Налоговая и бюджетная системы

Налоговая и бюджетная системы

ВВЕДЕНИЕ

Налогами (собственно налогами, сборами, пошлинами и другими платежами) называют обязательные платежи, взимаемые государством через центральные и местные органы власти с физических и юридических лиц в центральный и/или местные бюджеты страны и внебюджетные фонды в порядке и на условиях, определенных законодательными актами. Что касается термина «бюджет», то в самом широком смысле - это методически правильно составленная и скоординированная программа (план) для финансового планирования и управления, которая используется как на макро-, так и на микроуровне. В данной главе речь пойдет о государственном бюджете.

1 НАЛОГОВАЯ СИСТЕМА

Под налоговой системой подразумевают совокупность налогов, взимаемых в государстве, а также форм и методов их построения. Проводимая государством в области налогов система мероприятий называется налоговой политикой. Налоговая политика является составной частью финансовой политики и регулируется налоговым правом, т. е. совокупностью юридических норм, устанавливающих виды налогов в стране, порядок их взимания и регулирующие отношения, связанные с возникновением, изменением и прекращением налоговых обязательств.

Налоговая реформа в России. Классическая советская система налогообложения базировалась на том, чтобы с помощью платежей в бюджет держать реальные доходы и собственные средства физических и юридических лиц на определенном, довольно низком уровне. Налоговая система носила по преимуществу фискальный характер. Например, если прибыль предприятия заметно возрастала, то ему увеличивали налоги в виде внесения в бюджет так называемого свободного остатка прибыли. В налогообложении граждан преобладали косвенные налоги, прежде всего налог с оборота в виде надбавок к цене. Такая налоговая система обеспечивала концентрацию финансовых ресурсов не в руках граждан и предприятий, а в руках государства, что соответствовало сути общественной системы тех лет.

В переходный период требуется система налогов, построенная на принципах Подробнее об этом см.: финансово-кредитный словарь. В 3 т. М., 1984 -1988.:

- стимулирования предпринимательской деятельности, особенно в экспортных и технологически передовых отраслях;

- сохранения определенного уровня социальной защиты населения за счет бюджета и внебюджетных фондов;

- поддержания в работоспособном состоянии так называемых жизнеобеспечивающих отраслей (в первую очередь транспорта и связи, топливно-энергетического комплекса, сельского хозяйства), которые по-прежнему сильно зависят от финансирования из бюджета.

Заметим, что это во многом противоречивые цели, особенно сильно противоречит первая цель двум остальным, так как невозможно иметь низкие налоги на предприятие в условиях высокого уровня государственных социальных расходов и расходов на народное хозяйство.

Начавшаяся с 1992 г. налоговая реформа сильно осложнена спадом производства и инвестиций, бюджетным дефицитом и высокой инфляцией. В результате если и удается в минимальной степени осуществлять два последних принципа, то первый остается неосуществленным. Несмотря на освобождение от налогообложения направляемой на капиталовложения прибыли и некоторые налоговые льготы малым предприятиям, уровень налогообложения юридических лиц за последние годы заметно возрос, а не снизился. Таким образом, налоговая система по-прежнему имеет преимущественно фискальный, а не регулирующий и стимулирующий характер, особенно по отношению к предпринимательской деятельности.

Поэтому сложившаяся в стране в результате налоговой реформы новая налоговая система малоэффективна. Отчасти это связано с тем, что для эффективного функционирования налоговой системы необходима стабильность в проведении общей экономической политики, т. е. четко определенные приоритеты государственной промышленной и научно-технической политики. Для нынешней же экономической политики характерна высокая неопределенность.

Налоговое право представлено в России десятками федеральных законов, преимущественно об отдельных налогах. Одновременно были приняты сотни положений об уплате местных налогов. Каждый месяц принимается около двух десятков ведомственных актов, разъясняющих и дополняющих действующее законодательство. Таким образом, действует огромное множество нормативных актов, зачастую недостаточно отработанных и противоречащих друг другу. Поэтому России необходим налоговый кодекс, который бы обобщил и систематизировал ранее изданные акты, сгруппировав их по разделам о правах налогоплательщика, порядке взимания налогов, видах налогов и т. д.

Правовые основы налоговой системы. В настоящее время в основе налоговой системы России лежит Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. с последующими изменениями и дополнениями (в конце 1994 г. Правительство подготовило новый проект этого Закона). В нем, в частности, говорится: «Статья 3. Плательщики налогов».

Плательщиками налогов являются юридические лица, другие категории плательщиков и физические лица, на которые в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги.

Плательщики налогов, указанные в настоящей статье, в дальнейшем именуются налогоплательщиками... Статья 5. Объекты налогообложения

Объектами налогообложения являются доходы (прибыль), стоимость определенных товаров, отдельные виды деятельности налогоплательщиков, операции с ценными бумагами, пользование природными ресурсами, имущество юридических и физических лиц, передача имущества, добавленная стоимость продукции, работ и услуг и другие объекты, установленные законодательными актами...

Статья 7. Порядок установления налоговых ставок Налоговые ставки, за исключением ставок акцизов, устанавливаются Верховным Советом Российской Федерации и другими органами государственной власти... ставки акцизов утверждаются Правительством Российской Федерации...» Цит. по: Деловой мир 1993. 13 февр. С. 10 - 11.

Налоговые органы. В Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» говорится, что «налогоплательщик подлежит в обязательном порядке постановке на учет в органах Государственной налоговой службы Российской Федерации (далее - налоговые органы)».

Государственная налоговая служба Российской Федерации представляет собой единую независимую централизованную систему органов налогообложения и состоит из центрального органа и государственных налоговых инспекций по республикам, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах, которые являются юридическими лицами.

В Положении о Государственной налоговой службе записано, что ее главной задачей является контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты. Совместно с Минфином Госналогслужба РФ участвует в разработке налогового законодательства и налоговой политики. Ее центральный аппарат разрабатывает формы налоговых расчетов, отчетов, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет.

В соответствии с вступившим в силу с 15 июля 1993 г. Законом РФ «О федеральных органах налоговой полиции» помимо Госналогслужбы РФ в России на правах Госкомитета действует и Департамент налоговой полиции РФ. Его задачами являются выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защита их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах. В 1993 г. в казну поступило, по данным Министерства экономики, всего 65 - 70% от нормативного объема налогов.

Виды налогов. В соответствии с Законом «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» на территории России взимаются:

- федеральные налоги;

- налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов, т. е. налоги субъектов Федерации или субъектные (региональные) налоги;

- местные налоги (районные, городские и т. д.).

Перечень этих налогов установлен указанным Законом и последующими к нему дополнениями.

І. Федеральные налоги устанавливаются законодательством РФ, включая размеры ставок, и взимаются по всей территории РФ:

1. Налог на добавленную стоимость (НДС) в размере 10% на продовольственные товары (кроме подакцизных) и детские товары (по перечню Правительства), 20% - на остальные товары (включая подакцизные) и услуги, импортные товары. Импортные товары, имеющие российские аналоги, на которые действует 10%-ная ставка, и сырье для их производства, импортные оборудование и приборы для научных исследований, технические средства для профилактики и реабилитации инвалидности (включая автомототранспорт), медикаменты, медицинская техника, сырье и комплектующие для их производства, товары гуманитарной помощи, аренда служебных и жилых помещений иностранными физическими и юридическими лицами (если подобные льготы существуют в отношении российских съемщиков) освобождены от НДС. Делится между федеральным и субъектными бюджетами, причем в пользу последних поступает от 20 до 50% НДС.

2. Специальный налог с предприятий, учреждений и организаций для финансовой поддержки важнейших отраслей. Взимается путем добавления 3% к налогооблагаемой базе НДС. Две трети поступает в Федеральный бюджетный фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства РФ, а одна треть - в аналогичные фонды субъектов Федерации.

3. Акцизы. Ставки на импортные товары - ниже ставок на отечественные аналоги. Важнейшие подакцизные товары: бензин автомобильный, покрышки и камеры для шин к легковым автомобилям, спирт этиловый из пищевого сырья (кроме используемого для производства ликероводочных изделий и вин); грузовые автомобили грузоподъемностью до 1,25 т',, легковые автомобили. Акцизы делятся между федеральным и субъектными бюджетами.

4. Налог на операции с ценными бумагами (фондовый налог).

5. Таможенная пошлина.

6. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (горный налог). Направляются в специальный внебюджетный фонд РФ.

7. Платежи за пользование природными ресурсами (платежи за природные ресурсы). Платежи в местный бюджет за право на добычу углеводородного сырья - 30%, других ископаемых - 50%. Платежи за право добычи ископаемых из уникальных месторождений - по соглашению сторон - в федеральный и субъектные бюджеты. Платежи только в местные бюджеты: за право на поиск и разведку ископаемых, платежи за право пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.

8. Подоходный налог с предприятий и организаций (налог на прибыль). Включает налог на превышение нормативного фонда оплаты труда. Делится между федеральным и субъектными бюджетами: 13% от прибыли идет в федеральный бюджет, оставшаяся часть (субъекты Федерации устанавливают ее самостоятельно, но в размере не более 25% прибыли предприятий и организаций и не более 30% прибыли банков и страховых компаний) идет в субъектные бюджеты.

9. Подоходный налог с физических лиц (подоходный налог). Взимается в размере 12% с годового дохода до 10 млн руб., за вычетом отчислений в Пенсионный фонд. Поступает в основном в субъектные бюджеты.

10. Налоги, служащие источниками образования дорожных фондов (дорожный налог). Направляются в федеральный и во внебюджетные территориальные фонды, причем в последние поступает следующая часть (%): от налога на реализацию горюче-смазочных материалов - 28 (ставка налога - 7%), налога на пользователей автодорог - 75, налога с владельцев транспортных средств -100, налога на приобретение автотранспортных средств -100.

11. Транспортный налог. Взимается (кроме бюджетных предприятий, учреждений и организаций) в размере 1% от фонда оплаты труда.

12. Гербовый сбор. Взимается только в местные бюджеты.

13. Государственная пошлина (пошлина). Взимается только в местные бюджеты.

14. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (налог на наследство или налог на дарение). Необлагаемый минимум стоимости имущества - 850-кратный размер минимальной заработной платы. При стоимости от 850- до 1700-кратной - для наследников и получателей даров 1-й, 2-й и 3-й очереди - соответственно 5, 10 и 20% от суммы, превышающей необлагаемый минимум.

15. Сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний.

16. Сбор за регистрацию банков и их филиалов. В 1999 г. предусматривается отменить федеральные налоги, указанные под номерами 2, 4, 12, 15 и, возможно, некоторые другие.

ІІ. Налоги субъектом Федерации Устанавливаются законодательством РФ, конкретные ставки определяются законодательством субъектов Федерации; взимаются по всей территории РФ.

1. Налог на имущество предприятий (налог на имущество). Направляется поровну в субъектные и местные бюджеты. Не более1%отбазыналогообложен.дляцеустановившихставки регионов - 1%. Этот налог не платят учреждения Центрального банка и все инвестиционные фонды

2. Лесной доход.

3. Плата за воду из водохозяйственных систем (плата за воду).

4. Целевой сбор на нужды образовательных учреждений (сбор иа образование). С юридических лиц - не более 1% от годового фонда заработной платы. Устанавливается законодательством субъектов Федерации.

5. Сбор за регистрацию предприятий.

III. Местные налоги устанавливаются законодательством РФ, конкретные ставки определяются и вводятся местными органам власти.

1. Налог на имущество физических лиц (налог на имущество). Не более 0,1% от инвентаризационной стоимости строения или суммы обязательного государственного страхования.

2. Земельный налог (плата за землю). Входит в состав себестоимости продукции.

3. Регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью.

4. Налог на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне. Поступает в бюджеты районов и городов в курортной местности. В сельской местности - равными долями - в бюджеты: местные, районные и субъектов Федерации.

5. Курортный сбор. Взимается с посетителей курортной зоны - не более 5% от минимальной заработной платы.

6. Сбор за право торговли (сбор за торговлю).

7. Целевые сборы с физических и юридических лиц на содержание милиции, благоустройство территории и другие цели (сбор на благоустройство). Составляет не более 3% от 12-кратной минимальной месячной оплаты труда - для физических лиц, не более 1% годового фонда заработной платы исходя из минимальной оплаты - для юридических лиц.

8. Налог на рекламу. Составляет не более 5% стоимости рекламных услуг.

9. Налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров (налог на перепродажу). Составляет не более 10% стоимости сделки.

10. Сбор с владельцев неслужебных собак (сбор за собак). Взимается с физических лиц - владельцев собак в городах. Не более 1/7 минимальной месячной оплаты труда в год.

11. Лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделиями (сбор за торговлю алкоголем). Составляет с юридических лиц 50, с физических - 25 размеров минимальной заработной платы за год. При торговле с временных торговых точек, обслуживающих вечера, гулянья и т. п„- 50% минимальной месячной оплаты труда за каждый день торговли.

12. Лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей (сбор за лотереи и аукционы). Составляет с устроителей - не более 10% стоимости заявленных к аукциону товаров и лотерейных билетов.

13. Сбор за выдачу ордера на квартиру (сбор за квартиру). Составляет с физических лиц - не более 75% от минимальной месячной заработной платы в зависимости от площади и качества. отдельной квартиры.

14. Сбор за парковку автотранспорта (сбор за парковку). Взимается только на специально оборудованных стоянках.

15. Сбор за право использования местной символики: гербов, видов городов, местностей, исторических памятников и т. п. (сбор за символику). Взимается с производителей товаров и услуг - не более 0,5% стоимости реализованной продукции.

16. Сбор за участие в бегах на ипподромах (сбор за лошадей). Взимается с юридических и физических лиц, выставляющих своих лошадей на бега коммерческого характера.

17. Сбор за выигрыш на бегах (сбор за выигрыш). Составляет не более 5% выигрыша на тотализаторе.

18. Сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподромах (сбор за тотализатор). Составляет не более 5% платы за участие в игре.

19. Сбор со сделок, совершаемых на биржах (биржевой сбор). Составляет не более 0,1% суммы сделки с каждого из участников (кроме операций с ценными бумагами).

20. Сбор за право проведения кино- и телесъемок (кино- и телесбор). Взимается с коммерческих кино- и теле- организаций за организационные мероприятия, проводимые с помощью местных властей.

21. Сбор за уборку территории населенных пунктов (сбор за „уборку). Взимается с владельцев строений.

22. Сбор за открытие игорного бизнеса (на установку игорных автоматов и другого оборудования с вещевыми и денежными выигрышами, карточных столов, рулетки и др.). Взимается с физических и юридических, лиц - собственников игорных средств.

23. Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Составляет с юридических лиц - не более 1,5% от реализованной продукции предприятий, кроме имеющих такие объекты.

Примечания:

1. В скобках приведены разговорные и служебные наименования налогов.

2. Местные налоги под номерами 7, 8, 14, 20, 21 и 23 относятся на финансовые результаты деятельности предприятий. Остальные местные налоги изымаются из прибыли - после уплаты налога на прибыль.

Однако в реальности перечень обязательных платежей в бюджеты и внебюджетные фонды намного шире, прежде всего за счет обязательных платежей во внебюджетные фонды специального назначения, а также десятков новых местных налогов (сверх 23, установленных законом). Международные организации - например, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) - рекомендуют обязательные платежи социального назначения (социальные взносы, взносы на социальное страхование) считать тоже налогами, что и делает большинство стран, по крайней мере развитых. В России подобные обязательные платежи составляют треть получаемых бюджетами и внебюджетными фондами поступлений.

Налоговое бремя. С учетом этих платежей совокупную налоговую ставку российской фирмы можно оценить как составляющую 70-85% ее прибыли, а с учетом налоговых и других льгот - около 60-70%. Это налоговое бремя является, вероятно, одним из рекордных в мире. Для сравнения укажем, что налоговая ставка акционерных компаний в ФРГ составляет 71% их прибыли, США - 45%, Великобритании - 35%, а с учетом льгот - еще меньше (в Германии около 50% Деловой мир. 1993. 24 июня. С.10.. Причем если в этих странах основной тенденцией является снижение налогового бремени, то в России оно в 1992-1994 гг. резко возросло. В 1993 г. все сборы и поступления, которые собирало государство в бюджет и в государственные внебюджетные фонды, составили примерно 48% ВВП (в начале 90-х гг. аналогичный показатель составил для США - 30, Японии - 31, Германии, Великобритании, Франции, Италии - 37 - 44%). Впрочем, в Норвегии, Голландии, Израиле, т. е. странах с традиционно сильной ролью государства, этот показатель также превышает 45%, а в Швеции, Дании, Венгрии он перевалил за 50%, Однако для стран с высоким уровнем налогообложения характерны не только высокие налоги на прибыль предприятий и взносы на социальное страхование (эти виды налогов уплачивают юридические лица), но намного большие, чем в России, налоги с физических лиц. Иначе говоря, налоговое бремя там распределено более равномерно между предприятиями и населением.

Для большинства юридических лиц в России ведущими налогами являются налог на прибыль и НДС. Причем в России НДС взимается не классическим способом (когда налоговой базой служит добавленная стоимость), а как фиксированный процент с доходов или стоимости продукции. По сравнению с классическим этот способ увеличивает объем НДС примерно в полтора раза. Объем НДС на импортные товары также увеличивается из-за того, что в налоговую базу включается не только стоимость ввезенного товара, но и таможенная пошлина и акциз. В результате российский НДС по сути ближе к применявшемуся ранее в СССР налогу с оборота (в мире обычно применяется под названием налога на покупки, или налога на продажи в розничной торговле).

Что касается налогов с физических лиц, то прямые налоги с них в России относительно невелики, подавляющая часть граждан уплачивает в основном подоходный налог по минимальной ставке 12%. Намного больше они платят косвенных налогов, т. е. устанавливаемых в виде надбавки к цене или тарифу на потребительские товары или услуги. Это прежде всего таможенные пошлины, акцизы и НДС. Формально НДС уплачивается а бюджет производителем (продавцом) товара или услуги, но он закладывает эти выплаты в цену своего товара или услуги, перенося эту надбавку на кошелек конечного покупателя.

Высокий уровень налогового бремени свидетельствует, что в России налоги выполняют не столько регулирующую и перераспределительную, сколько фискальную функцию. Можно сделать и вывод о том, что очень высокий уровень налогообложения в России является одним из главных минусов нашей страны в глазах потенциальных зарубежных инвесторов.

Причины и следствия высоких налогов. Почему столь высоки налоги в российской экономике? Прежде всего из-за сочетания двух обстоятельств - высоких государственных расходов и спада производства.

Спад производства уменьшает возможность собирать достаточную для нужд всей страны сумму государственных доходов и даже повышает размеры необходимой суммы доходов, так как и экономике, и социальной сфере в условиях экономического кризиса нужно больше государственной поддержки, чем в условиях подъема.

В свою очередь, государственные расходы высоки не только из-за необходимости поддержать предприятия и население в условиях спада, но также из-за самого характера переходного периода. Ведь еще совсем недавно основная масса финансовых средств находилась в руках государства, а не предприятий и населения. Передвижение основной массы средств в их руки происходит постепенно, и во время переходного периода государство продолжает оставаться кредитором, часто безвозмездным, предприятий и населения, как и в прежние социалистические времена, хотя его финансовая роль постепенно уменьшается.

Немаловажно отметить также, что ожидания населения и политика государства направлены на высокую социальную роль государства, на социально ориентированную модель капитализма. Отсюда неизбежность высоких социальных расходов российского государства и в будущем, и неизбежно высоких при этом налогов, как показывает опыт Германии, Скандинавских и других стран с социально ориентированной экономикой.

Наконец, опыт проведения радикальных экономических реформ в России в 1992 - 1994 гг. говорит, по мнению еженедельника «Коммерсантъ», что «положение в экономике диктует неизбежность активизации государственного вмешательства в хозяйственную жизнь страны Коммерсантъ. 1994. № 2. С. 10..

Отметим несколько важнейших следствий высоких налогов. 1. Отечественный капитал «бежит» из страны в зарубежные государства и территории с низким уровнем налогообложения.

2. Высока степень уклонения от налогов. Даже государственные предприятия часто реализуют свою продукцию через наличный оборот, чтобы избежать налоговой регистрации.

3. Относительно высок (по сравнению с издержками) уровень цен. Гипотетически, если ликвидировать все налоги на производителей, то уровень цен понизился бы в среднем в несколько раз. Ведь в ценах аккумулируются 9 федеральных (из 16), 4 субъектных (из 5) и 17 местных (из 23) налогов, а также другие обязательные платежи, прежде всего во внебюджетные фонды. В результате в России цены определяются не столько издержками, сколько налогами, что резко ослабляет функцию цен как индикатора спроса и предложения и состояния хозяйства в целом.

4. Низок уровень самофинансирования предприятий из-за выплаты ими основной части прибыли в виде налогов, что в условиях дорогих - преимущественно из-за инфляции - кредитов подрывает вообще возможности для инвестирования в народное хозяйство, обостряет проблему неплатежей. В итоге предприятие поставлено перед необходимостью повышения цен, а не расширения объемов производства, ведь оно не располагает необходимыми для этого финансовыми ресурсами. Это стимулирует инфляцию.

5. Существенно ослабляется стимул к производству основной части товаров и услуг, за исключением сверхприбыльных, т. е. преимущественно торгово-закупочных и финансовых операций.

Таким образом, высокое налогообложение в конечном счете стимулирует спад производства и инфляцию. Как свидетельствует мировая практика, когда более 40% ВВП поступает в бюджет, хозяйственная активность снижается, а инфляция увеличивается.

Налоговая политика. Налоговую политику и налоговое законодательство разрабатывают и проводят в жизнь непосредственно Минфин и Госналогслужба РФ.

Как уже указывалось выше, налоговая система России по-прежнему имеет преимущественно фискальный характер, сам уровень налогообложения чрезвычайно высок, а заметное снижение налогового бремени в ближайшем будущем маловероятно в силу высоких экономических и социальных обязательств государства.

Поэтому в будущем от налоговой политики можно ожидать не столько понижения общего уровня налогообложения, хотя и это необходимо, сколько изменения налоговой системы за счет уменьшения числа налогов и упрощения налогового законодательства. Вероятно и ужесточение санкций за уклонение от уплаты налогов. Возможно дальнейшее освобождение от налога прибыли, направляемой на капиталовложения, причем скорее в приоритетных отраслях, определенных Правительством на годы вперед. В этих целях может быть введена и дифференцированная шкала ставок налога на прибыль вместо нынешней «единой и справедливой» ставки. Прогрессирующее расслоение общества подталкивает и к использованию более прогрессивной шкалы налогов на доходы и имущество физических лиц. В результате можно ожидать снижения налогового бремени для предприятий при относительном повышении налогового бремени для состоятельной части населения.

2 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

Бюджет является основным инструментом осуществления государственной финансовой политики, основным источником денежных средств для реализации намеченных программ и мероприятий.

Правовые основы бюджетной системы. Бюджетную систему России регулирует прежде всего Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г., в котором, в частности, говорится: «Статья 1. Бюджет» Бюджет представляет собой форму образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти.

Статья 2. Бюджетная система. Бюджетная система представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность республиканского бюджета РСФСР, республиканских бюджетов республик в составе РСФСР, бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований РСФСР.

Статья 3. Бюджетное устройство. Бюджетное устройство - это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетное устройство в РСФСР основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РСФСР. Статья 4. Бюджетный процесс

1. Бюджетный процесс - регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней...

Статья 14. Взаимоотношения бюджетов с другими элементами финансовой системы.

1. Бюджетная система РСФСР является частью финансовой системы РСФСР, включающей в себя финансы самостоятельных юридических и физических лиц...

7. В соответствии с решениями Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, а также местными Советами народных депутатов в рамках законодательства РСФСР могут образовываться целевые внебюджетные фонды... обладающие правом самостоятельного юридического лица и независимые от бюджетов соответствующих органов власти.

Статья 15. Организация бюджетного процесса

1. Составление и исполнение бюджета являются функцией органов исполнительной власти, рассмотрение, утверждение и контроль - функцией Верховного Совета РСФСР, Верховных Советов республик в составе РСФСР, местных Советов народных депутатов.

2. В РСФСР устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета. Центральный банк РСФСР, его учреждения на местах, а в случае их отсутствия другой банк по его поручению ведут счета и являются кассирами соответствующих органов власти... i'i Статья 18. Бюджетное регулирование

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законом распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. В составе бюджетов могут создаваться целевые и резервные бюджетные фонды, средства которых в целях осуществления социальных, экономических и других программ, ликвидации последствий стихийных бедствий, проведения отдельных мероприятий, покрытия дефицита могут передаваться безвозмездно в виде субвенций, субсидий и дотаций в бюджеты нижнего уровняй. В п. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации записано, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом», а в ст. 104 указано, что «законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации».

Организацией, осуществлением и контролем за исполнением бюджета непосредственно занимается Министерство финансов РФ. Для осуществления этой функции Минфина в его составе действуют специальные подразделения - бюджетный департамент и Федеральное казначейство, состоящее из Главного управления федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов федерального казначейства.

Бюджетная политика в конечном итоге сводится к следующему: формирование доходной части бюджета, распределение расходуемых средств, распределение государственных доходов между уровнями бюджетной системы. Доходная часть бюджета. Доходы государства определяются прежде всего поступлением налогов - на 95% в 1992 и 1993 гг. (остальное приходится на прибыль ЦБ РФ, доходы от приватизации, проценты по кредитам иностранным государствам). В 1993 г. доходы консолидированного бюджета России составили 27%, а с учетом внебюджетных фондов - 48% ВВ1Р. Доходная часть бюджета России вряд ли может быть заметно увеличена, так как обеспечивается весьма высокими по мировым стандартам налогами. Вероятно, что даже ужесточение налоговой дисциплины приведет не к увеличению доходной части бюджета относительно ВВП, а лишь к тому, что позволит компенсировать последующее снижение ставок некоторых налогов, например НДС.

Внебюджетные фонды. Огромная величина внебюджетных фондов в России во многом объясняется желанием вывести их из-под контроля со стороны Минфина РФ и тем самым - из бюджетной системы страны. Подобное положение противоречит одному из фундаментальных признаков любой бюджетной системы - признаку единства и полноты бюджета.

Эффективность использования внебюджетных фондов ниже, чем использования бюджетных средств. В 1992 г. из тех денег, которые собрали внебюджетные фонды, около трети остались неиспользованными. Правда, эти деньги кладутся на депозитные счета банков, но под низкие проценты, что выгодно банкам См. Финансы. 1993. № II. С. 9-10.. По мнению Минфина РФ, целесообразно преобразование большинства внебюджетных фондов различных ведомств в целевые бюджетные фонды (см. ст. 18 Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»), а также использование временно свободных средств остальных внебюджетных фондов на приобретение государственных ценных бумаг для смягчения инфляционного потенциала дефицита госбюджета. В конце 1994 г. в России насчитывалось 4 государственных внебюджетных фонда социального назначения:

- Пенсионный фонд России, в который работодатели вносили 20,6 - 31,6% (основная ставка 28%) по отношению к начисленной оплате труда в зависимости от видов работ, самостоятельные работники - 5%, работающие по найму - 1%. В Пенсионном фонде аккумулировано около половины всех поступлений во внебюджетные фонды;

- Фонд социального страхования Российской Федерации, взносы работодателей в который составляли 5,4% по отношению к начисленной оплате труда;

- Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, в который работодатели вносили 2% по отношению к начисленной оплате труда;

- фонды обязательного медицинского страхования, взносы в которые составляли для работодателей: в федеральный фонд - 0,2% по отношению к начисленной оплате труда, в территориальные фонды - 3,4%.

Остальные внебюджетные фонды имели преимущественно производственное назначение, например, Государственный внебюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы российской Федерации, Российский фонд технологического развития и др. Предполагается в будущем консолидировать их в составе государственного бюджета.

Расходная часть бюджета. Расходы консолидированного бюджета в 1993 г. составили 37% по отношению к ВВП, а с учетом других, не включенных в бюджет расходов (преимущественно из внебюджетных фондов) - 52% ВВП Вопросы экономики. 1994. № 5. С. 51..

Таким образом, расходная часть российского госбюджета не столь радикально, как в советские времена, но по-прежнему сильно отличается от расходной части бюджетов ведущих стран Запада. Отличия состоят прежде всего:

- в огромных государственных расходах на народное хозяйство. В России они в 1994 г. составляли более 9% ВВП, в США на рубеже 80-90-х гг. - около 2,5, Японии - 6, ФРГ и Франции - около 5 и лишь в Скандинавских странах - более 6%. Причем с учетом внебюджетных фондов эти расходы в России были еще выше. Расходы на народное хозяйство состояли преимущественно из бюджетных капитальных вложений, в основном на поддержку наиболее важных на нынешнем этапе производств - топливно-энергетического комплекса, агропромышленного комплекса, транспорта и связи, конверсионных предприятий ВПК, из расходов на компенсацию разницы в ценах (на минеральные удобрения и др.) и процентных ставках по льготным кредитам, а также из расходов на централизованный импорт (медикаментов и др.);

- в высоких расходах на оборону. В России в 1994 г. эти расходы поглотили 4% ВВП, в ведущих западных странах - 1-4 и лишь в США - более 4%;

- в низких бюджетных расходах на социально-культурные мероприятия, которые в 1994 г. составили в России немногим более 8,5% ВВП, а в США и Японии - около 15-16, ФРГ и Франции - около 25 и в Скандинавских странах - более 25%. Правда, надо учитывать, что в России примерно две трети этих расходов проходили через внебюджетные фонды.

Основной линией бюджетной политики по отношению к расходной части бюджета стало сокращение расходов, вплоть до роста задолженности государства по своим обязательствам (госзаказ, расходы на содержание госбюджетных организаций и т. п.). Наиболее вероятной группой статей, подлежащих дальнейшему сокращению, являются расходы на народное хозяйство, прежде всего централизованные капитальные вложения. Однако это возможно лишь по мере усиления альтернативного источника инвестирования - собственных средств субъектов хозяйствования, прежде всего за счет амортизации, и увеличения льгот по налогообложению прибыли, направляемой на инвестиции,

Бюджетный федерализм. В бюджетном процессе взаимоотношения между бюджетами приобрели острый характер, так как от их решения в значительной степени зависит и судьба Федерации. Суть проблемы в том, что из-за отсутствия четкого разделения функций между республиканским (федеральным) бюджетом и бюджетами территорий, постоянных корректировок налогового законодательства и сильной дифференциации уровней развития территорий происходят частые изменения во взаимоотношениях федерального бюджета и бюджетов территорий (регионов), что отнюдь не стабилизирует бюджетную систему. Кроме того, очень велики встречные финансовые потоки. В настоящее время перераспределение бюджетных средств между Центром и регионами идет в основном тремя методами:

1. Предоставление отдельным регионам налоговых льгот, что по сути является скрытым дотированием их из федерального бюджета.

2. Дифференциация зачисления в бюджеты территорий косвенных налогов (НДС и акцизов), которые, хотя и являются федеральными, частично остаются в бюджетах субъектов Федерации. При этом размер отчислений НДС в федеральный бюджет определяется Минфином по-разному для разных субъектов.

3. Предоставление из центрального бюджета в бюджеты территорий дотаций (субвенций, ссуд и т. д.). В 1993 г. из 89 регионов 22 получали из федерального бюджета больше 60% (некоторые 85-90%) тех денег, которые они тратили, еще несколько десятков регионов в меньшей степени, но полагались на эти дотации и лишь около двух десятков регионов были бездотационными.

Указанная практика перераспределения не является оригинальной, и обычно за рубежом все три метода используются, как и у нас, в комбинации. В России сочетание этих трех методов еще не до конца сложилось и идет хаотично. Вероятно, необходима разработка единой для всех регионов методологии, которая помогла бы систематизировать перераспределение бюджетных средств (например, на базе регионального ВВП на душу населения), причем не ущемляя территорий с уровнем доходов выше среднего по стране, которые должны оставаться в лучшем положении, чем территории, у которых этот уровень ниже. Таким образом, система должна быть прозрачной, гласной, объективной и долговременной. На этой основе новая система должна обеспечить такое положение, при котором в территориальных бюджетах их собственные доходы стали бы преобладающими.

В 1994 г. в доходах консолидированного бюджета доля федерального бюджета составила 46, в расходах - 61%, что в конечном счете приемлемо по мировым стандартам, однако обеспечивалось весьма несовершенной и часто меняющейся системой перераспределения бюджетных средств.

Помимо создания более четкой системы перераспределения другой важной проблемой является неравномерное распределение дефицита госбюджета между федеральным и региональными бюджетами. В России в последние годы складывается такое положение, что федеральный бюджет сводится с отрицательным, а региональные бюджеты - с положительным сальдо. Выходом может быть опять же сокращение расходов федерального бюджета в общем объеме расходов консолидированного бюджета, что согласуется с требованием усиления бюджетной самостоятельности регионов в новой системе перераспределения бюджетных средств.

Бюджетная реформа. Идущая в России перестройка бюджетной системы, часто называемая бюджетной реформой, включает прежде всего разделение бюджетов, а также переход на новую классификацию бюджетных статей. Разделение бюджетов означает в первую очередь разделение налога на прибыль и подоходного налога между Федерацией и территориями, т. е. Федерация устанавливает свои ставки этих налогов, а территории добавляют к ним свои ставки. Что касается НДС, то для него ставка остается единой, но она перераспределяется в ходе переговоров между Центром и каждой территорией. Дотации финансово слабым регионам сохраняются.

В качестве одного из первых шагов в направлении новой системы перераспределения бюджетных средств можно рассматривать Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.

Закон расширяет состав закрепленных доходов за территориальными бюджетами, в частности, фиксируется не менее чем на пять лет доля этих бюджетов в тех налоговых поступлениях, которые распределяются между этими бюджетами и республиканским бюджетом, причем предусматривается преобладание в территориальных бюджетах так называемых закрепленных доходов. Территориальные бюджеты не менее чем на 70% должны состоять из своих собственных поступлений (доходов), преимущественно через увеличение доли этих бюджетов в собранных на территории налогах. Определены и принципы прогнозирования минимального бюджета на основе социальных и финансовых норм и нормативов.

В этом же направлении действует и Указ Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г. На его основе уже в 1994 г. предполагалось фиксировать распределение акцизов от НДС между Федерацией и ее субъектами по единым нормативам. Предполагается и помогать депрессивным регионам через создаваемый Федеральный фонд регионального развития, куда будет зачисляться часть идущего Федерации налога на добавленную стоимость и затем распределяться между регионами в зависимости от их экономических и бюджетных показателей.

Проблема бюджетного дефицита. Проблема бюджетного дефицита обострилась в 80-х гг. и достигла пика в начале 90-х гг. (табл. 1).

Таблица 1 - Государственный бюджет СССР и России (% к ВНП, с 1991 г. - к ВВП, без внебюджетных фондов)

Доходы и расходы бюджетов	СССР	Россия
	1985 г.	1988 г.	1990 г.	1992 г.	1993 г.	1994 г. (янв- сент.)	1995 г.
Доходы бюджетов:
консолидированного	47,9	43,3	47,2	27,4	26,9	25,5
союзного (федерального)	24,7	19,4	21,1	16,0	11,8	11,8	17,1
Расходы бюджетов
консолидированного	49,7	52,5	51,3	46,8	35,6	34,6
союзного (федерального)	26,1	28,0	24,0	36,9	21,2	21,1	24,3
Дефицит бюджетов:
консолидированного	-1,8	-9,2	-4,1	-19,4	-8,7	-9,1
союзного (федерального)	-1.4	-8,6	-2,9	-20,9	-9,4	-9,3	-7,1

Если в 1985 г. дефицит государственного (консолидированного) бюджета составил в СССР около 2% ВНП, то в 1988 г. превысил 9%.

Таким образом, дефицит госбюджета стал привычным явлением для России. Отметим, что еще в дореволюционное время бюджетные дефициты были скорее нормой, чем исключением из правил. С 1801 по 1913 г. было 82 дефицитных бюджета, причем дефициты следовали чередой в течение длительного периода времени. Причинами дефицита являлись либо войны и военные экспедиции, либо неурожаи, а также реформы и крупные мероприятия, требовавшие новых расходов (реформы 1860-х гг., активное строительство железных дорог и т. д.). В нынешнее время Россия снова находится в полосе бюджетного дефицита, как, впрочем, большинство стран мира. Например, в 1990-х гг. ежегодный дефицит федерального бюджета США колебался от 3,4 до 4,8%, ФРГ - от 2,0 до 3,9%, Италии - от 10,2 до 10,9% их ВВП. Тем не менее бюджетный дефицит является одной из главных проблем России, и прежде всего потому, что он вплоть до последнего времени финансировался наиболее инфляционными способами - за счет денежной и кредитной эмиссии. Отказавшись вначале от денежной эмиссии как способа погашения дефицита, Правительство затем стало постепенно отказываться и от кредитной эмиссии, заменяя ее менее инфляционными способами - внутренними и внешними займами. Так, в 1994 г. дефицит федерального бюджета на 70% покрывался займами Минфина у ЦБ РФ, на 6% - выпуском государственных ценных бумаг на внутреннем рынке, а остальное - внешними займами. В 1995 г. планировалось весь дефицит покрыть выпуском ценных бумаг (на 31 трлн. руб.) и внешними займами (на 41 трлн. руб. или на 12,3 млрд. долл.).

ВЫВОДЫ

1. Строящейся в России новой общественной системе требуется система налогов, построенная на принципах:

- стимулирования предпринимательской деятельности, особенно в экспортных и технологически передовых отраслях;

- сохранения определенного уровня социальной защиты населения за счет бюджета и внебюджетных фондов;

- поддержания в работоспособном состояний жизнеобеспечивающих отраслей.

Однако первый принцип противоречит двум остальным в условиях высокого уровня социальной помощи населению со стороны государства и высоких государственных расходов.

2. Налоговая система России, как и в советское время, имеет преимущественно фискальный, а не регулирующий и стимулирующий характер, особенно по отношению к предпринимательской деятельности. В результате российская фирма платит в бюджет и внебюджетные фонды около 60 - 70% своей прибыли, что является одним из рекордных налоговых уровней в мире. Основную массу собранных налогов составляют косвенные налоги.

3. Следствием высоких налогов является бегство отечественного капитала за рубеж, высокая степень уклонения от налогов, относительно высокий (по сравнению с издержками) уровень цен, низкий уровень самофинансирования предприятий и ослабление у них стимула к производству основной части товаров и услуг, за исключением высокодоходных.

4. Доходы консолидированного бюджета составляют около четверти ВВП России. Они образуются прежде всего из налога на прибыль, на добавленную стоимость, подоходного налога с физических лиц и доходов от внешнеэкономической деятельности. Очень велики доходы внебюджетных фондов - около одной пятой ВВП.

5. В расходной части консолидированного бюджета преобладают, как и в советское время, расходы на народное хозяйство и относительно невелики расходы на социально-культурные мероприятия (отчасти из-за их расходования преимущественно через внебюджетные фонды).

6. Межбюджетные отношения в России нельзя считать установившимися, так как под давлением субъектов Федерации происходит и, вероятно, будет и дальше происходить перераспределение консолидированного бюджета в их пользу. Идущая в России бюджетная реформа нацелена на решение прежде всего этой проблемы.

7. В 80-х гг. обострилась и в 90-х гг. продолжает оставаться весьма сложной проблема бюджетного дефицита. Помимо сокращения самих размеров дефицита консолидированного бюджета, способами смягчения этой проблемы являются выпуск государственных ценных бумаг, а также займы за рубежом.

Деловой мир. 1994. 21 - 27 марта. С. 9.