Бюджетный процесс и его правовое регулирование

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС И ЕГО ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс -- это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Определение бюджетного процесса дается также в ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР от 10 октября 1991 г.» Бюджетный процесс -- регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разного уровня в Российской Федерации, а также контроль за их исполнением, кроме Бюджетного кодекса РФ и вышеназванного Закона, регулируются также другими законами РФ, законами республик в составе РФ и решениями государственных органов власти субъектов РФ, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства.

Бюджетный процесс -- главная форма бюджетного планирования, которое в свою очередь является важнейшей составной частью финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.

Бюджетный процесс включает четыре стадии:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение и утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Перед бюджетным процессом стоят следующие задачи:

* максимальное выявление всех материальных и финансовых резервов в целях достижения существенного прогресса на пути к сбалансированному рынку;

* определение доходов бюджета по отдельным налоговым и другим платежам, а также общего объема в соответствии с прогнозами и целевыми программами социально-экономического развития;

* установление расходов бюджета по целевому назначению, а также общего объема исходя из потребности бесперебойного финансирования всех мероприятий общегосударственного значения, предусмотренных бюджетом;

* согласование бюджета с общей программой финансовой стабилизации, направленной на преодоление инфляционных тенденций в экономике и обеспечение устойчивости национальной денежной единицы;

* сокращение и ликвидация бюджетного дефицита за счет экономически оправданных источников;

* осуществление бюджетного регулирования в целях сбалансированности бюджетов разного уровня путем перераспределения источников доходов государства между ними, а также между сферами хозяйства, экономическими регионами;

* повышение роли перспективного бюджетного планирования (прогнозирования);

* контроль за финансовой деятельностью юридических лиц и доходами отдельных граждан при выполнении ими налоговых обязательств.

Организация бюджетного процесса построена на следующих принципах:

1) единства -- выражается в единой правовой базе, единой бюджетной классификации, единстве форм бюджетной документации, необходимой для составления консолидированного бюджета РФ и территорий, единстве денежной системы;

2) самостоятельности бюджетного процесса каждого органа законодательной и исполнительной власти -- обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определения направления их использования;

3) балансовом методе, который заключается в установлении правильного соотношения между доходами и расходами всех бюджетов. Важное условие данного метода -- соответствие расходов бюджета его доходам, создание финансовых резервов.

Правовое регулирование. В статье 151 Бюджетного кодекса РФ определена система органов, обладающих бюджетными полномочиями, в которую входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. При этом каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах своей компетенции.

Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.

Органами государственного или муниципального финансового контроля является:

а) Счетная палата Российской Федерации;

б) контрольные и финансовые органы исполнительной власти;

в) контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.

Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Субъекты РФ в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством РФ.

Участниками бюджетного процесса в соответствии со ст. 152 Бюджетного кодекса РФ являются:

* Президент РФ;

* органы законодательной (представительной) власти;

* органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов РФ, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);

* органы денежно-кредитного регулирования;

* органы государственного и муниципального финансового контроля;

* государственные внебюджетные фонды;

* главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

* иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

В соответствии с Конституцией РФ Федеральное собрание РФ, представительные органы государственной власти, местные органы самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты на предстоящий год и отчеты об их исполнении.

Бюджетные полномочия законодательных (представительных) органов сформулированы в ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджета соответствующего уровня бюджетной системы РФ, осуществляют другие полномочия в соответствии с БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами органов местного самоуправления.

Аналогичные полномочия законодательные (представительные) органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Бюджетные полномочия органов исполнительной власти зафиксированы в ст. 154 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с данной статьей органы исполнительной власти, органы местного самоуправления осуществляют составление проекта бюджета, внесение его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления, исполнения бюджета, в том числе сбор доходов бюджета, управление государственным, муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления, осуществляют другие полномочия, определенные БК РФ, иными правовыми актами бюджетного законодательства РФ, субъектов РФ, актами представительных органов местного самоуправления.

Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Также следует отметить, что согласно ст. 155 Бюджетного кодекса РФ Банк России совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики.

Министерство финансов РФ и его финансовые органы проводят организационную, методическую и практическую работу по составлению и исполнению федерального, региональных и местных бюджетов, а также консолидированного бюджета РФ.

Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства, а также предоставляют в Министерство финансов РФ необходимую информацию о налоговых поступлениях в бюджеты.

Государственный таможенный комитет РФ выполняет те же функции только в отношении таможенных пошлин.

Деятельность государства от начала составления федерального бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех с половиной лет. Этот срок называется бюджетным циклом.

Бюджетный цикл делится на вышеуказанные стадии, которые последовательно сменяют друг друга. Бюджет действует в течение одного года -- с 1 января по 31 декабря. Финансовый, или бюджетный, год длится на территории Российской Федерации 12 месяцев. Затем в соответствии с законом для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Таким образом, согласно ст. 4 п.6 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства...» данный период включает срок с 1 января по 31 декабря и плюс еще один льготный месяц.

Составлению проекта бюджета предшествует разработка планов -- прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс (СФБ) государства по территории России.

Между СФБ и федеральным бюджетом существует тесная связь: во-первых, СФБ выражает финансовую программу в общем виде, а бюджет -- конкретно, развернуто; во-вторых, СФБ отражает требования финансовой политики, а бюджет обеспечивает проведение ее в жизнь; в-третьих, структура доходов и расходов СФБ приближается к бюджету.

При составлении бюджетов на предстоящий год используются разные методы:

1) метод экономического анализа -- определяет степень выполнения бюджета за прошлый год и устанавливает степень выполнения за текущий год, выявляя причины отклонения;

2) нормативный метод, в основе которого лежит норма определенной статьи расхода (умножением натуральной единицы на норму устанавливается общая норма расхода);

3) экстраполяционный метод -- определяет финансовые показатели на основе их динамики исходя из отчетных данных за предыдущие годы и распространяет полученные суммы на будущий год.

В ходе составления проектов бюджетов много времени уходит на согласование доходов и расходов между исполнительными органами власти, финансовыми и налоговыми органами.

Составление проектов бюджета -- исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 171 БК РФ).

В статье 172 Бюджетного кодекса РФ дан перечень сведений, необходимых для составления проектов бюджета.

Пункт 3 гласит: «составление бюджета основывается на:

* Бюджетном послании Президента РФ, в котором Президент характеризует положение в стране и основные направления политики государства;

* прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год;

* прогнозе сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год;

* плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

Кроме того, составление проектов бюджетов, кроме вышеназванного, основываются на:

* перспективном финансовом плане -- документе, формируемом одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ, субъектов РФ, муниципального образования и содержащем данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета (ст. 174 БК РФ);

* балансе финансовых ресурсов (ст. 175 БК РФ);

* долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ);

* соотношении закона о бюджете и других законов, решений (ст. 180 БК РФ);

* соотношении закона о бюджете и других законов, решений (ст. 180 БК РФ);

* документах и материалах, составляемых одновременно с проектом бюджета (ст. 180 БК РФ);

* исходных макроэкономических показателях (ст. 183 БК РФ).

В статье 184 Бюджетного кодекса зафиксирован следующий порядок составления проекта федерального бюджета.

Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ в соответствии с Бюджетным кодексом, бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента РФ, и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

По результатам работы по формулированию консолидированного федерального бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением иных министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ, в которое Президент при необходимости вносит свои коррективы. С Бюджетным посланием Президент РФ выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в печати. Бюджетное послание включает:

1) основные показатели социально-экономического развития РФ на планируемый год и среднесрочную перспективу;

2) сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

3) основные направления бюджетной и налоговой политики;

4) проект консолидированного бюджета РФ;

5) проект федерального бюджета;

6) оценку результатов исполнения федерального и консолидированного бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего планируемому;

7) другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы федерального бюджета на очередной год.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ.

Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана.

Министерство финансов РФ организует разработку следующих документов:

* проектировок основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу;

* проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на очередной финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства РФ, среднесрочного прогноза социально-экономического развития РФ и прогноза Сводного финансового баланса по территории РФ.

Первый этап формирования федерального бюджета -- разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана-прогноза функционирования экономики РФ на очередной финансовый год, содержащего основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики. Затем Министерство финансов РФ осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении (сохранении) минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

После того как Правительство РФ примет основные характеристики федерального бюджета и распределение его расходов на очередной финансовый год (они могут быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам), Министерство финансов РФ в двухнедельный срок направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета и уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений РФ и субъектов РФ на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу.

Второй этап формирования федерального бюджета -- распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка указанными органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета в очередном финансовом году, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ними документов и материалов, законопроектов об увеличении минимального размера оплаты труда и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также проектов законодательных актов об отмене правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия указанных правовых актов или об их поэтапном введении завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году.

С 15 июля по 15 августа года, предшествующего очередному финансовому году. Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год и уточненные параметры прогноза социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу, проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год, проект перспективного финансового плана, другие документы и материалы, характеризующие бюджетно-финансовую политику в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу, представленные Министерством финансов РФ, Министерством экономики РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, и утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную Думу.

Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания. Одновременно с проектом бюджета представляются следующие документы:

* предварительные итоги социально-экономического развития РФ на предстоящий год;

* прогнозы сводного финансового баланса по территории РФ на предстоящий год;

* прогноз консолидированного бюджета на предстоящий год;

* основные направления бюджетной и налоговой политики на предстоящий год;

* основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ на предстоящий год;

* федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на предстоящий год;

* федеральная адресная инвестиционная программа;

* оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год, а также консолидированного бюджета за предшествующий год;

* поквартальное распределение доходов и расходов федерального бюджета на предстоящий год и некоторые материалы.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство РФ вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов, а также предложения о повышении минимального размера пенсий и минимального размера оплаты труда.

Проект федерального бюджета и указанные документы, полученные Советом Государственной Думы, направляются в его Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам для заключения. На основании заключения Комитет решает вопрос о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год к рассмотрению в Государственной Думе. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Комитеты, утвержденные Советом Государственной Думы, ответственны за рассмотрение отдельных разделов и подразделов расходов с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможностей. Результаты анализа и заключения по каждому комитету направляются в единственный специализированный комитет по этим вопросам -- в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. В то же время внутри парламента действует множество дифференцированных бюджетно-налоговых комиссий и комитетов (в США, например, 27 подразделений Конгресса занимаются вопросами рассмотрения бюджета), детально анализирующих конкретные проблемы.

Получив заключение от каждого комитета, Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам составляет сводное заключение по проекту федерального бюджета и представляет его в Государственную Думу, которая рассматривает бюджет в четырех чтениях. При необходимости Правительство РФ направляет в Думу изменения и дополнения в законодательные акты о налогах.

На заседании Государственной Думы с докладом о бюджете выступает Президент РФ или по его поручению иное должностное лицо. С содокладом, как правило, выступает Председатель Комиссии по бюджету, планам, налогам и ценам.

При рассмотрении федерального бюджета в первом чтении (ст. 199 БК РФ) Государственная Дума обсуждает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год:

1) доходы в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ;

2) распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;

3) размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, а также источники покрытия дефицита;

4) общий объем расходов федерального бюджета в целом.

По результатам обсуждения принимается проект федерального бюджета в первом чтении и утверждаются основные характеристики федерального бюджета.

В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может:

а) передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта;

б) вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку;

в) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

При отклонении федерального бюджета и передаче его в согласительную комиссию последняя в течение 10 дней разрабатывает вариант основных характеристик федерального бюджета и принимает согласованное решение. Согласованный текст федерального бюджета вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу.

По итогам рассмотрения проекта федерального бюджета в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении федерального бюджета на предстоящий год и его основных характеристиках.

При рассмотрении проекта федерального бюджета во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам бюджетной функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении.

При рассмотрении указанного законопроекта в третьем чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам в пределах расходов, утвержденных по разделам во втором чтении, а также перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления средств на возвратной основе по каждому виду расходов.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета. На пленарном заседании Государственной Думы законопроект о федеральном бюджете ставится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в соответствии с Конституцией РФ в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации.

Федеральный закон о бюджете считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации этого закона обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Думой.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон о бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы (ст. 105 Конституции РФ).

Принятый федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На подписание закона Президентом РФ отводится 14 дней. Если Президент отклонил закон, то Дума и Совет Федерации вновь рассматривают его в установленном Конституцией РФ порядке. Если при повторном рассмотрении закон о бюджете будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от общего числа членов парламента, он подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение семи дней (ст. 107 Конституции РФ).

В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании государственных расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года (ст. 211 БК РФ).

Порядок и условия представления проекта региональных и местных бюджетов соответствующему представительному органу власти, рассмотрения проекта бюджета, утверждения его устанавливаются представительным органом власти в Положении о бюджетном процессе на территории данного субъекта Федерации самостоятельно в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ, местных органов самоуправления» от 15 апреля 1993 г. № 4807-1.

Исполнение бюджета начинается после утверждения бюджета законодательными органами и подписания федерального бюджета Президента РФ. Кабинет Министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами организует порядок исполнения бюджета. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджетов. В процессе исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной классификации.

Важнейшая задача исполнения бюджета -- обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также в более полном привлечении налоговых доходов.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда потери вызваны изменением действующего законодательства.

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.

При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по сводной бюджетной росписи -- основному оперативному плану распределения доходов -- расходов по подразделениям бюджетной классификации (разделам, параграфам, главам, статьям), в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года. Бюджетная роспись федерального бюджета РФ утверждается Минфином РФ. В соответствии с бюджетной росписью потребители бюджетных средств -- отраслевые министерства и ведомства (главные распорядители бюджетных средств) получают бюджетные ресурсы, т. е. средства, выделяемые из бюджета на цели, предусмотренные их сметами.

Организация исполнения бюджетов и внебюджетных фондов возложена на новую структуру Минфина РФ -- Федеральное казначейство РФ.

Органы Казначейства взаимодействуют с органами государственного управления субъектов Федерации в процессе зачисления доходов и взаиморасчетов между бюджетами. Казначейство информирует высшие законодательные и исполнительные органы государственной власти и управления РФ ежемесячно, а министра финансов РФ -- ежедневно о результатах исполнения федерального бюджета РФ, иных финансовых операциях Правительства РФ, а также о состоянии внебюджетных фондов.

На Федеральное казначейство РФ в соответствии со ст. 243 Бюджетного кодекса РФ возлагается:

* регистрация поступлений;

* регулирование объемов и сроков принятия бюджетных обязательств;

* совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств;

* осуществление платежей от имени получателей средств федерального бюджета.

Наличие казначейской системы позволяет на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным. Казначейская система, таким образом, обеспечивает учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.

Исполнением бюджета, его доходной части занимаются Министерство РФ по налогам и сборам и налоговые инспекции, а также Государственный таможенный комитет РФ и его органы, которые осуществляют сбор налогов и других платежей в бюджет и, кроме того, представляют необходимую информацию в Федеральное казначейство РФ.

Правительство РФ представляет в Государственную Думу ежемесячно информацию о ходе исполнения федерального бюджета РФ и ежеквартальный отчет о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Исполнение бюджетов любого уровня находится под постоянным контролем органов власти. Порядок и организационные формы осуществления контроля за исполнением бюджета определяются соответствующими органами представительной власти в положении о бюджетном процессе на территории конкретного образования. Органы исполнительной власти осуществляют контроль за использованием предприятиями, учреждениями и иными организациями выделенных им бюджетных ассигнований.

Контрольные полномочия органов исполнительной власти неразрывно связаны с их функцией по исполнению бюджета, т.е. они контролируют бюджет, исполняя его. Иное содержание имеет контроль за исполнением бюджета со стороны органов представительной власти. Эти органы не осуществляют исполнение бюджета, они лишь контролируют его исполнение. Поэтому функция контроля за исполнением бюджета законодательно закреплена именно за органами представительной власти. Полномочия органов представительной власти по контролю за исполнением бюджета можно подразделить на д в е группы:

1) полномочия по организации контроля;

2) собственно контрольные полномочия.

К первой группе относятся полномочия:

-- по определению организационных форм контроля;

-- установлению порядка и сроков представления соответствующими органами исполнительной власти информации по исполнению бюджета;

-- организации аудиторской проверки исполнения бюджета.

Ко второй группе относится непосредственный контроль хода исполнения бюджета самими органами представительной власти. С этой целью представительный орган власти и его постоянные комиссии и комитеты в процессе исполнения бюджета вправе потребовать от соответствующего органа исполнительной власти, его финансовых и других органов управления любую информацию, связанную с исполнением бюджета. (Требование органов представительной власти о предоставлении им необходимых сведений по исполнению бюджета для органов исполнительной власти и других органов является обязательным для выполнения).

Статья 101 Конституции РФ предусматривает образование Советом Федерации и Государственной Думой Счетной палаты РФ, предназначенной для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета. Деятельность Счетной палаты РФ регламентируется специальным Законом РФ «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. Счетная палата РФ ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию РФ оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором отражаются фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах за истекший период.

В конце финансового года после заключения бюджета начинается работа по составлению отчета об исполнении бюджета. Составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета осуществляется в соответствии с установленным порядком, который регламентируется бюджетным законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления. Непосредственно составлением отчетов об исполнении бюджетов занимаются финансовые органы. Законодательством предусмотрено, что отчеты об исполнении бюджетов должны составляться по всем основным показателям доходов и расходов соответствующих бюджетов с необходимым анализом их исполнения, в том числе по обеспечению уровня закрепленных доходов.

Составленный финансовыми органами проект отчета об исполнении бюджета передается соответствующим органам исполнительной власти для рассмотрения и предоставления в органы представительной власти. В органах представительной власти проект отчета об исполнении бюджета первоначально рассматривается в их постоянных комиссиях и комитетах, которые составляют по проекту отчета свое заключение. Затем проект отчета рассматривается непосредственно на заседаниях представительных органов власти.

Отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год Правительство РФ должно ежегодно представлять Государственной Думе для рассмотрения и принятия в мае года, следующего за отчетным.

Утверждение проекта отчета об исполнении бюджета оформляется постановлениями (на федеральном уровне и уровне субъектов РФ) либо решениями органов местного самоуправления. Постановление Федерального Собрания РФ подписывается председателями обеих палат и подлежит обязательному опубликованию в печати. После принятия решения об утверждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за предыдущий год представительные органы государственной власти рассматривают информацию об исполнении консолидированного бюджета соответствующей территории за предыдущий финансовый год. Рассмотрение исполнения консолидированного бюджета проходит с учетом утвержденных отчетов об исполнении бюджетов, входящих в состав соответствующего консолидированного бюджета, которые представляются органами представительной власти нижестоящего уровня органам представительной власти вышестоящего уровня.

В соответствии со статьей 114 Конституции Российской Федерации и Федеральным законом «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» Правительство Российской Федерации представляет для рассмотрения проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с пояснительной запиской и приложением необходимых материалов к проекту федерального бюджета.

*Проект федерального бюджета сформирован с учетом реализации задач, поставленных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «Общими силами -- к подъему России (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)», Правительству Российской Федерации «О бюджетной политике в 1999 году», изложенных в документе «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране», а также задач по реализации Программы Правительства Российской Федерации по экономии государственных расходов.

Одновременно с проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» представляются прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год, проекты федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, проекты федеральных законов о бюджетах государственных социальных внебюджетных фондов, не консолидированных в федеральном бюджете, и другие документы, внесение которых предусмотрено Федеральными законами «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» и о порядке внесения изменений и дополнений в федеральный бюджет» и «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации».

Учитывая, что проект федерального бюджета на 1999 год составлен с учетом предполагаемых изменений действующего налогового законодательства, одобренных Правительством Российской Федерации и представленных 8 декабря 1998 г. (№ 5876п-П13) на рассмотрение в Государственную Думу, проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах» не направляется.

В составе законопроектов по изменению налогового законодательства, представленных в Государственную Думу, также направлен законопроект «О взносах в государственные социальные внебюджетные фонды».

Действующим законодательством о порядке внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о федеральном бюджете предусмотрено, что в случае, если проектом федерального закона о федеральном бюджете и проектом федерального закона о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации предусматривается индексация оплаты труда и пенсий, Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о повышении минимального размера пенсии и о повышении минимального размера оплаты труда, а также предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий.

Поскольку индексация минимальной заработной платы проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» не предусмотрена, проект федерального закона по данному вопросу не вносится.

В целях улучшения материального положения работников организаций, финансируемых из федерального бюджета, направляются предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы.

Кроме того вносится законопроект «О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации», предусматривающий новый механизм установления и индексации социальных выплат вне зависимости от минимального размера оплаты труда.

Порядок индексации пенсий установлен Федеральным законом «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий». В проекте федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год» предусмотрены необходимые дополнительные расходы на проведение в 1999 году индексации пенсий.

Следует иметь в виду, что проект федерального закона «О Государственной программе приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», представляемый в составе документов, прилагаемых к проекту федерального бюджета на 1999 год, доработан с учетом предложений соответствующего комитета Государственной Думы и 10 августа 1998 г. внесен в Государственную Думу.

Секретные материалы по проекту федерального бюджета направляются отдельным письмом.

Приложение1: по тексту на 2482 листах.

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» с приложением:

проекта федеральной адресной инвестиционной программы на 1999 год;

проектов федеральных целевых программ и федеральных программ развития регионов, предусмотренных к финансированию из федерального бюджета на 1999 год.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год.

Основные направления бюджетной и налоговой политики на 1999 год.

Оценка соответствия прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 1999 год и основных направлений бюджетной и налоговой политики на 1999 год фактическим показателям (по данным за 10 месяцев 1998 г.).

Данные о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1998 год» с пояснениями причин и прогнозом социально-экономических последствий всех указанных изменений и дополнений.

Прогноз Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на 1999 год.

Прогноз консолидированного бюджета Российской Федерации на 1999 год.

Предложения об основных принципах взаимоотношений федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в 1999 году с соответствующими расчетами и протоколами согласований (разногласий) с субъектами Российской Федерации.

Расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на 1999 год.

Перечень международных договоров Российской Федерации, содержащих ее финансовые обязательства на 1999 год, в том числе нератифицированных международных договоров Российской Федерации о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах, с указанием размеров финансовых обязательств Российской Федерации по каждому из них.

Проект программы государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставляемых Российской Федерацией государственных кредитов на 1999 год и проект структуры внешнего долга Российской Федерации в 1999 году по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам.

Проект структуры государственного внутреннего долга Российской Федерации и проект программы внутренних заимствований, предусмотренных в 1999 году для финансирования дефицита федерального бюджета.

Проекты программ предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на 1999 год и отчет о предоставлении гарантий Правительства Российской Федерации за истекший период 1998 года.

Основные принципы формирования и расходования средств Бюджета развития Российской Федерации и соответствующие расчеты.

Информация о приостановке действия указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства -- Российской Федерации, а также законопроекты о признании утратившими силу федеральных законов или о приостановке действия федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год».

Проект федерального закона «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 1999 год».

Проект федерального закона о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Проект федерального закона «О порядке установления размеров социальных выплат гражданам Российской Федерации».

Предложения о порядке и сроках индексации заработной платы работников бюджетной сферы.

Доклад Госкомстата России «Социально-экономическое положение России (январь-октябрь 1998 года)».

Перечень основных социально-экономических задач, на решение которых будет направлена политика Правительства Российской Федерации в 1999 году.

Проектировки развития государственного сектора экономики на 1999 год.

Перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд на 1999 год.

Оценка ожидаемого исполнения федерального бюджета за 1998 год и консолидированного бюджета Российской Федерации за 1997 год.

Итоги исполнения федерального бюджета за 9 месяцев 1998 года.

Распоряжения Правительства Российской Федерации.

Председатель Правительства российской Федерации Е. Примаков

Приложение 2

Вносится депутатами Государственной Думы -- членами Комитета Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам

Проект

3 декабря 1999 года

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

О Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2000 год»

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации постановляет:

1. Принять Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год»

2. Направить указанный Федеральный закон в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

3. Правительству Российской Федерации в двухмесячный срок внести в Государственную Думу:

проект федерального закона «О внесении дополнения в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий утверждение Федерального реестра районных (городских) газет на 2000 год в качестве приложения к указанному Федеральному закону;

проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», предусматривающий реструктуризацию задолженности предприятии и организаций по связанным иностранным кредитам, полученным под гарантию Правительства Российской Федерации, а также меры по ускорению ввода в эксплуатацию технологического оборудования, ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации и находящегося на складах временного хранения и на таможенных складах.

4. Настоящее Постановление вступает в силу со дня его принятия.

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. -- М: Перспектива, Юрайт, 2000.

2. Финансовое право: Учебник для вузов. -- М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.