Перспективы развития налоговой системы как института социального управления

Перспективы развития налоговой системы как института социального управления

В соответствии с тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов в коммуникативные и увеличения доли коммуникативных институтов в институциональной структуре демократического обществе, мы полагаем, что перспективы развития налоговой системы связаны с формированием ее как института гражданского общества.

Исходя из расширенной трактовки субъектов социального управления налоговой системой, формирование налоговой системы как института преимущественно гражданского общества может происходить на основе трех различных идеологических установок:

­ производства социальных услуг и предоставлении гражданских прав самим частным сектором, где перераспределение основано на конкуренции производителей;

­ добровольности взносов в рамках некоммерческого сектора, где налоговая система институционализируется как организация гражданского общества, основанная на солидарности;

У приближения налоговой системы к налогоплательщику как конечному потребителю услуг государственного сектора и передаче перераспределительного механизма органам местного самоуправления.

Таким образом, перспективы формирования налоговой системы как института гражданского общества связаны с максимально возможной денационализацией перераспределительного налогового механизма, его передачи двум негосударственным секторам - частному и некоммерческому или местному самоуправлению.

Налоговая система как институт частного сектора. В плане изучения данной налоговой системы интересно обратиться к взглядам Ф. Хайека, в частности к его идее денационализировать деньги. Полное лишение правительства многовековой прерогативы на производство денег пока представляется большинству слишком непривычной и опасной идеей, которая вряд ли может быть принята в ближайшем будущем. Однако по мнению Хайека, как только люди привыкнут к этой новой для них ситуации, любое отклонение с достойного пути выпуска денег сверх меры сразу же будет приводить к быстрому вытеснению ненадежной валюты другими, более надежными.

На основе этих либеральных идей мы можем предположить теоретическую возможность денационализации налоговой системы и передачи этого громоздкого механизма в управление частному сектору при условии лицензирования и законодательного оформления правил конкурентной борьбы. Например, представители частного сектора сами устанавливают налоги и механизмы их перераспределения - и называют это «налоговыми пакетами», а налогоплательщики имеют возможность выбора между пакетами. Роль государства в этом случае состоит в создании соответствующего законодательства и контроле над его исполнением.

Если бы люди в зависимости от выбранного «налогового пакета» получали бы разные права гражданства, разные пакеты образовательных и медицинских услуг, их понимание необходимости налогов и контроль над ними был бы больше, чем сейчас. Вместе с тем параметры предоставления этих «налоговых пакетов» и их расценки могли бы учитывать социально-экономическое положение индивидов. Таким образом, «неэффективные» с точки зрения налогоплательщиков «налоговые пакеты» были бы отвергнуты. В данном безналоговом государстве, налоговая система стала бы институтом гражданского общества.

Теоретически отход от доминирующей роли государства в сборе налогов и предоставлении социальных и гражданских услуг может иметь ряд положительных моментов. Это могло бы позволить заинтересованным гражданам сформировать персональные требования к налоговой системе и, как следствие, к системе социального обеспечения, к правовой системе, к функционированию органов власти. Конкуренция между различными частными производителями гражданских и социальных услуг в идеале могла бы привести к созданию более эффективной системы при более низких затратах, поскольку обе стороны процесса, спроса и предложения, могли бы стремиться к оптимальному решению как в экономическом, так и в социальном аспекте.

Однако исследователи подчеркивают возможную опасность, подстерегающую на этом пути. К настоящему моменту на примере частного пенсионного и медицинского обеспечения наработан серьезный опыт функционирования накопительных систем. На этой основе можно изучить и возможные недостатки накопительных «налоговых пакетов».

Во-первых, степень вмешательства государства в случае создания накопительных налоговых систем может оказаться не меньше, чем при использовании государственной системы. Государство в любом случае несет ответственность за функционирование налоговой системы, социальную и экономическую безопасность своих граждан. Скорее всего, частные схемы будут иметь государственные гарантии.

Во-вторых, с развитием частных накопительных налоговых систем будет затруднено и/или невозможно проведение общегосударственной налоговой политики, которая имеет ряд положительных моментов. Как отмечает Дж. Стиглиц, государство может распределять риск между поколениями. Издержки войны, например, могут быть распределены между настоящим и будущим поколениями через сокращения инвестиций в течение военного времени и через увеличение налогового бремени на молодое поколение в пользу более старого. Также, если экономика переживает период инфляции в данном десятилетии, государство может перенести часть ее тягот на молодые, «работающие» поколения. В случае широкого развития частных систем такая возможность будет утрачена. Хотя скорее, по законам военного времени или крупных экономических кризисов, государство будет вынуждено восстановить государственную налоговую систему в полном объеме. Таким образом, частные накопительные налоговые системы имеют ограничения и требуют определенных экономических и социальных условий для их использования - высокого жизненного уровня, экономической и социальной стабильности.

В-третьих, частная накопительная налоговая система может оказаться еще более сложной и запутанной, чем государственная. Частным лицам будет сложно разобраться в разнообразных условиях «налоговых пакетов». Им придется тратить определенные средства на консультантов. Возрастает вероятность недальновидных поступков частных лиц и неопределенность при получении выплат. При этом административные расходы для разных конкурирующих «налоговых пакетов», из которых люди могут выбирать, будут выше, чем в случае единой государственной системы.

В-четвертых, система управления в частном секторе также может рассматриваться как бюрократическая.

Таким образом, при изменении статуса налоговой системы с государственного на частный, достаточно велик риск резкого роста социальной дифференциации, поляризации населения, неравенства гражданских прав и объема получения социальных услуг. Уменьшается возможность государства компенсировать неблагоприятные обстоятельства. При этом приватизация налоговой системы не обязательно будет означать повышение её эффективности, сокращение административных расходов или уменьшении доли бюрократизма.

На наш взгляд, на практике частная накопительная налоговая система может действовать как дополнительная при обычной базовой системе с общеобязательными условиями платежей и объемов получаемых прав и услуг. Баланс между государственной и частной системами, с одной стороны, поддержит необходимый уровень перераспределения доходов, с другой - создаст широкий спектр дополнительных возможностей для граждан. Теоретическое изучение и экспериментальная апробация такой системы, по нашему мнению, является делом не столь отдаленного будущего и имеет свои предпосылки в лице кризисных явлений в социальной рыночной налоговой системе и достаточно широкого участия частного сектора в предоставлении социальных услуг.

Таблица 1.

Расходы на социальное обеспечение государства и частного сектора в США в 1980-1994 гг.

*- Включают расходы на пенсионные планы; пособия по временной нетрудоспособности, инвалидности, страхование жизни, а также на образование, медицинские услуги, социальную помощь.

Однако в течение длительного времени частные перераспределительные механизмы должны рассматриваться как элементы государственной налоговой системы и находиться под государственным контролем.

Налоговая система как институт некоммерческого сектора. Как мы уже отметили, налоговая система как институт гражданского общества может формироваться на основе добровольных взносов в рамках некоммерческого сектора. Тогда налоговая система институционализируется как благотворительная организация гражданского общества, основанная на солидарности и коллективном принятии решений. Такую налоговую систему определяют как исторически первую, когда говорят, что налоги появились как «добровольная жертва». Ряд исследователей полагает, что ей принадлежит будущее.

Мы уже отмечали, что добровольность и благотворительность в этом контексте -достаточно условные понятия, если полагать, что добрая воля - это результат эгоистического решения: «Хочу делаю, хочу нет». Чисто эгоистические решения вообще невозможны в обществе из-за социальнообразующего института солидарности. Если налоговая система как институт гражданского общества когда-либо будет формироваться на основе добровольных взносов в рамках некоммерческого сектора, то тогда будет иметь место институционализированная добровольность и институционализированная благотворительность. В таком случае институты добровольности и благотворительности будут предъявлять требование добровольного участия в благотворительной деятельности, а отказ от участия будет караться применением социальных санкций, имеющих самые различные формы. Вместе с тем речь идет именно о добровольности и благотворительности, так как видимая система принуждения в виде государства и его органов будет заменена «мягкой» социализацией внутри гражданского общества.

Подробное теоретическое обоснование возрастания роли некоммерческих добровольных объединений людей предлагает О. Тоффлер. Он считает, что институты управления превратятся в новые «текучие» формы управления. В качестве последних, по Тоффлеру, выступают ассамблеи социального будущего. Социальное управление налоговой системой как институтом некоммерческого сектора может осуществляться на основе таких постоянно действующих ассамблей.

В случае развития налоговой системы как института некоммерческого сектора наибольший интерес представляют такие взаимосвязанные направления деятельности, как разработка действенных механизмов включения более широкого числа субъектов-участников в управление налоговой системой и расширение сферы деятельности некоммерческого сектора как производителя и получателя конкретных социальных услуг.

Еще не так давно считалось, что достаточно демократической избирательной системы, чтобы налогоплательщики как потребители услуг государства контролировали перераспределительный механизм налоговой системы. Например, Л.И. Якобсон пишет, что потребители услуг государства должны являться избирателями. Это, по его мнению, обеспечивает потребителям-налогоплательщикам бесспорное право добиваться минимизации своих затрат. Отсюда, цели государственных органов и способы их достижения в конечном итоге должны определяться интересами индивидов и формироваться в ходе их взаимодействия.

Однако практика демонстрирует, что это весьма абстрактный механизм. Поэтому был поставлен вопрос о создании системы гражданского контроля за налогово-бюджетным процессом, что в свою очередь требует «прозрачности» последнего. В 1998 г. МВФ был принят «Кодекс рекомендуемой практики по обеспечению фискальной прозрачности: декларация принципов». В 1999 г. представителями Центра бюджетных и политических приоритетов была разработана «Шкала оценки прозрачности и общественного участия в бюджетном процессе».

Следует отметить, что методики общественного участия в налогово-бюджетном процессе ориентированы на участие не каждого отдельного гражданина, а добровольного объединения граждан - некоммерческой организации. Для нее и создаются механизмы включения своих целей в процесс местного, регионального или общегосударственного бюджетирования. Речь идет именно о включении некоммерческих организаций в этот процесс, а не о замене централизованного сбора налогов благотворительной некоммерческой формой.

Поэтому можно отметить, что налоговая система как «чистый» институт некоммерческого сектора, когда с его помощью создаются все социальные услуги и под их финансирование собираются благотворительные средства, предстает как утопия. При современных условиях такая система имела бы существенные недостатки, среди которых сложность координации, трактуемой как общегосударственная налоговая политика, и отсутствие системы государственного контроля и государственных гарантий, которая сейчас рассматривается как самая надежная и предсказуемая. Мы полагаем, что в настоящее время существование налоговой системы как «чистого» института некоммерческого сектора невозможно, так как роль государства в современном обществе велика, но обоснована. Вместе с тем дополнение государственного налогового механизма некоммерческим сектором имеет и должно иметь место.

Институциональное строительство налоговой системы, поставленной на службу гражданскому обществу, предполагает и адекватное развитие самого гражданского общества. Новые институциональные структуры возникают исключительно по мере становления гражданских отношений. Только грамотные и заинтересованные граждане-налогоплательщики, объединившиеся в общественные ассоциации, смогут осуществлять контроль над системой государственных финансов и формировать свои требования по изменению налоговой политики. Также следует отметить, что существующие добровольные ассоциации налогоплательщиков зачастую создаются для лоббирования своих частных налоговых интересов, и провести грань между необходимостью участия и недостатками «узко-профильного» только внешне «некоммерческого» лоббирования сложно. Опасность же «узкопрофильного» лоббирования заключается в том, что нарушаются права других налогоплательщиков, не сумевших или не имеющих возможности вовремя «подсуетиться».

В связи с этим перспективы формирования данного типа налоговой системы связаны с созданием соответствующих демократических процедур и серьезно ограничены состоянием наличного гражданского общества. В данном случае именно структурный контекст формирования института налоговой системы будет являться определяющим.

Налоговая система как институт местного самоуправления. Наиболее популярный путь становления налоговой системы как института гражданского общества - это децентрализация решений по определению, сбору и распределению налоговых средств с помощью органов местного самоуправления.

По мнению Алисы Ривлин - главного советника президента Клинтона по бюджетным и управленческим вопросам, - можно указать на три причины, активизирующие этот процесс:

­ глобализация, приводящая к поиску новых путей сотрудничества;

­ растущие ожидания граждан и их неудовлетворенность;

­ необходимость уменьшения бюджетного дефицита.

В результате в большинстве развитых стран начинается процесс децентрализации власти, уменьшение доли государственного сектора, поиск эффективных путей организации социального сервиса в соответствии с запросами граждан, создание более четких стандартов для социальных служб и упрощение механизма регулирования. Фактически речь идет о комплексной реформе системы управления, возобновляющей доверие к демократически избранным правительствам. При этом реформированию перераспределительной системы уделяется ведущая роль. В этот процесс активно вовлекаются посткоммунистические страны Восточной и Центральной Европы.

Децентрализация рассматривается как процесс перевода местного самоуправления на самофинансирование, передачи ему прав и ответственности. С целью упорядочения налоговых взаимоотношений между центральной государственной властью и местным самоуправлением в странах Центральной и Восточной Европы, при OECD⁴ была создана организация - Инициатива налоговой децентрализации. В её задачи входит обсуждение и распространение знаний о налоговых возможностях местного самоуправления с помощью финансирования симпозиумов, семинаров, межправительственных форумов, создание рабочих экспертных групп, включающих собственных и зарубежных экспертов - партнеров FDI; распространение полученного опыта в регионах; выделение и продвижение оптимальных методов использования межправительственной финансовой помощи, предоставляемой с целью расширения налоговой децентрализации.⁵

В западной литературе поддерживается мнение, что успешная налоговая децентрализация должна быть основана на следующих стратегических принципах: четкое распределение ролей и ответственности между различными уровнями правительства; определение меры автономии местных правительств в части их доходов и расходов, сопровождаемое эффективной федеральной системой предоставлений поддержки; установление процедур, гарантирующих координацию и сотрудничество между различными уровнями правительства и институциональное строительство, включающее развитие административной инфраструктуры, необходимой для выполнения задач местных органов власти.

Широкое развертывание идей децентрализации, распределение функции принятия решений и ответственности по сотням различных единиц имеет свои положительные и отрицательные черты. Преимущества децентрализации принятия решений в сфере налогообложения заключаются в том, что это предопределяет гибкость механизма. Существует много возможностей экспериментировать, пробовать, а также максимально приспособиться к местным условиям. Таким образом, в случае передачи значительной части налоговой системы в руки местного самоуправления, может быть обеспечена гибкость в налогообложении, не свойственная централизованным налоговым системам, и уменьшение инерции институционального механизма налоговой системы. Здесь возможно и применение на практике теории Кейнса, видящего в налогах «встроенные механизмы гибкости».

Называются и отрицательные аспекту децентрализации решений по определению, сбору и распределению налоговых средств. Предполагается, что возможна утрата общегосударственной налоговой политики. Каждому отдельному субъекту трудно оценить социально-экономические последствия собственных решений. Если один субъект принятия налоговых решений бесконтрольно повышает налоги или уменьшает трансферты, то могут померкнуть результаты всех других его разумных решений. Если многие субъекты поступят подобным образом, то социально-экономические последствия окажутся значительными, несмотря на то, что их трудно оценить тому, кто принимает решения. В децентрализованной системе принятия налоговых решений трудно провести общегосударственную налоговую реформу.

В качестве другого недостатка указывается, что кадровый состав местного самоуправления менее компетентен в узко специальных вопросах, связанных с налогообложением и контролем над расходами, что является препятствием дальнейшей децентрализации. Особенно это относится к маленьким муниципалитетам. Может возникнуть такая ситуация, что руководители окажутся слишком слабы, т.е. имеются другие лица, не занимающие руководящих постов, но более компетентные. Руководители же определяют не только собственную производительность, но и производительность взаимодействующих единиц в системе.

Здесь мы можем отметить, что кадровый состав местного самоуправления может также обучаться, как и кадровый состав государственных органов власти, привлекать экспертов-консультантов. Более того, желательно, чтобы большинство налогоплательщиков еще со школьной скамьи имели достаточное представление о налоговой системе.

Среди других недостатков централизации указывается на то, что при опоре на такую налоговую систему возможен ряд противоречий. Например, адресность, важная для получения трансфертов, опасна при уплате налогов, так как налогоплательщики ставятся в неравное положение. Компенсирует этот недостаток возможность передвижения налогоплательщиков из неблагоприятных зон с высоким налогообложением в более благоприятные.

Собственные налоговые доходы местного самоуправления в настоящее время достаточно велики в большинстве развитых западных стран.

Таблица 2.

Структура доходов органов местного самоуправления в некоторых странах ОЭСР и Восточной Европы

* Даются только по странам - членам SIGMA.

** Доходы от приватизации, штрафы, доходы от капитала, доходы из дополнительных бюджетных фондов и др.

Вместе с тем возникает вопрос: насколько налоговые доходы местного самоуправления должны быть высокими, так как существует мнение, что большая часть доходов местного самоуправления должна складываться за счет эффективного распоряжения собственностью. Здесь следует отметить, что западные исследователи видят в низких собственных налоговых доходах органов местного самоуправления слабое развитие экономики и полагают, что основными источниками доходов местного самоуправления должны быть именно налоги.

Обращаясь к отечественному опыту децентрализации налоговой системы, можно сказать, что такая задача была поставлена еще в начале XX века. В программе «Общества финансовых реформ» было сказано: «Бюджеты земств и городов должны быть увеличены. Управление следует децентрализовывать, и удовлетворение местных потребностей, лежащее в настоящее время на центральном правительстве, перевести на органы местного самоуправления. В связи с этим необходимы строгая экономия в местных расходах, борьба с халатностью и кумовством и расширение участия населения в делах местного самоуправления». Данная программа была написана в тот момент, когда государство не только вмешивалось в хозяйственную деятельность местных органов самоуправления, но и непосредственно использовало денежные средства земских и городских бюджетов в своих целях, что, безусловно, осуждалось Обществом. Так как на местах был уже достигнут предельный критический уровень налогообложения, Общество разрабатывало схемы государственного и частного кредитования органов местного самоуправления.

Проблема децентрализации налоговой системы остро стоит и в наши дни. На общественных слушаниях по бюджету Санкт-Петербурга на 2001г. указывалось, что муниципальная составляющая бюджета Санкт-Петербурга противоречит Конституции; и российскому законодательству, на муниципальном уровне, который ближе других расположен к простым гражданам, нет прозрачности в бюджете, его сложно контролировать.

Таким образом, еще предстоит много сделать, чтобы налоговые системы местных органов власти, сосуществующие с общегосударственной налоговой системой, функционировали эффективно. Можно высказать предположение, что недостатки децентрализации налоговой системы со временем будут уменьшаться, а ее достоинства будут оценены населением. В настоящее время налоговая система как институт местного самоуправления может быть сформирована только в случае исторически обусловленных, развитых традиций опоры на местную власть.

Обобщая вышеизложенное в данной главе можно сделать следующие выводы: 1. Протоналоги возникли как результат самоорганизации гражданского общества на доинституциональном этапе развития налоговой системы. Факт появления прото-налогов связывается с несколькими разноплановыми явлениями. Во-первых, возникновение налогов рассматривается как естественно-исторический процесс, связанный с распадом родовой общины, превращением ее в соседскую с последующим выделением знати из числа рядовых общинников и формированием государства. Во-вторых, в возникновении налогов исследователи видят связь с обрядом жертвоприношения, а сами налоги рассматриваются как сакральная жертва. В-третьих, происхождение налогов тесно увязывается с древними военными конфликтами и перерастанием разовой контрибуции с побежденного народа в постоянно взимаемую дань.

2. Первоначально налоги имели сакральный характер, и необходимость перераспределения продуктовых излишков освещалась харизматической властью. Но эти налоги образовывали не добровольный коммуникативный институт, а жесткий инструментальный, подчиняющий личность, где в качестве субъекта налогового установления определялся Бог, что исключало всякую возможность критического отношения к налогу, не говоря уже об уклонении от его уплаты. Поэтому перерастание сакральных инструментальных налогов в налоги-поборы может рассматриваться с двух позиций. С одной стороны, община утратила контроль за налогом, что негативно. С другой стороны, это, на наш взгляд, и положительное явление, так как налог-побор рассматривался уже как система внешнего принуждения, функционирующая по созданным людьми, а не Богом, правилам. Утрата сакрального характера налога направила институционализацию налоговой системы в нормативно-ролевой институт. Налог-побор мог был несправедлив, но осознан, а осознание - это первая предпосылка обсуждения. Против поборов можно возмутиться, восстать, отказаться их платить, уклониться и т.д.

3. Процесс выделения знати из среды равноправных общинников положил начало формированию двух основных субъектов управления налоговой системой - знати и общины и стал основой разделения государства и гражданского общества. Именно противоречивые взаимоотношения государства/государя и гражданского общества/подданных стали определять конкретные параметры институционализации налоговой системы. Расцвет первых налоговых систем связан с укреплением государя, расширением его влияния на многие сферы общественной жизни, абсолютизацией государственной власти. Упорядоченная налоговая система стала основным средством решения задач государства. Противоречия между задачами государя-государства и общества и их подавление со стороны государства привели к перерождению граждан в подданных, налогов в поборы.

4. Первым типом налоговой системы стал фискальный, основанный на налоге-поборе. Фискальный тип налоговой системы институционализировался как нормативно-ролевой, т.е. происходило упорядочивание и закрепление определенных групп функций, становление функциональной структуры. Однако так как само становление функций заняло продолжительный период времени, большую часть своего существования фискальный тип налоговой системы был достаточно ограниченным. Фискальную налоговую систему нельзя назвать институтом социального управления, поскольку осуществление ее функции нестабильно, а сами налоги недостаточно упорядочены, чтобы можно было говорить именно о системе налогов. Поэтому функционирование и сакральных налогов, и фискальных налогов-поборов соответствует доинституциональному этапу развития налоговой системы как института социального управления. Ее институционализация связана с теоретическим осмыслением налогов как платы за определенные государственные услуги и практическим применением этих положений. 5. Уже первые теоретики налогообложения указали на главные проблемы формирования налоговой системы как института социального управления: взаимосвязь уплаты налогов с получением определенных услуг; трудность определения этой взаимосвязи; требование отчета от государства; гражданское неповиновение в случае отсутствия этого отчета. Появилось принципиально новое понимание сущности налога: «Налог - это плата за услуги государства», которое получило развитие в либеральной идеологии, утверждавшей, что вмешательство государства и, соответственно, плата за его услуги должны быть минимальными.

6. Созданный на этой основе либеральный тип налоговой системы, имел достаточно ограниченные функции, так как выполнение социальной и экономической функций, особенно фискальной, минимизировалось. Значение политических функций и налоговой культуры, напротив, было высоким. Сама минимизация социальных функций государственной налоговой системы не означала их неисполнения. Просто часть проблем перераспределения доходов и оказания социальных услуг перекладывалась на гражданское общество. Поэтому либеральная идеология может использоваться на практике только в случае адекватного развития гражданского общества, стремящегося взять на себя всю полноту полномочий и ответственности.

7. Либеральный тип налоговой системы существовал в XIX в. в США. Преодоление крайностей фискальных налоговых систем Европы происходило на основе строительства государственно-социалистического и социального рыночного типов налоговой системы как института социального управления.

8. Государственно-социалистический тип налоговой системы как институт социального управления был основан на ведущей роли государства в экономике. Этот тип имел все группы функции, но доминировали экономические и социальные. Политические функции и налоговая культура сведены к формированию общественного мнения в поддержку налоговой политики государства. В настоящее время тенденция реформирования этого типа налоговой системы указывает на то, что он постепенно трансформируется в налоговую систему социального рыночного типа.

9. Социальный рыночный тип налоговой системы как института социального управления основан на ведущей роли государства, но с подключением и других субъектов управления. Исполнение социальных функций доминирует над исполнением других групп функций. В настоящее время подавляющее большинство налоговых систем мира тяготеют к социальному рыночному типу, что объясняется как ее жизнеспособностью, так и необходимостью унификации и налоговой гармонизации налоговых систем разных стран. Однако социальная рыночная налоговая система резко критикуется, что связано с резким усилением роли государства в функционировании и развитии этого типа налоговой системы. Она в качестве института государства необходима тогда, когда государство на основе конкуренции с другими производителями социальных благ более эффективно, чем другие, размещает и задействует ресурсы для решения поставленных социальных задач. Но современные тенденции развития общества связываются с дальнейшим разнообразием в потреблении социальных услуг, децентрализацией и демократизацией. Можно констатировать начало процесса теоретического обоснования совершенно иного подхода к налоговой системе как институту социального управления, связанного с резким возрастанием роли гражданского общества в его функционировании и развитии.

10. В соответствии с тенденцией перерастания нормативно-ролевых институтов в коммуникативные и увеличения доли коммуникативных институтов в институциональной структуре демократического общества, мы полагаем, что перспективы развития налоговой системы связаны с формированием ее как института гражданского общества. Исходя из расширенной трактовки субъектов социального управления налоговой системой, формирование налоговой системы как института преимущественно гражданского общества может происходить на основе трех различных идеологических установок:

­ производства социальных услуг и предоставлении гражданских прав самим частным сектором, где перераспределение основано на конкуренции производителей;

­ добровольности взносов в рамках некоммерческого сектора, где налоговая система институционализируется как организация гражданского общества, основанная на солидарности;

У приближения налоговой системы к налогоплательщику как конечному потребителю услуг государственного сектора и передаче перераспределительного механизма органам местного самоуправления.

Таким образом, перспективы формирования налоговой системы как института гражданского общества связаны с максимально возможной денационализацией перераспределительного налогового механизма, его передачи двум негосударственным секторам - частному и некоммерческому или местному самоуправлению.

11. Налоговая система как институт гражданского общества имеет определенные преимущества. Она позволяет заинтересованным гражданам сформировать персональные требования к налоговой системе и, как следствие этого, к системе социального обеспечения, к правовой системе, функционированию органов власти. При построении налоговой системы как института частного сектора конкуренция между различными частными производителями гражданских и социальных услуг в идеале могла бы привести к созданию более эффективной системы, где обе стороны процесса стремятся к оптимальному решению как в экономическом, так и в социальном аспекте. Налоговая система как институт некоммерческого сектора может формироваться на основе добровольности, солидарности и коллективного принятия решений. Преимущества децентрализации принятия решений в сфере налогообложения и формирования налоговой системы как института местного самоуправления заключаются в том, что это предопределяет гибкость механизма; существует много возможностей экспериментировать, пробовать, а также максимально приспособиться к местным условиям.

12. Вместе с тем налоговая система как институт гражданского общества имеет определенные недостатки. Во-первых, на начальном этапе создания гражданских форм налоговых систем степень вмешательства государства может оказаться не меньше, чем при использовании государственной системы. Государство в любом случае несет ответственность за функционирование налоговой системы, социальную и экономическую безопасность своих граждан. Скорее всего, новые схемы будут иметь государственные гарантии. Во-вторых, с развитием гражданских форм налоговых систем будет затруднено и/или невозможно проведение общегосударственной налоговой политики. В-третьих, гражданские формы налоговых систем имеют ограничения и требуют определенных экономических и социальных условий для их использования - высокого жизненного уровня, экономической и социальной стабильности. В-четвертых, ориентированные на индивидуальные запросы и возможности гражданские формы налоговых систем могут оказаться еще более сложными и запутанными, чем государственная. Данные недостатки будут прежде всего присущи начальному этапу становления гражданских форм налоговых систем и должны уменьшаться по мере развития этих форм.

13. Если исходить из того, что постепенная трансформация налоговых систем развитых государств свидетельствует о движении от налоговой системы, выступающей как институт государства, к налоговой системе - институту гражданского общества, то необходимо отметить, что этот процесс не может происходить быстро и включает в себя множество переходных моментов, т.е. будет развиваться коммуникативная составляющая в действующих институциональных конфигурациях, но останется нормативно-ролевая основа. Нельзя не отметить те опасности, которые могут подстерегать на этом пути. Простое ослабление позиций государства никогда автоматически не приведет к усилению позиций гражданского общества, скорее укрепится внелегальный теневой сектор. Институциональное строительство налоговой системы, поставленной на службу гражданскому обществу, предполагает адекватное развитие самого гражданского общества. Новые институциональные структуры возникают по мере становления гражданских отношений. Мы полагаем, что в течение длительного времени негосударственные формы должны рассматриваться как элементы государственной налоговой системы и находиться под государственным контролем.

В настоящий момент господствующим типом налоговой системы является налоговая система социального рыночного типа. Можно предположить, что демократизация и децентрализация именно этого типа налоговой системы, уже имеющая место в странах Запада, приведет к желаемым социальным результатам. Основные проблемы социального рыночного типа налоговой системы как института социального управления и перспективы его оптимизации мы рассмотрим в следующей главе.