Проблемы развития регионального и местного налогообложения в Российской Федерации

Карташов С.В. Проблемы развития регионального и местного налогообложения в Российской Федерации // Современные аспекты регионального развития: сборник статей. Выпуск 3.- Иркутск: Изд-во Иркут. ун-та, 2003. - с. 43-47.

Развитие регионального и местного налогообложения является одним из наиболее противоречивых аспектов становления децентрализованной бюджетной системы в Российской Федерации. Как и в других странах с переходной экономикой, в России существует значительный разрыв между степенью делегирования полномочий по осуществлению расходов нижестоящим органам управления и степенью их налоговой самостоятельности. Поэтому необходимость развития регионального и местного налогообложения постоянно признается на федеральном уровне. С другой стороны, ситуация в сфере регионального и местного налогообложения в последние годы является ярким примером не только стагнации, но и в значительной степени, регресса в развитии межбюджетных отношений федерального центра, регионов и местного самоуправления. Так, весьма показательны принятые в 2000-2002 гг. федеральным центром решения по вопросам налогообложения, исключившие участие нижестоящих органов управления в администрировании федеральных налогов и значительно ограничившими их права в отношении региональных и местных налогов. Эти решения дополняются правовыми позициями Конституционного Суда РФ по вопросам налогообложения, косвенно опирающимися на утверждение о связи между широкими полномочиями регионов и муниципалитетов по администрированию собственных налогов и сборов и возможностями произвольного установления последних. Последний тезис граничит с отрицанием необходимости налоговой децентрализации.

Поиск путей развития регионального и местного налогообложения должен быть основан на анализе и сопоставлении этих двух противоречивых тенденций.

Теория межправительственных отношений признает ключевую роль децентрализации налоговых полномочий в формировании децентрализованных бюджетных систем.

При отсутствии налоговой автономии связь между налоговым бременем, возлагаемым на налогоплательщика, и его выгодами, извлекаемыми из общественных расходов, нарушается, так как эти решения принимаются различными уровнями управления. Это приводит к ослаблению фискальных стимулов органов управления. Увеличение бюджетных расходов, не сопровождаемое негативными эффектами для местных налогоплательщиков, создает возможность переноса части бремени на потребителей других юрисдикций (через перераспределение средств вышестоящего бюджета) или на все население в целом (через налоги вышестоящего уровня). В результате общий уровень расходов бюджетов оказывается чрезмерным.

В то же время налоговая автономия в принципе может привести к повышению эффективности управления общественными расходами. Этому способствует как конкуренция между расходами частного и общественного сектора (политику в сфере регионального и местного налогообложения можно рассматривать в контексте данного выбора), так и межтерриториальная конкуренция за факторы производства (прежде всего, капитал), осуществляемая как средствами налогообложения, так и через программы общественных расходов. Конкуренция ведет к увеличению альтернативных издержек неэффективных решений, что служит косвенным ограничением их принятия.

Тем не менее, налоговая конкуренция способна оказать искажающее воздействие как на уровень общественных расходов в целом (за счет снижения уровня налогообложения), так и на их структуру (увеличив долю инвестиционных расходов за счет сокращения расходов на социальную сферу). Налоговая децентрализация в целом не является нейтральной и с точки зрения устранения горизонтальных дисбалансов в бюджетной системе, а также реализации перераспределительной экономической политики. Все эти ограничения сужают перечень приемлемых собственных доходных источников региональных и особенно местных бюджетов, но сами по себе не создают объективную потребность в значительном ограничении полномочий соответствующих уровней управления.

Таким образом, с теоретической точки зрения децентрализация налоговых полномочий создает предпосылки для укрепления фискальных стимулов органов местного самоуправления, а налоговая конкуренция способствует устойчивому и долговременному характеру данной тенденции.

Тем не менее, ограничением в использовании данного подхода при анализе процессов развития регионального и местного налогообложения является в целом статический подход к системе межбюджетных отношений и исключение из рассмотрения ее других элементов. Более точно, данное ограничение заключается в том, что соответствующие решения субъектов публичной власти находятся под влиянием динамических эффектов институциональной среды, влияющих на фискальный выбор, и не могут рассматриваться отдельно от последних.

.Роль этого ограничения применительно к бюджетной системе Российской Федерации чрезвычайно высока, так как в ней в значительной степени сохраняются унаследованные от советского периода элементы и практика межбюджетных отношений, плохо совместимые с фискальной децентрализацией и определяющие ее неустойчивый характер.

На уровне фискального выбора развитию регионального и местного налогообложения препятствуют несбалансированность региональных финансовых систем и местных финансов, в том числе вследствие значительного объема «наведенных» с федерального уровня расходов, а также сохраняющиеся мягкие бюджетные ограничения в бюджетной системе и общественном секторе. Вследствие несбалансированности финансовых систем происходит нарушение причинно-следственной связи между уровнем налоговых усилий субъекта публичной власти и результатами выполняемых им собственных полномочий. Мягкие бюджетные ограничения способствуют хроническому недоиспользованию налогового потенциала субнациональными властями, ожидающими получение дополнительной финансовой поддержки из вышестоящего бюджета в случае возникновения затруднений. В таких условиях преимущества децентрализации полномочий по налогообложению ослабляются.

Возможности регионального и местного налогообложения принципиально ограничиваются структурой налоговой системы и доходов территориальных бюджетов.

Во-первых, роль региональных и местных налогов в современной налоговой системе России весьма незначительна: как правило, в настоящее время за их счет формируется не более 25% доходов консолидированных бюджетов регионов, тогда как доля отчислений от федеральных налогов (по существу, эквивалентных нелимитированной финансовой помощи общего характера, так как регионы и муниципалитеты не вправе самостоятельно администрировать их поступления) превышает 50% доходов. Этот факт сам по себе снижает роль их собственной налоговой политики в системе управления общественными финансами.

Во-вторых, проблема формального и исчерпывающего разграничения полномочий в налоговой сфере в ходе налоговой реформы, начавшейся с 1999 г., не получила должного внимания. Так, законодательно не разграничена компетенция федерального центра, регионов и местного самоуправления в отношении определения элементов налогообложения по региональным и местным налогам и не урегулированы принципы участия регионов и муниципалитетов в непосредственном сборе налогов. При установлении региональных и местных налогов, а также ряда федеральных налогов, поступления от которых передаются в территориальные бюджеты, не всегда соблюдается территориальный принцип налогообложения (само понятие также не закреплено в действующем налоговом законодательстве). До настоящего времени решение указанных проблем федеральными органами власти шло скорее по пути вытеснения регионов из соответствующих сфер регулирования, чем устранения этих системных недостатков. Показательными примерами являются, например, предпринятые федеральными органами власти меры по устранению недобросовестной налоговой конкуренции и решения 2002 г. по реформе налогообложения малого бизнеса.

В-третьих, существующая налоговая система России не ориентирована на обеспечение потребностей территориальных бюджетов. Из теории государственных финансов известно, что региональные и местные налоги должны удовлетворять критериям соответствия уровню формирования объекта налогообложения, стабильности налоговой базы, а их налоговая база должна быть относительно равномерно размещенной и немобильной. Удовлетворение этих требований предполагает не только совершенствования основ налогового законодательства, но и более «сфокусированный» характер отдельных налогов. В частности, эффективному разграничению полномочий в сфере налогообложения не способствует ситуация, когда поступления большей часть налогов определяются факторами рентного характера; кроме того, это способствует углублению межтерриториальной дифференциации и ослаблению фискальных стимулов.

Как результат, в существующих условиях дополнительные налоговые полномочия регионам и муниципалитетам, будучи делегированными, часто не могут быть эффективно реализованы или сопряжены с ухудшением ситуации в других сферах межбюджетных отношений. Именно этот фактор «стоит» за регрессом в области регионального и местного налогообложения и консервацией существующей системы разделения налогов.

Развитие налоговой автономии региональных и местных органов требует кардинального пересмотра существующего на федеральном уровне подходов к формированию налогового и бюджетного (в части доходов) законодательства и межбюджетных отношений.

Основой для развития регионального и местного налогообложения должно стать формальное закрепление разграничения полномочий в сфере налогообложения. Такое закрепление может быть отражено как в Конституции РФ (подобно тому, как это сделано в ряде западных стран), так и в части первой Налогового кодекса РФ. В ходе данного разграничения необходимо определить закрытый перечень элементов налогообложения по региональным и местным налогам, который может регулироваться федеральными органами власти. Данное решение потребует пересмотра сложившегося взгляда на конституционный принцип единства налоговой политики.

Серьезной ревизии должен подвергнуться перечень региональных и местных налогов. Расширение налоговой компетенции регионов связано не только с передачей в их бюджеты не зачислявшихся в них ранее доходных источников (например, акцизов на все подакцизные товары), но и конверсию части федеральных регулирующих налогов (на прибыль, доходы физических лиц, возможно, части ресурсных платежей) в региональные. Последнее позволит также максимально сократить количество регулирующих налогов. В состав местных налогов могут войти часть существующих налогов на доходы, налоги на малый бизнес и имущественные налоги (после введения налога на недвижимость). Разграничение полномочий в сфере налогообложения должно исходить, в том числе, из необходимости исключения рентной составляющей из доходов местных бюджетов и сокращения ее доли в бюджетах регионов.

Территориальный принцип налогообложения должен найти отражение в федеральном законодательстве в отношении федеральных регулирующих, региональных и местных налогов. Его применение потребует, например, проведение конкретизации сферы действия региональных и местных решений об установлении каждого вида налога, сокращения масштабов схем искусственного распределения налогов между регионами и муниципалитетами, если налогоплательщик осуществляет деятельности одновременно на нескольких территориях, изменение принципов внутренней регистрации движимого имущества, являющегося объектом налогообложения, с целью устранения практики искусственного перемещения налоговой базы за пределы региона.

Расширение налоговой автономии региональных и местных бюджетов неизбежно связано с сокращением количества и роли регулирующих налогов. Так, при достижении примерного соответствия между доходами территориальных бюджетов от региональных и местных налогов и сборов и их расходными полномочиями, возможен отказ от регулирующих налогов вообще либо использования для целей замещения финансовой помощи одного из крупных налогов. Аналогичные решения могут быть приняты и в отношениях между регионами и местным самоуправлением.

Перераспределение налоговых полномочий необходимо осуществить и внутри регионов. Так, повышению самостоятельности регионов и муниципалитетов не способствуют нормы федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления», разделяющие между регионами и муниципалитетами почти все крупные доходные источники территориальных бюджетов. Отмена соответствующих норм позволит, с одной стороны, централизовать обладающие рентными признаками доходы территориальных бюджетов (акцизы, налог на прибыль, ресурсные платежи) в региональные бюджеты, с другой стороны - передать муниципалитетам налоги на имущество, малый бизнес, а также права по их самостоятельному установлению.

Возможность расширения налоговых полномочий регионов и муниципалитетов существует и в отношении расширения их прав в сфере непосредственно сбора налогов. Пересмотр структуры региональных и местных налогов может привести к целесообразности создания региональных и местных налоговых служб, по крайней мере, в отношении некоторых налогов (например, налога на недвижимость). Но и при сохранении единой вертикали налоговых органов необходимо обеспечить их подотчетность региональным и местным властям в отношении сбора налогов в региональный и местные бюджеты.

При осуществлении всех вышеуказанных мер необходимо учитывать, что искаженный характер фискального выбора региональных и местных властей (в том числе в отношении налогообложения) имеет место не только по указанным выше причинам, но и вследствие проблем в других сферах регулирования межбюджетных отношений - институциональной среде, разграничении полномочий по осуществлению расходов и предоставлении финансовой помощи. Поэтому развитие регионального и местного налогообложения во избежание снижения налогового потенциала территориальных бюджетов должно осуществляться параллельно с реформированием межбюджетных отношений в целом. В силу этого заметный прогресс в данной сфере достижим лишь в среднесрочной перспективе.

Тем не менее, стоящая перед органам власти задача развития децентрализованной финансовой системы объективно обуславливает необходимость повышения внимания федеральных органов власти к проблемам регионального и местного налогообложения и поиска новых подходов к их решению.

Список использованной литературы

1. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 г. №126-ФЗ (с изменениями от 9 июля 1999 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - №39. - Cт. 4464.

2. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001. № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - №34. - Ст. 3503.

3. Децентрализация бюджетной системы в Российской Федерации: тенденции, проблемы и рекомендации // Материалы проекта содействия налоговой реформе в Российской Федерации, 1998. - 207 с.

4. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика. - М.: ГУ ВШЭ, 2000. - 367 с.

5. Fiscal Decentralization in Emerging Economies / Fukasaku K., de Mello L. - Paris: OECD, 1999.

6. Oates, W. E. Fiscal Federalism. - New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972.