Финансирование ЖКХ

1. Анализ преобразований жилищной системы

Меры, принимавшиеся для преобразования жилищно-коммунальной сферы на протяжении последних лет, дали некоторые положительные результаты. Существенно изменилась структура собственности жилищного фонда Российской Федерации. После приватизации доля частного жилищного фонда составила более 60 % (включая жилищные и жилищно-строительные кооперативы). Успешно реализуется программа адресной социальной помощи в виде компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг гражданам с низкими доходами. В двух десятках регионов проводится эксперимент по использованию новой экономической модели реформы жилищно-коммунального комплекса путем внедрения системы персонифицированных социальных счетов граждан. Продолжается процесс передачи муниципалитетам государственного и ведомственного жилищного фонда. Существенные изменения произошли и в форме участия бюджетов в жилищном строительстве. Частные компании и индивидуальные застройщики обеспечивают более половины ввода нового жилья. Однако и сегодня сохраняется высокая зависимость от бюджетных дотаций производителей жилищно-коммунальных услуг. Практически не происходит привлечение частных подрядных организаций к управлению жилищным фондом и объектами коммунальной инфраструктуры, в сфере эксплуатации жилья также не удалось пока создать полноценный рынок подрядных услуг, в связи с тем, что привлекательные для бизнеса условия, прежде всего налоговые, до сих пор четко не сформулированы. Углубляется несоответствие между темпами роста цен на ресурсы и на услуги ЖКХ и уровнем доходов населения. Критически снизились капитальные затраты на содержание жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры, которые все еще в основном осуществляются за счет местных бюджетов. Как следствие, количество аварий и нарушений в работе коммунальных объектов выросло за последние 10 лет в 5 раз.

Необходимость активного участия государства в обеспечении нормального функционирования ЖКХ определяется тем, что ЖКХ является не просто одной из отраслей экономики, но сферой жизнеобеспечения российских граждан, т.е. фактором, обуславливающим состояние национальной безопасности. Анализ основных результатов проведения преобразований позволяет сделать следующие выводы: Провозглашенная новая жилищная политика являлась взаимосвязанной и согласованной по своим основным направлениям, исходя из установленных целей, что позволило на федеральном уровне формировать основную законодательную и нормативную базу. Темпы проведения намеченных преобразований сдерживались как внутренними сложностями установления баланса между принципами экономической и социальной эффективности в жилищной сфере, так и внешними факторами, связанными с проблемами достижения макроэкономической стабилизации и медленным продвижением по проведению структурных реформ. Глубокого реформирования в сфере ЖКХ за эти годы не произошло. В целом система функционирования жилищно-коммунального комплекса остается неэффективной, обеспечить осуществление модернизации ЖКХ и приостановить нарастание негативных тенденций в отрасли не удалось. Серьезной проблемой является отсутствие комплексного подхода к реформированию жилищно-коммунальной сфере. Анализ состояния основных фондов и финансового обеспечения организаций ЖКХ свидетельствует о недостаточности объемов финансирования и их неэффективном использовании. Кроме того, иностранный капитал не идет в ЖКХ, поскольку организации в этой сфере малорентабельны и убыточны. Кроме того, ЖКХ характеризуется большой затратностью, значительными материальными потерями, низкой зарплатой и отсутствием увеличения прибыли.

Основными источниками финансирования организаций ЖКК России являются:

- платежи коммерческих предприятий, пользующихся услугами ЖКХ;

- платежи бюджетных организаций - потребителей коммунальных услуг;

- платежи граждан - потребителей коммунальных услуг;

- дотации федерального бюджета;

- дотации региональных бюджетов.

До реформы платежи населения на содержание ЖКХ составляли 4 %, платежи предприятий и организаций - 20 %, остальными финансовыми источниками предприятий жилищно-коммунального комплекса были бюджетные, т. е. государственные, финансы. Таким образом, за потребляемые населением жилищно-коммунальные услуги расплачивалось государство.

За период реформы ЖКХ структура источников финансирования предприятий отрасли изменилась, в конце 2006 г. платежи населения в составе финансов ЖКХ составили 80 %. Однако проблемы оптимизации состава и структуры финансов ЖКХ пока не решены, а реформирование финансовых взаимоотношений в отрасли должно быть продолжено.

Предприятия ЖКХ по-прежнему остаются одним из крупнейших бюджетополучателей. Во многих городах и муниципальных образованиях эти расходы составляют до 40 % от бюджетов.

Преобразования жилищно-коммунальной отрасли - важнейшая составляющая всего комплекса проводимых государственных реформ. Трудно назвать еще одну отрасль, где так тесно переплелись финансовые, технические, социальные, политические аспекты, непосредственно затрагивающие интересы каждого жителя.

Анализ актуальности широкого круга вопросов реформирования ЖКХ, таких как состояние жилищного фонда, обновление производственно-технической базы предприятий коммунального хозяйства, экономия теплоэнергоресурсов, обеспечение должного уровня качества жилищно-коммунальных услуг и приемлемых расценок на них в соответствии с уровнем доходов населения, свидетельствует о том, что все они являются первоочередными и требуют комплексного подхода к своему решению.

Несмотря на произошедшие в 2004-2006 гг. при поддержке федерального центра положительные изменения на местах, в целом положение дел в отрасли нельзя признать удовлетворительным. Нарастает комплекс нерешенных финансовых проблем, основными из которых являются зависимость производителей жилищно-коммунальных услуг от бюджетных дотаций; значительный объем недофинансирования отрасли и прочие.

Финансирование жилищно-коммунальной отрасли осуществляется в основном из двух источников:

- оплата потребителей, которыми могут выступать население, коммерческие, общественные и бюджетные организации;

- бюджетное дотирование разности в реальной стоимости услуги и административно установленным уровнем ее оплаты для того или иного потребителя (населения).

Кроме того, существует система перекрестного субсидирования, когда одни потребители за счет больших тарифов по существу платят за других потребителей (например, промышленность - за население по услугам водоснабжения и водоотведения). Такая ситуация приводит к тому, что для поставщика потребители делятся на прибыльных и убыточных.

Частично финансирование идет также за счет расходов предприятий, все еще имеющих на балансе государственный жилищный фонд, что существенно снижает эффективность их деятельности и конкурентность их товаров на рынке или приводит к повышению цен (тарифов), если эти предприятия являются субъектами естественных монополий.

Большинство основных фондов в жилищно-коммунальной сфере является муниципальной собственностью, то есть вопросы владения, распоряжения и пользования ими находятся в ведении муниципальных органов власти. Жилищное законодательство и вопросы социальной поддержки населения являются законодательством совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Такая ситуация приводит к большому нормативно-правовому разнообразию в регионах. Эти различия могут заключаться в условиях финансирования отрасли, в подходах к вопросам собственности на объекты жилищно-коммунального хозяйства, в социальной, тарифной политике в этой сфере.

Существующая система ценообразования, основанная на затратных принципах формирования тарифов и ограничении рентабельности предприятий, поставщиков услуг, не заинтересовывает коммунальные предприятия в снижении издержек.

Затратный метод формирования тарифов не создает стимулов для коммунальных предприятий к повышению эффективности деятельности, т.к. снижение издержек приводит к снижению тарифа, в то время как рост издержек компенсируется ростом тарифа. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный процент рентабельности, то снижение издержек означает снижение абсолютной величины прибыли коммунального предприятия. Как следствие, такой подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в снижении издержек.

В рамках существующей системы не решены методические вопросы рассмотрения тарифов: объективные и субъективные условия, которые могут инициировать процесс рассмотрения тарифов; порядок рассмотрения тарифов; необходимый и достаточный объем информации.

Основными недостатками существующих процедур являются:

- отсутствие формализации целей регулирования,

- закрытость процедуры утверждения тарифов для многих заинтересованных сторон;

- отсутствие срока действия тарифа, что создает ситуацию экономической неопределенности как для предприятий, так и для потребителей;

- отсутствие “прозрачности” при утверждении тарифа.

Одной из наиболее острых проблем остается наличие перекрестного субсидирования, заключающегося в том, что разные группы потребителей получают один и тот же вид коммунальных услуг по разным ценам. При этом в наиболее тяжелом положении оказываются промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения и бюджетных организаций.

Отсутствует методология определения тарифа на ту или иную жилищно-коммунальную услугу, если она предоставляется на территории муниципального образования несколькими предприятиями по разным ценам в виду, например, объективно разной стоимости тепловой энергии от разных источников или разных конкурсных цен на обслуживание жилищного фонда. Такая ситуация часто приводит к тому, что утверждаемый тариф не формирует реальный объем финансовых средств, необходимый для предоставления услуги в пределах муниципального образования.

2. Бюджетное финансирование ЖКХ

С принятием Жилищного кодекса РФ, Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (с 1 января 2009 г. вступила в силу новая редакция закона. -- Прим. ред.), ряда других нормативно-правовых актов Правительства РФ часть причин, приводящих к дестабилизации работы предприятий отрасли, была устранена. Однако по-прежнему остаются неурегулированными вопросы погашения кредиторской задолженности предприятий ЖКХ перед поставщиками (включая другие предприятия ЖКХ и предприятия ТЭК) и бюджетами всех уровней. Такое положение сложилось в результате бюджетного недофинансирования, несбалансированной тарифной политики и неэффективной деятельности самих предприятий.

В 2007 году убыточными были 58% организаций ЖКХ, убытки составили 52 млрд руб. (табл. 1). Кредиторская задолженность на 1 января 2007 года составила 302,1 млрд руб., дебиторская -- 346,6 млрд.

Таблица 1 Финансовый результат жилищно-коммунального комплекса в 2007 г.

	Доля убыточных предприятий	Доля прибыльных предприятий
Жилищное хозяйство	57,8%	42,2%
Коммунальное хозяйство	40,7%	59,3%

По оценкам специалистов, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства порядка 4,5-5,0 трлн руб. По данным Росстроя, величина необходимых средств для качественного изменения состояния ЖКХ России сопоставима с национальным бюджетом - около 8 трлн руб.

Для кардинального изменения сложившейся в ЖКХ ситуации -- в частности, чтобы прекратить разрушение жилищного фонда и производственно-технической базы коммунального хозяйства -- необходимо повысить эффективность работы предприятий ЖКХ, улучшить качество предоставляемых жилищно-коммунальных услуг, снизить давление на бюджеты всех уровней расходов по дотированию отрасли. Для достижения этих целей Указом Президента РФ от 28 апреля 1997 г. № 425 была разработана и утверждена Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (с последующими изменениями и дополнениями) как одно из важнейших направлений долгосрочной экономической политики государства.

В июне 1993 года постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. № 595 была одобрена государственная целевая программа «Жилище». Основными направлениями этой программы являлись: создание правовой базы для осуществления жилищной реформы; разработка и внедрение нового порядка финансирования, предусматривающего переход к нормативному выделению финансовых ресурсов для ЖКХ. При этом органам исполнительной власти субъектов РФ впервые рекомендовалось разработать соответствующие региональные программы, руководствуясь ФЦП «Жилище».

Данное постановление фактически утратило силу в связи с изданием постановления Российской Федерации от 17 сентября 2001 г. № 675, которым утверждена федеральная целевая программа «Жилище» на 2002-2010 гг. В состав ФЦП «Жилище» входит ряд подпрограмм. Мероприятия по финансированию строительства, реконструкции или модернизации объектов, предусмотренные подпрограммой «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации», входившей в состав федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. на первом этапе ее реализации (2002-2005 гг.), осуществляются на втором этапе (2006-2010 гг.) за счет средств, предусмотренных на реализацию подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» (далее -- Подпрограмма). Основная цель Подпрограммы -- создание условий для приведения жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры в соответствие стандартам качества, обеспечивающим комфортные условия проживания. Необходимое условие предоставления средств федерального бюджета по Подпрограмме -- финансирование проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры со стороны участвующих в подпрограмме субъектов РФ, муниципальных образований и частных инвесторов.

При предоставлении средств федерального бюджета для софинансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры особое внимание будет уделяться привлечению средств частных инвесторов для реализации указанных проектов. С этой целью планируется разработать методическую базу оценки инвестиционных проектов в коммунальной сфере и их реализации на принципах государственно-частного партнерства. Порядок отбора субъектов РФ и проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, предоставления и расходования средств федерального бюджета на реализацию этих проектов в рамках Подпрограммы устанавливается Правительством РФ.

На реализацию Подпрограммы в 2006-2010 гг. за счет всех источников предусмотрены средства в объеме 96,452 млрд руб. Из них средства федерального бюджета составляют 27,5 млрд руб., в том числе в 2006 г. -- 4,8 млрд, в 2007 г. -- 6,1 млрд, в 2008 г. -- 5,8 млрд, в 2009 г. -- 5,8 млрд, в 2010 г. -- 5 млрд.

Для определения размера межбюджетных трансфертов, выделяемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, в том числе для оказания финансовой помощи по оплате жилых помещений и коммунальных услуг, Правительство РФ утвердило соответствующие федеральные стандарты.

Мировой опыт показывает, что государственное регулирование экономических процессов в ЖКХ -- обязательный компонент современной политики в данной сфере. Здесь необходимы меры государственного экономического регулирования и поддержки. Актуальной проблемой в связи с этим является бюджетное финансирование. В настоящее время бюджетная поддержка выражается в выделении субсидий малоимущим слоям населения, предоставлении целевых бюджетных средств в рамках реализации Подпрограммы, ежегодных дотациях субъектам РФ на подготовку жилищно-коммунального комплекса к осенне-зимнему периоду.

Большая часть нагрузки по государственной поддержке ЖКХ перенесена на региональные и местные бюджеты, а доля расходов на ЖКХ в консолидированном бюджете страны постоянно сокращалась. Так в 2002-2003 гг. -- 6,5-6,4%, а в 2004 г. -- 6,2%. При этом тарифы на услуги ЖКХ искусственно удерживались на низком уровне. По данным Госстроя России, с 1997 по 2001 гг. инфляция в стране составила 670%, а стоимость жилищно-коммунальных услуг возросла всего на 270%.

Однако из таблицы 2 видно, что расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ в реальном выражении из года в год увеличиваются. При этом следует отметить, что расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство существенно увеличились в 2006 году.

Таблица 2 «Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство»

	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.
Расходы - всего	3422,3	3964,9	4669,7	6820,6	8375,2
На жилищно-коммунальное хозяйство	221,9	254,1	291,7	471,4	631,7
В процентах	6,5%	6,4%	6,2%	6,9%	7,5%

Расходы федерального бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство в 2007 г. составили 53,0 млрд руб., в 2008 г. -- 64,0 млрд руб., а на 2009 г. они запланированы уже в размере 107,7 млрд руб. Анализируя структуру бюджетных затрат в проекте федерального бюджета на 2009-2011 гг., следует отметить, что на ЖКХ предусмотрен существенный рост расходов -- на 65%.

Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику по комплексному развитию регионов. Более 90% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации на ЖКХ приходится на долю бюджетов субъектов РФ (табл. 3).

Таблица 3 «Прогноз расходов консолидированного бюджета Российской Федерации»

	2008	2009	2010	2011
	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %	млрд. руб.	Доля субъектов РФ, %
Расходы - всего	11 810,1	49,3	14 476,5	46,1	16 529,2	45,0	18 371,1	45,0
Жилищно-коммунальное хозяйство	1 048,8	93,9	1 278,9	91,6	1 432,3	91,7	1 600,7	93,1

Как уже отмечалось выше, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека.

Основными статьями расходов местных бюджетов являются расходы на образование, ЖКХ, здравоохранение и спорт. Следует отметить динамику постепенного снижения расходов на ЖКХ в структуре местных бюджетов (в 1998 г. -- 30,3%, в 2007 г. -- 18,8%). Это связано с постепенным переходом на стопроцентный уровень оплаты ЖКУ от экономически обоснованных затрат большинством субъектов РФ.

Существенным показателем исполнения местных бюджетов является размер их кредиторской задолженности. По состоянию на 1 января 2008 г. кредиторская задолженность местных бюджетов уменьшилась на 11,9 млрд руб. и составила 35,1 млрд руб. Задолженность местных бюджетов по оплате коммунальных услуг бюджетными учреждениями и по предоставлению субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг существенно снизилась (на 3,2 млрд руб.) и составила 3,8 млрд руб. на 1 января 2008 г. (против 7 млрд руб. на 1 января 2007 г.). По отношению к общему объему расходов местных бюджетов кредиторская задолженность на 1 января 2008 г. составляет 1,8%, что можно оценить как допустимый уровень.

Финансирование ЖКХ на федеральном уровне

Финансовое оздоровление предприятий жилищно-коммунального хозяйства в определенной степени зависит от финансовой поддержки из федерального бюджета. В федеральном бюджете интересы жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации учитываются в рамках межбюджетных отношений в Федеральном фонде компенсаций и в Федеральном фонде софинансирования расходов, в том числе в рамках финансирования ФЦП «Жилище».

Жилищно-коммунальное хозяйство -- это, пожалуй, единственная отрасль, расходы на поддержку которой учитываются в суммарных бюджетных расходах субъектов Федерации достаточно полно по вполне конкретной методике, основанной на утвержденных стандартах. В условиях бюджетного федерализма федеральные органы не имеют право влиять на органы власти субъектов Федерации в части обеспечения обоснованности и полноты выделения ассигнований из бюджетов регионов на поддержку жилищно-коммунального хозяйства. Этот вопрос полностью находится в ведении региональных органов власти.

Вместе с тем в ряде субъектов Федерации ассигнования на поддержку жилищно-коммунального хозяйства предусматриваются в меньших объемах, чем составляет нормативная потребность, но в ходе исполнения бюджетов и эти заниженные ассигнования выделяются не в полном объеме, что отрицательно влияет на финансовое состояние предприятий отрасли.

Фонд компенсаций

Начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета формируется Фонд компенсаций, который представляет собой совокупность межбюджетных трансфертов (субвенций), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении переданных им полномочий Российской Федерации (таблица 4).

Таблица 4 «Средства Федерального фонда компенсаций на 2005-2008 гг.»

	2005 г	2006 г.	2007 г.	2008 г.
Федеральный фонд компенсаций всего (тыс.руб.)	35 756 545	74 228 493	153 130 234	163 739 903
Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан (тыс.руб.)	29 170 78	58 925 079	81 712 621	89 638 351,7

Правительство РФ постановлением от 12 декабря 2007 г. № 861 утвердило методику распределения субвенций из федерального бюджета между бюджетами субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан.

На 2009 и 2010 гг. предусмотрены субвенции бюджетам субъектов РФ на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан в размере 97 430 762,9 тыс. и 108 529 284,9 тыс. руб. соответственно.

Можно сделать вывод о положительном влиянии данного механизма на состояние территориальных бюджетов, финансовое состояние предприятий ЖКХ, а главное -- на обеспечение населения соответствующими услугами.

Фонд софинансирования расходов

В целях обеспечения малообеспеченным слоям населения гарантий получения субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг начиная с 2002 г. был внедрен механизм частичного возмещения данных затрат из федерального бюджета бюджетам регионов через созданный в составе федерального бюджета Фонд софинансирования социальных расходов.

Механизм софинансирования социальных расходов стимулировал развитие темпов реформы ЖКХ. Однако в 2007 г. в соответствии с новыми положениями Бюджетного кодекса РФ данный механизм претерпел ряд изменений. Согласно ст. 132 БК РФ Федеральный фонд софинансирования расходов образует совокупность межбюджетных трансфертов (субсидий), предоставляемых бюджетам субъектов РФ в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. На основании статьи 132 БК РФ Правительство России утвердило Правила предоставления субсидий из федерального бюджета в целях софинансирования расходов бюджетов Российской Федерации по предоставлению гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.

Согласно Долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. развитие сектора жилищно-коммунального хозяйства предполагает сокращение субсидий населению и увеличение доли рыночных отношений в данном секторе, поэтому расходы бюджетной системы будут постепенно сокращаться. Кроме того, реформирование сектора частично будет финансироваться из созданного Фонда содействия реформе ЖКХ, что также снижает непосредственное бремя бюджетной системы.

Основными направлениями по повышению эффективности государственной бюджетной политики в области жилищно-коммунального хозяйства могут быть:

1) финансирование системы государственной поддержки инвестиционных проектов в жилищно-коммунальной сфере;

2) финансирование за счет бюджетных средств инвестиционной деятельности, связанной с развитием (модернизацией) систем коммунальной инфраструктуры;

3) привлечение средств Инвестиционного фонда Российской Федерации для финансирования проектов по модернизации коммунальной инфраструктуры;

4) развитие механизмов бюджетного софинансирования частных инвестиций, направляемых в проекты по модернизации коммунальной инфраструктуры;

5) повышение адресности предоставления льгот по оплате жилищного помещения и коммунальных услуг.

3. Проведение демонополизации и создание конкурентной среды в подотрослях жилищно-коммунального хозяйства

Реформа жилищно-коммунального хозяйства идет в России уже 13-й год, однако что она собой представляет, жители страны, по сути, не знают. Подавляющее большинство россиян ассоциируют реформу ЖКХ с постоянным повышением тарифов на коммунальные услуги и постепенным переходом на их 100-процентную оплату.

Между тем эта реформа была задумана с целью привлечения значительных средств на реконструкцию основных жилищно-коммунальных фондов, изношенность которых составляет свыше 60 %. В качестве основных задач реформирования правительством обозначены демонополизация коммунального сектора и привлечение на рынок частных компаний, которые должны будут составить конкуренцию государственным ДЕЗам и ЖЭКам. Среди других задач - стимулирование владельцев квартир к созданию товариществ собственников жилья (ТСЖ), передача управления зданиями на конкурсной основе управляющим компаниям, совершенствование тарифного регулирования, повышение эффективности расходования средств бюджета, выделяемых на нужды ЖКХ.

Запланировано, что к 2010 г. большая часть жилого фонда должна быть приватизирована, а в качестве структур ЖКХ должны остаться только ТСЖ и выбранные на конкурсе управляющие компании.

Принимая во внимание все вышеизложенное, в данной аналитической записке мы постараемся проинформировать предпринимателей об актуальных проблемах жилищно-коммунального хозяйства и роли малого бизнеса в сфере ЖКХ.

Создание конкурентной среды в жилищной подотрасли зависит от эффективного разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями.

От лица собственников государственного жилищного фонда Российской Федерации и ее субъектов на практике выступают специализированные подразделения или структуры органов государственной власти (комитеты по управлению государственным имуществом, департаменты жилищно-коммунального хозяйства и т.п.), а также предприятия различных форм собственности, которым жилищный фонд передан в хозяйственное ведение или оперативное управление (ведомственный жилищный фонд).

От лица собственников муниципального жилищного фонда выступают, как правило, специализированные структуры или подразделения органов местного самоуправления (комитеты по управлению муниципальным имуществом, управления жилищно-коммунального хозяйства).

Частные собственники могут быть представлены юридическими и физическими лицами, имеющими в собственности жилищный фонд, товариществами собственников жилья или другими организациями, объединяющими непосредственно собственников жилых и нежилых помещений в жилых зданиях (кондоминиумах).

При формировании или выборе организации, которая будет обеспечивать управление недвижимостью в жилищной сфере, собственник должен руководствоваться двумя соображениями:

- управляющая компания должна быть в максимальной степени ориентирована на удовлетворение нужд нанимателей и собственников жилья в части предоставления им жилищно-коммунальных услуг;

- управляющая компания и ее персонал должны быть заинтересованы, в том числе и финансово, в качестве своего труда.

Такая ориентация может быть достигнута выбором соответствующих организационно-правовых и финансовых механизмов.

Функции управляющей компании могут выполняться субъектом любой организационно-правовой формы.

Эксперты, исследующие проблемы ЖКХ считают, что для создания благоприятных условий представителям малого бизнеса и привлечения их в жилищную и коммунальную сферы необходимо:

- осуществить финансовое оздоровление предприятий и организаций жилищно-коммунального комплекса;

- законодательно установить единый порядок тарифного регулирования;

- перевести отдельные виды услуг на самоокупаемость;

- провести детальный анализ системы управления жилищным и коммунальным комплексами муниципальных образований;

- создать реальные рыночные отношения в сфере управления жилищным фондом. А для выполнения всех этих условий, как уже говорилось, требуется государственная поддержка модернизации и реконструкции объектов ЖКХ.

Применение тех или иных механизмов привлечения частного бизнеса в сферу предоставления жилищно-коммунальных услуг зависит от норм действующего законодательства, определенных местных условий, а в большей степени воли органов местного самоуправления, их желания навести порядок в этой сфере муниципального хозяйства.

Безусловно, в нашей стране, в сфере ЖКХ - очень большие проблемы и не всякий предприниматель рискнет своим бизнесом, погружаясь в них. Более 290 миллионов квадратных метров или 11 процентов всего жилого фонда нуждается в неотложном капитальном ремонте и переоборудовании коммунальных квартир для посемейного заселения. Еще 250 миллионов квадратных метров или 9 процентов требуют реконструкции. Около 20 процентов городского жилого фонда не благоустроено, а в малых городах каждый второй дом не имеет инженерного обеспечения. В целом по России в неблагоустроенных квартирах проживают около 40 миллионов человек - каждый третий-четвертый.

Для достижения намеченных целей необходимо, как считают эксперты, обеспечить финансовое оздоровление предприятий ЖКХ, обеспечить условия для снижения издержек и повышения качества предоставляемых услуг, обеспечить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса, оказывать государственную поддержку модернизации объектов жилищно-коммунального комплекса.

Программные мероприятия включают инвентаризацию, реструктуризацию и ликвидацию дебиторской и кредиторской задолженности предприятий ЖКХ, ликвидацию дотационности жилищно-коммунального комплекса и обеспечение стабильности и достаточности финансирования затрат по предоставлению услуг, совершенствование экономических механизмов в жилищно-коммунальной сфере и формирование благоприятных условий для привлечения в нее инвестиций.

Слаженные действия всех уровней власти, выполнение ими поставленных подпрограммой задач позволят обеспечить повышение эффективности, качества жилищно-коммунального обслуживания, надежность работы инженерных систем жизнеобеспечения, комфортность и безопасность условий проживания, социальную защиту населения при оплате жилья и коммунальных услуг - главные цели проводимых преобразований в ЖКХ.

В условиях рынка в жилищной сфере формируются договорные отношения, создаются альтернативные структуры по управлению жильем, вводится независимая экспертиза тарифов в ЖКХ на стадии их утверждения, устанавливаются приборы учета энергоресурсов, модернизируются источники теплоснабжения. К сожалению, внедрение даже отдельных элементов рыночных отношений в жилищной сфере происходит медленно и в объемах недостаточных для создания комфортных условий проживания в существующем жилом фонде.

Сегодня основные фонды ЖКХ характеризуются следующим. Износ объектов коммунального хозяйства достигает 70% (эксплуатация зачастую сводится к латанию "худых" сетей). Форма собственности - муниципальная. Применяемые технологии малоэффективны и энергозатратны (потери от неэффективного использования ресурсов составляют до 40-60%). В результате имеем низкий уровень среды обитания, низкое качество воды, сверхнормативное загрязнение окружающей среды и, как следствие, - нарушенная экология и сокращение продолжительности жизни населения. Для изменения сложившейся ситуации необходимо провести:

- модернизацию объектов и систем водоснабжения и водоотведения с применением современных технологий очистки и обеззараживания воды (объем финансирования около 350 млрд. руб.);

- реконструкцию объектов теплоснабжения (67 тыс. тепловых источников) и систем теплоснабжения (350 тыс. км) путем ликвидации неэффективных котельных, строительства модульных и крышных котельных, применения современных материалов при прокладке трубопроводов, а также переход на поквартирное отопление с использованием теплогенераторов (объем финансирования около 500 млрд. руб.).

- техническое перевооружение городских систем электроснабжения трансформаторных подстанций, линий электропередач (около 150 млрд. руб.).

Жилищный фонд Основные характеристики: форма собственности - смешанная, в основном муниципальная и частная (приватизированное жилье), износ - более 53%. Из 2,8 млрд. кв. м. жилья около 300 млн. кв. м. - ветхое и аварийное, в том числе многоквартирное - 90 млн. кв. м. Ежегодный прирост аварийного ветхого жилья составляет 10-15%.

Для изменения сложившейся ситуации необходимо, в первую очередь, реконструировать более 250 млн. кв. м. жилищного фонда крупнопанельного домостроения и ликвидировать ветхий и аварийный жилищный фонд в объеме около 90 млн. кв. м. (около 2,5 трлн. руб.). Кроме того, переход на нормативный режим капитального ремонта жилищного фонда в объеме 6-8% в год (с учетом недоремонта) предусматривает установку в домах приборов учета и регулирования потребляемых энергоресурсов и потребует около 1 трлн. руб. ежегодно. Таким образом, только для модернизации основных фондов ЖКХ необходимы значительные финансовые средства - порядка 4,5-5,0 трлн. руб.

Система управления. Как показывает опыт, в жилищно-коммунальном хозяйстве отсутствуют цивилизованные гражданско-правовые отношения из-за остаточного принципа финансирования и сохранения административных методов управления. В отрасли функционируют муниципальные унитарные предприятия (МУП), которые, по оценке специалистов, являются самой неэффективной формой хозяйствования.

По существующему законодательству ЖКХ, будучи многоотраслевым комплексом, относится к компетенции органов местного самоуправления. На этой основе и строится вся система управления ЖКХ. В администрациях многих регионов на областном, краевом и республиканском уровнях отсутствуют структурные подразделения, занимающиеся проблемами ЖКХ региона, в компетенцию которых входило бы решение вполне конкретных задач по выводу ЖКХ из кризисного состояния. В то же время ЖКХ несет на себе бремя обязательств далеко не муниципальных и не подкрепленных достаточным финансированием из бюджета (социальная защита населения, обеспечение услугами ЖКХ бюджетозависимых потребителей и др.). Сегодня предприятия ЖКХ вынуждены эксплуатировать заведомо неэффективное оборудование и жилье, построенное несколько десятков лет назад по неэффективным технологиям, когда идеология энергосбережения и энергоэффективности еще не были приоритетом государства. Из-за отсутствия четко сформулированного "правового коридора" реформы ее вектор на местах меняется, как флюгер, с приходом нового губернатора, а тем более мэра. Нет консолидированного мнения депутатов, сенаторов, Правительства РФ, губернаторов, мэров, законодательных собраний регионов и городов.

Для изменения сложившейся ситуации на переходный период необходима соответствующая система управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с вполне конкретными задачами и полномочиями по выводу из кризиса этой отрасли национальной экономики.

В настоящее время существует две формы социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг - льготы и субсидии.

Льготы - социальная поддержка населения по оплате жилищно-коммунальных услуг - установлены по категориальному и профессиональному признакам. До начала 90-х годов число льготополучателей достигало 26,8 млн. человек, а к 2001 г. - до 48,0 млн. человек.

Различие в численности льготников по данным Минтруда и Госстроя РФ обусловлено тем, что ряд граждан имеет несколько оснований на получение льгот ("Герой" и "ветеран", "член семьи" и "инвалид", и т. д.), в среднем на каждого льготника приходится по 2,1 льготы. Право получения льготы согласно закону реализуется по одному основанию. В 2002 г. льготы по оплате ЖКУ предоставлены на сумму около 40,0 млрд. руб.

Субсидии - адресная система социальной поддержки населения по оплате жилищно-коммунальных услуг, устанавливаемая по имущественному признаку. Начала вводиться в 1994 г. и работает во всех регионах. В 2002 г. субсидии были предоставлены 10% российских семей на сумму 13,8 млрд. руб. На местах две формы социальной защиты населения накладываются друг на друга. Приоритетной формой социальной защиты населения является льгота. Льготополучатели неравномерно распределяются по доходным группам. Основная часть их приходится на население с доходами от 500 до 2000 руб. Это пенсионеры и ветераны.

При наличии существующей системы льгот по оплате жилья и коммунальных услуг 15-20% населения никогда не обращается за субсидиями. Расчетная часть населения, которая могла бы обратиться за субсидиями, не будь льгот, может достигать 42,6%.

Таким образом, наличие двух форм социальной защиты населения по оплате жилищно-коммунальных услуг приводит к уменьшению оплаты ЖКУ населением на сумму около 55 млрд. руб. в год. Эти средства должны компенсироваться предприятиям ЖКХ из бюджета. В 2002 г. компенсация составила около 60% от потребности.

Система финансирования работ (услуг) в ЖКХ Предприятия ЖКХ предоставляют услуги (ремонтно-эксплуатационные, водо-, тепло-, электро-, газоснабжение и вывоз твердых бытовых отходов) следующим группам потребителей:

- населению (50%);

- бюджетно-зависимым потребителям (30%);

- промышленным и другим потребителям (20%).

Для каждой категории установлена своя цена: для населения - ниже себестоимости; для бюджетно-зависимых потребителей - по себестоимости; для промышленных потребителей - в несколько раз выше себестоимости.

1. Для населения разница между установленным тарифом и себестоимостью должна дотироваться из бюджета. Кроме того, граждане, пользуются льготами и субсидиями по оплате жилищно-коммунальных услуг, которые тоже должны покрываться производителю услуг из бюджета. На практике бюджетная составляющая покрывает 60-70% потребности в бюджетном финансировании, по данным статистической отчетности за 2002 г.

2. По бюджетно-зависимым потребителям оплата из бюджета за предоставленные услуги финансируется на 60-70% от потребности.

3. Промышленные предприятия также имеют задолженность за потребляемые услуги.

Затраты по экономически обоснованному тарифу оплачиваются по коммунальным предприятиям (за коммунальные услуги) на 81%, а по ремонтно-эксплуатационным предприятиям (в жилищной сфере) - на 90%. Причем речь идет только об оплате операционных (текущих) расходов предприятий ЖКХ.

Поэтому сложившееся на сегодня положение дел в ЖКХ обусловлено:

- неэффективностью принятых в свое время архитектурно-планировочных, проектных, строительных и технических решений в жилищной сфере;

- огромными социальными обязательствами государства перед населением по оплате жилищно-коммунальных услуг (48 млн. человек, пользующихся льготами);

- недофинансированием эксплуатационных расходов и средств на модернизацию объектов ЖКХ как в период централизованной системы управления отраслью, так и в настоящее время из-за низкой платежеспособности населения и недостаточной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- сложившейся неэффективной системой управления (тенденциями, имуществом и финансами) в этом секторе экономики, которая не позволяет вывести ЖКХ из кризисного состояния.

Сегодня мы имеем, а точнее, не имеем системы управления и необходимых источников финансирования предприятий ЖКХ - основы для устойчивого функционирования объектов жизнеобеспечения городов и поселений.

В то же время остро стоит вопрос о необходимости модернизации (реконструкции) большей части объектов жилья и коммунальной инфраструктуры городов - примерно на сумму 4,5-5,0 трлн. руб. Таких средств в ближайшей перспективе нет и не будет ни в бюджете, ни у населения. Изменить исторически сложившуюся ситуацию в этом секторе экономики без участия государства (законодательного, нормативно-технического и финансового) просто невозможно!

Основными препятствиями для реализации намеченных мер по реформированию ЖКХ сегодня является то, что:

- проблема реформирования ЖКХ больше политическая, чем экономическая;

- документы по реформе ЖКХ для органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления носят не обязательный, а рекомендательный характер;

- на отрасли, традиционно финансируемой по остаточному принципу, отрицательно сказывается неурегулированность межбюджетных отношений;

- на муниципальном и субфедеральном уровне отсутствует (за редким исключением) понимание необходимости жесткого регулирования деятельности локальных монополий и создания эффективного управления городским хозяйством в целом. Как следствие, процветает произвол предприятий ЖКХ в части неэффективного использования средств, ценообразования, качества предоставления услуг и др.;

- сохраняется психология иждивенчества граждан как в организации самоуправления в жилищной сфере, так и в нежелании платить вовремя, обращаться за субсидиями и др.

На федеральном уровне законодательно трижды переносились сроки завершения намеченных преобразований: сначала был 1998 г., потом 2003 г., затем 2008 г. В результате законодатели на уровне субъектов Федерации и местного самоуправления блокируют решения исполнительной ветви власти по реформированию отрасли, уповая на то, что, авось, с рук сойдет. Результат же ожидается губительный для большинства территорий России и ее граждан, если не будут приняты консолидированные политические решения и проблема не перейдет в разряд экономических. Для решения проблем обеспечения устойчивого функционирования ЖКХ и повышения качества жилищно-коммунального обслуживания необходимо сформировать систему управления жилищно-коммунальным хозяйством, предусматривая разграничение полномочий и ответственности между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти со сроками реализации антикризисных мер, подкрепленных финансовыми ресурсами.



Заключение

Бюджет - это сложнейший комплекс финансовых отношений, и поэтому подход к решению его проблем должен быть также комплексным. Именно тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики.

Таким образом, важность и актуальность рассматриваемой проблемы подтверждается авторитетными экономистами, посвящающими ей немалую часть своих исследований. Подтверждается она и самой жизнью: ведь большинство из стоящих на сегодняшний день перед государством проблем в той или иной мере обусловлено продолжающимся кризисом бюджета. Именно поэтому проблеме совершенствования бюджетного устройства следует уделить достойное место.



Литература

1) Бюджетный кодекс Российской Федерации

2) Budgetrf.ru

3) minfin.ru

4) Общая теория финансов. Под редакцией: Дробозиной Л.А.

5) Бюджетный процесс в РФ. Под редакцией: Л.Г. Баранова