Бюджетний процес в Україні

Згідно з статтею 93 Конституції України правом законодавчої ініціативи наділяються Президент України, народні депутати, Кабінет Міністрів України і Національний банк України. Законодавча ініціатива -- це право перелічених осіб і органів держави подати у Верховну Раду законопроект і обов'язок Верховної Ради розглянути його. Закон про Державний бюджет -- закон особливого значення, тому право подання проекту Закону про Державний бюджет до Верховної Ради, тобто законодавча ініціатива по бюджету в цілому, закріплена статтею 96 Конституції України за Кабінетом Міністрів України.

Кабінет Міністрів України має не тільки право законодавчої ініціативи, Конституція України зобов'язує його щорічно подати проект закону про Державний бюджет до Верховної Ради не пізніше 15 вересня.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет починається з доповіді Комітету з питань бюджету. По доповіді проводиться обговорення і ставиться на голосування постанова про схвалення висновків і пропозицій Комітету з питань бюджету.

Якщо постанова не підтримується, Верховна Рада може прийняти рішення: а) про повернення доповіді на доопрацювання в Комітет з питань бюджету; б) про розгляд на пленарному засіданні всіх поправок, що надійшли до Комітету з питань бюджету.

Якщо доповідь комітету з питань бюджету схвалюється, на пленарному засіданні розглядаються тільки відхилені поправки.

Наприклад, Комітет (тоді він ще називався комісією) Верховної Ради з питань бюджету розглянув в 1997 році поданий Кабінетом Міністрів України проект Закону України «Про Державний бюджет України на 1997 рік», уточнений проект цього Закону, а також пропозиції Комітетів та народних депутатів (а їх було понад 200) щодо уточнення показників проектів зведеного і Державного бюджету. Після аналізу всіх пропозицій було зроблено висновок: збільшити доходи зведеного бюджету на 1 790 575 тис. гривень, зменшити доходи Державного бюджету на 582 950 тис. гривень, збільшити видатки бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя на 582 950 тис. гривень.

Комітетом було запропоновано введення для працівників госпрозрахункових підприємств при МВС, внутрішніх військ МВС та інших військових формувань порядку нарахувань на соціальне страхування від грошового утримання, внесків до Пенсійного фонду, фонду ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи із наступним спрямуванням до Державного бюджету тощо.

Ці висновки затверджені постановою Верховної Ради України, в них було дано завдання Кабінету Міністрів України на протязі 2 тижнів внести зміни у поданий проект, доопрацювати його і подати Верховній Раді.

Після цього проект бюджету передається Кабінету Міністрів на доопрацювання.

Кабінет Міністрів допрацьовує проект бюджету на протязі двох тижнів відповідно до схваленої доповіді Комітету з питань бюджету і підтриманих Верховною Радою поправок і подає доопрацьований проект бюджету на друге читання у Верховну Раду.

Саме з другого читання починається третя стадія бюджетного процесу -- затвердження бюджету і закону про Державний бюджет.

Верховна Рада України затверджує не тільки Закон «Про Державний бюджет», але й сам Державний бюджет. Це встановлює і чинна Конституція України. Стаття 116 Конституції покладає на Кабінет Міністрів України обов'язок розробки проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання.

Після доповіді Міністра фінансів на другому читанні у Верховній Раді починається затвердження бюджету і Закону про Державний бюджет. Починається це із затвердження граничного розміру дефіциту державного бюджету. Після затвердження граничного розміру дефіциту Державного бюджету Верховна Рада постатейно голосує закон про державний бюджет. Обговорення статей не проводиться, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосувала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Регламент Верховної Ради дозволяє тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей.

Регламент Верховної Ради передбачає кілька варіантів, які можуть виникнути при прийнятті бюджету.

1) Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів України може запропонувати прийняти закон про Державний бюджет в цілому.

2) Якщо були прийняті поправки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бюджету. Уряд України може на свій розсуд або відразу запропонувати свої поправки з метою скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради перерву для доопрацювання проекту бюджету.

3) Якщо після обговорення і прийняття поправок Уряду досягнуто затвердження граничного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада України голосує проект бюджету в цілому.

4) Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада України розглядає питання про пропорційне скорочення всіх статей видатків, крім захищених. Верховна Рада повинна у таких випадках на подання Уряду затвердити перелік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків по інших статтях. Після цього проект закону про Державний бюджет голосується в цілому.

5) Якщо Верховна Рада не приймає рішення про пропорційне скорочення статей видатків, проект бюджету передається для доопрацювання в Комітет з питань бюджету і для розгляду в третьому читанні. Депутати і Комітети протягом 3 днів подають свої пропозиції для доопрацювання в Комітет з питань бюджету. Протягом 5 днів Комітет розглядає поправки і не менш як за 3 дні до засідання Верховної Ради України висновки Комітету поширюються серед депутатів.

Проект бюджету і проект закону про Державний бюджет подаються на третє читання. На засіданні обговорюються і голосуються поправки про скорочення дефіциту бюджету. При досягненні затвердженого граничного розміру дефіциту бюджету Верховна Рада України голосує бюджет в цілому, а якщо ні -- то пропорційно скорочуються статті видатків.

Крім Закону «Про Державний бюджет України», Верховна Рада приймає постанову про введення в дію Закону. Проект цієї постанови також готується Кабінетом Міністрів України до другого читання бюджету.

Державний бюджет, складений виконавчими органами, повинен бути прийнятий хоча б з політичної точки зору (неговорячи вже про економічну), в іншому випадку про бюджет говорять як про «мертвонароджений». Прийнятий Верховною Радою України державний бюджет набуває сили закона і повинен добросовісно виконуватись.

4. Виконання державного бюджета

Четвертою, але основною стадією бюджетного процесу є виконання бюджету.

Виконати бюджет -- це зібрати доходи, мінімальна сума яких встановлена в законі про державний чи місцевий бюджет (перевиконати встановлений об'єм -- це добре, а недови-конання -- це збільшення дефіциту), та профінансувати видатки (покривати видатки можна не перевищуючи їх граничний об'єм, бо фінансування понад встановлену межу -- це збільшувати дефіцит, підвищувати розмір видатків на певні заходи -- це неодмінно зменшувати витрати на будь-які інші видатки, але ж в бюджет внесені першочергові, пріоритетні витрати).

Згідно з статтею 116 Конституції України забезпечення виконання затвердженого бюд-жету покладено на Кабінет Міністрів України. Щодо місцевих бюджетів, то Конституція Укра-їни в статті 143 записала, що сільські, селищні та міські ради затверджують бюджети відповід-них адміністративно-територіальних одиниць, як і обласні та районні ради, й контролюють їх виконання а зрозуміло, виконання покладено на виконавчі органи.

Обласні і районні бюджети виконують, згідно з статтею 61 Закону України «Про міс-цеве самоврядування», відповідні державні адміністрації на підставі Закону України «Про бюджетну систему України».

Виконання бюджетів здійснюється на підставі законодавства та нормативно-правових актів про бюджет на певний бюджетний період і у відповідності з розписом доходів і видат-ків бюджету, який затверджується фінансовими органами.

Відповідно до статті 36 Закону України «Про бюджетну систему України» Кабінет Мі-ністрів України організовує виконання Державного бюджету України через Міністерство фі-нансів України, міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади, Уряд Авто-номної Республіки Крим, виконавчі органи місцевого самоврядування.

Державний бюджет України виконується за розписом доходів і видатків з покварталь-ним розподілом, що складається Міністерством фінансів України відповідно до показників цього бюджету, затвердженого Верховною Радою України. Державний бюджет України вико-нується по видатках в тих самих пропорціях щодо загальної суми видатків бюджету, які зат-верджено Верховною Радою України. Контроль за пропорційним фінансуванням здійснюється щоквартально.

У разі, коли в процесі виконання бюджетів органи виконавчої влади або органи місце-вого самоврядування приймають рішення, на підставі яких необхідно виділення фінансових ресурсів понад затверджених у відповідному бюджеті, вони можуть бути реалізовані тільки після внесення відповідних змін у закон про Державний бюджет або рішення органу місцевого самоврядування про місцевий бюджет.

Виконання бюджетів здійснюється в межах доходів, що надійшли, і коштів на фінан-сування дефіциту бюджету.

Безпосередньо виконання доходної частини покладене на податкову адміністрацію, яка здійс-нює контроль за правильністю і повнотою обчислення обов'язкових платежів і податків, своєчасністю їх зарахування у відповідні бюджети.

Особлива роль у виконанні бюджету належить фінансовим органам, через які Кабінет Міністрів організує їх виконання. Міністерство фінансів забезпечує в установленому порядку виконання державного бюджету і цільове використання коштів, які виділяються з бюджету підприємствам і організаціям; складає звіт про виконання державного і зведеного (консолідо-ваного) бюджету. Маючи владні повноваження, Міністерство фінансів вимагає подання йому матеріалів для здійснення контролю за виконанням бюджету, зв'язаних із використанням бюд-жетних коштів. У разі з'ясування нецільового витрачання коштів Міністерство фінансів Укра-їни може обмежувати або й припиняти фінансування таких установ і організацій.

Аналогічні функції здійснюють місцеві фінансові органи щодо виконання місцевих бюджетів.

В Україні, як і у багатьох країнах СНД, введена казначейська система виконання бюд-жетів, для чого при Міністерстві фінансів України створено систему органів державної вико-навчої влади, які зайняті організацією виконання Державного бюджету -- Державне Казначей-ство.

Державне казначейство:

-- організує виконання державного бюджету і здійснює контроль за ним;

-- здійснює управління наявними бюджетними коштами як в національній, так і в іноземній валюті, і коштами державних позабюджетних фондів у межах витрат, установлених на відповідний період;

-- фінансує видатки державного бюджету;

-- веде облік касового виконання державного бюджету, складає звітність про стан виконання державного і зведеного бюджету;

-- здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом у відповідності з чинним законодавством;

-- розподіляє між державним бюджетом, республіканським бюджетом Автономної Рес-публіки Крим і місцевими бюджетами відрахування від загальнодержавних податків і зборів та обов'язкових платежів за нормативами, затвердженими Верховною Радою України.

Казначейська система виконання державного бюджету передбачає акумулювання всіх коштів державного бюджету на рахунках, які відкриваються в установах банків на ім'я органів Державного казначейства.

Ці рахунки діють у єдиному режимі, створюючи загальнодержавну систему єдиного ка-значейського рахунку. Органи Державного казначейства безпосередньо здійснюватимуть пла-тежі на ко-ристь суб'єктів господарської діяльності та інших суб'єктів, які виконували роботи або надавали послуги бюджетним установам, спеціально уповноваженим особам, розпорядни-кам бюджетних коштів.

За своїм правовим станом розпорядники коштів, поділяються на головних та нижче-стоячих розпорядників коштів, які в свою чергу можуть поділятися на розпорядників коштів І та II ступеня. Так, у системі Міністерства освіти головним розпорядником бюджетних коштів є міністр; ректори вузів (університетів та інститутів) є нижчестоячими розпорядниками коштів або розпорядниками II ступеня, які одержують бюджетні фінансування в цілому на вуз з усіма структурними підрозділами -- і тими, що мають права юридичної особи (наукові, учбові інс-титути, астрономічні обсерваторії, ботанічні сади, обчислювальні центри), і підрозділами без права юридичної особи. В таких випадках установи, що входять до складу вузу, одержують бюджетне фінансування від розпорядника бюджетних коштів І ступеня, а керівники цих уста-нов є розпорядниками бюджетних коштів II ступеня.

До повноважень головних розпорядників бюджетних коштів належать права: одержу-вати кошти на утримання всієї системи; розподіляти їх поміж нижчестоящими розпорядника-ми бюджетних коштів, відкривати бюджетне фінансування нижчестоящим розпорядникам бюджетних коштів, одержувати й витрачати кошти на утримання апарату, що його вони очо-люють; контролювати цільо-ве й доцільне витрачання коштів підвідомчими органами; здійс-нювати централізовані заходи.

По місцевих бюджетах головними розподрядниками бюджетних коштів є керівники галузевих відділів місцевих органів самоврядування (охорони здоров'я, освіти і т. ін.), яким підпорядковані місцеві установи та організації.

Розпорядники бюджетних коштів І ступеня одержують бюджетне фінансування як безпосередньо на утримання очолюваних організацій, так і для фінансування підлеглих їм установ, що перебувають на самостійному балансі; використовують кошти на виробничо-господарську діяльність своєї організації, відкривають бюджетне фінансування підвідомчим установам; контролюють цільове використання їх та організують приймання звітів стосовно використання бюджетного фінансування.

До повноважень розпорядників бюджетних коштів II ступеня входить одержання бюд-жетного фінансування в обсязі, визначеному за встановленими економічними нормативами;

використання одержаного фінансування за цільовим призначенням з додержанням ре-жиму економії; своєчасне подання звітності про фактичне використання коштів.

Розпорядник бюджетних коштів провадить фінансування у загальному обсязі з обов'яз-ковим розмежуванням асигнування, призначеного на заробітну плату, на виконання наукових досліджень, стипендії (для учбових закладів), на харчування, медикаменти (для медичних та дитячих дошкільних установ), придбання твердого інвентаря і капітальний ремонт приміщень та устаткування. По всіх інших статтях кошторису видатків (ст.2. Нарахування на заробітну плату; ст.3. Господарські та канцелярські витрати; ст.4. Відрядження та службові роз'їзди; ст.5. Навчальні витрати; ст. 14. Придбання м'якого інвентарю; ст. 18. Інші видатки) бюджетні асиг-нування виділяються загальною сумою за ст. 19. Розпорядникам бюджетних коштів надане право переглядати й перерозподіляти фінансування по зазначених статтях кошторису витрат.

Для повного обліку бюджетних коштів і контролю за їх цільовим використанням у від-повідності до закону про державний бюджет України на певний бюджетний рік, в органах Державного казначейства відкривається реєстраційний рахунок на кожний рік., а після за-кінчення бюджетного року він поновлюється.

Реєстраційні рахунки відкриваються розпорядниками бюджетних коштів для обліку видатків. Для відкриття реєстраційного рахунку заводяться особові справи, в які вкладаються такі документи:

-- заява на відкриття рахунку в системі органів Державного Казначейства, підписана керівником і головним бухгалтером;

-- довідка про внесення в Єдиний державний реєстр підприємств і організацій України з вказівкою ідентифікаційного коду;

-- копія затвердженого положення або статуту підприємства, установи, завірена вищестоячою установою або нотаріально;

-- доведений до розпорядника коштів поквартальний об'єм асигнувань, передбачених в бюджеті України, з розподілом по розділах, параграфах і статтях бюджетної класифікації;

-- затверджений кошторис доходів і видатків з поквартальним розподілом;

-- картка із зразками підписів осіб, яким у відповідності з законодавством України надано право розпоряджатися рахунком і підписувати грошові документи, та відбитком печатки;

-- звіт про виконання кошторису витрат установи на дату закриття фінансування на поточні бюджетні рахунки в установах уповноважених банків;

-- виписка з особової картки розпорядника коштів, якщо змінюється адреса і орган Державного казначейства.

Після реєстрації розпорядника коштів йому присвоюється номер. Дані номери є складовою частиною кода їх реєстраційних рахунків, які відкриваються в розрізі розділів бюджетної класифіка-ції.

Про відкриття реєстраційного рахунку в органі Державного казначейства повідомляється розпорядник коштів.

Для регулювання відносин, пов'язаних з виконанням державного бюджету, органи Державного казначейства укладають договори з розпорядниками бюджетних коштів на розрахункове обслугову-вання v відповідності з установленими лімітами, затвердженим кошторисом. Це специфічний вид до-говорів, оскільки бюджетним правовідносинам, які будуть здійснюватися за цими договорами, влас-тиві ті ж особливості, про які йшла мова в загальній частині фінансового права.

Умови цих відносин та їх сутність передбачені нормативними актами.

Договір укладається за формою, яка встановлена Міністерством фінансів України, і повинний вміщувати: предмет договору (а він визначений Інструкцією Мінфіну України віл 12 травня 1997 р.), права і обов'язки сторін, які також визначені Мінфіном (вимагати від клієнта правильності оформле-них розрахункових документів на перерахування коштів, перевіряти фінансово-бухгалтерські доку-менти про зарахування, перерахування і використання бюджетних коштів, припиняти фінансування у випадках виявлення фактів порушень установленого порядку виконання бюджету з повідомленням клієнта.

Казначейство готує виписки з рахунків клієнтів на наступний день після операції, забезпечує таємницю операцій на рахунках клієнтів. Але всі ці права Державне казначейство має як суб'єкт від-носин, наділений владними повноваженнями. Клієнт має право розпоряджатися коштами, що знахо-дяться на рахунку, але тільки в межах затвердженого кошторису і затвердженого головним роз-порядником коштів лімітів видатків, одержувати необхідну інформацію, пов'язану з виконанням договору і контролювати своєчасність зарахування коштів на свої рахунки.

Клієнт бере на себе обов'язок подавати всі необхідні документи, в тижневий строк повідомляти про всі зміни в реквізитах і кошторисах видатків.

Що дуже позитивне в новому порядку виконання державного бюджету -- це можливість оскарження дій Державного казначейства у судовому порядку, якщо сторони не можуть ліквідувати розбіжності шляхом переговорів.

Договір може бути припинений за ініціативою однієї з сторін у випадках виявлення фактів порушень установленого порядку виконання державного бюджету або у випадках припинення діяль-ності однієї з сторін.

Реєстраційний рахунок відкривається на один рік і щороку поновлюється, тобто рахунок, як і всі бюджетно-правові відносини, має періодичний характер.

Реєстраційні рахунки відкриваються в уповноважених банках.

У відповідності з постановами Кабінету Міністрів України та Національного банку України «Про касове виконання Державного бюджету України» від 3.04.96 р. (з доповненнями від 3.12.96 р., 18.03.97 р., 21.03.97 р. та 16.04.97 р.) обслуговування бюджетних рахунків доручено банкам «Україна» (Київ), Промінвестбанку (Київ), Ощадбанку (Київ), Укрсоцбанку (Київ), Державному ек-спортно-імпортному банку (Київ), «Аваль» (Київ), Приватбанку (Дніпропетровськ), Брокбізнесбанку (Київ), Українському кредитному банку (Київ), Об'єднаному комерційному банку (Сімферополь), київському банку «Надра» та Акціонерному комерційному інноваційному банку «Укрсиббанк».

Касовими видатками бюджету вважаються всі суми, видані готівкою і по безготівкових розрахунках, при перерахуванні коштів на рахунки юридичних осіб та при розрахунках з іншими бюджетами; повернення доходів, перекази сум по короткострокових позичках тощо.

Фактичними видатками є дійсні витрати установ, оформлені відповідними документами, які включають видатки по не-сплачених рахунках кредиторів, по нарахуванню зарплати і стипендіях.

Постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1996 р. передбачені заходи щодо залучення додаткових надходжень до бюджету та підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів для забезпечення соціальних виплат населенню.

Цією постановою заборонялося без дозволу Міністерства фінансів асигнування на придбання легкових автомобілів усім бюджетним установам.

Кошти з бюджетів усіх рівнів на виплату зарплати перераховуються відповідними органами бюджетним установам і організаціям на спеціальні рахунки в установах банків. Штатний розпис та кошторис витрат бюджетних установ і організацій, незалежно від того, з якого бюджету вони фінансуються, затверджується для них керівниками вищестоящих органів за підпорядкованістю установи.

Постановою Кабінету Міністрів України від 21 лютого 1997 р. затверджено Положення про порядок складання єдиного кошторису доходів і видатків бюджетної установи, організації.

Єдиний кошторис доходів і видатків складається бюджетними установами на календарний рік і затверджується керівниками вищестоящих організацій, за винятком центральних органів виконавчої влади, Верховної Ради та Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад і державних адміністрацій, які затверджуються Кабінетом Міністрів, після експертизи в Міністерстві фінансів України¹ .

Витрати бюджетної установи повинні чітко вписуватися в рамки фінансування. Єдиний кошторис установи складається з двох розділів -- доходів і видатків. Доходна частина кошторису складається з бюджетних асигнувань і позабюджетних коштів. Видаткова частина кошторису поділяється на видатки, які провадяться за рахунок бюджетних асигнувань, і на видатки, які покриваються за рахунок інших (позабюджетних) надходжень, з виділенням видатків, які провадяться установою за рахунок прибутку, що залишається в її розпорядженні.

У відповідності з Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення наповнення Державного бюджету та посилення фінансово-бюджетної дисципліни» від 28 лютого 1997 року бюджетним установам і організаціям незалежно від того, з якого бюджету здійснюється фінансування, заборонено витрачати кошти на цілі, не передбачені затвердженими кошторисами доходів і видатків. Без затверджених в установленому порядку кошторисів доходів і видатків фінансування не здійснюється.

Кошториси доходів і видатків і штатні розписи затверджуються не пізніше ніж в місячний строк після затвердження відповідних бюджетів. Кошториси затверджують виконавчі органи по підпорядкованості після попередньої експертизи відповідних фінансових органів.

Указом Президента бюджетним організаціям заборонено:

-- витрачати кошти на цілі, не передбачені затвердженими кошторисами доходів і видатків, та на понадлімітне використання бюджетних асигнувань. Персональна відповідальність у вигляді звільнення з посад і притягнення до відповідальності, передбаченої законодавством, покладається на керівників і головних бухгалтерів цих бюджетних установ;

-- розмішувати за рахунок відповідного бюджету замовлення на продукцію, роботи і послуги, фінансування яких не передбачалося відповідними бюджетами чи затвердженими у встановленому порядку кошторисами доходів і видатків.

Кабінет Міністрів України одержав право визначати порядок затвердження титульних списків на будівництво об'єктів за бюджетні кошти або за кошти державних підприємств.

Кабінет Міністрів запроваджує щоденне збирання інформації про надходження доходів до зведеного бюджету та щомісячну звітність бюджетних організацій і підприємств недержавної форми власності, яким надаються бюджетні кошти, про витрачання цих коштів.

В процесі виконання бюджетів Уряд України органи місцевого самоврядування мають право вносити зміни по видатках відповідного бюджету в межах затверджених асигнувань за розділами і підрозділами функціональної бюджетної класифікації.

Виконання бюджетів здійснюється в межах доходів, які надходять, і коштів на фінансування дефіциту бюджету, затверджених у бюджеті на черговий рік.

Доходи, додатково одержані, спрямовують на фінансування народногосподарських і соціально-культурних заходів, включаючи капітальні вкладення. Додатково одержаними не вважаються суми, одержані в результаті розширення джерел на підставі рішень директивних органів після затвердження бюджету, а також переплати і суми, достроково внесеш в бюджет.

Суми додаткових доходів визначаються в цілому по відповідному бюджету на основі квартальних даних про виконання бюджету. При цьому витрати за рахунок додаткових доходів можуть проводитись лише за умови, якщо буде встановлено, що виконання дохідної частини бюджету забезпечує перевиконання доходів по річному бюджету в цілому.

З бюджету фінансуються тільки видатки, передбачені в бюджеті. Фінансування установ, підприємств і організацій з декількох бюджетів не допускається.

Фінансування з бюджету здійснюється в межах асигнувань, передбачених у поквартальному розподілі річного розпису доходів і видатків.

В процесі виконання бюджетів Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів можуть виникати тимчасові касові розриви. Для їх покриття можна одержати позички, які за клопотанням Ради Міністрів Автономної Республіки Крим та відповідних виконавчих органів місцевого самоврядування надаються з бюджетів вищого рівня на підставі рішень керівників фінансових органів. Бюджетні позички, які повинні бути погашені у встановлені строки в межах поточного бюджетного року.

У видаткові частини Державного і місцевих бюджетів включаються резервні фонди. Порядок використання резервного фонду Кабінету Міністрів України встановлено Постановою Верховної Ради України 22 лютого 1996 року. Резервний фонд передбачено не більше 2 відсотків від обсягу видатків Державного бюджету. Загальна сума резервного фонду визначається щороку. Обмеженість коштів, які знаходяться у розпорядженні держави, примушує суворо контролювати цільове використання коштів резервного фонду.

Фінансування видатків з резервного фонду здійснюється за постановою Кабінету Міністрів України. Для одержання коштів з резервного фонду до Кабінету Міністрів України подаються обгрунтовані прохання міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади та висновків Міністерства фінансів та Міністерства економіки України щодо економічної доцільності та ефективності фінансування видатків за рахунок резервного фонду.

Положення про резервний фонд забороняє використовувати кошти з нього на:

-- погашення боргів, у тому числі пов'язаних з гарантіями чи іншими видами забезпечення, наданими Урядом України;

-- збільшення сум по статтях видатків, передбачених у державному бюджеті.

При вирішенні питання про надання коштів з резервного фонду Кабінет Міністрів на своє засідання письмово запрошує представників комітету з питань бюджету, які можуть вис-тупати на засіданні.

Кошти з резервного фонду надаються на фінансування:

1) витрат, пов'язаних з надзвичайними ситуаціями;

2) робіт по ліквідації наслідків стихійних явиш та аварій;

3) непередбачених витрат, пов'язаних із введенням законів;

4) інших заходів, не передбачених і які не могли бути передбачені під час затвердження Державного бюджету України, з визначенням при цьому розміру коштів, який не може перевищувати 20 відсотків загального обсягу резервного фонду.

Цільове призначення коштів з резервного фонду визначає Кабінет Міністрів України в своїй постанові, а контроль за їх використанням здійснює Міністерство фінансів України ра-зом з органами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевого самоврядува-ння.

Верховна Рада України здійснює жорсткий контроль за витрачанням коштів з резерв-ного фонду. Кабінет Міністрів України щомісяця подає Верховній Раді України докладні пись-мові звіти про витрати з резервного фонду з обгрунтуванням їх необхідності, економічності та ефективності та підтвердження цього при витрачанні цих коштів.

У разі виявлення Верховною Радою України нецільового або неефективного викорис-тання коштів резервного фонду Кабінетом Міністрів і підприємством, винним в нецільовому чи неефективному використанні цих коштів. Верховна Рада не затверджує ці видатки і ставить питання про повернення їх разом із відсотками по них за рахунок коштів винних осіб чи за ра-хунок коштів, виділених у державному бюджеті на відповідний орган.

Фінансування видатків з резервного фонду Уряду Автономної Республіки Крим, вико-навчих органів обласних, міських (міст Києва і Севастополя та міст обласного підпорядкуван-ня), районних органів місцевого самоврядування здійснюється за обгрунтованою постановою відповідного виконавчого органу. Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи місце-вого самоврядування подають до відповідних рад щоквартальні докладні письмові звіти про видатки з резервних фондів з обгрунтуванням їх необхідності, економічності, ефективності. Розгляд і прийняття рішень щодо схвалення цих видатків та можливого відновлення резервно-го фонду здійснює Верховна Рада Автономної Республіки Крим під час найближчого розгля-ду питання про внесення змін та доповнень до закону про республіканський бюджет Авто-номної Республіки Крим або про його виконання, а відповідні місцеві Ради -- на найближчій сесії.

Доходи, додатково одержані при виконанні бюджетів, суми перевищення доходів над видатками, заощадження у видатках вилученню не підлягають і використовуються виконав-чими органами після того, як буде поновлено розмір оборотної касової готівки, на заходи, які затверджені в Законі про Державний бюджет та рішеннях органів місцевого самоврядування. Рішення про використання додатково одержаних чи заощаджених коштів, згідно з статтею 65 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», приймається відповідною радою.

Рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місце-вого самоврядування, обов'язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ре-сурсів. Витрати органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів дер-жавної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, компенсую-ться державою.

Згідно з статтею 33 Закону України «Про бюджетну систему України» у разі, коли в ході виконання бюджету рівень дефіциту бюджету перевищує встановлений або виникає значне зниження надходжень від доходних джерел, Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, місцеві Ради народних депутатів за пропозицією Кабінету Міністрів України, виконавчих органів відповідних рад приймають рішення про запровадження пропорційного скорочення затверджених бюджетних видатків щомісячно по всіх статтях бюджету (крім захищених статей, перелік яких визначається відповідною радою) до кінця бюджетного року. Пропорційне скорочення може бути запроваджено також, якщо в ході виконання бюджету його дефіцит не зменшується, внаслідок чого виникає неспроможність фінансування передбачених бюджетом заходів.

Якщо Верховна Рада не реагує оперативно на збільшення дефіциту бюджету, не приймає рішення щодо пропорційного скорочення видатків, Президент України, в силу бюджетного законодавства, має право зупинити або скоротити фінансування окремих видатків, попередивши про це Верховну Раду України за два тижні.

Контроль за виконанням бюджетів здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування в межах їх компетенції.

Від імені Верховної Ради на підставі статті 98 Конституції контроль за використанням коштів Державного бюджету України здійснює Рахункова палата¹.

Виконуючи Державний бюджет України, щоденний контроль за витрачанням коштів бюджетів здійснює система органів Державного казначейства. Крім цього створено спеціальний орган фінансового контролю -- Державну контрольно-ревізійну службу в Україні при Міністерстві фінансів України (КРУ). Такі ж контрольні органи працюють на місцях. Міністерства мають свої контрольні відділи.

У березні 1997 р. постановою Кабінету Міністрів України була створена тимчасова комісія, яка контролює питання забезпечення своєчасної сплати податків, зборів та інших обов'язкових платежів і слідкує за ефективним витрачанням бюджетних коштів. До функцій комісії відноситься і координація роботи тимчасових комісій, які створюються у відповідності з рішенням Кабінету Міністрів України від 3 березня 1997 року в Криму, в областях України.

Постійний контроль за своєчасністю і повнотою внесення платежів у бюджет здійснює Державна податкова адміністрація з податковою поліцією'. Мабуть, головним завданням контролюючих органів є уникнути дублювання завдань та засобів контролю. Необхідна єдина структура механізмів контролю, що підвищить їх ефективність. Вони будуть не тільки зосереджувати увагу на перевитратах коштів, а й робити оціночні дослідження дотримання норм бюджетного законодавства.

У 1997 році Верховна Рада поклала на Рахункову палату та комітет з питань бюджету контроль за виконанням Державного бюджету.

Законом України «Про бюджетну систему України» передбачено відповідальність за порушення бюджетного законодавства і найбільш поширені види порушень. Такими порушеннями є нецільове використання бюджетних коштів або в обсягах, шо перевищують межу видатків, затверджену актами про бюджет; невиконання умов пропорційного фінансування видатків бюджетів усіх рівнів; видання органами державної влади і посадовими особами актів, які змінюють доходи і видатки бюджету всупереч виключній компетенції Верховної Ради України щодо встановлення обов'язкових платежів та видатків Державного бюджету; порушення строків проходження бюджету.

За зазначені порушення, у відповідності з статтею 39 Закону «Про бюджетну систему України», посадові особи органів державної виконавчої влади повинні нести дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність згідно з чинним законодавством.

В кінці бюджетного року, 31 грудня кожного року, припиняється право бюджетних організацій на витрачання бюджетних коштів навіть у випадках, коли на бюджетних рахунках залишаються кошти. Винятком є ті організації, яким надаються пільгові строки, вони припиняють користуватися бюджетними асигнуваннями після закінчення рахункового періоду. 31 грудня залишки невикористаних бюджетних асигнувань закриваються органами Державного казначейства або уповноваженими банками. Вони можуть використовуватися для фінансування видатків відповідних бюджетів у наступному бюджетному році.

5. Звіт про виконання державного бюджету

Бюджетний цикл за певним бюджетом закінчується оприлюдненням звіту про виконання бюджету. І так, в кінці бюджетного року після заключення бюджета починається работа по складанню звіту про виконання бюджета. Складання, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджета здійснюється у відповідності з встановленим порядком, який регламентується бюджетним законодавством.

Організація складання звіту про виконання бюджета возлагается на соответствующее правительство либо администрацию территории. Безпосередньо складанням звітів про виконання бюджетів займаються фінансові органи.

Конституція України встановила, що Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає Верховній Раді України звіт про виконання державного бюджету України (ст. 97).

Складання звіта про виконання бюджета починається з прийняття рішення, адресованого усім органам, організаціям та розпорядникам кредитів, що мають відношення до виконання бюджета, про необхідність представлення відомостей по виконанню бюджета у фінансовий орган відповідної теріторії. Фінансові органі на основі предоставлених їм звітних даних та своїх відомостей по обліку операцій, повязаних з отриманням та використанням бюджетних коштів, складають проект звіта про виконання бюджета.

Законом передбачено, що звіти про виконання бюджета, повинні складатися по усім основним показникам доходів та видатків відповідних бюджетів з необхідним аналізом їх виконання, в тому числі по забезпеченню рівня закріплених доходів.

Складений фінансовими органами проект звіта про виконання бюджета передається выщестоячим органам виконавчої влади, зокрема Мінистерству фінансів. Після розгляду звіта Міністерство фінансів передає документи Рахунковій палаті. Рахунковій палата в свою чергу, анализує інформацію, узагвльнює дані та передає їх Верховній Раді України та Кабінету Міністрів України.

Стаття 40 Закону України «Про бюджетну систему України» встановила строк подання звіту про виконання Державного бюджету за попередній рік -- 1 травня, але не встановлено строку затвердження такого звіту. Наприклад, звіти про виконання Державного бюджету у 1994 та 1995 роках досі не затверджені, вони поверталися Кабінету Міністрів, але до цього часу звіти не оприлюднені, як цього вимагає Конституція.

Звіт про виконання Державного бюджету України представляє на засіданні Верховної Ради України Кабінет Міністрів України. З доповіддю про виконання Державного бюджету України виступає Міністр фінансів України або особа, що виконує його обов'язки.

До звіту про виконання Державного бюджету України додаються пояснення щодо всіх відхилень від затвердженого Закону про Державний бюджет України як по доходах, так і по видатках.

Звіти про виконання республіканського бюджету Автономної Республіки Крим, обласного, міського (крім міст районного підпорядкування), районного, районного в місті бюджету складають відповідно Міністерство фінансів Автономної Республіки Крим, фінансове управління (відділ) виконавчих органів міської, районної в місті рад місцевого самоврядування про виконання міського бюджету (міст районного підпорядкування), селищного та сільського бюджету -- виконавчі органи відповідних рад.

Виходячи із змісту статті 61 (ч. 3) Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», звіт про виконання обласних і районних бюджетів складають відповідні державні адміністрації.

Протягом 2 тижнів після подання матеріалів про виконання бюджету Верховній Раді комітети розглядають звіт і готують висновки. Звіт про виконання Державного бюджету повинен бути розглянутий не пізніше 1 травня. На засіданні Верховної Ради заслуховуються висновки Комітету з питань бюджету та інших комітетів.

Після обговорення приймається постанова про звіт про виконання Державного бюджету.

Верховна Рада може і не затвердити звіт про виконання бюджету і розглянути питання про відповідальність державних органів і посадових осіб виконавчої влади за порушення бюджетного законодавства. Затвердженням звіту про виконання бюджету Верховна Рада України здійснює контроль за його виконанням, оцінює правомірність дій органів виконавчої влади, доцільність змін, що вносилися в бюджет під час його виконання. Затвердження звіту про виконання бюджету є схваленням дій органів виконавчої влади, які виконували приписи Ради, що містилися в акті про бюджет.

Постанови про затвердження звіту про виконання бюджету, як і самі акти про бюджет (закон і рішення місцевих Рад) публікуються і доводяться до загального відома.

6. Вдосконалення бюджетного процесу

Ринкова економіка при розмаїтті її моделей, відомих світовій практиці, характеризується соціальне орієнтованим господарством, яке доповнюється державним регулюванням. Значну роль як у самій структурі ринкових відносин, так і в механізмі їх регулювання з боку держави відіграє Державний бюджет. Він - невід'ємна частка ринкових стосунків і одночасно важливий інструмент реалізації державної політики. Виходячи з цього, важливо добре знати природу Державного бюджету, особливості його формування і функціонування, способи використання в інтересах ефективного розвитку суспільного виробництва,

Бюджет необхідно знати ще й тому, що Україна переживає глибоку економічну і фінансову кризу. Прерогативними за цих умов є правильні відповіді на запитання, як стабілізувати економіку, забезпечити ефективність господарювання, які методи нормалізують фінансовий стан країни, як збільшити прибуткову частину Державного бюджету, знизити бюджетний дефіцит та ін.

Державний бюджет як один з ланок фінансової системи України є економічною категорією і відображає грошові стосунки, які виникають між державою, з одного боку, і підприємствами, організаціями, установами всіх форм власності і фізичними особами - з іншого приводу утворення централізованого фонду грошових коштів держави і його використання на розширене відтворення, підвищення рівня життя і задоволення інших суспільних потреб. Таким чином, у бюджеті централізується значна частина грошових коштів, які є необхідною умовою для виконання державою своїх функцій. І тільки із збільшенням масштабів виробництва, удосконаленням господарських зв'язків можна розраховувати на істотне збільшення централізованого фонду держави. За теперішнього соціально-економічного стану України виникає потреба збільшувати грошові ресурси централізованого фонду для забезпечення безпосередніх державних заходів.

Рівень централізації фінансових ресурсів у Державному бюджеті залежить від конкретних умов господарювання і завдань, які необхідно вирішувати на конкретному етапі розвитку. Державний бюджет нашої країни характеризується високим ступенем централізації фінансових ресурсів, що закономірно для країн перехідного періоду. Нині бюджет України становить 55% від валового внутрішнього продукту. Така централізація грошових коштів має забезпечити своєчасне фінансування загальнодержавних програм, а також додаткові заходи, пов'язані з підвищенням заробітної плати та інших соціальних виплат.

Однак якщо проаналізувати бюджетну політику останніх чотирьох років, то можна переконатися, що значна централізація коштів у руках держаки не завжди давала позитивні результати. Так, у 1994 році видатки на соціально-культурні заходи профінансовані тільки на 76,5%, а на народне господарство, у тому числі на так звані бюджетні позички, тобто пільгові кредити за рахунок бюджетних коштів вузькому загалу привілейованих підприємств, - аж на 115,1%. Крім того, дивними є затрати, не передбачені законом, на загальну суму 30,7 трлн. крб., а також затрати на суму 10 трлн.крб., які були профінансовані у грудні 1994 року і пов'язані з підготовкою до осінньо-зимового періоду. Аналогічна картина з виконанням бюджету і в 1995 році.

Ці цифри достатні для принципових узагальнень. Практика виконання бюджету останніми роками переконливо свідчить, що закон про бюджет не є у нашій державі справжнім законом, оскільки іноді бюджетні кошти встановлюються у змінених пропорціях відносно бюджетних показників) з урахуванням соціально-економічної політики, затвердженої Верховною Радою через закон про бюджет на поточний рік.

Головною причиною такої ситуації є порушення бюджетної дисципліни. Жоден бюджет починаючи з 1992 року, не був завчасно поданий на розгляд і відповідно не був затверджений Верховною Радою України. Закономірно, що більшість показників Державного бюджету формується за результатами фактичного його виконання і підганяється під нормативи, яких вимагають міжнародні фінансові організації, що надають Україні реабілітаційні позики для стабілізації народного господарства.

Отже, для стабілізації бюджетної 'дисципліни, передусім, необхідно, щоб бюджетний процес відповідав Законові "Про бюджетну систему України", прийнятому у червні 1995 року. Згідно із Законом, Державний бюджет на наступний рік має подаватися Президентом України на розгляд Верховній Раді до 15 вересня, а затверджуватися до 2 грудня поточного року. Тобто всі бюджетні процедури повинні реалізовуватися до початку нового бюджетного року. Як свідчить досвід, неприйняття Державного бюджету фактично паралізує роботу усього народногосподарського комплексу.

Для вирішення проблем, пов'язаних з бюджетним процесом, треба орієнтуватися на наступні критерії.

1. Як відомо, Державний бюджет України формується за чинною у світовій практиці методологією. Це означає, що за основу береться розрахунок річного обсягу валового внутрішнього продукту. Залежно від того, як він визначатиметься на наступний рік, залежить і розмір бюджетного фонду України. Якщо рвп буде заниженим, то це адекватно відобразиться на доходній частині бюджету. В цьому випадку відбудеться недофінансування галузей народного господарства, соціально-культурних установ та інших галузей, передбачених бюджетом. Крім того, не буде належної готівки, що призведе до затримки розрахунків.

У випадку, коли розмір ВВП буде завищеним, нас очікують набагато більші неприємності. Зросте грошово-кредитна емісія, яка призведе до зростання грошової маси, а звідси до інфляції і різкого зростання цін; будуть передбачені нереальні доходи, що, природно, спричинить зростання бюджетних витрат, фактично не забезпечених відповідними доходами.

Тому основна проблема, яку необхідно вирішити, - максимально точно визначити обсяг валового внутрішнього продукту, тобто знайти "золоту середину", враховуючи всі реалії нашої економіки - інфляцію, виробництво товарів і послуг, споживання, нагромадження.

2. Технологія складання Державного бюджету потребує докорінних змін. Зараз практикується система, за якої прибуткова частина бюджету "підганяється" до видаткової, тобто спочатку згідно з вимогами міністерств і відомств формується видаткова частина. Після цього переглядаються можливості прибуткової частини і, якщо вони замалі, пропонується прийняти закони про нові податки або змінити податкові ставки. Таким чином виконання бюджету "прив'язується" до майбутніх змін.

А тому при складанні Державного бюджету необхідно насамперед науково обгрунтовано в межах чинного законодавства про податки розраховувати прибуткову частину. Це дасть можливість державі реально оцінити можливості бюджетної політики на майбутній рік.

В основу побудови прибуткової частини бюджету мають бути закладені такі принципи, які дозволяють державі мати хоча б мінімально достатні фінансові ресурси для її діяльності і одночасно використовувати податки як інструмент регулювання фінансового стану платників, стимулювання зростання виробництва. До даних принципів належать:

- встановлення таких податків, які б забезпечували регулярну мобілізацію фінансових ресурсів у розпорядження держави в розмірах, достатніх для фінансування запланованих заходів;

- застосування таких видів податків, які б забезпечували стабільність фінансового становища держави, повноту, стабільність і своєчасність формування її централізованого фонду;

- запровадження податків, адекватних реальним умовам соціально-економічного становища держави;

- вилучення /повне або часткове/ до бюджету доходів, не пов'язаних із фінансово-господарською діяльністю підприємств і організацій.

3. Питання удосконалення стосунків між ланками бюджетної системи завжди є актуальними. Чинник бюджетний механізм, при якому Ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань для низів, призводить до паралічу органів місцевого самоврядування. Тому необхідно розподілити сфери Державного бюджету і бюджетів місцевих органів. На державному рівні доцільно фінансувати податки, які мають вирішальне значення для фінансування економіки України. На рівні місцевих органів влади слід залишити видатки, спрямовані на вирішення соціальне питань і підтримку їхнього економічного розрахунку в частині комунальної власності.

Інакше кажучи, необхідно якнайшвидше чітко розподілити компетенцію між центральними органами влади й органами місцевого самоврядування і законодавче закріпити її за ними. Законодавство вже заклало принципи самостійності у складання бюджетів усіх рівнів, але вони ще не зміцнені економічним механізмом, а тому не працюють.

У зв'язку з цим для створення чіткої системи формування бюджетів усіх рівнів, на наш погляд, необхідно чітко розподілити доходи між усіма ланками бюджетної системи, тобто мати визначену законом доходну базу, а стосунки між державним і .місцевими бюджетами будувати з урахуванням умов соціально-економічного розпитку регіонів. Такої мети можна досягти, спрямовуючи 100% податку на прибуток підприємств і організацій усіх форм власності та деякі інші податки (наприклад, податок на майно/ до місцевих бюджетів).

Проблема бюджетного вирівнювання останнім часом вийшла за межі теорії. Тепер вона нерозривної пов'язана із практичними заходами щодо реалізації в Україні принципу "відносної" самостійності бюджетів усіх рівнів, із міжбюджетним перерозподілом фінансових ресурсів. Без нього неможливо обійтися, оскільки фінансові ресурси деяких місцевих органів влади в силу історичних та інших причин не можуть забезпечити реалізацію цими органами владних повноважень. Вийти з цього становища можна, надавши цим регіонам необхідної допомоги через перерозподіл коштів, виробивши для цього раціональні основи і механізми.

Сучасна система розподілу бюджетних коштів між різними рівнями управління має орієнтуватися на вирішення обопільного завдання - досягнення збалансованості бюджетів і по "вертикалі", і по "горизонталі". По "вертикалі" треба усунути невідповідності між видатками місцевих бюджетів і надходженнями, закріпленими за даним бюджетним рівнем, Таку незбалансованість повністю подолати без "зовнішньої" корекції нереально: абсолютно податковий потенціал і об'єктивні потреби даної території практично не збігаються. Тому органи державної влади, маючи більші можливості економічного регулювання й обсяг податкових надходжень, можуть і повинні компенсувати дисбаланс місцевих бюджетів, спрямовуючи на доходи якусь частину коштів, що акумулюються на рівні Державного бюджету. Однак і тоді, коли податкових надходжень і субсидій досить для фінансування спільних видатків місцевих бюджетів, лишається завдання збалансування по "горизонталі". Справа в тому, що в межах самих місцевих бюджетів можуть бути неоднакові бюджетні можливості адміністративних одиниць, які охоплюють значний регіон /переважно східні області України/. Інакше кажучи, в його межах також є свої багаті і бідні території, у зв'язку з чим і на цьому рівні /"горизонтальному"/ . необхідна фінансова допомога "згори".