Государственный долг России

Возросший зарубежный спрос на отечественные ценные бумаги сопровождается повышением общемирового спроса на национальную валюту, необходимую для их приобретения. В результате обменный курс национальной валюты повышается, что способствует снижению экспорта и увеличению импорта.

Сокращение чистого экспорта оказывает сдерживающее воздействие на экономику: в экспортных и в конкурирующих с импортом отраслях снижается занятость и выпуск, возрастает уровень безработицы. Поэтому первоначальное стимулирующее воздействие бюджетного дефицита может быть ослаблено не только за счет эффекта вытеснения, но и за счет отрицательного эффекта чистого экспорта, ухудшающего состояние платежного баланса страны по счету текущих операций. Но одновременно приток капитала увеличивает внутренние ресурсы и способствует относительному снижению процентных ставок на внутреннем рынке. В итоге масштабы эффекта вытеснения относительно сокращаются.

2.4 Проблемы влияния государственного долга на экономику России

Государственный долг является составной частью экономической системы, оказывая прямое и косвенное воздействие на такие ее элементы, как государственный бюджет, денежно-кредитная и валютная системы, уровень инфляции. Поэтому возможности его эффективного использования во многом определяются общим уровнем развития экономики государства.

Между государственным долгом, бюджетным дефицитом и эмиссией дополнительного количества денег не существует автоматической связи.

Правительство может в течение длительного времени иметь дефицит государственного бюджета. Если бюджетный дефицит достаточно мал, то величина государственного долга относительно объема ВНП может даже уменьшаться, несмотря на факт наличия дефицита бюджета. Если в экономике страны существует устойчивый рост долгов, то государственный долг может также расти, не выходя за пределы допустимой границы. И только тогда, когда дефицит становится настолько велик, что рост государственного долга будет значительно опережать рост доходов, в экономике возможен определенный ряд проблем.

К сожалению, в настоящее время в России кредитные ресурсы используются на потребление и обслуживание государственного долга.

Анализируя ошибки России в проведении политики внешнего заимствования, Саркисянц А.Г. [62] отмечает, что главная из них состояла в несоответствии ежегодных объемов новых внешних кредитов и займов размерам ежегодных погашений основного долга [62, 51].

Лишь два раза (в 1994-1995 годы) в законах о бюджете присутствовало положение, согласно которому страна не может привлекать внешних заимствований больше, чем производит выплат по обслуживанию и погашению внешнего долга, однако впоследствии этот принцип уже не соблюдался.

Вторая ошибка заключалась в неоптимальной структуре заимствований, которая и привела к образованию пиков платежей, спровоцировавших долговой кризис.

Третьей ошибкой явилась не продуманная антикризисная политика. Меры, применяемые в такой ситуации международным финансовым сообществом, направлены, главным образом, на сокращение внешней ресурсной зависимости страны-должника, а также предотвращение значительной девальвации национальной валюты и внутренней инфляции. Сводятся они к необходимости сокращения государственных расходов и дефицита госбюджета, поддержанию высоких процентных ставок, стимулированию национального экспорта, а также принятию экстренных и согласованных с кредиторами действий по реструктуризации краткосрочных долговых обязательств.

Трудность состоит в том, что эти меры неоднозначны по общим последствиям для национальной экономики. Так, девальвация национальной валюты ухудшает бюджетно-финансовые условия обслуживания внешнего долга, но в кризисных условиях она становится неизбежной как средство увеличения экспорта, улучшения платежного баланса и снижения бремени внутреннего долга.

Однако искомой экономической стабилизации с девальвацией может и не наступить. В преддверии снижения курса национальной валюты из страны начинают уходить высокорисковые портфельные зарубежные инвестиции. Это приводит к избыточному давлению на курс национальной валюты, подогреваемому к тому же обычным для такой ситуации ажиотажным спросом на иностранную валюту.

Рыночный курс национальной валюты страны-должника в периоды долгового кризиса способен снизиться по отношению к паритету покупательной способности в несколько раз, чем резко ускоряется инфляция, еще более сокращается импорт, нарастают трудности с обслуживанием внешнего долга.

В России в августе-сентябре 1998 года к приведенным выше негативным явлениям добавилось то, что фактическая девальвация рубля (в три раза к уровню его паритета) не повлияла на увеличение российского экспорта из-за преимущественно сырьевой его структуры. Он даже сократился из-за неблагоприятной конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей [62, 52].

Рост государственного долга и расходов на его обслуживание влечет за собой следующие негативные экономические последствия.

Во-первых, выплата процентов по государственному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значительная часть государственных обязательств сконцентрирована у наиболее состоятельной части населения.

Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития производства, снизить интерес к вложению средств в инновации, а также усилить социальную напряженность в обществе и подорвать экономический рост.

В-третьих, выплаты процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части реального продукта за рубеж.

В-четвертых, государство переносит реальное экономическое бремя своего долга на плечи будущих поколений, то есть оставить будущим поколения меньшие по размерам основные производственные фонды. Эта возможность связана с эффектом вытеснения.

Кроме того, рост внешнего долга снижает международный авторитет страны и вызывает психологический эффект, усиливая неуверенность населения страны в завтрашнем дне.

Существует две точки зрения на влияние государственного долга на конечного потребителя: традиционная и рикардианская, называемая равенством Рикардо.

Согласно традиционной точке зрения, государственные займы - фактор уменьшения национальных сбережений и сдерживания накопления капитала.

Сокращение сбережений приводит к росту ставки процента, что оказывает сдерживающее влияние на инвестиции, приводит к уменьшению уровня капиталовооруженности и снижению объема производства. Это сокращает размеры потребления и снижает уровень экономического благосостояния. Со временем, по мере изменения цен, в экономике восстанавливается естественный уровень производства, а рост совокупного спроса приводит к повышению уровня цен.

Модель открытой экономики предполагает, что результатом сокращения национальных сбережений является положительное сальдо торгового баланса и бюджетный дефицит. И, хотя приток капитала из-за границы смягчает воздействие изменений бюджетно-налоговой политики на накопление капитала, при этом данное государство становятся должником других стран. Изменение бюджетно-налоговой политики также приводит к повышению курса национальной валюты, что делает зарубежные товары в данной стране дешевле, а местные товары за рубежом - дороже.

Таким образом, в долгосрочном плане сокращение национальных сбережений приведет к уменьшению размеров накопленного капитала и росту внешней задолженности. Поэтому объем национального продукта снизится, а доля в нем внешнего долга возрастет.

Конечные результаты воздействия внутренней задолженности (например, вызванной снижением налогов) на экономическое благосостояние страны предполагают, что жизнь современного поколения улучшится благодаря росту дохода и занятости, а бремя последствий нынешнего бюджетного дефицита ляжет в основном на плечи будущих поколений.

В соответствии с рикардианской точкой зрения, государственный долг не влияет на сбережения и накопление капитала. В современной теории поведения потребителей подчеркивается, что поскольку потребители в своих поступках учитывают интересы будущего, то потребление не может зависеть только от текущего дохода. Предусмотрительность потребителя занимает центральное место в гипотезе жизненного цикла Франко Модильяни и в гипотезе постоянного дохода Милтона Фридмана.

Так, заботящийся о будущем потребитель понимает, что наличие в настоящее время государственного долга означает повышение налогов в будущем. При снижении налогов, финансируемом за счет роста государственного долга, сами налоги не уменьшаются: они просто перераспределяются во времени. Общий принцип заключается в том, что сумма государственного долга равна сумме будущих налогов. Эта точка зрения, известная как рикардианское равенство, названа так в честь экономиста XIX века Давида Рикардо.

Поэтому домашние хозяйства сберегают прирост располагаемого дохода для оплаты предстоящего в будущем повышения налоговых обязательств. Этот прирост личных сбережений равен по величине снижению государственных сбережений. Национальные сбережения - сумма личных и государственных сбережений - остаются неизменными. Поэтому снижение налогов не приводит к тем последствиям, на которые указывает традиционный анализ.

Из логики анализа равенства Рикардо не следует тем не менее, что любые изменения в бюджетно-налоговой политике бесполезны. Если потребитель считает, что снижение налогов не вызовет роста налогов в будущем, он увеличит расходы на потребление. Однако именно снижение государственных расходов, а не уменьшение налогов, стимулирует потребление, поскольку это предполагает, что через некоторое время налоги уменьшатся.

Для количественного описания взаимосвязи между государственным долгом и будущими налогами следует предположить, что экономика функционирует только в течение двух периодов. При этом первый период представляет настоящее, а второй - будущее. Необходимо проанализировать, как налоговые поступления в течение обоих периодов соотносятся с государственными закупками в эти же периоды.

В первом периоде государство собрало налоги Т1. а объем закупок составил С1, во втором периоде оно собрало налогов Т2 и осуществило закупки на сумму С2. В связи с тем, что правительство может допустить либо бюджетный дефицит, либо превышение доходов над расходами, налоги и затраты в каждый отдельный период не обязательно должны быть тесно взаимосвязанными.

В первый период бюджетный дефицит равен государственным расходам за вычетом налогов: D = G1-T1 (6) где D - дефицит. Правительство финансирует этот дефицит путем продажи соответствующего количества государственных облигаций. Во второй период государство должно собрать необходимую для выплаты задолженности (включая накопленные проценты) и для оплаты государственных закупок за второй период сумму налогов, то есть: T2=(1+r)*D+G2 = (1+r)(G1-T1)+G2, (7) где r - ставка процента.

Это уравнение показывает зависимость между объемом закупок и налоговыми поступлениями в каждый из периодов. Преобразовав его в виде: получим тождество, называемое государственным бюджетным ограничением. Оно показывает, что приведенная стоимость государственных закупок равна текущей приведенной стоимости налоговых поступлений.

Государственное бюджетное ограничение показывает, как нынешние изменения в бюджетно-налоговой политике связаны с изменениями политики в будущем.

(Т за счет увеличения государственного долга приводит к росту дохода в первом периоде. Существование государственного бюджетного ограничения предполагает, что при неизменных государственных расходах налоги во втором периоде будут повышены на (1+г)(Т. Поскольку текущая приведенная стоимость дохода и бюджетное ограничение не изменяются, объем потребления остается на том же уровне, что до снижения налогов, и выполняется рикардианское равенство.

Влияние снижения налогов в первый период на положение потребителя, при условии, что объем государственных закупок не сокращается ни в первый, ни во второй период. В первый период правительство сокращает налоги на (Т и финансирует это сокращение путем займов. Во второй период правительство должно поднять налоги на (1+r)(Т, чтобы возвратить долг и выплатить накопленные проценты.

В итоге, изменение бюджетно-налоговой политики повышает доход потребителя на (Т в первый период и уменьшает его на (1 + r)(Т во второй. Набор возможностей потребителя остается неизменным, так как приведенная величина дохода потребителя остается той же, что и до изменения бюджетно-налоговой политики. Поэтому потребитель выбирает тот же самый уровень потребления, который он бы имел без снижения налогов, что предполагает рост личных сбережений на величину снижения налога.

Однако экономисты, придерживающиеся традиционного подхода, отмечают существенные недостатки и упущения рикардианской точки зрения:

- Рикардо полагал, что потребители способны предвидеть будущие изменения, однако люди могут оценивать лишь ближайшую перспективу;

- рикардианская точка зрения на роль государственного долга основывается на гипотезе постоянного дохода, который включает два вида дохода: текущий и ожидаемый в будущем. Согласно рикардианским взглядам, при финансируемом за счет займов снижении налогов текущий доход увеличивается, но постоянный доход и уровень потребления остаются неизменными. Но, поскольку существуют ограничения по заимствованию для потребителей, то есть человек может потреблять лишь в пределах его текущего дохода, размер потребления в большей мере определяется текущим, а не постоянным доходом.

Финансируемое за счет займов снижение налогов приводит к увеличению текущего дохода и потребления, несмотря на то, что будущий доход снижается.

При наличии ограничений по заимствованию финансируемое за счет займов снижение налогов приводит к росту потребления. Хотя такое изменение в бюджетной политике и приводит к повышению дохода первого периода на (Т и снижению дохода второго периода на (1+r)(Т, но результат теперь получается иным.

Увеличение государственного долга при снижении налогов ослабляет эффект ограничений по заимствованию. Потребитель сталкивается с двумя ограничениями. Бюджетное ограничение предполагает, что текущая приведенная стоимость потребления не должна превышать текущей приведенной стоимости всего потока доходов. Ограничением по заимствованию означает, что потребление первого периода не должно превышать дохода этого же периода. При снижении налогов на (Т доход также растёт на (Т но доход второго периода уменьшается на (1+r)(Т.

Поскольку текущая приведенная стоимость дохода остается неизменной, бюджетное ограничение также неизменно. Но в связи с тем, что доход первого периода увеличивается, теперь возможен более высокий уровень потребления для первого периода. Потребитель выбирает точку В, а не точку А. Поэтому рикардианское равенство не выполняется.

Таким образом, если многие потребители стремятся получить кредит для увеличения потребления, то финансируемое за счет займов снижение налогов стимулирует потребление, что и утверждает традиционный подход. Однако в том случае, когда ограничения по заимствованию не играют существенной роли для большинства потребителей, и если верна гипотеза постоянного дохода, то потребители принимают в расчет возможность роста будущих налогов, обусловленную наличием государственного долга.

Третий аргумент в пользу традиционной точки зрения на государственный долг заключается в том, что потребители не ожидают, что будущие налоги придется платить не им, а следующим поколениям. Поскольку будущие поколения являются детьми и внуками нынешнего поколения, то решения принимаются не отдельным лицом, которое живет ограниченное число лет, а семьей.

Следовательно, полученные за счет снижения налогов дополнительные средства человек направляет не на потребление, а на сбережения, чтобы оставить их в наследство своим детям, которые будут платить повышенные налоги.

Количественная оценка государственного долга объективно усложняется следующими факторами:

Обычно при оценке величины государственных расходов не учитывается амортизация в государственном секторе экономики, что приводит к завышению размеров бюджетного дефицита и государственного долга.

Государственные расходы должны включать только реальный процент по государственному долгу, а не номинальный процент. При высоких темпах инфляции эта погрешность может быть весьма значительной и определяться соотношением: где Rr - реальная ставка процента; Rn - номинальная ставка процента; ( = Rn- Rr - величина инфляции [15, 362].

Завышение бюджетного дефицита связано с завышением величины государственных расходов за счет инфляционных процентных выплат по долгу.

Поэтому при измерении бюджетного дефицита необходима поправка на инфляцию [15, 362]:

3) При оценках дефицита государственного бюджета на макроэкономическом уровне обычно не учитывается состояние бюджетов субъектов государства, которые могут иметь излишки.

4) Наряду с официальным дефицитом государственного бюджета существует скрытый дефицит, обусловленный квазифискальной деятельностью Центрального

Банка, а также государственных предприятий и коммерческих банков. Скрытый дефицит бюджета занижает величину фактического бюджетного дефицита и государственного долга, что нередко делается целенаправленно, например, в рамках курса правительства на ежегодно сбалансированный бюджет.

Таким образом, абсолютные размеры бюджетного дефицита и государственного долга не могут служить надежными макроэкономическими показателями, тем более, что задолженность обычно увеличивается по мере роста ВНП. Поэтому целесообразно использовать относительные показатели задолженности [15, 364]. Можно выделить следующие основные относительные показатели государственного долга.

А). Показатели запаса, характеризующие степень зависимости экономики государства от прошлого притока капитала:

Динамика соотношения долга и ВНП зависит от следующих факторов: величины реальной ставки процента, которая определяет размер процентных выплат по долгу; темпов роста реального ВНП; величины первичного дефицита госбюджета [15, 364].

Б). Показатели потока. Чем они выше, тем в более активной краткосрочной корректировке нуждается внешнеторговая и валютная политика в целях уравновешивания платежного баланса:

Безопасным уровнем обслуживания государственного долга принято считать значение четвертого показателя до 25%.

В макроэкономическом анализе также используется сравнительная динамика показателей:

Эффективность использования государственного кредита можно определить как отношение суммы превышения поступлений над расходами по системе государственного кредита к сумме расходов, выраженное в процентах, то есть по формуле: Э = (П-Р) / Р * 100, (17) где Э - эффективность использования государственного кредита; П - поступления по системе государственного кредита; Р - расходы по системе государственного кредита [67, 346].

Действительное бремя государственного долга для той или иной страны предопределяется прежде всего способностью государства его обслуживать. А эта способность правительства мобилизовать наличные денежные ресурсы в большой степени зависит от величины денежной массы (агрегата М2), чем от размеров ВВП. В условиях, когда показатель монетизации экономики, равный соотношению между объемом денежной массы М2 и ВВП, достаточно близок к единице, отношения объемов государственного долга к ВВП и к М2 если и не совпадают, то достаточно близки по значению. При этом существуют возможности для обслуживания государственного долга.

Для оценки возможностей России по обслуживанию государственного долга необходимо сравнить ее относительные показатели с аналогичными других стран и определить, какую позицию занимает наша страна в мире.

Оценим следующие относительные показатели внешнего долга России: общую сумму внешнего долга и его сумму в расчете на душу населения; темп прироста внешнего долга; внешний долг в процентах к ВВП и экспорту.

На 1 января 1995 г. Россия занимала пятое место в мире по величине внешней задолженности (101,6 млрд. долл.) после США (688,6 млрд. долл.), Германии (301,0 млрд. долл.), Бразилии (151,1 млрд. долл.), Мексики (128,3 млрд. долл.). На 1 января 2000 г., по некоторым данным, государственный долг США достигает 5 трлн. долл., Японии - 3,5 трлн. долл. [59, 36].

Причем около половины государственного долга развитых стран приходится на гособлигации, которыми правительства постоянно покрывают бюджетный дефицит. При этом внешний долг США на 1 января 2000 г. оценивается в 700 млрд. долл. Место, занимаемое Россией по величине внешней задолженности на начало 2000 г., как видно, не изменилось.

Что касается динамики внешнего долга, оцениваемой с помощью расчета темпов прироста, то показатель России несколько выше среднемирового и ниже, чем у США и Германии. Так, прирост внешнего долга России за 1996-1998 г. описывается индексами 12,5%, 12,9% и 13,0%; в то время как для США характерны соотношения 9,8%, 13,0% и 13,3% за тот же период; для Германии - 5,5%, 13,7% и 13,5%. Среднемировые темпы прироста внешней задолженности государств за период 1996-1998 гг. составили соответственно 8,5%, 9,9% и 10,3% [59, 38].

По показателю величины внешнего долга на душу населения положение России не столь безнадежно: ее показатель в 8 раз ниже показателя Швеции, в 4,5 раза - Германии и более чем в 3 раза ниже показателя США [59, 40].

Так, в расчете на 1985 г., 1990 г., 1995 г. и прогноз на 2000 г. внешний долг на душу населения в Швеции составляет соответственно: 1936 долл. США, 2036 долл., 7570 долл. и 7100 долл. Для США эти цифры: 939 долл., 1831 долл., 2670 долл. и 2700 долл.; для России: 197 долл., 403 долл., 650 долл., 850 долл. [59, 40]. Это говорит о том, что людской потенциал обслуживания внешнего долга у нас достаточно большой. Среди стран с переходной экономикой Россия стоит на восьмом месте после Венгрии, Югославии, Болгарии, Словении. Польши, Чехии и Словакии.

Показатель отношения внешнего долга к ВВП определяет возможность обслуживания внешнего долга. На Европу, Северную Америку и Азию приходится соответственно 35%, 25 и 25% мирового ВВП. Доля РФ в мировом производстве пока невелика, ее ВВП не превышает 500 млрд. долл., что меньше, чем у, например, Нидерландов. Отношение величины внешней задолженности России к ВВП в последние годы составляло несколько менее 40%. Показатель отношения внешнего долга к экспорту имеет отличительную особенность, состоящую в том, что при превышении критической отметки в 275% может частично или полностью списываться внешний долг страны. У России этот показатель еще не доходил до указанного уровня, составляя примерно равные величины с США и большие, чем, например, у Швеции.

Так, в расчете на 1985 г., 1990 г., 1995 г. и прогноз на 2000 г. показатель отношения внешнего долга к экспорту в Швеции составляет соответственно: 53,5%, 30,6%, 111,5%, 115,0%. Показатели, характеризующие положение США, - 104,1% в 1985 г., 117,7% в 1990 г., 137,4% в 1995 г., 140,0% в 2000 г.; расчеты применительно для России - 51,4%, 91,4%, 137,5% и 200,0%.

Следовательно, положение России не является кризисным и может стабилизироваться после принятия соответствующих мер.

3. Пути оптимизации государственного долга России

3.1 Общие принципы организации и задачи системы управления государственным долгом

Словосочетание «система управления долгом» становится все более популярным в экономическом словаре ученых и руководителей финансовой системы страны. Однако пока нет четкого представления о том, что включается в систему управления долгом:

- только выпуск, обслуживание и погашение государственных бумаг;

- либо активное управление, включающее вторичный рынок, выкупы и доразмещение, свопы, регулирование рисков и т.д. [37, 14].

В первом случае это является только проблемой Минфина России и по государственному внутреннему долгу, например, данный вопрос полностью решен, включая возможность получения в режиме реального времени всей информации по долгу в разрезе инструментов, о платежном графике, об инвесторах и так далее. Но, поскольку государство заинтересовано в выработке наиболее эффективного механизма управления долгом, оптимален второй вариант.

Под управлением государственным долгом в теории финансов понимается «совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определению условий и выпуску новых государственных ценных бумаг» [67, 344].

В соответствии с действующим Бюджетным кодексом РФ «управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации» [1, ст. 101].

При этом Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией; а субъекты Российской Федерации и муниципальные образования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий, договоров поручительства другим заемщикам для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство Российской Федерации либо уполномоченный Правительством Российской Федерации ответственный федеральный орган исполнительной власти.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие задачи:

- минимизация стоимости привлекаемых внешних займов;

- снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга;

- повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов;

- поддержание стабильности функционирования политической системы и престижа государства;

- обеспечение социальной стабильности;

- сохранение национальной безопасности.

Основная цель политики, проводимой в настоящий момент правительством РФ в области управления внешней задолженностью, состоит в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.

В отношении внутреннего долга стратегия федерального правительства состоит в реструктуризации задолженности в сторону повышения доли среднесрочных обязательств, снижения доходности государственных ценных бумаг при сохранении их привлекательности.

Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии: привлечение, размещение (использование) и погашение.

Управление привлечением долгового финансирования в экономику предполагает удержание величины долга в определенных пределах. Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств.

Предельный объем государственных внешних заимствований Российской Федерации не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации вправе осуществлять внешние заимствования в объеме свыше установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственных внешних заимствований, если при этом оно осуществляет такую реструктуризацию государственного внешнего долга, которая приводит к снижению расходов на его обслуживание, в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга.

Правительство Российской Федерации имеет право осуществлять внутренние (внешние) заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего (внешнего) долга вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год государственного долга, и иной порядок реструктуризации не предусмотрен федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Данное право, согласно п. 4 ст. 108 БК РФ, распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) внешние заимствования РФ [1, ст. 108].

Привлечение долговых источников финансирования бюджетного дефицита осуществляется на основе предварительно составленных программ внешних и внутренних заимствований.

Программа государственных внешних заимствований РФ и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов представляет собой перечень внешних заимствований федерального бюджета на очередной финансовый год с указанием цели, источников, сроков возврата, общего объема заимствований, объема использованных средств по займу до начала финансового года и объема заимствований в данном финансовом году [1, ст. 108].

В Программу государственных внешних заимствований РФ в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке [1, ст. 108] Программы государственных заимствований Российской Федерации представляются федеральным органом исполнительной власти Российской Федерации законодательному органу в составе документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год.

В случае выпуска долговых обязательств РФ с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженные в валюте Российской Федерации, а также примерный перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования [1, ст. 110].

В программу государственных внутренних заимствований Российской Федерации в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашение не утратили силу в установленном порядке.

Все поступления средств в бюджет от заимствований и других долговых обязательств, включая средства, которые расходуются на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга, отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета. Все расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт по дисконтным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга [1, ст. 113].

В расходы на обслуживание государственного долга закладывается резерв на исполнение обязательств по государственным или муниципальным гарантиям при наступлении гарантийного случая [1, ст. 113].

Государственной гарантией признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого Российская Федерация - гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично. Гарантия выдается в письменной форме, на срок, определяемый сроком исполнения гарантированного ею обязательства.

Гарант по государственной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству. Предусмотренное обязательство гаранта перед третьим лицом ограничивается уплатой суммы, на которую выдана гарантия [1, ст. 115].

Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год должны быть установлены верхний предел общей суммы государственных гарантий Российской Федерации, предоставляемых в валюте Российской Федерации, и верхний предел государственных гарантий Российской Федерации, предоставляемых для обеспечения обязательств в иностранной валюте.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в валюте Российской Федерации включается в состав государственного внутреннего долга России как вид долгового обязательства. Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год утверждаются государственные гарантии Российской Федерации, выдаваемые отдельному субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на сумму, превышающую 1 млн. минимальных размеров оплаты труда.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга Российской Федерации как вид долгового обязательства. Кроме того, должны отдельно утверждаться государственные гарантии Российской Федерации на сумму, превышающую сумму, эквивалентную 10 млн. долларов США. Предоставление государственных гарантий Российской Федерации для обеспечения обязательств в иностранной валюте утверждается в порядке, предусмотренном для государственных внешних заимствований в составе Программы государственных внешних заимствований России [1, ст. 116].

Одним из концептуальных подходов в управлении госдолгом является согласование общей установки в отношении допустимых пределов его роста. Как следует из практики большинства стран, не вызывает обычно опасений задолженность порядка 50-70% ВВП [56, 55].

Так, согласно ФЗ № 227 от 31.12.99 г. «О федеральном бюджете на 2000 год» на 2000 год установлен предел государственного внутреннего долга РФ: по долговым обязательствам РФ - в сумме 593,2 млрд. руб.; по целевым долговым обязательствам РФ - в сумме 30 млрд. руб. [5, ст. 106] и предельный размер государственных внешних заимствований РФ (несвязанных кредитов) в сумме до 9 млрд. долл. [5, ст. 122].

Управление размещением государственного долга может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами.

Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики;

- бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности;

- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом. В российской практике большое распространение получил наименее эффективный способ - новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.

Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В российской практике золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только в период долгового кризиса в 1991-1992 годах.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета [1, ст. 119].

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно. Оплата услуг агентов (других специализированных финансовых институтов) по размещению и обслуживанию государственного долга осуществляется в пределах норм, утверждаемых Правительством Российской Федерации, за счет средств федерального бюджета, выделенных на обслуживание государственного долга [1, ст. 119].

В Российской Федерации действует единая система учета и регистрации государственных заимствований Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации, муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации ведет государственные книги внутреннего и внешнего долга Российской Федерации (Государственная долговая книга Российской Федерации).

Информация о заимствованиях и других обязательствах вносится эмитентом в Государственную долговую книгу Российской Федерации в срок, не превышающий три дня с момента возникновения соответствующего обязательства.

Как уже было отмечено в начале этого параграфа, система управления государственным долгом России нуждается в совершенствовании.

Предлагаемый Златкис Б.И., руководителем Департамента управления государственным долгом при Министерстве финансов РФ, комплекс мероприятий по реформированию системы управления государственным долгом, предполагает, прежде всего, модернизацию структуры органов управления государственным долгом [37, 14], привлечение агентов по обслуживанию государственного долга.

По мнению Златкис Б.И., пока нет подробно расписанной, устойчивой экономической политики, программа управления долгом - это определение стратегических проблем и набор принципов, описанных законами, подзаконными актами и договорами. Конкретные параметры управления - программа заимствований под определенную экономическую задачу [37, 14].

Как известно, существует два крайних способа погашения долга: абсолютный ролл-овер долга и его полное погашение за счет собственных источников бюджета. С мая 1993 г. и до марта 1998 г. применялась первая крайняя модель формирования рынка внутреннего долга - погашение выпусков

ГКО-ОФЗ осуществлялось в пределах новых размещений, при этом новые размещения обеспечивали еще и финансирование непроцентных расходов федерального бюджета на весьма значительную сумму. В 1996-1997 гг. общий итог операций по внутреннему долгу позволил не только в срок погасить все долги и выплатить процентные доходы, но и профинансировать непроцентные расходы на сумму около 80 млрд. руб. [37, 10].

Однако такого рода модель приемлема только на весьма короткие сроки и чрезвычайно уязвима при наличии предпосылок валютного кризиса.

Погашение же всего долга из поступающих в бюджет налогов и сборов не эффективно для экономики, лишенной возможности использовать внутренние сбережения на реформирование производства.

Поэтому модель, предлагаемая Златкис Б.И., предполагает заимствования на финансирование расходов бюджета на сумму 40-50 млрд. руб. в год. и стерилизацию излишней ликвидности [37, 11].

Необходимо также совершенствовать модель регулирования денежного предложения. Так, в компетенции Банка России есть следующие рычаги: обязательные резервные требования, депозитные операции, операции на открытом рынке. Проблема регулирования денежного предложения может быть решена и с использованием краткосрочных инструментов. Поскольку рынок ГКО- ОФЗ не предусматривает наличие номинального держателя, это исключает проведение сделок через оффшоры и обеспечивает возможность монетарным властям реализовывать свои задачи по регулированию денежных потоков [37, 11].

Поэтому государство заинтересовано в развитии рынка государственного внутреннего долга как основы финансового рынка, если понимать под внутренним финансовым рынком рынок внутренних процентных ставок.

Инструменты рынка внутреннего долга в странах с ограниченной конвертацией валюты условно делятся на два типа: хеджируемые (по твердой валюте, по инфляции, по стоимости потребительской корзины и т.д.) и не хеджируемые, то есть по существу сделки, в которых стороны (государство - инвестор) договариваются о стоимости денег.

При прогнозировании позитивного развития событий (снижения инфляции, укрепления курса национальной валюты) фиксированные процентные ставки становятся через короткий период неоправданно дорогими. В этом случае целесообразно применять плавающие ставки, которые должны быть снижающимися.

Наиболее рационально выпускать и те и другие инструменты в равных долях в общей массе; при этом они должны быть индексированными - по инфляции и потребительской корзине.

Таким образом, по мнению Златкис Б.И., ключевой задачей на ближайшую перспективу для Минфина России является сочетание целей: активное воздействие на взаимосвязанные процессы: расширение круга привлекаемых инвесторов - развитие системы внутренних финансовых рынков [37, 13].

3.2 Методы управления государственным долгом

Существует большое количество методов решения проблемы государственного долга. К ним относятся как бюджетно-экспортные, так и финансово- технические. Бюджетно-экспортные методы являются долгосрочными и связывают решение проблемы, например, внешнего долга, с увеличением торгового баланса страны, а также увеличением ВВП и государственного бюджета.

Технические же методы - краткосрочные, и позволяют решить проблему путем улучшения условий заимствования, уменьшения общей суммы долга, изменения временной структуры платежей [73, 21].

Родионова В.М. выделяет следующие основные финансово-технические методы управления государственным долгом: консолидацию, конверсию, обмен облигаций по регрессивному соотношению, отсрочку погашения и аннулирование займов [67, 346].

Под конверсией обычно понимается изменение доходности займов. В целях снижения расходов по управлению государственным долгом государство чаще всего снижает размер выплачиваемых процентов по займам. Однако не исключено и повышение доходности государственных ценных бумаг для кредиторов. Такая операция была проведена, например, в 1990 г., когда доходность облигаций 3%- ного выигрышного займа была увеличена до 9%, а казначейских обязательств - с 5 до 10%.

Под консолидацией понимается изменение условий займов, связанное с их сроками. Так, в 1990 г. срок функционирования казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет.

Унификация государственных займов обычно проводится вместе с консолидацией. Унификация займов - это объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. В исключительных случаях правительство может провести обмен облигаций по регрессивному соотношению, то есть приравнивая несколько ранее выпущенных облигаций к одной новой облигации.

Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее развитие операций по выпуску новых займов не имеет финансовой эффективности для государства. При отсрочке не только отодвигаются сроки погашения займов, но и прекращается выплата доходов.

Под аннулированием государственного долга понимается мера, в результате которой государство полностью отказывается от обязательств по выпущенным займа. Аннулирование ценных бумаг государства может проводиться по двум причинам: в случае финансовой несостоятельности государства, т.е. его банкротства; в следствие прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей.

Кроме того, в качестве метода привлечения заимствований выделяется рефинансирование долга. Рефинансированием государственного долга называют размещение новых государственных займов для погашения задолженности по уже выпущенным. Например, Россия использовала рефинансирование при погашении задолженности по государственному 3%-ному внутреннему выигрышному займу 1966 г. По истечении срока действия этого займа облигации обменивались в течение одного года на облигации нового займа - внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты курсовой разницы [67, 345].

Минимальная цена заемных средств на рынке определяется ставкой рефинансирования. Ставка рефинансирования - это процентная ставка, по которой происходит заимствование на обслуживание внутреннего долга. Таким образом, государственный кредит регулирует рынок межбанковских кредитов.

В настоящее время при разработке вариантов оптимизации внешнего долга России внимание концентрируется главным образом на технических средствах решения проблемы: реструктуризации долга, конверсия части долговых обязательств в имущественные активы на территории России. Предлагаются также менее традиционные методы - выплата отступного, погашение долга в национальной валюте, переоформление кредиторской задолженности под расчеты по дебиторской задолженности [73, 21].

Под реструктуризацией долга, согласно ст. 105 Бюджетного кодекса РФ, понимается «погашение долговых обязательств с одновременным осуществлением заимствований (принятием на себя других долговых обязательств) в объемах погашаемых долговых обязательств с установлением иных условий обслуживания долговых обязательств и сроков их погашения». В определенной мере этот термин является синонимом консолидации займа.

Основные схемы реструктуризации включают в себя: списание долга, то есть аннулирование прежних займов; выкуп долга; секьюритизацию долга.

Далее будет конкретизирован каждый из перечисленных методов.

В настоящее время активно развивается теоретическое направление, посвященное проблеме «долгового навеса» (debt overhang), заключающегося в том, что количество уже взятых государством обязательств внушает кредиторам опасения относительно платежеспособности страны [23, 82].

Под платежеспособностью страны-заемщика следует понимать способность государства к выполнению взятых на себя долговых обязательств, но лишь за счет ресурсов, составляющих часть совокупного объема доходов страны (потенциальный трансфер), которую правительство может привлечь для долговых выплат без значительного ущерба для государства и граждан [23, 82].

Потенциальный трансфер определяется исключительно желанием страны обслуживать собственные обязательства, что зависит от издержек дефолта и политических соображений. При этом проблема «долгового навеса» возникает в случае, если ожидаемый дисконтированный поток будущих трансферов меньше, чем совокупный долг страны.

Наличие «долгового навеса» может негативно сказаться на мотивации страны-заемщика к выплате долгов. В этом случае частичное списание долга оказывается для кредиторов более предпочтительной стратегией по сравнению с предоставлением дополнительных займов в надежде на их будущее возмещение.

Если обязательства страны превышают ее ожидаемую платежеспособность, внешний долг выступает в качестве пропорционального налога, так как дополнительные доходы государства направляются не собственным гражданам, а кредиторам. При этом правительство становится менее заинтересовано проводить жесткую экономическую политику, предусматривающую непопулярные меры, а избыточный «долговой навес» негативно отражается на благосостоянии граждан из-за увеличения налогового бремени и снижения инвестиционной активности. Анализ данного вопроса может основываться на рассмотрении долговой кривой Лаффера, определяющей оптимальный уровень списания долга, при котором достигаются максимальные ожидаемые выплаты [23, 85]. Проблема «долгового навеса» в данном случае описывается участком кривой правее точки С, когда дальнейшее наращивание государственного долга ведет к снижению его стоимости.

На вертикальной оси откладывается стоимость Стоимость долга (ожидаемый дисконтированный поток L трансферов), на горизонтальной - общий объем С R обязательств. Прямая ОС имеет угол наклона 450 и, таким образом, отрезок ОС описывает ситуацию, когда величина долга (с учетом соответствующих 0 Долг процентов) совпадает с рыночной стоимостью.

При небольших объемах заимствований ожидаемый объем выплат по долгу совпадает с объемом обязательств, то есть ожидается, что долг будет погашен полностью. Однако с некоторого момента величина долга начинает превышать объем ожидаемых выплат по нему. Растущая вероятность дефолта приводит к падению стоимости долга, например, отношение ожидаемого приведенного потока трансферов к величине долга может быть измерено наклоном хорды, проведенной к этой точке из начала координат. При отсутствии трансакционных издержек тангенс угла наклона может рассматриваться как относительная рыночная цена долга.

С дальнейшим увеличением объемов заимствований, например, до точки R, вместе с рыночной ценой падает и суммарная стоимость долга. Дестимулирующее воздействие, которое оказывает избыточное налоговое бремя, становится настолько сильным, что кривая из восходящей переходит в нисходящую. В этом случае необходимо списание или реструктуризация части долга.

Несмотря на то, что на практике определение текущего положения страны на кривой Лаффера достаточно сложно, этот подход имеет несомненную теоретическую ценность как при рассмотрении возможности проведения согласованной, так и при анализе рыночной реструктуризации.

В настоящее время списание долга практикуется главным образом в отношении беднейших стран, имеющих «критические» показатели задолженности.

Списание долга считается оправданным, если из последних четырех показателей три превышают критический уровень.

В 1992 г., например, произошло 50-процентное списание долга Польши и Египта.

Частичное прощение долга экономически выгодно и самим кредиторам.

«Инициатива Бейкера», выдвинутая в 90-е годы для урегулирования внешних долгов, причитающихся США, обосновывала целесообразность списания большей части долгов тем, чтобы восстановить условия для нормального функционирования экономики страны-заемщика и тем самым увеличить вероятность возврата оставшейся части кредитных средств.

В общем случае страна, которой списывают долги, автоматически теряет не только значительную часть политической самостоятельности, но и надолго лишается доступа к международному рынку капитала в качестве самостоятельного заемщика. Поскольку Россия не относится к беднейшим странам, на списание задолженности внешними кредиторами вряд ли стоит надеяться.

Некоторые страны-должники имеют в своем активе значительные объемы золотовалютных резервов или могут достаточно быстро их нарастить за счет стимулирования экспортных отраслей. В то же время долги этих государств на рынке торгуются с большим дисконтом, что свидетельствует об опасениях инвесторов в отношении платежеспособности заемщики. В такой ситуации можно было бы разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги на вторичном рынке ценных бумаг [23, 85].

Однако, согласно стандартным условиям предоставления займов, должник не имеет права на досрочный выкуп своих долгов по двум причинам. Во-первых, нарушается принцип главенства кредиторов, то есть их право на преимущественное получение любых свободных средств должника, просрочившего платеж. Во-вторых, возникают феномены «морального риска» и «обратного отбора», когда фактический выигрыш получают наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом.