Развитие бюджетного федерализма в России

Контрольная работа по дисциплине

"Доходы бюджета"

ТЕМА: "Развитие бюджетного федерализма в России"

Содержание

Введение

1. Основы бюджетного федерализма

2. Принципы бюджетного федерализма

3. Эволюция межбюджетных отношений в 1990-х годах

4. Основные направления реформы на период до 2005 г.

5. Направления развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Введение

Одним из важнейших условий упрочения российского федерализма и укрепления территориальной целостности нашего государства является становление "бюджетного федерализма".

Основу бюджетного федерализма должно составить до конца еще не реализованное законодательное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Федерации, что необходимо для такого распределения доходов, которое стимулировало бы ответственность субъектов Российской Федерации за реализацию ими их полномочий и, вместе с тем, дало бы возможность федеральным органам государственной власти обеспечивать целостность государства и его развитие.

При определении бюджетов субъектов Федерации необходимо учитывать присущую России большую дифференциацию их бюджетно-налоговых потенциалов.

В настоящее время возможности бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов маневрировать на основе собственной бюджетной базы весьма ограничены нерешенностью ряда бюджетных проблем и неотрегулированностью бюджетных полномочий между Федерацией и ее субъектами. Это нередко приводит к тому, что руководство субъектов вместо поиска дополнительных внутрирегиональных бюджетных поступлений стремится к получению большей доли федеральных налогов за счет других регионов или просто уклоняется от отчислений доходов в федеральный бюджет. Некоторые из субъектов Федерации, имеющие возможность наращивать собственную доходную базу, предпочитают идти по пути перераспределения федерального бюджета. Тем самым неоправданно возрастает нагрузка на федеральный бюджет (что реально означает нагрузку на бюджет узкого круга регионов), снижаются его возможности оказывать содействие действительно нуждающимся в помощи субъектам Федерации.

В строгом смысле бюджетный федерализм означает такое устройство финансовой системы государства, при котором каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Бюджетный федерализм обычно понимают как форму автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти. Бюджетный федерализм является естественной, эволюционно развивающейся формой финансовых отношений в государствах со сложившейся федеративной политической системой.

Целью данной работы является рассмотрение вопросов становления и развития механизма межбюджетных отношений в РФ.

1. Основы бюджетного федерализма

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

* управление федеральной государственной собственностью;

* установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

* установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

* федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

* вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

* разграничение государственной собственности;

* природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

* общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

* координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

* установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

* административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

* установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

* координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.

Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

К совместному ведению федеральных органов государственной масти РФ и органов государственной власти краев и областей относятся:

* разграничение государственной собственности на территории края, области;

* установление общих принципов бюджетной системы, налогообложения в РФ.

2. Принципы бюджетного федерализма

Основные составляющие бюджетного федерализма базируются на ряде важных принципов. Для построения системы бюджетного федерализма необходимо наличие не менее трех уровней бюджетной системы. Помимо федерального, регионального и местного уровней могут быть два и более уровней местных бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание интересов бюджетов всех уровней. Объективную основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Весьма существенны такие факторы, как равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. При разграничении доходных и расходных полномочий важно сочетать принципы централизма и децентрализма. Это обеспечивает соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен принцип единства бюджетной системы.

Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым:

· единство бюджетной системы;

· самостоятельность бюджетов;

· равенство бюджетных прав.

3. Эволюция межбюджетных отношений в 1990-х годах

После распада СССР Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но, по существу, унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность путем установления индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставления покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете, все бюджеты оказывались сведенными в единый государственный бюджет СССР, за составление и исполнение которого отвечало союзное министерство финансов, имевшее сложную иерархию административно подчиненных ему территориальных финансовых органов. Данная система могла функционировать только в условиях централизованного планирования, однако в любом случае она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к эффективному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты. Во второй половине 1980-х годов предпринимались попытки повысить финансово-экономическую самостоятельность регионов в рамках концепции так называемого "территориального хозрасчета" и "регионального самофинансирования". Однако, не будучи подкрепленными глубинными политическими и экономическими реформами, они лишь усугубили кризис прежней бюджетной системы, а попытка выделить, начиная с 1991 г. из государственного бюджета СССР союзный бюджет и бюджеты союзных республик (то есть перейти к многоуровневой бюджетной системе) оказалась неподготовленной и запоздавшей. Распад СССР был предопределен явочным введением в 1990-1991 гг. "одноканальной" модели взаимоотношений между союзными республиками и союзным центром, а также отказом ряда республик перечислять согласованные взносы в союзный бюджет. Такой исход во многом был обусловлен внутренней неустойчивостью высокоцентрализованной бюджетной системы, основанной на административном соподчинении властей разного уровня, а не на разделении между ними полномочий и ответственности. 1991-1993 годы стали периодом "стихийной" децентрализации прежней бюджетной системы. В конце 1991 г. были приняты законы "Об основах налоговой системы" и "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР", заложившие фундамент многоуровневой бюджетной системы и обеспечившие резкое расширение налогово-бюджетной автономии региональных и местных властей. Однако в условиях экономического и политического кризиса объективно необходимая децентрализация межбюджетных отношений вышла за рамки законодательного регулирования и проходила под определяющим воздействием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между центром и регионами, усугубленных многочисленными "атавизмами" (как институциональными, так и идеологическими) "общегосударственного" бюджета. Ряд республик, возглавивших "парад суверенитетов" (Татарстан, Башкортостан, Якутия), прекратили перечислять налоги в федеральный бюджет, другие регионы повели борьбу за перераспределение в свою пользу бюджетных доходов. Федеральные власти пытались компенсировать потери "сталкиванием" на региональный уровень различных бюджетных расходов. Внешним проявлением этих процессов стали рост доли субнациональных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы и увеличение объемов финансовой помощи регионам на общем фоне нестабильности и индивидуализации межбюджетных отношений (проявлявшейся, прежде всего в дифференцированных нормативах отчислений от федеральных налогов в бюджеты разных регионов), несбалансированности субнациональных бюджетов и их сохраняющейся зависимости от федерального центра. Принятие в конце 1993 г. новой Конституции России и упрочение позиций федерального центра привели к упорядочению межбюджетных отношений. В 1994-1995 гг. была проведена первая системная реформа межбюджетных отношений - введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Федерации, создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе использования специальной формулы, расширены налоговые полномочия региональных и местных органов власти. Одновременно начался процесс легализации (в форме договоров и соглашений) ранее неформальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и наиболее влиятельными субъектами Федерации. В целом распределение доходов и расходов стабилизировалось, объемы финансовой помощи регионам снизились. Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако не имела прочной законодательной базы (она опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете), оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой. Незавершенность реформы межбюджетных отношений привела в 1996-1998 гг. к новому витку системного кризиса. На фоне расширения индивидуальных двухсторонних договоренностей между федеральным центром и регионами усилилась централизация бюджетной системы: был восстановлен "закрытый" перечень региональных и местных налогов, ограничены права регионов по эмиссии ценных бумаг, резко возрос объем "нефинансируемых федеральных мандатов" - обязательств, возложенных на субнациональные бюджеты федеральными законами (прежде всего социальными), что привело к росту "неформальной" налоговой и бюджетной активности региональных и местных властей. Региональные и местные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, широкое распространение получило неденежное исполнение бюджетов разных уровней, массовый характер приобрели задержки выплаты зарплаты работникам бюджетной сферы и кампании по ее выплате за счет федеральных ссуд, резко возросли долги субнациональных бюджетов. Субъективизм в распределении финансовой помощи регионам вновь стал усиливаться, чему способствовали как политические причины, так и недостатки принятой в 1994 г. методики распределения трансфертов (в первую очередь ориентация на покрытие "расчетного дефицита", определяемого по отчетным и подлежащим индивидуальным согласованиям данным). Ни один из внесенных в этот период Правительством Российской Федерации в Государственную думу РФ вариантов распределения трансфертов не был принят без существенных и, как правило, малообоснованных изменений. Методика распределения трансфертов, по сути, выполняла функции "прикрытия" для сохранения прежней практики индивидуальных договоренностей и политического торга. В 1998 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений и в 1999-2001 гг. реализована - это первая среднесрочная программа действий в данной сфере структурных и институциональных реформ. Основными ее результатами стали:

- переход к новой, значительно более "прозрачной" и объективной методологии распределения средств ФФПР, предусматривающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов и создание стимулов для осуществления на региональном уровне более рациональной и ответственной бюджетной политики;

- инвентаризация "федеральных мандатов" (оцененных на уровне 8% ВВП) и их постепенное сокращение (создание начиная с 2001 г. в составе федерального бюджета Фонда компенсаций для предоставления субвенций и субсидий субъектам Российской Федерации на реализацию федеральных законов, решения о переводе льгот военнослужащим и сотрудникам федеральных ведомств в денежную форму);

- создание в составе федерального бюджета Фонда регионального развития, повышение "прозрачности" и обоснованности распределения субвенций на реализацию программ развития регионов;

- активизация реформирования межбюджетных отношений и управления общественными финансами на региональном и местном уровнях (создание Фонда реформирования региональных финансов и апробация механизма конкурсного отбора региональных программ бюджетных реформ для поддержки из федерального бюджета, начало реализации проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне с привлечением займа МБРР, использование в бюджетной практике Временных рекомендаций субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений и Временного порядка оценки кредитоспособности и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при предоставлении иностранных целевых кредитов);

- повышение унификации межбюджетных отношений (с 1998 г. прекращено подписание соглашений с субъектами Федерации, с 2001 г. приведены в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством взаимоотношения с бюджетами республик Татарстан и Башкортостан, ряд субъектов Федерации выступил с поддержанной Правительством РФ инициативой о досрочном прекращении действия соглашений по вопросам межбюджетных отношений);

- создание и функционирование в постоянном режиме принципиально нового механизма выработки и согласования решений по вопросам межбюджетных отношений - Рабочей (трехсторонней) группы по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации, включающей представителей Правительства РФ, Государственной думы и Совета Федерации.

В целом задачи, поставленные Концепцией реформирования межбюджетных отношений в РФ, решены, что позволяет перейти к качественно новому этапу формирования и развития в России реального бюджетного федерализма.

4. Основные направления реформы на период до 2005 г.

Основные подходы к проведению данной реформы изложены в одобренной Правительством РФ (постановлением от 15 августа 2001 г. № 584) в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., а также в плане действий на 2001-2003 гг. по ее реализации. Программа не предполагает существенных сдвигов в сложившихся к настоящему времени межбюджетных пропорциях. По экспертным оценкам, в среднесрочной перспективе доля консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в бюджетных доходах (до распределения финансовой помощи) будет составлять 40-43%, в бюджетных расходах (включая финансирование федеральных мандатов) - 50-53, объем финансовой помощи из федерального бюджета - 2,2-2,5% ВВП, или 15-18% доходов территориальных бюджетов. В дальнейшем децентрализация бюджетных ресурсов может и должна постепенно усиливаться, однако этот процесс не должен опережать институциональную децентрализацию налогово-бюджетных полномочий. Программа предусматривает мероприятия по пяти направлениям.

Первое направление - упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации. Необходимо в явном виде отразить в законодательстве реальность существования двух типов (уровней) муниципальных образований - территориальных (непосредственно входящих в состав субъекта Федерации) и поселенческих (входящих в состав иных муниципальных образований), а также уточнить перечень вопросов, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.

Второе, наиболее важное направление реформы - разграничение расходных полномочий, то есть прав и обязанностей органов власти разных уровней по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и собственно финансированию (организации предоставления) бюджетных услуг. В его основу должно быть положено разграничение предметов ведения между федеральными, региональными и местными органами власти. В Программе приведены общие принципы разграничения расходных полномочий, в приложении к Программе - примерная его схема по основным расходным статьям. Расходные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, субъектов РФ, местного самоуправления должны быть полностью (по всем трем позициям) закреплены за органами власти и бюджетами соответствующего уровня. Необходим прямой запрет на вмешательство вышестоящих органов власти в реализацию этих полномочий, включая установление каких-либо нормативов или требований к объему или структуре соответствующих расходов, а также на принятие отсылочных норм об "учете" такого рода расходов при формировании межбюджетных отношений и/или бюджетном выравнивании. Финансовые обязательства, установленные правовыми актами федерального, регионального, местного уровней, принятыми по предметам ведения Федерации, субъектов Федерации или местного самоуправления, должны "автоматически" закрепляться за соответствующим бюджетом и полностью финансироваться за счет его доходов (включая дотации, предоставляемые из вышестоящего бюджета в рамках бюджетного выравнивания). Очевидно, значительная часть бюджетных расходов (на общее образование, здравоохранение, социальную защиту населения, культуру) будет связана с предметами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или необходимостью реализации, используя термины действующего законодательства, "отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления". В данном случае за вышестоящими органами власти должна быть закреплена, по крайней мере, часть полномочий по нормативно-правовому регулированию соответствующих расходов бюджетов более низкого уровня, что, обеспечивая реализацию общенациональных (государственных) приоритетов, единых социальных стандартов и гарантий, создает возможность для возникновения "нефинансируемых мандатов", резко снижающих эффективность любой модели бюджетного федерализма. Для сведения к минимуму негативных последствий "нефинансируемых мандатов" необходимо прежде всего ограничить централизованное нормативно-правовое регулирование расходов нижестоящих бюджетов "рамочными" и/или рекомендуемыми требованиями, предоставив региональным и местным органам власти достаточно широкие возможности самостоятельно определять оптимальные (в том числе по объему и структуре расходов) способы их реализации. В случае необходимости "жесткость" этих требований может быть усилена путем предоставления из вышестоящих бюджетов на долевой основе (по принципу софинансирования) целевой финансовой помощи, обусловленной соблюдением на местах тех или иных единых стандартов. Такой подход позволит со временем заменить многочисленные сетевые, натуральные и финансовые нормы (включая единую тарифную сетку по заработной плате) ориентированными на конечные результаты индикаторами доступности и качества предоставляемых бюджетных услуг и увязанными с ними подушевыми (в расчете на одного потребителя) нормативами, поддерживаемыми софинансированием из вышестоящих бюджетов. В тех случаях, когда возможности нижестоящих властей влиять на объемы и структуру финансирования централизованно регулируемых расходов при любых условиях будут ограниченными (типичный пример - социальные пособия и льготы), необходимо четко закрепить обязательства по их обеспечению финансовыми ресурсами за вышестоящими органами власти. В такой ситуации образуется "финансируемый мандат", средства на выполнение которого в полном объеме должны передаваться нижестоящим бюджетам в форме целевых субвенций. При недостатке средств для обеспечения "финансируемых мандатов" действие правовых актов, принятых федеральными или региональными органами власти, необходимо приостанавливать согласно приложению к ежегодному закону соответственно о федеральном бюджете или о бюджете субъекта Российской Федерации. Вне зависимости от степени "жесткости" централизованного нормативно-правового регулирования расходов по предметам совместного ведения процедура принятия соответствующих федеральных законов (в отношении местных бюджетов - законов субъектов Федерации), по-видимому, должна предусматривать участие субъектов Федерации (для законов субъектов Федерации - муниципальных образований "первого уровня"), а также процедуру независимой оценки их финансовых последствий и (для "финансируемых мандатов") обоснованности расчета общего объема и распределения субвенций.

Третье направление реформы - разграничение на долгосрочной основе налоговых полномочий и доходных источников. Конечным результатом реформы должна стать реализация принципа "один налог - один бюджет", при котором поступления по федеральным налогам полностью будут направляться в федеральный бюджет, по региональным - только в региональные бюджеты, по местным налогам - в местные бюджеты. В то же время в среднесрочной перспективе обеспечить вертикальную сбалансированность бюджетной системы без расщепления поступлений хотя бы по некоторым федеральным и региональным налогам между бюджетами разных уровней не удастся. Исходя из этого в Программе ставится задача поэтапного преобразования "регулирующих" доходов с ежегодно устанавливаемыми нормативами в "закрепленные" на долгосрочной основе (Налоговым и Бюджетным кодексами) доходные источники соответствующих бюджетов. В тех случаях, когда поступления от федеральных налогов будут зачисляться в местные бюджеты, предполагается закрепление федеральным законодательством минимально гарантированного для каждого муниципалитета норматива. Кроме того, необходимо обеспечить субнациональным органам власти оптимальный на данном этапе уровень налоговой автономии. Региональные и местные органы власти должны иметь возможность устанавливать ставку как минимум по одному крупному налогу. Для субъектов Российской Федерации таким налогом может быть налог на прибыль (в перспективе представляется целесообразным в явном виде выделить региональный налог на прибыль, вводимый в виде "надбавки" к федеральному налогу при ограничении общей максимальной ставки); для муниципальных образований - местный налог на недвижимость (либо до его введения - местные "надбавки" к ставке регионального налога на имущество предприятий).

Четвертым направлением реализации Программы является создание объективного и "прозрачного" механизма предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней. Здесь значительная часть работы уже сделана на предыдущих этапах развития системы межбюджетных отношений. Основным (как по объему, так и по методологии) каналом предоставления финансовой помощи из федерального бюджета останется Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов. В среднесрочной перспективе предполагается сохранить внедренную в 1999-2001 гг. методику распределения средств ФФПР, обеспечив ее законодательное закрепление. При этом общий объем ФФПР может быть сокращен с передачей высвобождаемых средств во вновь создаваемый Фонд софинансирования социальных расходов, через который должны предоставляться (на долевой основе) целевые субсидии, обусловленные соблюдением в субъектах Федерации определенных параметров финансирования расходов, связанных с реализацией функций по предметам совместного ведения. Сохраняющиеся "прямые" федеральные мандаты (установленные федеральными законами социальные пособия и льготы, подлежащие финансированию/возмещению из территориальных бюджетов) должны полностью покрываться субвенциями созданного в 2001 г. и сохраняемого на среднесрочную перспективу в составе федерального бюджета Фонда компенсаций. Таким образом, в рамках текущего бюджетного выравнивания должна быть создана система из трех фондов, соответствующих как трем основным формам финансовой помощи (дотации, субсидии и субвенции), так и целям предоставления финансовой помощи (общее выравнивание бюджетной обеспеченности, долевая обусловленная поддержка соблюдения общенациональных стандартов и приоритетов, финансирование "федеральных мандатов"). Дополнительными элементами механизма финансовой помощи субъектам Федерации станут Фонд регионального развития (софинансирование инвестиционных программ и проектов) и Фонд реформирования региональных финансов (поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ в регионах). Основные подходы к формированию и распределению финансовой помощи из федерального бюджета должны быть установлены Бюджетным кодексом и среднесрочным финансовым планом, при рассмотрении же ежегодного закона о федеральном бюджете могут корректироваться параметры, непосредственно связанные с приоритетами и условиями федеральной бюджетной политики на очередной год. На завершающем этапе реформы субъекты Российской Федерации должны иметь возможность самостоятельно рассчитывать основной объем полагающейся им финансовой помощи из федерального бюджета как на очередной бюджетный год, так и на среднесрочную перспективу (за исключением средств, распределяемых на конкурсной основе). Аналогичные принципы и механизмы оказания финансовой помощи должны действовать и в отношениях между субъектами Федерации и входящими в их состав муниципальными образованиями.

Пятое направление - регулирование управления региональными и местными финансами. Федеральное законодательство должно четко устанавливать единые минимальные требования к субнациональным бюджетам и бюджетному процессу (базовая бюджетная классификация, бухгалтерская отчетность, учет и отчетность, процедуры исполнения, в том числе казначейские технологии), а также в ряде случаев - к бюджетной политике субнациональных властей. В то же время следует избегать чрезмерной регламентации управления территориальными бюджетами, подрывающей самостоятельность и ответственность субъектов Федерации и муниципальных образований (в частности, следует предоставить региональным и местным органам власти право выбора между кассовым обслуживанием исполнения бюджета органами федерального казначейства на основе соглашений и созданием собственных казначейств). В дополнение к минимальным федеральным требованиям Правительство РФ должно разработать более высокие стандарты качества управления региональными финансами и бюджетной политики (Кодекс лучшей практики) и поддерживать их использование субнациональными властями. Одновременно необходимо существенно повысить ответственность региональных и местных властей за неэффективное управление территориальными бюджетами. При невыполнении финансовых обязательств перед населением, бюджетополучателями и кредиторами, а также содержащихся в федеральном законодательстве минимальных требований к управлению бюджетами в отношении региональных (местных) бюджетов может и в установленных случаях должен вводиться режим внешнего финансового управления. Субъекты Федерации, в значительной степени зависящие от финансовой помощи из федерального бюджета, должны иметь особый статус высокодотационных регионов, предусматривающий более жесткий контроль за формированием и исполнением территориальных бюджетов, а субъекты Федерации, испытывающие временные финансовые трудности, - располагать возможностью воспользоваться (по своей инициативе) статусом "региона, находящегося в финансовом кризисе", для реализации (в том числе при поддержке федерального бюджета) программ санации региональных финансов.

5. Основные итоги развития бюджетного федерализма в Российской Федерации

В рамках трехлетней программы правительства по реформированию межбюджетных отношений в 1999 - 2001 годах методика и процедуры распределения средств фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) стали более "прозрачными", жесткими и менее зависимыми от бюджетной политики конкретных регионов. В то же время вне ФФПР до сих пор существуют виды федеральной помощи регионам, такие как бюджетные ссуды различных видов, списания (отсрочки) долгов и так называемые "взаимные расчеты".

Реформы 1991, 1994 и 1999-2001 гг. были ориентированы на "разделение денег" между бюджетами разных уровней. В августе 2001 года была утверждена Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. В ее основе лежит концепция перехода от "разделения денег" к принципиально иной системе - "разделению полномочий". Эта эффективная система бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна отвечать пяти требованиям:

четкое разграничение полномочий между уровнями государственной власти;

региональные власти должны обладать в пределах своих территорий и полномочий достаточной степенью автономии в проведении финансово-экономической политики;

наличие у федерального центра эффективных полномочий по обеспечению единства экономического и правового пространства;

наличие жестких бюджетных ограничений для региональных и местных властей;

стабильность всех вышеперечисленных условий.

В настоящее время в административно-территориальном устройстве Российской Федерации наблюдается тенденция к укрупнению субъектов Федерации. Одной из основных целей укрупнения является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, построение более эффективной системы использования бюджетных средств. Проблема финансового обеспечения реализации полномочий разных уровней власти одна из самых сложных. В рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ), в котором были уточнены полномочия каждого уровня власти - федерального, субъектов Федерации, и муниципального.

Заключение

Как свидетельствовали прежние исследования, межбюджетные финансовые потоки в РФ либо отражали в основном объективные реальности (больше помощи бедным регионам), либо благоприятствовали оппозиционным регионам с целью их умиротворения. На самом деле, похоже, все наоборот: больше финансовых средств остается в регионах, поддерживающих центр (и в основном богатых), тогда как оппозиционные регионы (как правило бедные), напротив, "наказываются" рублем. Так, регионы, голосовавшие за лидеров и за партии, которые противопоставляли себя политике центра, и у которых было больше трений в отношениях с Москвой, получали относительно меньше средств из федеральной казны (или вынуждены были платить туда больше) в 1994-1999 гг. и в 2001 г.

Разница в выводах в сравнении с предыдущими исследованиями объясняется отчасти использованием показателя чистых финансовых трансфертов из регионов в центр (а не отдельных частных показателей типа выплат из ФФПР или доли налоговых доходов, оставляемых в регионе). Отчасти же эта разница обусловлена тем обстоятельством, что финансовые потоки между регионами были скорректированы на межрегиональные различия в налоговом потенциале и в стоимости предоставления государственных услуг.

Период 1992-1993гг., считается временем децентрализации, когда центр старался умиротворять, а не подавлять оппозиционные регионы. Примечательно, однако, что жесткое поведение федерального центра по отношению к регионам в финансовой сфере прослеживается уже с 1994г. (и остается таковым до 1999г.), то есть до кампании по централизации и выстраиванию властной вертикали, которая ассоциируется с приходом к власти Путина в 2000 г. Примечательно также, что расчет официальных трансфертов из ФФПР на 2001г. был произведен таким образом, что закрепил существовавшее прежде неравномерное распределение: официальный индекс бюджетных расходов, призванный учесть различия в стоимости предоставления государственных услуг, "поглотил" и большую часть вариаций в трансфертах, связанных с чисто политическими факторами.

Список литературы

1. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы. М.: ЮНИТИ, 2002 г.

2. Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы - 2003 г., № 1

3. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов/Под ред. проф. Г. Б. Поляка. - 2-е изд. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.

4. Ходасевич С. Бюджетный федерализм: оценка условий // Экономист - 2004 г., № 4 - с. 29-35.

5. Якобсон Л. Бюджетная реформа: Федерализм или управление по результатам? // Вопросы экономики. - 2006 г., № 8 - с. 31-43.