Региональное развитие и бюджетный федерализм

РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ.

Государственные финансы и региональное развитие

На нынешнем этапе экономических реформ в России все более актуальными становятся проблемы регионального развития. Уже сейчас весьма велика региональная дифференциация условий хозяйствования, уровня жизни населения и его политических устремлений. В ближайшей перспективе эта тенденция, скорее всего, сохранится, и поляризация процветающих и кризисных регионов будет нарастать. Причин тому может быть много, однако анализ накопленного опыта позволяет выявить, на наш взгляд, одну из важнейших - существует тесная взаимосвязь между направленностью осуществляемой в данном регионе экономической политики и успехами в развитии этого региона.

Так, либерализм экономической политики в регионе предполагает низкий уровень административного вмешательства в хозяйственную деятельность, ликвидацию бюрократического регулирования ее основных параметров, последовательную приватизацию, отсутствие административного контроля цен и тарифов, сокращение бюджетного перераспределения финансовых потоков и доходов населения, контроль монополистической деятельности и т.п. Чем либеральнее экономическая политика в регионе, тем благоприятнее инвестиционный климат, тем охотнее в экономику региона "вливаются" отечественные и зарубежные капиталы. Значительный поток инвестиций, в свою очередь, обусловливает рост занятости, объемов производства, доходов населения и соответственно доходов регионального бюджета.

Напротив, антиреформистская, протекционистская экономическая политика выражается в жесткой регламентации предпринимательской деятельности, особых схемах приватизации, фактически ее тормозящих, дополнительных местных налогах, сборах, введении регистрационных процедур для физических и юридических лиц, желающих заняться предпринимательской деятельностью, административном контроле цен, противодействии конкуренции, поддержке монополистических образований и т.д. Реализация подобных мер ухудшает инвестиционный климат, не способствует увеличению объемов производства, сокращает занятость, доходы населения, доходную базу регионального бюджета.

Понятно, что описанные схемы представляют собой крайние, идеальные с теоретической точки зрения типы организации хозяйственной деятельности, экономической политики в регионах. На практике элементы либерализма могут переплетаться и сочетаться с элементами протекционизма и административного регулирования. Тем не менее, даже по поверхностным наблюдениям преимущественно в рамках первой схемы развиваются события в Москве и Московской области, С.-Петербурге и Ленинградской области, Свердловской, Нижегородской, Самарской, Пермской, Тюменской и ряде других областей. Преимущественно в рамках второй - в областях Центрального Черноземья, Поволжья, большинстве национальных автономий.

Моментом, на который следует обратить особое внимание, является взаимосвязь между направленностью проводимой в регионе экономической политики и уровнем жизни его населения. Так, к числу устойчиво богатых (по уровню среднедушевых доходов) регионов относятся Тюменская, Магаданская, Сахалинская, Камчатская, Мурманская области, Якутия, Коми, Москва. Оценив покупательную способность населения, к этой же категории можно отнести также Красноярский край, Пермскую, Липецкую области, С.-Петербург. Все они за единственным исключением (Липецкая область) в политическом аспекте явно относятся к "белому поясу" (то есть к регионам, на президентских выборах голосовавшим в основном за Б. Ельцина, а на парламентских - за НДР, ДВР, "Яблоко" и другие реформаторские политические объединения).

К числу устойчиво бедных относятся Ивановская, Пензенская, Псковская, Читинская области, Чувашия, Калмыкия, Кабардино-Балкария, Дагестан, Адыгея, Мордовия, Марий Эл, Алтай. Политическая идентификация этих регионов представляет собой более сложную задачу, так как среди них большинство составляют национальные автономии с легко манипулируемым электоратом. Но даже с указанной оговоркой данные регионы, скорее, можно отнести к "красному поясу", голосовавшему на президентских выборах за Г. Зюганова, а на парламентских - за КПРФ, ЛДПР, КРО и т. п.

В советские времена часть областей нынешнего "красного пояса" была в числе преуспевающих. Для одних это было связано с функционированием оборонной промышленности, процветавшей на "тучной ниве" государственного оборонного заказа, для других - с огромными дотациями из государственного бюджета сельскому хозяйству. И тот, и другой варианты были "густо замешаны" на постоянном государственном вмешательстве бюрократических структур в экономику. Ликвидация патерналистского механизма "подпитки" регионов разрушила эту иллюзию благополучия (конечно, относительного, "скроенного" по куцым советским меркам) и породила антиреформистские настроения при том, что собственно жизненный уровень населения в ряде этих регионов (особенно в Ставропольском и Краснодарском краях, Ростовской области) по инерции оставался выше среднего по России.

Реальным свидетельством неадекватности проводимой в регионах экономической политики, ее основных параметров сложившейся структуре экономики, сформировавшейся организации финансовых потоков может служить кризис социальной сферы. Практически во всех регионах в пореформенный период резко возросла доля соответствующих расходов в региональных бюджетах, но, тем не менее, налицо ее хроническое недофинансирование. Такой рост в условиях снижения объемов производства, а значит, и объемов бюджетов стал платой за отсутствие реформ. Как результат нарастала скрытая дефицитность региональных бюджетов, финансовое бремя во все большей степени перекладывалось на узкий круг регионов-доноров. К 1997 г. число регионов-доноров сократилось до 9, а регионов-реципиентов возросло до 80.

Ясно, что необходимы меры по реформированию региональных финансовых систем. Подобные меры должны быть направлены на выработку некоторых параметров экономической политики на уровне региона, позволяющих добиться оптимизации его финансов, преодоления дефицитности региональных бюджетов, сокращения числа регионов-реципиентов. Федеральное правительство должно сыграть здесь стимулирующую и контролирующую роль.

Такой подход вполне соответствует и международной практике взаимодействия федерального и регионального бюджетов. В большинстве случаев субсидии, предоставляемые регионам центральным правительством, предполагают выполнение получателем определенных условий, прежде всего в области экономической политики. Так, в США подобные "обусловленные" субсидии составляют около 18°об общих доходов бюджетов штатов и местных органов власти. В Канаде трансферты 77% всех финансовых ресурсов, передаваемых с федерального уровня на уровень провинций (что составляет около 21% всех доходов их бюджетов), предусматривают выполнение определенных условий. Аналогичный порядок существует и в Австралии.

Оценка степени либеральности региональной экономической политики

Таким образом, на первый план выходит задача оценки реального содержания экономической политики, проводимой в регионах. В настоящее время представления о том, в каких регионах реформы идут успешно, в каких тормозятся, остаются явно мифологизированными. В основном они формируются декларативными заявлениями региональных лидеров. Попытки проверить эти декларации, сопоставив их с реальностью, заставляют усомниться в первоначальных представлениях. Выясняется, что между "декларациями о намерениях" и реальной экономической политикой лежит глубокая пропасть.

Попробуем реализовать поставленную задачу при помощи инструментов не только качественного, но и количественного анализа. Для этого целесообразно разработать индекс экономической свободы для субъектов Российской Федерации по образцу, например, индексов экономической свободы, ежегодно исчисляемых фондом "Наследие". Такой индекс рассчитывается как среднее арифметическое экспертных коэффициентов, оценивающих основные параметры проводимой экономической политики (индекс фонда "Наследие - 10 параметров). Мы будем использовать более ограниченный круг основных параметров - 6, что обусловливается узостью информационной базы, небольшим кругом сопоставимых данных по регионам. При этом в отличие от методики фонда "Наследие" наши коэффициенты оценивают уровень экономической свободы не по нисходящей, а по восходящей (чем выше коэффициент, тем более высокий уровень экономической свободы ему соответствует). В рассмотрение включены следующие параметры:

- степень регулирования потребительских цен;

- степень бюджетного субсидирования экономики;

- продвинутость коммунальной реформы:

- степень открытости региональных товарных рынков;

- степень дополнительной налоговой нагрузки на экономику за счет введения региональных налогов;

- степень централизации расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации.

Кроме того, на основе экспертных опросов введем различные веса параметров (от 7 по параметру контроля цен до 3 по параметру дополнительной налоговой нагрузки).

1. В настоящее время ценовое регулирование (потребительских цен) на федеральном уровне ликвидировано, однако в ряде случаев оно переместилось на региональный уровень. Так, оказалось, что в пяти регионах (Орловская, Амурская и Астраханская области, Башкирия и Мордовия) регулируется более 2У/о всех товарных цен, в 11 регионах (Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Курская, Ярославская, Ростовская, Калужская, Оренбургская области, Чувашия, Карачаево-Черкесия и Якутия) - от 20 до 25%. В 16 регионах регулируется от 15 до 20% товарных цен, в 27-от 10 до 15%. Наконец, в 15 регионах (Москва, Томская, Рязанская, Тверская, Самарская, Сахалинская, Камчатская, Тюменская области, Коми, Адыгея, Тыва, Калмыкия, Алтай, Дагестан, Северная Осетия) регулируется менее 10°о товарных цен. Соответственно можно присвоить коэффициенты по ценовому параметру регионального рейтинга экономической свободы от 1 (в первой группе) до 5 (в пятой группе).

Дополнительным критерием распространенности ценового контроля может служить тип регулирования: косвенное (через дотации, ограничение торговой наценки, ограничение рентабельности предприятий), прямое (установление фиксированных или предельных цен), нормированное распределение. Регионы, где и прямое, и косвенное регулирование цен отсутствует (Москва, Северная Осетия, Ленинградская, Московская, Томская, Магаданская, Сахалинская области), получают дополнительный коэффициент 2. (Для анализа взяты данные по рынку продовольствия.) Регионы, где оно осуществляется исключительно косвенными методами (Хакасия, Коми, Красноярский край, Тверская, Владимирская, Кировская, Новгородская, Калининградская, Самарская, Курганская, Пермская области), получают дополнительный коэффициент 1.

2. По показателю доли субсидий (включая жилищно-коммунальное хозяйство) в бюджетах регионы классифицируются следующим образом. Субсидии составляют более 35% в бюджетах 18 регионов (Эвенкия, Бурятия, С.-Петербург, Архангельская, Новгородская, Магаданская, Амурская, Ленинградская, Псковская, Ивановская, Камчатская, Кемеровская, Московская, Курская, Новосибирская, Томская области, Приморский и Хабаровский края). От 30 до 35°о они составляют в бюджетах 25 регионов, от 20 до 30% - в бюджетах 28 регионов, менее 20% - в бюджетах 14 регионов. По этому показателю регионам присваиваются коэффициенты от 1 в первой до 4 в четвертой группе.

3. В целях оценки степени закрытости региональных товарных рынков выделим регионы, фактически использующие тарифное и нетарифное регулирование ввоза и вывоза товаров (более 20 регионом). Им присваивается коэффициент 1. Регионы, которые не вводили таких ограничений, получают коэффициент 2.

4. Согласно такой же методологии, можно дифференцировать регионы по критерию продвинутости коммунальной реформы. Коэффициент 4 получают три региона, наиболее существенно продвинувшихся в реформировании жилищно-коммунального хозяйства (Московская и Ленинградская области, Ставропольский край). Коэффициент 3 получают 24 региона, коэффициент 2 - 19 регионов, коэффициент 1-21 регион, фактически не приступивший к коммунальной реформе вообще.

5. В основе оценки региональной налоговой политики может лежать, например, разность между долями недоимки по начисленному налогу на прибыль в федеральный и региональный бюджеты, поскольку она отражает степень регионального иждивенчества. Коэффициент 1 получают 14 регионов, в которых эта разность больше 12 процентных пунктов, коэффициент 2 - 46 регионов, в которых величина этой разности находится в интервале от 0 до 12 процентных пунктов, коэффициент 3 - 24 региона, в которых эта разность отрицательна, то есть налоги в федеральный бюджет выплачиваются лучше, чем в региональный.

6. Степень централизации расходов можно оценить по доле расходов регионального бюджета в суммарных расходах консолидированного бюджета субъекта Федерации. Коэффициент 1 получают 18 регионов, в консолидированных бюджетах которых эта доля превышает 40%, в том числе Ненецкий, Эвенкийский, Чукотский, Таймырский автономные округа, Ингушетия, Северная Осетия, Кабардино-Балкария, Марий Эл, Башкирия, Татария, Карелия, Мордовия, Хабаровский край, Ульяновская, Орловская, Липецкая области, Москва.

При исчислении всех коэффициентов суммарное число регионов по всем категориям может быть меньше общего числа субъектов Федерации. Это объясняется тем, что информация доступна не по всем регионам, что снижает точность исчисления рейтинга экономической свободы для российских регионов, но почти не влияет на определение группы регионов-лидеров по расчетному показателю.

Коэффициент 2 получают 16 регионов, в консолидированных бюджетах которых эта доля составляет от 30 до 35%, коэффициент 3-от 30 до 35% (23 региона), коэффициент 4-от 25 до 30°о (20 регионов), коэффициент 5 - менее 25°о (II регионов - Челябинская, Калининградская, Свердловская, Смоленская, Ростовская, Ярославская, Пермская, Владимирская, Оренбургская области, Агинский и Ханты-Мансийский автономные округа.

Результаты интегрирования шести указанных показателей в итоговый рейтинг экономической свободы представляют значительный интерес. По нашим оценкам, наиболее либеральную экономическую политику проводят II регионов (итоговый индекс экономической свободы больше 2,5): Дагестан, Московская, Ленинградская, Тверская, Калининградская, Нижегородская, Челябинская, Пермская, Самарская области, Ставропольский край, Москва. К числу наименее либеральных относятся Мордовия, Башкирия, Чувашия, Татария, Кабардино-Балкария, Ингушетия, Саратовская, Ульяновская, Курская, Магаданская, Кемеровская, Орловская, Амурская области, С.-Петербург (всего 14 регионов с индексом экономической свободы менее 2)\ Остальные 53 региона "уместились" в довольно узком "коридоре" значений индекса от 2 до 2,5. Довольно неожиданным представляется пребывание в либеральном списке Дагестана и Ставрополья из "крас-нопоясного" Северного Кавказа. В нелиберальном списке по исходным представлениям не должен был находиться С.-Петербург.

Теперь сравним списки соответственно богатых и либеральных и бедных и нелиберальных регионов. Здесь результаты еще более неожиданны. Среди 12 богатых регионов лишь два (Москва и Пермская область) оказались либеральными, в то же время два (Санкт-Петербург и Магаданская область) - нелиберальными. Среди 14 бедных регионов три нелиберальных (Кабардино-Балкария, Чувашия, Мордовия) и один либеральный (Дагестан).

Конечно, некоторая парадоксальность результатов частично обусловлена несовершенством методологии и нехваткой статистических данных (прежде всего это касается национальных автономий, например, Дагестана). Однако не в последнюю очередь она определяется и тем, что в ряде случаев бедные регионы просто вынуждены идти на либеральные меры, чтобы избежать окончательного финансового краха. Это относится, например, к дотациям жилищно-коммунальному хозяйству. В то же время богатые регионы позволяют себе социальную филантропию и финансовую мягкость постольку, поскольку их еще, как говорится, "не клюнул жареный петух".

Москва и С.-Петербург отнесены к этой категории, поскольку в соответствии с законом РФ "Об общих основах местного самоуправления" совмещают функции субъекта Федерации и муниципального образования. Здесь городские административные единицы не имеют собственных бюджетов, то есть бюджетная централизация полная.

"Из итогового рейтинга исключены автономные округа и Чечня, так как практически по всем из них имеются информационные пробелы по одному или нескольким параметрам, поэтому фактически рейтинг охватывает 78 субъектов Федерации.представляется, что на региональном уровне в постсоциалистической России действуют те же стимулы и антистимулы к реформированию, которые на страновом уровне применительно к механизму инициирования реформ в социалистических странах выявил и проанализировал Е. Гайдар. Богатые регионы, имея дополнительную ресурсную "подпитку", в ряде случаев откладывают необходимые преобразования в хозяйственной, жилищно-коммунальной и социальной сферах, не замечая, как "ловушка недореформированности" и избыточных социально-экономических обязательств постепенно "захлопывается", отрезая им путь к нормальному экономическому развитию без внешней поддержки.

В то же время бедным регионам зачастую не остается ничего другого, как использовать их единственный ресурс - волю к решительным преобразованиям - и снять бремя избыточных обязательств. Характерным примером здесь является Новгородская область, руководство которой пошло на глубокие реформы в социально-экономической сфере (прежде всего в жилищно-коммунальном хозяйстве, системе социальных пособий, правах земельной собственности в городах, организации рынка недвижимости, создании благоприятных условий для инвестирования), невзирая на собственные довольно консервативные идеологические предпочтения и без особого риторического "шума".

Недостатки механизма бюджетного выравнивания

Проблема сравнительной оценки уровней социально-экономического развития российских регионов до сих пор рассматривалась преимущественно в контексте возможностей их выравнивания посредством предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета. При этом если в 1991-1993 гг. осуществлялось индивидуальное согласование объемов финансовой поддержки тех или иных регионов федеральным центром, то с 1994 г. была предпринята попытка перейти к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов. Данные о масштабах финансовой поддержки регионов федеральным центром приводятся в таблице.

Однако процесс реформирования межбюджетных отношений оказался, несмотря на ежегодные попытки усовершенствовать методику предоставления финансовой поддержки регионам, незавершенным. Позитивный потенциал системы межбюджетных отношений полностью исчерпан. Система трансфертов в ее нынешнем виде расценивается как неудовлетворительная и федеральным центром, и регионами. Попытаемся выделить ее основные недостатки.

1. Межбюджетные отношения Федерации и ее субъектов, по существу, остаются индивидуализированными. Отсутствие четкой нормативно-законодательной базы, запутанность и субъективизм правил и процедур распределения финансовой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются источником постоянных конфликтов между федеральным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать в явной или неявной форме к установлению индивидуальных финансовых взаимоотношений, от которых как раз и хотели уйти благодаря системе межбюджетных трансфертов.

При этом очевидные проявления бюджетной асимметрии (соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация нормативов отчислений от федеральных налогов, выборочное финансирование региональных программ) - лишь вершина айсберга. Подавляющая же часть таких проявлений носит неформальный характер и находится вне сферы какого-либо правового регулирования, создавая "питательную среду" для разного рода злоупотреблений.

2. Существующий механизм финансовой поддержки регионов не направлен на реализацию государственной экономической политики, стимулирование экономических реформ на местном уровне. Предоставление субъектам Федерации значительных по объему финансовых ресурсов никак не увязано с выполнением региональными властями хотя бы минимальных требований и условий; критерии распределения финансовой помощи между регионами не отражают бюджетные ограничения и приоритеты, слабо связаны с прогнозными и целевыми (нормативными) параметрами развития отдельных регионов и страны в целом. Громоздкая и невнятная методология расчетов трансфертов не позволяет вырабатывать и оценивать варианты бюджетного выравнивания, отвечающие установкам на перспективу.

В условиях, когда центр тяжести экономических и социальных реформ перемещается на уровень регионов, такое положение во все большей степени подрывает эффективность общегосударственной экономической политики.

3. Не обеспечивается целевое и эффективное использование направляемых на поддержку субъектов Федерации средств. По своему экономическому содержанию трансферты федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) остаются дотациями, используемыми по усмотрению региональных властей.

Федеральное правительство лишено возможности не только отслеживать направления использования федеральной помощи на местах, но и, главное, оказывать влияние на бюджетную политику субъектов Федерации, стимулируя ассигнования в приоритетные с точки зрения общенациональных интересов сферы и отрасли. Более того, анализ показывает, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту экономически и социально неоправданных расходов, в частности, к увеличению субсидий жилищно-коммунальному хозяйству.

4. Существенная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным каналам, без предварительного распределения их в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финансовой помощи субъектам Федерации составила лишь 47%. Объем ФФПР (26,8 трлн. руб.) оказался практически равен величине средств, перечисленных в регионы в порядке взаимных расчетов (24,3 трлн. руб.). Кроме того, в течение 1996 г. субъекты Федерации получили из федерального бюджета ссуд на общую сумму 10,4 трлн. руб., половина которых на конец бюджетного года оставалась непогашенной.

Сами трансферты, будучи наиболее "прозрачной" частью межбюджетных потоков, финансируются крайне неравномерно, с применением индивидуальных схем взаимозачетов. Регионы получают значительные средства по линии многочисленных федеральных программ, которые в ряде случаев фактически являются формой финансовой поддержки субъектов Федерации, лишенной четкого механизма территориального распределения.

Сложившаяся ситуация ведет к "размыванию" критериев распределения финансовой помощи, распылению финансовых средств, субъективизациии подходов и как следствие к снижению эффективности бюджетного выравнивания и федеральной региональной политики в целом.

Вместе с тем упорядочивание системы предоставления финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня должно привести к существенному снижению расходов федерального бюджета, так как только в 1995 и 1996 гг. объем перечислений из федерального бюджета регионам был равен соответственно 1,76°о ВВП и 2,33% ВВП, в то время как дефицит федерального бюджета в эти периоды составлял 2,94% ВВП и 3,29% ВВП. Другими словами, большая часть дефицита федерального бюджета формируется на уровне местных бюджетов, а бюджеты субъектов Федерации (областные, краевые и т. п.) фактически служат лишь транзитными бюджетами для распределения федеральных средств между бюджетами муниципальных образований.

5. Действующая методика расчетов трансфертов "непрозрачна" и потому неэффективна. Она настолько сложна и запутана, что проверить ее результаты практически невозможно. Методика перегружена исходными данными (несколько десятков параметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с представителями регионов. Многоступенчатая и громоздкая процедура расчетов включает использование разного рода поправочных коэффициентов, добавления или исключения тех или иных составляющих, недостаточно обоснованную классификацию регионов и т.п.

При этом, несмотря на кажущуюся законодательную закрепленность механизма расчетов, исходные принципы и критерии не имеют строгого финансово-экономического обоснования и потому уязвимы для лоббирования. В результате, хотя внешне доминирует формализованный подход, в сфере межбюджетных отношений сохраняются немалые возможности для проявлений субъективизма и негласного торга между властями разных уровней.

6. В настоящее время налоговая база регионов фактически считается методом "от достигнутого", что не стимулирует развитие собственной налоговой базы на местах и наращивание собственных налоговых усилий региональных администраций. Отчетные данные о собранных на территории региона налогах ежегодно пересчитываются по неформализованной методике применительно к условиям следующего бюджетного года (при расчетах на 1998 г. использовались данные 1996 г. с уменьшением по трем и с увеличением по шести позициям). При этом применяется унаследованная от советских времен процедура согласования ожидаемых поступлений по основным видам налогов с представителями регионов.

В рамках такого подхода к бюджетному выравниванию любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть усилия региональных и местных властей в области сбора федеральных налогов оказываются малоэффективными. Как следствие в настоящее время субъекты Федерации заинтересованы не в повышении собираемости налогов, а в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и "выбивании" у центра дополнительной финансовой помощи.

7. Отсутствуют объективные оценки бюджетных потребностей регионов. Действующая методика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. применительно к условиям прогнозного года. При этом используются единые для всех регионов индексы-дефляторы, а также определяемые на основе прямого счета дополнительные виды бюджетных расходов регионов (для 1998 г.-по 32 позициям). Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потребности различных регионов в финансовых ресурсах, прогнозируемой или целевой структуре расходов, социальным и финансовым нормативам. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превышают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3-2 раза, то есть являются заведомо нереальными.

Такая методика не позволяет оценить эффективность бюджетного выравнивания, скоординировать бюджетную политику федеральных и региональных властей. Она лишь ведет к увеличению расходов и "раздуванию" дефицита бюджетов субъектов Федерации.

8. Субсидирование текущих расходов регионов федеральным центром не оказывает прямого влияния на территориальное перераспределение инвестиций. Тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности, подрываются стимулы к развитию региональной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений.

Все перечисленные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены путем внедрения частичных изменений в действующий механизм бюджетного выравнивания. Поэтому представляется необходимой общая реформа межбюджетных отношений. Нужны коренные изменения трансфертной политики федерального правительства, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов. Подобные изменения будут способствовать поэтапному росту независимости региональных бюджетных систем, ускорению социально-экономических реформ, прежде всего реформы жилищно-коммунального хозяйства, поощрять собственные усилия регионов в преодолении бюджетного кризиса.

Направления реформы региональных финансов

Для более точного учета различных факторов в целях оптимизации политики межбюджетных трансфертов, по нашему мнению, необходимо установить некоторые рекомендуемые федеральным центром параметры экономической политики регионов. К ним можно отнести:

- открытие региональных товарных рынков, снятие разного рода административных и экономических ограничений для входа на товарные рынки региона;

- снижение регионального налогового бремени за счет введения ограничительных списков возможных региональных налогов и установления пороговой величины регионального налогообложения;

- контроль цен естественных монополий и прежде всего локальных естественных монополий;

- запрещение административного контроля рыночных цен в любой - прямой или косвенной - форме:

- дорегулирование экономической деятельности в регионе, отмену излишней регламентации предпринимательства, упрощение процедур согласования при разработке инвестиционных и иных коммерческих проектов, отмену многочисленных регистрационных сборов;

- обеспечение "прозрачности" регионального бюджета, формирование его на основе классификатора Минфина, консолидацию внебюджетных фондов (как не удовлетворяющих требованиям федерального законодательства) в региональный бюджет;

- казначейское исполнение бюджетов субъектов Федерации, отмену института региональных уполномоченных банков, ограничение прав региональной администрации быть учредителем финансовых и иных коммерческих институтов;

- обеспечение надежности гарантий любых региональных заимствований, их адекватное отражение в бюджете региона;

- конкурсный характер процедур финансирования региональных программ и заказов, а также закупок товаров и услуг за счет бюджета;

- повышение эффективности социальных трансфертов, укрепление адресности социальных пособий, перевод их из натуральной в денежную форму, установление вместо многочисленных разнонаправленных пособий единого пособия по бедности:

- сокращение и последующую отмену дотаций на жилищно-коммунальное хозяйство и общественный транспорт при введении компенсационных социальных выплат нуждающимся;

- полное и своевременное выполнение обязательств, прежде всего по перечислению собранных федеральных налогов, перед федеральным бюджетом.

Реализация программ реструктурирования финансовой системы региона при тщательном мониторинге их выполнения в течение трех-четырех лет будет способствовать ликвидации зависимости региона от субвенций из федерального бюджета. В региональной программе оздоровления государственных финансов должны быть четко зафиксированы соответствующие параметры экономической политики.

Целью бюджетной политики государства должно быть сокращение в несколько раз числа регионов-реципиентов: среди них должны остаться только регионы (не более 12-15), которые по объективным возможностям наполнения бюджета (соотношению между скорректированной налоговой базой и потребностями бюджетного финансирования, рассчитанными с применением федеральных стандартов) значительно отстают от среднероссийского уровня, что может быть связано с географической удаленностью, несовершенством коммуникаций, продолжительностью отопительного сезона и т.п.

Важнейшим условием предоставления федеральной финансовой поддержки должно стать следование параметрам программы оздоровления регионального бюджета. При этом основным параметром должна служить доля производственных и жилищно-коммунальных дотаций в расходах регионального бюджета (как главный дефицитообразующий фактор практически всех региональных бюджетов). К числу подобных параметров также относятся доля населения в оплате ЖКХ и услуг общественного транспорта, наличие и степень административного контроля цен (например, число контролируемых товарных позиций), высота барьеров для доступа на региональные товарные рынки, предельные величины бюджетных заимствований в регионах и пр.

Существенное отклонение от рекомендуемых параметров экономической политики будет служить основанием для прекращения федеральной финансовой поддержки или ее сокращения.

Должны быть установлены и включены соответствующей статьей в федеральный бюджет федеральные социальные стандарты - показатели минимальных долей расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту в региональных бюджетах. При сокращении фактических расходов ниже установленных минимумов будет происходить адекватное сокращение субвенций из федерального бюджета, что уменьшит возможности наращивания неприоритетных расходов (дотирование цен, ЖКХ и убыточных предприятий и т.п.). При этом, чем выше доля федеральной помощи в региональном бюджете, тем более жесткими должны быть соответствующие нормативы. Такой подход усилит целевую направленность субвенций.

Оздоровлению региональных бюджетов будет способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение "прозрачности" статей бюджета и их соответствия федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов. Стандартная финансовая отчетность позволит исключить нецелевое использование бюджетных средств.

При реализации предлагаемого подхода возникают правовые проблемы - в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации субъекты Федерации не обязаны отчитываться о расходовании средств своих бюджетов перед федеральными органами. Но ведь и Федерация не обязана предоставлять финансовую поддержку региональным бюджетам за счет федеральных налогов. Поэтому, на наш взгляд, правомерно заключение соответствующего договора между федеральным центром и региональными властями при обращении региона за финансовой поддержкой из федерального бюджета. В результате уклониться от федерального контроля за использованием средств региональных бюджетов можно будет при единственном условии - полном отказе от получения субвенций из федерального бюджета. Региональные администрации должны будут сами выбирать: сохранить ли полную самостоятельность в использовании средств регионального бюджета и при этом лишиться прав на получение трансфертов из федерального бюджета или получать трансферты, но согласиться на ограничение самостоятельности (в использовании не только трансфертных сумм, но и всех расходов бюджета).

В случае экстремально высокой зависимости регионального бюджета от субвенций из федерального бюджета и опасности бюджетного кризиса в регионе могут быть введены либо прямое финансовое управление из федерального центра (с назначением при необходимости временной региональной администрации Минфина), либо режим исполнения регионального бюджета исключительно через территориальные органы федерального казначейства. Региональный бюджет в такой ситуации может временно консолидироваться в федеральный бюджет.

Целесообразно разработать и предложить к внедрению механизм прямого формирования федерального фонда финансовой поддержки регионов за счет непосредственной аккумуляции в нем налогов, выплачиваемых компаниями, ведущими свою деятельность во всех или в большинстве субъектов Федерации, и прежде всего естественными монополиями (РАО "ЕЭС России", РАО "Газпром", МПС, 'Транснефть", "Росуголь", "Связьинвест", "Ростелеком"), а также основными нефтяными и иными сырьевыми корпорациями, поскольку природная рента, получаемая данными компаниями, принадлежит собственнику источника ренты, то есть стране в целом. Это позволило бы решить и финансово-экономические проблемы (стабилизировать и увеличить объем средств, распределяемых через систему трансфертов для выравнивания уровня социально-экономического развития регионов и обеспечения реализации системы минимальных федеральных стандартов), и политические проблемы, сняв некорректную в политико-экономическом смысле формулу "регионы-доноры", поскольку в действительности бюджетными донорами являются отнюдь не регионы, а работающие или зарегистрированные на их территории предприятия.

С проблемой бюджетного перераспределения тесно связана и проблема закрепления за территориями налоговых источников. Представляется, что следует несколько изменить направленность финансовых потоков - от субъектов Федерации в сторону муниципальных образований. Ведь на местном уровне сконцентрирован основной объем реальных социальных обязательств государства. Большая часть бюджетных расходов на образование, здравоохранение, социальную поддержку, жилищно-коммунальное хозяйство финансируется из бюджетов муниципальных образований (их расходы на ЖКХ, здравоохранение и социальную поддержку в 1,7-1,8 раза, а на образование - почти в 4 раза выше, чем расходы бюджетов субъектов Федерации). А на уровне субъектов Федерации в ряде случаев сконцентрированы иррациональные расходы, в частности, львиная доля дотаций неэффективным предприятиям промышленности, сельского хозяйства и транспорта (в 2,5-3 раза больше, чем в местных бюджетах), то есть те расходы, эффективность которых труднее всего оценить и обслуживание которых привлекает наибольшее число различных финансовых посредников.

И, конечно, необходимо перейти к системе долгосрочных (не менее трех лет) нормативов закрепления за территориями налоговых доходов, а также критериев распределения фондов финансовой поддержки. Обеспечение условий для возобновления экономического роста требует проведения среднесрочной инвестиционной стратегии, которая невозможна без обеспечения стабильности налоговых и межбюджетных нормативов.