Государственный долг России

Если решение о выкупе принимается с согласия кредиторов, то подобные проблемы можно разрешить, например, устанавливая максимальные объемы выкупа.

Механизм досрочного выкупа суверенного долга ограничивается не только позицией кредиторов, но и объемами доступных стране валютных резервов. Это ограничение может быть преодолено с помощью секьюритизации, основная идея проведения которой заключается в том, что страна-должник эмитирует новые долговые обязательства в виде облигаций, которые либо непосредственно обмениваются на старый долг, либо продаются. В случае продажи полученные средства направляются на выкуп старых обязательств. В последнее время наибольшее распространение получила секьюритизация банковских долгов, то есть обмен обязательств перед банками-кредиторами на облигации.

Если новые бумаги торгуются на рынке с меньшим дисконтом, такая операция приведет к сокращению общего объема задолженности.

Подобная схема реструктуризации реализуема на добровольной основе только в случае, если новые обязательства признаются приоритетными по отношению к старым долгам. В противном случае ожидаемые платежи по старому долгу эквивалентны платежам по новому, который будет торговаться с тем же дисконтом, что и существующий. Снижения налогового бремени не происходит.

На практике достичь такой приоритетности достаточно трудно. Простое декларирование главенства одних обязательств над другими автоматически ведет к нарушению международных норм права. Тем не менее, в ряде случаев это возможно. Например, в рамках так называемого «плана Моргана для Мексики» главенство было достигнуто за счет того, что старые мексиканские долги имели форму банковских займов, а новые обязательства - облигаций. Реструктуризация 1982 г. не затронула облигации мексиканского правительства из-за малого их объема и невысокой значимости как инструмента привлечения ресурсов. Это позволило руководству страны объявить их главенство по отношению к банковским долгам. Правда, в целом данная программа реструктуризации не принесла какого-либо существенного снижения общего долгового бремени [23, 86].

Однако реструктуризировать весь долг практически невозможно, поэтому прибегают к конверсии.

Главный финансовый механизм конверсионной схемы заключается в ликвидации части внешних долговых требований путем их обмена (свопа) в национальные активы. Схема базируется на принципе «непарного обмена»: номинальный долг свопируется по специальному курсу погашения, который ориентируется на котировки вторичного рынка соответствующих долговых требований.

Преимущество крупномасштабных конверсионных операций в том, что наряду с облегчением долгового бремени они могут способствовать притоку прямых иностранных инвестиций на развитие приоритетных экспортных и импортозамещающих производств, проведение приватизации, реформирование финансовой сферы, а также затормозить отток капитала из страны и стимулировать его возвращение.

Возможны следующие операции:

- «долг на наличность»: выкуп долга с дисконтом по негарантированной коммерческой задолженности;

- «долг на экспорт»: данная схема является более привлекательной, позволяет поддерживать конкурентоспособные внутренние производства, содействует увеличению их экспорта на уже традиционные рынки и освоению новых рынков сбыта;

- «долг на налоги»: при реализации данной схемы необходимо законодательное установление налоговых льгот для инвесторов-держателей внешнего долга России, чтобы уплата налога инвесторами была возможной и путем зачета российских внешних долговых обязательств в пропорции, при которой бы большая сумма налога погашалась меньшей суммой внешних долговых обязательств. Разрешение на подобную конверсию должно предоставляться только при осуществлении новых инвестиций в приоритетные отрасли экономики;

- «долг в облигационные обязательства»: в качестве примера можно привести договоренности о реструктуризации задолженности Лондонскому клубу кредиторов;

- «долг на собственность»: в рамках приватизации использование схемы обмена долговых обязательств на акции приватизированных предприятий. Такой своп позволяет одновременно решить две проблемы - уменьшить государственный долг и обеспечить приток капитала в реальный сектор экономики [23, 87].

- «долг на долг»: своп внешних обязательств (например, советских долгов Парижскому клубу) в финансовые активы (долги России третьих стран). Речь идет о своего рода политическом взаимозачете, уступке права требования.

Действующая в настоящее время модель заимствований Правительства РФ на финансовом рынке (и внешнем, и внутреннем) базируется на отказе от такого метода управления государственным долгом, как рефинансирование.

Правительство РФ пока отказывается от выпуска краткосрочных государственных ценных бумаг, так как нет уверенности, что доходная часть федерального бюджета и финансовое состояние страны позволят в любой момент погасить всю текущую задолженность [72,34].

До 1995 г. российское правительство использовало чисто инфляционные способы покрытия дефицита госбюджета и обслуживания государственного долга путем заимствования средств в ЦБР. Против этого резко выступил МВФ, что сыграло важнейшую роль в переходе к использованию неэмиссионных методов покрытия дефицита путем внутренних и внешних займов.

Оптимизация внутреннего долга может быть осуществлена путем либо инфляционного внутреннего финансирования и девальвации национальной валюты, либо реструктуризации долга.

При выборе в пользу инфляции возникают дополнительные расходы бюджета по компенсации зарплат, пенсий, пособий, удорожания энергии и т.д., а также на обслуживание валютного долга.

Реструктуризация внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер, может вызвать следующие последствия:

- подрыв доверия инвесторов к государственным обязательствам в национальной валюте. В этом случае государство лишается полностью и надолго внутреннего финансирования;

- пропадает ориентир для формирования процентных ставок в народном хозяйстве;

- возникает мотивация инвестиций в иностранную валюту, что создает напряжение на валютном рынке [36, 7].

Указанные процессы, как правило, достаточно длительные и возврат доверия к государству, как первоклассному заемщику, - процедура, требующая от государства существенных издержек. Так, после развала Советского Союза и обесценения сбережений населения, сделанных в Сберегательном банке до 20 июня 1991 г., потребовалось пять лет при полном исполнении государством своих обязательств и высоких процентных ставках, прежде чем Правительство сумело привлечь население на рынок госдолга и привлечь на финансирование дефицита бюджета около 30 млрд. руб. (свыше 5,5 млрд. долларов) [36,7].

Опыт применения инфляционного финансирования дефицита бюджета, причем в значительных масштабах, и обслуживания внешнего долга, у России есть.

Только в 1993 г. денежная эмиссия составила 367 млрд. руб. - вдвое больше чем в предыдущие 30 лет [16, 34]. После объявления внутреннего дефолта российским правительством по своим обязательствам в III квартале 1998 г. весь 1999 г. осуществлялось прямое кредитование правительства.

Необходимость денежной эмиссии для покрытия дефицита федерального бюджета была продиктована требованиями по исполнению обязательств по внешним долгам и приостановкой кредитования МВФ. В 1999 г. выплаты по внешнему долгу на сумму 4,8 млрд. долл. были профинансированы Центральным банком РФ [65, 18].

Очевидно, что инфляционное финансирование бюджета будет оставаться реалией, пока не удастся существенно уменьшить размеры внешнего долга по отношению к ВВП.

Если рассматривать денежную эмиссию как основной инструмент долговой политики, то следует отметить, что в статическом аспекте эмиссия долга и инфляция взаимозаменяемы: при заданном дефиците бюджета увеличение заимствований уменьшает денежную эмиссию, и наоборот [65, 20]. В динамике связь между эмиссией долга и эмиссией денежной массы отражает взаимодополяемость инфляции и государственного долга. Так, увеличение экспансии ГКО в 1995-1996 гг. позволило отложить инфляцию, но привело в результате долгового кризиса к инфляционному всплеску в 1998-1999 гг. [65, 20].

Согласно постулатам «фискальной теории инфляции», развитие которой в рамках макроэкономики связано с работами американских экономистов М. Вудфорда, Дж. Кохрэйна и др., уровень цен выравнивает в каждом периоде времени номинальные обязательства государства и ожидаемый реальный поток бюджетного профицита. Формально это условие выражается соотношением: Bt / Pt = ?t, (18) где Bt - номинальный долг; Pt - уровень цен; ?t - ожидаемый поток первичного профицита в реальном выражении [65, 20].

В неявной форме фискальная теория инфляции соотносит номинальные обязательства государства с его реальными активами. Ожидаемый профицит бюджета отражает реальную отдачу от активов государства, включая его способность обеспечивать будущие налоговые поступления [65, 20].

Как показывает приведенное выше соотношение, увеличение номинального долга Bt при заданном потоке реального профицита ведет к росту уровня цен Pt. Существенное упущение данной теории в том, что государственный долг может быть номинирован в иностранной валюте (либо индексирован относительно инфляции) [65, 21]. В таком случае необходимо задавать экзогенную динамику номинального курса национальной валюты.

Если государство не может делать дополнительных заимствований для обеспечения выплат по базовому долгу, то размер денежной эмиссии определяется текущим дефицитом бюджета, а не целевой установкой по снижению долговой нагрузки. В подобной ситуации Россия оказалась после августовского кризиса. Если же власти могут прибегать к дополнительным заимствованиям на внешнем рынке, то оптимальный размер эмиссии в каждом периоде должен зависеть от долговременной целевой установки на сокращение долговых обязательств. В таком случае важно не только обеспечить минимальные размеры денежной эмиссии, но и учитывать ограничение на новые заимствования, вытекающие из долговременной цели. В целом при оптимальной политике управления долгом увеличение заимствований может сопровождаться инфляционным финансированием бюджетного дефицита [65, 21].

Для построения формальной модели управления внешним долгом следует предположить, что у страны есть некий базовый долг D0, номинированный в иностранной валюте, по которому установлен график ежегодных выплат. В каждый год, начиная с нулевого периода времени t = 0 и до конечного периода T, размер выплат составляет ?t долл. В каждый период осуществляются дополнительные заимствования правительством на рынке либо используются ресурсы монетарной власти.

Тогда задача обеспечения всех выплат по графику при минимальной инфляционной нагрузке на экономику формально представляется как задача минимизации ожидаемой дисконтированной функции потерь, имеющая вид: где mt - реальный прирост денежной базы, или сеньораж[5]; ? - дисконтирующий множитель; R - реальный процент; bt - дополнительные заимствования к концу периода t в реальном выражении (причем b0 = 0); dt - реальный дефицит бюджета в периоде t, связанный с обслуживанием начального долга. Дефицит бюджета представляет собой разность dt = xt * ?t - st, где: xt - реальный курс доллара[6]; st - первичный профицит бюджета.

Выражение отражает ожидаемые дисконтированные потери от инфляционного финансирования дефицита, где символ E0 обозначает математическое ожидание, обусловленное начальной информацией. Уравнения характеризуют последовательность динамических бюджетных ограничений, связывающих выплаты по долгу в различные периоды времени. Дополнительные заимствования bt осуществляются на внешнем либо внутреннем рынке с целью обслуживания и погашения начального долга. Неравенство ограничивает предельную величину государственных обязательств на конечный момент Т.

Если предположить, что реальный процент обратно пропорционален дисконтирующему множителю, R = 1 / ?, а график выплат по долгу и величина долга на конец периода b* известны, то терминальный долг b* можно рассматривать в качестве целевого ориентира долгосрочной долговой политики государства, а величины xt и st - как экзогенные случайные.

Финансовые рынки могут быть настолько развиты, что орган управления государственным долгом может полностью оградиться от всех рисков, влияющих на реальные выплаты (иначе такую ситуацию можно описать набором полных рынков) [65, 23]. В таком случае правительству можно обеспечить запланированные финансовые потоки в реальном выражении для любого периода времени и при любом состоянии.

В системе полных рынков реальные приросты денежной базы выравниваются во времени, то есть оптимальным является стабильный уровень сеньоража. При этом оптимальный сеньораж может быть определен как разность ожидаемого среднего дефицита и дисконтированного терминального долга [65, 24].

Если же число инструментов страхования недостаточно для охвата всех факторов неопределенности, система рынков называется неполной [65, 25], что в наибольшей мере отвечает реальному уровню развития рынка государственных обязательств России. Необходимым условием оптимальности для задачи управления долгом являются в таком случае следующие соотношения:

Символ условного математического ожидания Et означает, что прогноз делается на основе всей доступной информации. При оптимальной политике сеньораж в текущем периоде равен ожидаемой денежной эмиссии в следующем периоде. Эти требования соответствуют стратегии сглаживания инфляционной нагрузки во времени в условиях неопределенности. Используя соотношения, можно решить задачу управления долгом (19) - (21) в виде уравнения (23): где ? - срок до окончания рассматриваемого периода, deT- ? - средний дефицит, ожидаемый на период (T- ?, T): причем весами служат нормированные дисконтирующие множители: которые обеспечивают приведение выплат в периоде t ? Т - ? к текущему периоду Т-? [65, 25].

Согласно (23) - (25), сеньораж равен сумме среднего дефицита deT- ? , ожидаемого за период (Т-?, Т), и долговых обязательств государства к погашению, определяемых как разность текущего и приведенного терминального долгов (bT-? - ?t,T- ? b*).

Как видно из проведенного анализа, в условиях полных рынков благодаря системе полных рынков государство застраховано от неожиданных изменений дефицита. В случае неполных рынков размеры денежной эмиссии пересматривают ежегодно на основе новой информации об ожидаемом среднем дефиците на остающийся период. Сеньораж покрывает не только приведенный ожидаемый дефицит, но и накопленный к текущему периоду t новый долг bt. По мере приближения к конечному периоду все больший «вес» приобретает терминальный долг. Это так, поскольку коэффициент приведения ?t,T- ? со временем увеличивается. Следует отметить, что в обоих случаях размеры сеньоража одинаковы для начального периода, поскольку b0 = 0, и прогноз дефицита строится на базе информации, доступной к начальному моменту времени 0.

В случае отсутствия финансовых рынков (например, в такой ситуации оказалась система государственных финансов России после кризиса 1998 г., когда у фискальных властей не осталось иного выбора, кроме инфляционного финансирования дефицита) новые заимствования невозможны, то есть bt = 0, и в каждый период времени t = 1, …, T сеньораж равен реальному дефициту: mt = dt. (26)

Тривиальным решением этой задачи при нулевых заимствованиях, то есть bt = 0, является последовательность денежных эмиссий mt [65, 26]. Сеньораж в каждый период обеспечивает выполнение бюджетных ограничений (20), однако инфляционная нагрузка не перераспределяется во времени.

С целью использования приведенных выше результатов для расчета оптимальной денежной эмиссии необходимо специфицировать случайные процессы для реального обменного курса доллара и первичного профицита бюджета. Будем считать, что реальный обменный курс доллара задается процессом случайного блуждания: где ?xt - случайная переменная с математическим ожиданием 0.

Для начального периода времени используется условие нормирования x0 = 1, поэтому ожидаемый реальный курс доллара E0xt равен 1. Динамика первичного профицита подчиняется авторегрессионному процессу первого порядка AR(1): где а- коэффициент авторегрессии; s* - долгосрочное значение первичного профицита; ?st - случайная переменная с нулевым средним [52, 27].

Ожидаемый в начальный момент времени поток бюджетного дефицита имеет следующий вид:

Предположив, что зафиксированные в графике ежегодные выплаты равномерно распределяются во времени, то есть ?t = ? = const, получаем: где se = as0 + (1 - a)s* - средний первичный профицит за период (0, Т) [65, 27].

Таким образом, величина оптимальной денежной эмиссии исчисляется по правилу, определяемому соотношением (30). Ее величина равняется разности между выплатами по базовому внешнему долгу и суммой ожидаемого первичного профицита и приведенного терминального долга. При этом ожидаемый профицит рассчитывается как линейная комбинация данного показателя в начальном периоде и его долговременного значения. При этом для случая полных рынков оптимальная эмиссия, выраженная правилом (30), относится не только к начальному периоду, но и ко всем последующим, включая терминальный. Для случая неполных рынков данное правило задает ожидаемый в начальный момент уровень сеньоража, что следует из условия сглаживания инфляционной нагрузки во времени (22).

Очевидно, что в ситуации долгового кризиса инфляционное финансирование дефицита необходимо, с одной стороны, для обеспечения выплат по базовому долгу, а с другой - для реализации целевой установки на определенный уровень долговой нагрузки. В то же время, чтобы не допустить усиления инфляции, необходимо определить границу экономически безопасной инфляции и задать максимально допустимый прирост денежной базы.

Кроме того, определенные резервы сокращения общей величины государственного долга и выплат по нему имеются и в сфере сокращения оттока капитала из России. С учетом того, что из России ежегодно вывозилось, по различным оценкам, 10-25 млрд. долл., ясно, что Россия в принципе смогла бы обслуживать свои внешние и внутренние обязательства.

В настоящее время ссудный капитал из России вывозится преимущественно в форме банковских кредитов, торговых кредитов и авансов, наличной иностранной валюты и др., а предпринимательский капитал - в форме прямых и портфельных инвестиций. При этом наряду с классическими стимулами к вывозу капитала (освоение зарубежных рынков сбыта, доступ к зарубежным источникам сырья, получение за рубежом более высокой прибыли и т.п.) весьма сильны мотивы, характерные для так называемого «бегства» капитала.

Теоретически любое превышение вывоза капитала над ввозом может трактоваться как «бегство» капитала из-за ограниченности возможностей инвестирования этих средств во внутренней экономике.

Бегство капитала из России происходит как в легальной, так и нелегальной форме. К легальному бегству капитала можно отнести портфельные инвестиции, накопление наличной иностранной валюты, капитальные трансферты эмигрантов и другие трансферты, отраженные в статье «Прочие активы» в платежном балансе. Нелегальное бегство капитала осуществляется такими способами, как непоступление в срок экспортной выручки, непогашение в срок импортных авансов, неэквивалентный бартер, контрабандный экспорт и другими, отраженными в статье «Чистые ошибки и пропуски» [22, 56].

Формирующаяся теория «бегства капитала» указывает на то, что оно сужает потенциальную налоговую базу страны, нередко сопровождается ростом внешней задолженности и космополитизацией значительной части национального капитала.

Вывоз капитала из России является одной из причин существенного снижения объема внутренних капиталовложений [22, 58]. Результатом сложившегося положения являются высокие ставки банковских кредитов, намного превышающие уровень инфляции даже с учетом возможных банковских рисков.

Очевидно и отрицательное воздействие вывоза капитала на состояние платежного баланса России и размеры ее золотовалютных резервов. Объем официальных золотовалютных резервов России продолжает оставаться немногим больше величины, исчисляемой согласно принятому в мировой практике критерию достаточности этих резервов (трехмесячный импорт товаров и услуг).

Максимальный размер этих резервов в середине 1997 г. составил 24,5 млрд. долл. [22, 60].

В результате Россия вынуждена прибегать ко все новым займам для финансирования дефицита платежного баланса, просрочке платежей по обслуживанию государственного внешнего долга и переносу этих платежей.

Прекращение оттока капитала для России способствовало бы восстановлению доверия инвесторов и кредиторов и увеличению внутренних накопления, необходимых российской экономике. Есть два основных пути решения названной задачи: 1) усиление административного контроля за финансовыми потоками, дополненное ужесточением законодательства; 2) осуществление системных институциональных изменений, создающих благоприятный инвестиционный климат.

В рамках первого направления возможны меры против применения стандартных схем нелегального вывоза капитала: занижения экспортных цен и невозврата валютной выручки; заключения фиктивных импортных контрактов с авансовой оплатой и завышенными ценами; коррупции на таможне; расчетов через оффшорные зоны.

Реализация мер второго направления: сбалансированность бюджета; совершенствование налоговой системы и налогового администрирования; обеспечение надежной работы банковской системы; защита прав кредиторов и инвесторов; «прозрачность» финансовой отчетности всех предприятий и организаций; борьба с преступностью и коррупцией, резкое улучшение работы прокуратуры и судебной системы; строгое соблюдение федеральных законов на всей территории страны, прекращение произвола со стороны региональных и местных властей и ограничение их привилегий.

В заключение этого параграфа следует особо подчеркнуть, что в плане оптимизации внешнего долга именно реструктуризация, по мнению большинства экономистов ([14], [19], [20], [23], [24], [29], [37], [41], [47], [58] - [63], [70]), является оптимальным инструментом, так как позволяет скорректировать отношение долговых выплат к экспорту - текущую ликвидность страны.

Регулирование внутренней задолженности может предполагать инфляционное финансирование, но в допустимых пределах. Кроме того, целесообразно построение системы внутренних заимствований, предусматривающих теоретическую и практическую возможность погашения новых займов в условиях отсутствия возможности рефинансирования [36, 7].

3.3 Предложения к выработке стратегии по оптимизации государственного долга России

При обсуждении проблемы оптимизации государственного долга России ведущими экономистами страны предлагается несколько путей ее решения.

Очевидно, что анализ возможных вариантов для целей принятия решения должен учитывать не только экономические, но и политические последствия тех или иных действий в отношении суверенного долга.

Возможности России по погашению долгов имеют два главных ограничения: первичный профицит федерального бюджета и положительное сальдо по текущим операциям.

Если возможностей по сокращению долгового бремени России более не представится, то при фиксированной динамике темпов инфляции у правительства РФ будет единственная возможность рассчитываться по долгам - использовать золотовалютные резервы. Причем в настоящее время, после потери в ходе кризиса значительной части золотовалютных резервов, перед органами денежно- кредитного регулирования стоит задача их постепенного восстановления и накопления [49, 37].

При этом варианте погашения долга вполне возможно, что при оттоке последних с темпом 2-3 млрд. долл. в год уже через несколько лет Россия вновь будет вынуждена отказаться от своих обязательств.

Кроме того, поскольку выплата внешних долгов за счет валютных резервов влечет за собой быстрый рост денежной базы, перед Центробанком встает задача стерилизации эмитированной рублевой массы. Средствами стерилизации могут выступать: привлечение депозитов коммерческих банков, эмитирование собственных облигаций, увеличение резервных ставок. Рост денежной базы пропорционально сальдо по текущим операциям приведет к необходимости «пирамидального» расширения рынка государственных обязательств и облигаций Центробанка, и эмитированная рублевая масса не попадет в реальный сектор [36, 8].

Поэтому сокращение размеров государственного долга необходимо. Согласно рекомендациям ряда экономистов, политика в сфере государственных заимствований, нацеленная на сокращение долгов должна реализоваться в трех направлениях: мобилизация внутренних ресурсов, рыночное управление долгом и переговоры с внешними кредиторами о снижении долгового бремени [29, 58].

Первая и обязательная задача - ревизия всех внутренних источников поступления или экономии валютных средств, усиление контроля за вывозом капитала. В ряде статей, посвященных методам мобилизации внутренних резервов сокращения государственного долга предлагаются следующие задачи.

- бороться с коррупцией и сокращать абсолютные характеристики «бегства капитала»;

- содействовать ускорению темпов накопления национального капитала, поскольку внешние займы ведут к экономической зависимости от кредиторов;

- стимулировать экономический рост, усиливая роль государства в инвестиционном процессе и обновлении основного капитала.

Второе направление деятельности - рыночное управление внешним долгом. За годы реформ в результате ряда реструктуризаций задолженность бывшего СССР переоформлена в активно торгуемый рыночный инструмент с развитой депозитарно-расчетной системой, более трети вновь возникшего российского долга также относятся к традиционным рыночным активам - еврооблигациям.

Доля рыночных инструментов в совокупном объеме внешнего долга на сегодняшний день превышает 40% [29, 59]. Пока эта новая специфика российского долга не достаточно учитывается в подходах и методах управления им.

Третьей задачей государства является упорядочение отношений с внешними кредиторами и установление новых графиков платежей по долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств. В принципе, именно в этом и состояла основная цель политики, проводимой в последние годы правительством РФ в области управления внешней задолженностью.

Необходимой предпосылкой обеспечения благоприятных условий урегулирования внешнего долга является создание убедительной программы действий, ориентированной на продолжение рыночных реформ в России, улучшение инвестиционного климата, укрепление демократических институтов.

Реализация программы должна содействовать восстановлению платежеспособности страны на базе возобновления экономического роста как условия укрепления доверия кредиторов и инвесторов.

Программа должна состоять из двух ключевых частей:

1. перспективный бюджет, в котором на период как минимум три года предусматривался бы первичный профицит не менее 3-4% ВВП. Такой бюджет демонстрировал бы твердое намерение правительства рассчитываться по долгам.

2. План структурных реформ, включающий меры по улучшению инвестиционного климата, реструктуризации предприятий, а также реформы в социальной сфере, которые позволили бы повысить эффективность использования инвестируемых средств, уменьшить обязательства государства и тем самым создать реальные предпосылки для снижения налогов и повышения деловой активности [75, 76].

В связи с тем, что российским правительством применяется практика рефинансирования задолженности, следует выработать также общие подходы к построению оптимальной политики заимствований, которая позволяла бы в дальнейшем осуществлять выплаты по долгу без существенных нагрузок на имеющиеся ресурсы. В качестве таковых можно рассматривать, например, следующие [62, 50]:

1. Соблюдение пределов заимствований. Ежегодные объемы вновь привлекаемых иностранных кредитов и займов должны примерно соответствовать размерам ежегодных текущих выплат по основному долгу, а не суммарным платежам по погашению и обслуживанию внешнего долга. Кроме того, следует оптимизировать сочетание внешнего и внутреннего рынков. Если, например, размещение еврооблигаций позволяет привлечь средства в бюджет на более выгодных условиях, по сравнению с внутренними займами, то установленный для внешнего долга лимит может быть пересмотрен, но с учетом обеспечения безопасных пределов всего государственного долга.

2. Регулирование структуры заимствований. Структура заимствования должна быть оптимальной как по срокам, так и по самому портфелю.

Приемлемые условия каждого нового кредита или займа в отдельности еще не означают их положительный совокупный эффект на общий график платежей по внешнему долгу.

В отношении регулирования внешнего долга большинство авторов статей и монографий сходятся в том, что возможно использовать только финансово-технические методы управления государственным долгом, поскольку нет времени и условий для использования бюджетно-экспортного метода. В первую очередь следует сократить объемы текущих платежей по обслуживанию долга, поэтому остро стоит проблема уменьшения советского долга.

Можно использовать множество технологий уменьшения бремени внешней задолженности, но при этом без реструктуризации не обойтись. Отсрочка необходима, чтобы за это время создать и укрепить доходную базу бюджета путем оживления производства. Поднять производство невозможно без снижения налогов, что для МВФ выглядит странным при столь низкой их собираемости.

Приоритетной задачей на период 2001-2002 гг. будет сокращение государственного долга и минимизация объемов заимствований, а также их стоимости.

Следует отметить, что государственный внешний долг Российской Федерации в первом полугодии 2000 года сократился на 4,3 миллиарда долларов, или на 3 процента, и на 1 июля составил 141,1 миллиарда долларов. Но при этом сумма задолженности, которую Россия унаследовала от СССР, осталась неизменной в размере 97,7 миллиарда долларов. [27]

Поэтому важно уделить внимание именно «советским» долгам, их сокращению.

Если в 2001 году основной объем заимствований будет осуществляться, по всей видимости, за счет облигаций нерыночного займа, то в дальнейшем можно будет привлекать заимствования в том числе и за счет рыночного размещения обязательств. При этом объемы привлечения за счет государственных ценных бумаг должны быть крайне умеренными, до 30 млрд. руб. в 2002 г.

В отношении минимизации стоимости заимствований значительные результаты были достигнуты в результате реструктуризации задолженности Лондонскому клубу (см. Приложение 8 [43, 12]). Судя по таблице 2 в Приложении 8, можно сделать следующие выводы:

- после переоформления России будет необходимо выплатить кредиторам в течение 30 лет сумму в размере 43,27 млрд. долл., или на 25,7% меньше, чем по первоначальным договоренностям.

- с учетом сложившейся доходности на российские еврооблигации, которая колеблется в настоящий момент от 16 до 18% годовых, реальное списание долга составило более 50%.

- дюрация долга увеличилась на 21%, что также является положительным результатом.

- на 33% снизилась общая величина требований кредиторов. В совместном пресс-релизе России и Лондонского клуба отмечалось снижение объема обязательств на 36,5%, однако, эта цифра указана без учета требований PDI.

Помимо этого уменьшилась величина ежегодного обслуживания долга с 7,2 до 6,2%.

Все вышесказанное действительно подтверждает заявления правительства о значительном снижении долговой нагрузки по Лондонскому клубу. График платежей стал более равномерным и выполнимым, ежегодные платежи в период с 2002 до 2022 г. колеблются от 1 до 2,5 млрд. долл. Пик платежей приходится на 2009 г.- более 2,7 млрд. долл. Это несопоставимо с первоначальным графиком, по которому в 2008 - 2011 гг. пришлось бы выплачивать более чем по 5 млрд. долл. [35, 14].

Ряд экономистов утверждает, что соглашение с Лондонским клубом создаст прецедент для переговоров с Парижским клубом о возможном списании части долга и долгосрочной реструктуризации другой его части. Правда, основные участники Парижского клуба этот подход пока не разделяют, причем против списания части долгов СССР особенно резко выступает Германия, которая является основным торгово-экономическим партнером и кредитором России - на нее приходится 40% российского внешнего долга [63, 46].

Есть и другие мнения. Например, что повторная досрочная реструктуризация российских долгов после прошедшей совсем недавно первой не решает проблему задолженности, а только вновь ее откладывает.

Кроме того, существуют идеи о проведении операций типа «своп» между Россией и, например, Парижским клубом, либо другой финансовой организаций, в отношении долгов, причитающихся России. Это мнение основывается на том, что суммы задолженностей практически уравновешиваются между собой.

Однако свыше 80% долгов других стран, причитавшихся ранее СССР, а затем перешедших к России, приходится на 17 стран из числа развивающихся (Куба, Монголия, Вьетнам, Афганистан, Эфиопия, Ангола, Никарагуа, КНДР, Камбоджа, Лаос, Йемен, Сирия, Египет, Индия, Алжир, Ливия, Ирак). Остальная задолженность (от 25 до 30 млрд. долл.) числится за так называемыми наименее развитыми странами мира, которые за весь период кредитных взаимоотношений с Советским Союзом практически не производили платежей по своим обязательствам, получая постоянные отсрочки [20, 20].

Поэтому очевидно, что кредиты бывшего СССР развивающимся странам никогда не будут погашены целиком. В то же время международная финансовая практика располагает способами, которые позволяют вернуть, по крайней мере, часть средств, замороженных в неликвидных долгах. Среди практикуемых методов наиболее часто упоминаются:

- переуступка со скидкой части долгов специализированным фирмам и банкам из третьих стран. Последние затем самостоятельно регулируют отношения со странами-должниками. Скидки, как показывает практика, бывают очень значительными (от 50 до 90%);

- уплата должником части долга в виде отступного в обмен на отказ от дальнейших претензий на всю сумму причитающейся задолженности;

- погашение задолженности полностью или частично местной валютой, которая затем по усмотрению кредитора используется внутри страны для организации производства с последующей покупкой части производимой продукции, для приобретения недвижимости, для вложений в ценные бумаги и пр. [20, 22].

Кроме того, важно следить за целевым использованием ранее взятых кредитов. Счетная палата отмечает, что в последние годы средства МБРР использовались в основном для решения текущих вопросов, и часть проблем и проектов, для решения которых привлекались займы МБРР, не связаны с реальным сектором экономики и решением задач социально-экономического развития РФ. Это свидетельствует об отсутствии долгосрочной стратегии участия России в деятельности этого банка. Отставание сроков освоения средств происходило в основном при реализации проектов, связанных с решением приоритетных народнохозяйственных задач [39, 29].

За 2000-2002 гг. необходимо также завершить создание единой системы мониторинга долга.

Серьезной проблемой для экономической безопасности страны могут стать долговые проблемы субъектов Российской Федерации. Принятый в 1998 г. Закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» стал значительным шагом в совершенствовании регулирования региональных заимствований (в частности, установлена предельная величина финансирования дефицита бюджета на уровне 30% собственных доходов, предельная величина расходов на обслуживание долга в 15% собственных расходов). Однако все еще не решается проблема создания на федеральном уровне централизованной системы учета и регистрации всех заимствований, осуществляемых субъектами Российской Федерации, а не только заимствования путем выпуска ценных бумаг, что упростило бы задачу мониторинга уровня долга и прогнозирования опасных точек.

Поэтому необходимо дальнейшее развитие законодательства, регулирующего субнациональные заимствования. В этой связи целесообразно внесение дополнений и изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации [36, 9].

Помимо варианта неэмиссионного финансирования всегда существует возможность обслуживания и погашения государственного внешнего и особенно внутреннего долга за счет эмиссии рублевой массы, хотя прямое использование этого механизма невозможно без схем, предусматривающих списание или долгосрочную реструктуризацию долговых обязательств.

В пункте 3.2 был проведен анализ возможностей использования инфляционного финансирования дефицита бюджета.

По мнению Трофимова Г., умеренная инфляция в пределах 30% годовых не является серьезным препятствием для инвестиций в реальный сектор. Реформы в области прав собственности, организации рынков труда и капитала, судебной системы и так далее, на данном этапе гораздо важнее, чем усилия по дальнейшему подавлению инфляции [65, 30].

По мнению Трофимова Г., оптимальная денежная эмиссия определяется как разность ожидаемого потока дефицита и приведенного терминального долга.

Соответственно, чем более жесткие требования предъявляются к долговременной долговой нагрузке на экономику, тем выше должен быть размер сеньоража в каждом периоде. При доступности новых заимствований оптимальный уровень инфляции устанавливается исходя из долговременных стратегических ограничений.

Другим важным требованием к оптимальному режиму инфляционного финансирования долговых выплат является условие стабильности. Формально оно выражается как сглаживание размеров сеньоража во времени. В перспективе фискальная власть может принять меры к снижению фактора неопределенности и устранению колебаний сеньоража, используя различные схемы страхования долговых выплат в реальном или долларовом выражении.

Заслуживает внимания также стратегия оптимизации государственного долга России, предложенная Семенищевым С. [64]. По мнению этого экономиста ни в каких кредитах страна абсолютно не нуждалась, доказательством чего служит положительное сальдо торгового баланса, которое за семь лет (1992-1999 гг.) составило примерно 110 млрд. долл., этих денег хватило бы как на выплату всего внешнего долга, так и на приобретение необходимых технологий [64, 9].

Основной причиной кризиса Семенищев С. считает отсутствие эффективной ценовой политики в монопольных секторах и отраслях. Для решения проблемы государственного долга и укрепления российской экономики, по его мнению, необходимо одновременное проведение рефляционной и ценовой политики.

Рефляция означает восполнение сферы денежного обращения объемом денег, который будет точно соответствовать совокупной стоимости всех товаров и услуг [64, 13]. Под эффективной ценовой политикой Семенищев С. подразумевает перманентный контроль за ценами на продукцию производителей- монополистов.

Равенство объемов денежной и товарной масс позволит достичь товарно-денежного баланса, при котором не будет ни товарного, ни денежного дефицита. Равенство платежеспособного спроса и товарного предложения позволит предприятиям полностью реализовывать весь свой товар, что обеспечит для них получение оборотных средств для следующего производственного цикла, а самое главное - прекратит спад производства и создаст условия для его роста.

Увеличение налогооблагаемой базы за счет максимальной реализации производимых товаров позволит безболезненно для бюджета понизить совокупную налоговую ставку, что обеспечит темпы роста ВВП и обусловит возможность эффективного погашения государственного долга [64, 14].

При инфляционном характере финансирования дефицита государственного бюджета и обслуживании государственного долга следует обратить внимание на проблему кризиса ликвидности. Отказ от выпуска облигаций Банка России, а также погашение двух из трех существующих выпусков ГКО практически не оставили на финансовом рынке России инструментов, способных регулировать денежную ликвидность. В связи с этим необходимо воссоздать подобный вид ценных бума.

В отношении внутреннего государственного долга Российской Федерации следует расширять перечень средне- и краткосрочных финансовых инструментов с учетом потребностей потенциальных инвесторов.

По состоянию на конец 2000 г. можно отметить, что в банковской системе отсутствуют так называемые «длинные деньги» (для долгосрочного кредитования реального сектора, долгосрочных пассивов для банков).

Важнейшим источником таких средств для инвестиционного финансирования являются сбережения населения. Однако их основная рублевая часть уже инвестирована в государственный долг через Сбербанк, а использование валютной составляющей требует дополнительных мер по дедолларизации денежного обращения [74, 4].

Скудость внутренних источников финансирования экономики существенно усилила роль и значение внешних инвестиций. Потребности страны в иностранной валюте определяются двумя моментами: 1) необходимостью финансирования дефицита платежного баланса по текущим операциям; 2) целями подъема экономики и ее структурной перестройки.

Инвестиционный климат в России с учетом начавшегося в 2000 г. промышленного роста несколько улучшился. В итоге за 10 месяцев в 2000 году прямые инвестиции уже выросли на 17% по отношению к началу года. Среди основных факторов, препятствующих инвестициям, следует упомянуть:

1. Несовершенство нормативно-правовой базы.

2. Политическая неопределенность.

3. Коррумпированность российской власти.

4. Инфляция и неопределенность курса рубля.

5. Обилие неденежных расчетов в экономике России[7], вызванное неплатежами.

6. Монополизация большей части российского рынка, отсутствие условий честной конкуренции, неравный доступ к ресурсам .

Среди факторов, способствующих инвестициям в экономику России, можно отметить:

1. Высокая норма доходности на капитал (вследствие наличия высококвалифицированной и дешевой рабочей силы; обилие природных ресурсов и неосвоенных территорий).

2. Низкий курс рубля, стимулирующий экспорт.

Согласно Бюджетному Посланию Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу», при решении первоочередных задач бюджетной политики в 2000-2001 годах следует исходить из основных приоритетов бюджетной политики, к которым отнесены, в частности:

- уточнение и сокращение обязательств государства, которые не могут быть профинансированы в 2000 - 2001 годах;

- урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета. Часть существующей задолженности может быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг;

- завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования единой системы управления государственным долгом.

Необходимо завершить переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, чтобы получить возможность для возобновления заимствований в целях рефинансирования основной части государственного долга в рамках обеспечения бездефицитности федерального бюджета [13].

При этом следует отказаться от использования связанных кредитов как неэффективной формы поддержки инвестиционного процесса, а также необходимо установить жесткие рамки для любых видов субфедеральных заимствований.

Но главная задача заключается в мобилизации собственных усилий по подъему российской экономики, то есть в реализации политики, направленной на увеличение государственных доходов, расширение экспортного потенциала, рационализацию импорта, повышение эффективности использования внешних кредитов. Осуществление этих задач позволит уменьшить государственный долг, улучшить положение с дефицитом государственного бюджета, а также добиться улучшения социально-экономического положения внутри страны.

Заключение

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершенных операций в сфере государственного кредита. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменений отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур [67, 337]. Государственный долг может быть представлен также как общая сумма всех выпущенных, но еще не погашенных государственных займов и не выплаченных по ним процентов.

Превышение расходов государственного бюджета над его доходами составляет бюджетный дефицит. Если же доходы государства превышают его расходы, то их разница составляет положительное сальдо бюджета, или профицит. Непосредственным итогом бюджетных дефицитов является их накопленная сумма - государственный долг. Обслуживание государственного долга - это выплата процентов по нему и выплаты основной суммы долга [35, 3]. Обслуживание долга - одна из форм расходов государственного бюджета, и поэтому оно существенно влияет на размер текущего дефицита. Дефицит бюджета без учета расходов по обслуживанию государственного долга называется первичным дефицитом.

Таким образом, бюджетный дефицит является важнейшим обобщающим показателем бюджетно-налоговой политики в краткосрочном периоде, а государственный долг - в долгосрочном периоде [35, 3].

Абсолютный размер дефицита и долга связан с масштабом экономики той или иной страны, поэтому для описания бюджетно-налоговой ситуации используются относительные величины - отношение бюджетного дефицита и государственного долга к объему ВВП. Эти показатели существенно различаются в разных странах и в разные периоды времени [35, 4].

Как правило, из текущих бюджетных доходов не удается полностью выплачивать проценты и в срок погашать государственные займы. Поэтому развивается тенденция самовоспроизводства внешней задолженности, когда все больше новых заимствований используется на обслуживание старых долгов.

Существует три основных способа финансирования дефицита бюджета в экономике рыночного типа: монетизация дефицита, внешнее и внутреннее долговое финансирование. Кроме того, мировая практика регулирования бюджетного дефицита в качестве одного из методов решения данной проблемы предлагает увеличение доходной или снижение расходной частей бюджета.

Различают внутренний и внешний государственный долг. Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ внешний долг - это обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте РФ.

Дефицит федерального бюджета России в последние годы покрывался в основном за счет внешних заимствований. В настоящее время внешний долг России складывается из кредитов Парижского и Лондонского клубов кредиторов, кредитов СССР по двусторонним соглашениям, кредитов, выданных России с 1992 г. по двусторонним соглашениям, кредитов международных финансовых организаций - Международного валютного фонда (МВФ) и Мирового банка (МБ), рыночных займов России (еврооблигаций). На мировом рынке также обращается часть внутреннего долга России, оформленного в валютных облигациях Минфина (ОВВЗ). Часто они включаются в объем внешнего долга России, особенно в исследованиях зарубежных экономистов.

Государственный внутренний долг России разбит на две категории: долговые обязательства правительства и целевые долговые обязательства.

Внутренний долг классифицируется по инструментальному и институциональному признаку. Внутренние долговые обязательства можно классифицировать на рыночные, существующие в форме эмиссионных ценных бумаг, и нерыночные, возникшие по итогам исполнения федерального бюджета и выпущенные в счет финансирования образовавшейся задолженности.

Рыночные внутренние долговые обязательства можно включают в себя: краткосрочные - государственные краткосрочные облигации (ГКО); казначейские обязательства (КО); облигации банка России (ОБР); среднесрочные - облигации федеральных займов с переменными и постоянными купонами (ОФЗ); облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ); облигации золотого федерального займа (ОЗФЗ); к долгосрочным некоторые экономисты относят облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ Внешэкономбанка). К нерыночным относятся: векселя Министерства финансов, задолженность Центробанку и так далее.

Существует точка зрения, согласно которой политика накопления государственного долга российским правительством в 1993-1998 гг. отождествляется с реализацией схемы «финансовой пирамиды». Хотя проведенный анализ показал, что это не так, все же очевидно, что выпуск краткосрочных валютных обязательств является самой невыгодной и самой рискованной стратегией управления государственным долгом.

Все меньшую значимость имеет деление государственного долга на внутренний и внешний. Взаимосвязь и взаимозависимость внешнего и внутреннего долга предопределяется общностью назначения привлекаемых государством заимствований.

Под управлением государственным долгом в теории финансов понимается «совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг».

В соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ «управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации».

Основная цель политики, проводимой в настоящий момент правительством РФ в области управления внешней задолженностью, состоит в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.

В отношении внутреннего долга стратегия федерального правительства состоит в реструктуризации задолженности в сторону повышения доли среднесрочных обязательств, снижения доходности государственных ценных бумаг при сохранении их привлекательности.

Существует большое количество методов решения проблемы государственного долга. К ним относятся как бюджетно-экспортные, так и финансово-технические. Бюджетно-экспортные методы являются долгосрочными и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Технические же методы - краткосрочные, и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей. Родионова В.М. выделяет следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочку погашения и аннулирование займов.

В плане оптимизации внешнего долга именно реструктуризация, по мнению большинства экономистов, является оптимальным инструментом.

Вообще существует несколько вариантов решения проблемы внешнего долга России. Однако главная задача, особенно учитывая более отдаленную перспективу, заключается в мобилизации собственных усилий по подъему российской экономики. Речь идет о реализации политики, направленной на увеличение государственных доходов и сокращение его расходов в целом, расширение и диверсификацию экспортного потенциала, рационализацию импорта, повышение эффективности использования внешних кредитов и т.п.