, щоб здійснення експертної оцінки нерухомості було закріплене за органами місцевого самоврядування, які й повинні нести відповідальність за цю роботу. На жаль, це положення не дістало належного закріплення в проекті Податкового кодексу України, що обумовлює необхідність його подальшого доопрацювання [1].

Існують і інші джерела доходів місцевих бюджетів. Відомо, що на сьогоднішній день кількість прибуткових підприємств щороку скорочується. Водночас надходження від ПДВ постійно збільшуються. Варто акцентувати увагу на тому, що однією з головних складових ПДВ є заробітна плата. А в підвищенні заробітної плати безпосередньо зацікавлена територіальна громада, оскільки прибутковий податок є головною складовою більшості місцевих бюджетів. А якщо територіальні громади зацікавлені у підвищенні якогось платежу, їм простіше знайти важелі для їх підвищення.

При цьому один з ефективних способів збільшення розміру надходжень конкретного платежу - зацікавити в них органи місцевого самоврядування. Щоб стимулювати місцеві власті предметніше займатися аналізом діяльності підприємств на відповідній території, можна було б певний відсоток від податку на прибуток підприємств передати у місцеві бюджети. Зокрема, законопроект "Про місцеві податки і збори" передбачає введення на території України місцевого податку на прибуток підприємств у розмірі від 1 до 3 відсотків додатково до ставки податку на прибуток підприємств, визначеного чинним законодавством України. При цьому законопроектом передбачається положення, відповідно до якого ставки зазначеного податку визначаються саме органами місцевого самоврядування в особі міських рад. Подібне нововведення дасть змогу суттєво поповнити місцеву казну і державний бюджет, оскільки, без сумніву, кількість неприбуткових підприємств значно зменшиться [2].

Насамкінець хочу сказати, що процедура внесення змін до діючого Бюджетного кодексу України, безумовно, непроста - вона вимагає насамперед активності від законодавчої і виконавчої гілок влади. У зв'язку з цим потрібно, щоб Кабінет Міністрів України чи Верховна Рада України дали доручення відповідним міністерствам і відомствам (а ними можуть бути Міністерство освіти і науки України, Національна академія наук України, Міністерство фінансів України, Міністерство економіки України) підготувати пропозиції щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині формування місцевих бюджетів. Ця робота може бути виконана протягом року, а згодом, пройшовши стадію обговорення, причому у широкому форматі, пропозиції могли б бути внесені на розгляд Верховної Ради України.