Государственный бюджет и государственный долг. Бюджетная политика в экономике России

- 1 -

Содержание

Введение…………………………………………………………...........………....2

1. Государственный бюджет…………………………………….……............…..4

1.1 Понятие и особенности бюджета и бюджетной системы в РФ…................4

1.2 Дефицит бюджета…………………………………………………..…............9

2. Государственный долг…………..........………………………………..……..15

2.1 История государственного долга в России...........…………………………17

2.2 Внешний долг Российской Федерации…………............…………………..21

2.3 Внутренний долг Российской Федерации………............…………...……..23

2.4 Управление государственным долгом в РФ……………...........…………..25

3. Бюджетная политика Российской Федерации…………………..........……..37

Заключение............……………………………………………………………….43

Список литературы...........……………..………………………………………...45

Рецензия…………...……...........…………………...…………………………….47

Введение

На современном этапе проблема бюджетного дефицита в России не является главной проблемой экономики Российской Федерации, но сохраняет свою актуальность, поскольку большинство экономических проблем ведут именно к ней. И то, что сейчас по официальным данным дефицит госбюджета преодолен, не значит, что он остался в прошлом навсегда и не повторится в будущем. Уровень налогов и государственных расходов позволяет бюджету играть ведущую роль в обеспечении экономического роста и занятости работников. Бюджет является важным рычагом воздействия на ход общественного воспроизводства и стимулирования экономического роста. Бюджетный механизм представляет собой важный инструмент долгосрочной структурной политики. Он используется для проведения крупных структурных сдвигов: в интересах более быстрого развития наукоемких производств, прогрессивных научно-технических перемен в национальном хозяйстве, подъема отстающих в экономическом отношении регионов. Возросшая регулирующая роль бюджета дала основание западным ученым рассматривать его в качестве плана финансового устройства, который служит средством достижения экономической стабильности и выполняет функции встроенного бюджетного стабилизатора. В соответствии с бюджетным кодексом принимается Федеральный закон о бюджете на текущий год, на основании которого страна живет в течение одного года, расходуя ресурсы на хозяйственную деятельность, проводя внешнюю и внутреннюю политику государства.

Цель работы - проанализировать ситуацию в области государственного долга и дефицита бюджета в Российской Федерации и выявить пути преодоления дефицита бюджета и погашения государственного долга.

На основе цели в курсовой работе поставлены следующие задачи:

изучить теоретические основы вопроса о государственном бюджете;

рассмотреть ситуацию по проблеме государственного долга и дефицита бюджета в РФ;

выявить пути преодоления дефицита бюджета и погашения государственного долга.[№7 стр.5,8]

1. Государственный бюджет

1.1 Понятие и особенности бюджета и бюджетной системы в Российской Федерации

Центральное место в системе государственных финансов занимает государственный бюджет - имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. Бюджетный кодекс Российской Федерации определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». Таким образом, аккумулируя с помощью государственного бюджета денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет выполнение возложенных на него обществом политических, экономических и социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных органов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономических задач и т.д. Необходимо отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, т.к. по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования.

Как правило, сложившиеся формы государственного управления и взаимоотношений между членами общества определяют и особенности финансовой системы. В странах с социалистической экономикой в силу монопольной государственной собственности на средства производства и наличия мощного госаппарата, основной её задачей было обслуживание потребностей государственной власти. Государственные финансы подчиняли себе и средства предприятий и организаций, и даже сбережения населения. [№8 стр. 250]

Перемены в экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в её финансовом механизме. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе денежных доходов и расходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами. Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало расчленение единого госбюджета на три самостоятельных части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Это стало важным шагом к демократизации финансовых отношений. В этом же направлении действовали переход к налогам, как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, приватизация государственной собственности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям в бюджетной системе Российской Федерации, и её бюджетном устройстве.[№9 стр.29,332]

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: «бюджетная система - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения.[№1 стр.15]

Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством, наряду с федеральным и местными бюджетами, выделяются бюджеты субъектов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; республик, краёв, областей и автономных округов в России). Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней.

Таким образом, бюджетная система России, как федеративного государства состоит из трёх уровней:

первый уровень - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

второй уровень - бюджеты субъектов РФ (89 бюджетов - 21 республиканский бюджет, 55 краевых и областных бюджетов, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень - местные бюджеты (около 29 тысяч городских, районных, поселковых и сельских бюджетов).

Совокупность бюджетов всех уровней образует консолидированный бюджет. Консолидированный бюджет определяется Бюджетным кодексом как свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории.

Консолидированный бюджет субъекта РФ составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.

Консолидированный бюджет РФ - это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты всех субъектов федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей.[№15 стр.214]

Бюджетным кодексом РФ в гл. 5 законодательно закреплены следующие принципы бюджетной системы Российской Федерации:

единства бюджетной системы Российской Федерации;

разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

самостоятельности бюджетов;

полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

сбалансированности бюджета;

эффективности и экономности использования бюджетных средств;

общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

гласности;

достоверности бюджета;

адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, единство принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также единый порядок финансирования расходов бюджета, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

- право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

- наличие собственных источников доходов бюджета каждого уровня;

законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением установленных законом случаев.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета за исключением целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов другого уровня.

Принцип гласности означает: обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов, отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений; обязательную открытость для общества и СМИ процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри представительного органа или между исполнительным и представительным органами государственной власти.

Принцип достоверности бюджета означает: надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории; и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.[№16 стр.117-121]

1.2 Дефицит бюджета

В экономической теории принято выделять три основных состояния бюджета: профицитное, сбалансированное и дефицитное. Превышение доходов над расходами составляет профицит бюджета. Если расходы полностью обеспечиваются доходами, такой бюджет называется сбалансированным. Бюджетный дефицит представляет собой превышение расходов бюджета над его доходами.

В случае принятия Федерального бюджета на очередной финансовый год с дефицитом законом об этом бюджете утверждаются источники финансирования федерального бюджета. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ.

Полностью сбалансированный государственный бюджет, то есть бюджет без сальдо, возможен только теоретически. Бюджетный дефицит - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств - к росту государственного долга.

Бюджетный дефицит, как правило, вызывает негативные экономические и социальные последствия. Они обусловлены тем, что в условиях дефицита бюджета государство вынуждено переходить на жесткую экономию бюджетных средств по все направлениям своих расходов. Снижение государственных инвестиций в экономику страны, расходов на поддержку промышленности, сельского хозяйства и других отраслей экономики приводит к тому, что многие предприятия вынуждены снижать объемы производств или вообще закрываться. А это вызывает сокращение объемов ВВП и налоговых поступлений в бюджеты. Неблагоприятно сказывается на уровне жизни населения уменьшение объема расходов на социальную политику, образование, здравоохранение и других бюджетных ассигнований на социальную сферу. Кроме того, следствием дефицита бюджета становится несвоевременность выплат заработной платы работникам, как бюджетных организаций, так и тех, перед которыми государство имеет задолженность по оплате своих заказов. То же самое касается пенсий, стипендий, пособий и прочих социальных трансфертов. Все эти факторы ведут к снижению благосостояния населения и обострению социальной напряженности в обществе.[№18 www.cir.ru]

Возникновение бюджетного дефицита обусловливается многими причинами, среди которых можно выделить следующие: спад общественного производства, завышенные расходы на реализацию социальных программ, возросшие затраты на оборону, рост «теневого» сектора экономики, рост предельных издержек общественного производства, массовый выпуск «пустых» денег. Особое значение из них имеют спад производства и рост «теневого» сектора экономики, которые приводят к уменьшению налоговой базы. В первом случае происходит сокращение производства, уменьшается получаемая прибыль, следовательно, уменьшаются поступления в бюджет. Во втором случае предприятия вообще перестают платить налоги.

Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развития экономики и динамики жизненного уровня населения. Все зависит от причин его возникновения и направлений расходов государственных денежных средств. Если финансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для развития приоритетных отраслей, то в будущем рост производства и прибыли в них полностью возместят произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правительство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отрицательных моментов в развитии экономики, главным из которых является усиление инфляционных процессов. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств - войн, стихийных бедствий, катаклизмов - когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. Наконец, существует еще одна, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.[№14 стр.222]

Существуют следующие пути покрытия бюджетного дефицита: снижение расходов и увеличение доходов. Однако, необходимо помнить, что объем расходов нельзя сокращать ниже определенного уровня. В противном случае это может привести к катастрофическим последствиям в жизни общества, к ослаблению экономической и политической безопасности страны, к еще большему усугублению социального и бюджетного кризиса. Расходы государства в условиях рынка должны определяться рамками тех функций, эффективность выполнения которых обеспечивается им на более высоком уровне, чем субъектами предпринимательской деятельности.

Поэтому основным путем сокращения дефицита бюджета является увеличение объема доходов, т.е. финансированием бюджетного дефицита. В зависимости от источников финансирования можно различать инфляционный (эмиссионный) и неинфляционный (неэмиссионный) дефицит бюджета.

Первый тип дефицита характеризуется привлечением тех источников финансирования, которые инициируют инфляционные процессы. К ним относятся:

эмиссия денег;

заимствования у Центрального банка страны (т.е. получение кредитов), что равносильно росту массы денег в обращении;

повышение уровня налоговых изъятий в бюджет в основном через механизм косвенного налогообложения.

Покрывая дефицит с помощью этих источников, правительство тем самым усугубляет его в последующих периодах. Кроме того, повышение налоговых ставок даже теоретически не может продолжаться бесконечно, в отличие от увеличения количества денег в обращении.

Эмиссия денег является самым простым методом покрытия бюджетного дефицита. Большинство стран со времен перехода от золотого к бумажноденежному обращению неоднократно использовали дополнительную эмиссию для этих целей. Правительства особенно часто применяют это средство в критических ситуациях - во время войны или длительного кризиса. Избыточная эмиссия приводит к весьма отрицательным последствиям для экономики: развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, обесцениваются сбережения населения и предприятий, стремительно снижается курс национальной валюты, в итоге всё это приводит к воспроизводству бюджетного дефицита.[№15 стр.45]

В период с 1992 года до 1995 года Правительство РФ постоянно использовало кредиты Центрального банка РФ для покрытия бюджетного дефицита. В 1999 году к этому методу пришлось прибегнуть вновь из-за резкого ухудшения финансовой ситуации после августовского кризиса 1998 г. Однако, пунктом 2 статьи 93 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что кредиты Банка России не могут быть источниками финансирования бюджета.[№7 стр.57]

Наиболее надежным источником финансирования дефицита бюджета являются займы государства на внутреннем и внешнем финансовых рынках, которые относятся к неинфляционным источникам финансирования. Однако, они ведут к возрастанию государственного долга и, соответственно, к росту расходов на его обслуживание. Возрастание государственного внешнего долга является наиболее негативным фактором, так как при этом увеличивается доля национального богатства, вывозимая из страны в виде процентов за кредит.

Согласно статье 94 Бюджетного кодекса Российской Федерации источниками финансирования дефицита федерального бюджета являются государственные займы. К внутренним источникам финансирования относятся:

кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Внешние источники финансирования дефицита федерального бюджета:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

кредиты правительств иностранных государств, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте.[№7 стр.113]

2. Государственный долг

Современная фискальная политика признает использование бюджетных дефицитов для целей стабилизации экономики. А это может привести к образованию и росту государственного долга.

Причинами возникновения государственного долга обычно являются трудные периоды для экономики: войны, спады и т.д.

В определении размеров государственного долга существуют различные подходы. Наиболее реалистичным считается определение доли государственного долга к ВНП или к экспорту. Голая констатация абсолютных размеров долга игнорирует объем ВНП. Можно утверждать, что богатая нация имеет большую возможность выдерживать государственный долг значительных размеров по сравнению с бедной нацией.

Многие экономисты считают, что основная тяжесть долга состоит в необходимости ежегодно отчислять процентные платежи, возникающие как результат государственного долга. При достижении определенного уровня платежей по обслуживанию государственного долга по отношению к ВНП государство теряет возможность дальнейшего экономического роста. Особенно важно соотношение между иностранными и внутренними кредиторами правительства.

Национальный, или государственный, долг - это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов федерального Правительства за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране. Различают внешний и внутренний государственный долг. Внешний государственный долг - это долг иностранным государствам, организациям и отдельным лицам. Внутренний долг - это долг государства своему населению.[http://budgetrf.nsu.ru]

Государственный долг подразделяется также на капитальный и текущий. Капитальный долг включает все долговые обязательства государства на определенную дату (начало года) -- непогашенную часть основного долга и начисленные проценты, которые в рамках соглашения о реструктуризации долга могут быть присоединены к основному долгу. Текущий государственный долг состоит из предстоящих платежей по всем долговым обязательствам, срок погашения которых наступает в отчетном периоде (году).

Бюджетный дефицит и государственный долг тесно связаны, так как, во-первых, государственный займ - важнейший источник покрытия бюджетного дефицита; во-вторых, определить, насколько опасен тот или иной размер дефицита бюджета, невозможно без анализа величины государственного долга. С другой стороны, для оценки величины государственного долга необходимо исследование роста бюджетного дефицита. Именно по этому в этой работе следует посвятить целую главу данному вопросу.

Государственный долг и его рост сильно влияют на функционирование экономики. В этом плане видятся две опасности: возможность банкротства нации и опасность переложения долгового бремени на будущие поколения. В настоящее время государственный долг занимает особое место среди болевых проблем современной бюджетной политики России.

Существенной проблемой для бюджетной системы становится также практически неуправляемый и неконтролируемый рост объемов облигационных займов субъектов Федерации. Последствия этого могут превзойти аналогичные тенденции роста ГКО, поскольку территориальные займы выпускаются в основном под залог имущества и земли.[№6 стр. 14]

Одной из “детских болезней” российской экономики времен переходного периода стал непомерно возросший государственный долг, как внешний, так и внутренний. Однако ни для кого не секрет, что многие высокоразвитые западные страны, члены Парижского и Лондонского клубов, являются не только кредиторами, но и крупнейшими должниками, в первую очередь, конечно же, речь идет о внутренней задолженности, и наиболее классическим примером здесь являются Соединенные Штаты. Поэтому, на мой взгляд, не следует так уж драматически и болезненно воспринимать проблему относительно высокого уровня государственной задолженности как это делают некоторые особо ретивые российские политики, обвиняя реформаторов в том, что они “продали Родину за кредиты МВФ, выданных на проведение преступных реформ антинародного режима” (большая часть внешнего долга России - это наследство СССР, а именно, экономической политики правительств Рыжкова-Павлова в 1985-1990 годах. Ведь именно правительству Рыжкова мы обязаны уменьшением золотого запаса, обретением гигантской скрытой инфляции, тотальному дефициту и т.д.[№5 стр. 32]

2.1 История государственного долга России

Кредитная история России началась в 1769 г., когда Екатерина II сделала первый заем в Голландии. За последующие два с половиной столетия Российская империя заняла на рынке примерно 15 млрд. руб. Большая часть этих средств накануне революции была погашена. К этому моменту старейшими займами в составе русского государственного долга оставались 6%-ные займы 1817-18 гг. Их нарицательный капитал составлял 93 млн. руб., а непогашенная часть к 1 января 1913г. равнялась 38 млн. руб. На графике отражена динамика государственного долга Российской империи в начале XX в.: сумма задолженности возросла в период русско-японской войны и революции, а затем стабилизировалась.

На протяжении всего XIX в. и в начале XX в. расходы государства превышали его доходы. Во второй половине XIX в. правительство активно финансировало строительство железных дорог, а также выкупало в казну частные линии.

Стремясь сгладить влияние экстраординарных расходов на структуру бюджета, оно разделяло бюджет на обыкновенный и чрезвычайный. Первый пополнялся из традиционных источников доходов (налоги, акцизы и пр.), доходную часть второго на 90% составляли средства, полученные от внутренних и внешних займов. Именно заемные средства шли на финансирование строительства железных дорог, ведение войн и борьбу со стихийными бедствиями. При благоприятном положении часть чрезвычайного бюджета шла на покрытие расходов по долгосрочной оплате государственных займов. Платежи по займам (проценты и погашение) осуществлялись за счет обыкновенного бюджета.[№10 стр.256]

Выпуск новых займов был в непосредственной компетенции царя и министерства финансов. Однако после созыва Государственной Думы она получила право утверждать каждый конкретный заем. Время и условия займа по-прежнему определялись по решению правительства.

По большей части государственных долгов выплачивалось 4% годовых. Сумма всех бумаг с такой доходностью составляла более 2,8 млрд. золотых рублей -- около 2/3 всего рынка.

Все ценности, размещаемые в то время на рынке, разделялись на 3 категории: краткосрочные; долгосрочные; бессрочные.

Срок обращения краткосрочных обязательств ограничивался законом и колебался от 3 месяцев до 1 года. Купюры выпуска не должны были превышать 500 руб. Право эмиссии по краткосрочным обязательствам предоставлялось лично министру финансов с условием, что общая сумма обязательств в каждый момент не превысит 50 млн. руб. В 1905 г. права министра были расширены до 200 млн. руб. с правом выпуска краткосрочных обязательств, в том числе и на иностранных рынках. Государственное казначейство и частные лица имели право учитывать эти обязательства в Государственном банке, проценты считались в виде дисконта.

Основу государственного долга составляли долгосрочные и бессрочные займы. Долгосрочные займы могли заключаться на достаточно длительные сроки -- 50-80 лет. Практиковался выпуск бессрочных обязательств, когда государство обязывалось выплачивать только договорный процент, т.е. для держателя заем становился рентой. Правительство оставляло за собой право принудительной скупки данного инструмента по номинальной стоимости. В этом случае заем погашался тиражами. Иногда государство скупало облигации на бирже.

Также существовало формальное определение внутренних и внешних займов. Первые ориентировались на иностранного покупателя и обращение за границей. Вторые были рассчитаны на российский рынок. Данное деление не имело никакого экономического значения, так как никаких ограничений на покупку иностранных выпусков для российских подданных и внутренних иностранцев не существовало.[№6 стр.28]

В 1906 г. в Основном законе имелась статья 114:

“При обсуждении государственной росписи не подлежат исключению или сокращению назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя Российским Государством обязательствам”. Законодатели заранее пресекали соблазн нарушить одно из основных правил рынка -- платить вовремя и полностью.

Российское правительство в результате длительных и кровопролитных усилий сумело создать репутацию надежного заемщика, который действует на рынке аккуратно, не злоупотребляя своим государственным статусом.

Заимствование финансовых ресурсов использовалось с разными целями, и далеко не всегда целью для реализации какого-либо конкретного проекта. Интересы финансовой стабильности, пусть даже в краткосрочном периоде, имели первостепенное значение. Это позволяло следовать выработанной экономической политике, не меняя ее курса.

Отказавшись платить долги своим и иностранным гражданам, правительство Советской России заложило основу новой финансовой культуры. В результате облигации, выдаваемые как часть заработной платы, оказались просто бумажками.

В 1991 году после распада СССР сначала предполагалось, что каждое из государств будет нести свою долю ответственности по внешнему долгу (союзный долг тогда оценивался в 108 миллиардов долларов), а также иметь соответствующую долю в активах бывшего СССР.

Однако получилось так, что только Россия смогла обслуживать свои обязательства по внешним долгам. Поэтому вскоре договорились, что Россия примет на себя долги всех бывших республик СССР в обмен на их отказ от причитающейся доли активов (так называемый нулевой вариант). Подобное решение стоило дорого, но позволило сохранить свои позиции на внешних финансовых рынках, зарубежную инфраструктуру, обеспечило доверие потенциальных партнеров. Переговоры с Лондонским клубом о долгосрочной реструктуризации долгов СССР коммерческим банкам Россия вела с декабря 1992 года. Первоначально прогрессу переговоров препятствовала позиция банков-кредиторов, настаивавших на отказе России от государственного иммунитета (это означало, что взыскания кредиторов могли быть обращены на активы СССР или России за рубежом). Осенью 1994 года на сессии МВФ в Мадриде стороны нашли компромисс, договорившись, что должником перед Лондонским клубом будет выступать Внешэкономбанк. На время переговоров банки-кредиторы предоставляли Внешэкономбанку отсрочки платежей (так называемые ролл-оверы). Всего в рамках Лондонского клуба был предоставлен 21 ролл-овер. В ноябре 1995 года во Франкфурте-на-Майне правительство РФ и члены банковского консультативного комитета Лондонского клуба подписали Меморандум о согласованных принципах глобальной реструктуризации долга бывшего СССР клубу на общую сумму 32,3 миллиарда долларов, включая проценты сроком на 25 лет с семилетним льготным периодом.

После этого Внешэкономбанк подготовил и разослал 400 с лишним банкам-кредиторам финансовые условия урегулирования задолженности перед Лондонским клубом, а это около 27 тысяч отдельных долговых требований в 15 валютах (сложность и масштабность сделки не имеют равных в двадцатилетней истории клуба). [№3 стр.11]

2.2 Внешний долг Российской Федерации

Проблема внешней задолженности требует постоянного контроля, поскольку может оказывать очень серьезное негативное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе. Нельзя забывать, что глубокий более чем десятилетний кризис в Латинской Америке, сопровождавшийся длительным спадом производства и исключительно высокой инфляцией, был спровоцирован именно крупными внешними долгами.

«Переход России на внешние заимствования пришелся на конец подъема мировой экономики и начало финансового кризиса, охватившего финансовые рынки развивающихся стран в 1997-1999 г. В результате девальвации российского рубля в 1998 г. государственный долг, номинированный в иностранной валюте, за несколько месяцев увеличился более чем втрое, а весь государственный долг - почти вдвое».

Приняв на себя все внешние долги, Россия по условиям “нулевого варианта” стала одновременно правопреемником и по всем зарубежным финансовым активам СССР. Вроде бы общие размеры этих активов превышают сумму контрактных обязательств по полученным иностранным кредитам, однако реальная ситуация сейчас складывается таким образом, что с позиций текущего платежного баланса России весьма незначительные поступления от указанных финансовых активов далеко не равнозначны крупным платежам по обслуживанию внешней задолженности. И дело здесь отнюдь не в расхождении графиков соответствующих поступлений и платежей. [№3 стр.16]

До кризиса система фиксированного валютного курса обеспечивала относительную предсказуемость расходов по обслуживанию внешнего долга. Девальвация и переход к плавающему курсообразованию сделали объемы ежегодных выплат менее прогнозируемыми в рублевом выражении.

После финансового кризиса внешний долг российского правительства был фактически разделен на две категории. В первую, которая подлежала обслуживанию, попали все кредиты, взятые в период с 1991 года собственно Россией: это были обязательства перед МВФ и Всемирным Банком, еврооблигации и двусторонние кредиты российского правительства. Во вторую - долги, унаследованные Россией от Советского Союза, по которым Правительство отказалось платить в полном объеме, это были обязательства перед Парижским (в котором все вопросы решаются исходя из политической точки зрения) и Лондонским (куда входят в основном зарубежные банки-кредиторы, все вопросы решаются исходя из чисто коммерческого подхода) клубами, а также ОВВЗ 3-й серии.

По состоянию на сентябрь 2000 года полностью решен вопрос только с кредиторами Лондонского клуба. В феврале 2000 года после длительных переговоров правительству РФ удалось достичь договоренности, согласно которой из 32 млрд. долл. российского долга этой организации списывалось 33%, а оставшаяся часть переоформлялась в российские еврооблигации со сроками погашения 10 и 30 лет соответственно. Как ни странно, но реструктуризация не привела к снижению общего объема внешнего долга России. По условиям соглашения с кредиторами страна должна также выверить и переоформить в долговые бумаги обязательства советских внешнеторговых объединений. Оценки этой задолженности варьируются от 4 до 10 млрд. долл., так что после реструктуризации этих обязательств в евробонды общая задолженность РФ не изменится.[№2 стр.29]

Что касается долга Парижскому клубу, то шансы хоть частично списать его ничтожно малы, т. к 1) Россия не входит в число стран, которые могли бы претендовать на рассмотрение такого вопроса в Парижском клубе. В 1996 году Всемирным банком и МВФ была разработана система помощи 41 стране, испытывающей трудности с обслуживанием внешнего долга. Россия не попадает под действие этой программы ни по одному показателю: ни по ВНП на душу населения (он должен быть ниже 695 долл.), ни по отношению дисконтированного объема долга к экспорту (он должен превышать 220%); 2) Россия является не просто должником Парижского клуба, она - еще и член клуба с 1997 года. На данный момент еще не было прецедента списания долга государству - члену клуба и, скорее всего он создан не будет. Таким образом, несмотря на желание российского правительства использовать финансовый кризис для снижения общих объемов внешнего долга, ситуация для России по-прежнему остается напряженной.

В то же время порядок выплат в 2003-2008 гг. показывает, что даже если Парижский клуб согласиться перенести большую часть своих требований на последующие годы, то без радикального изменения экономической ситуации вероятность долгового кризиса все равно очень велика. В связи с этим следует обратить внимание на практику принятия федеральных бюджетов с огромным бюджетным дефицитом. Именно продолжительный и значительный дефицит бюджета явился одной из основных причин стремительного роста объема государственного долга.

Проблема внешней задолженности требует постоянного контроля, поскольку может оказывать очень серьезное негативное влияние на развитие страны в долгосрочной перспективе (например, финансовая изоляция в случае дефолта по внешнему долгу). Нельзя забывать, что глубокий более чем десятилетний кризис в Латинской Америке, сопровождавшийся длительным спадом производства и исключительно высокой инфляцией, был спровоцирован именно крупными внешними долгами.[№4 стр.314]

2.3 Внутренний долг Российской Федерации

Внутренний государственный долг включает задолженность по ГКО и ОФЗ, облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), а также реструктурированную задолженность по внутренним валютным облигациям, просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

В 1998 г. внутренний государственный долг включал задолженность правительства по кредитам, полученным от ЦБ на покрытие бюджетного дефицита в 1991-1994 гг. (свыше 64 млрд. рублей), ГКО (266 млрд. рублей), ОФЗ (72 млрд. рублей) и другие долги, включая целевой заем 1990 г., целевые вклады и чеки на автомобили (не учтена приравненная к государственному долгу задолженность по вкладам, обесценившимся от инфляции - что сегодня активно используется, как весомый аргумент в предвыборной программе некоторых кандидатов в президенты с обещанием отдать этот долг народу).

Размещавшиеся на внутреннем рынке государственные займы уже в 1996 г. превысили внутренние ликвидные сбережения. Однако сократить дефицит государственного бюджета в то время так и не удалось в достаточной мере.

В этой ситуации российские власти решили допустить нерезидентов на рынок внутреннего гос. долга. Еще в Феврале 1994 года иностранным инвесторам было разрешено участвовать через дополнительные банки-нерезиденты в аукционах по ОФЗ и репортировать получаемую прибыль (19-24% годовых в валюте под гарантии ЦБ. С 1 Января1998 г. ЦБ и правительство объявили о полной либерализации рынка государственных ценных бумаг для нерезидентов: были отменены ограничения на срок репарации прибыли и гарантированный уровень доходности. Стремительное расширение рынка ГКО-ОФЗ в 1995-1997 гг. совпало с рекордным по объему притоком капиталов на развивающиеся рынки, одним из которых стал российский.

Широкий доступ нерезидентов на рынок внутреннего государственного долга, с одной стороны, позволил снизить процентные ставки (в 1997 г. гарантированная доходность для нерезидентов была постепенно понижена до 9% годовых). Это вело к уменьшению нагрузки на бюджет в части расходов на обслуживание государственного долга. С другой стороны, резко возросла зависимость бюджетной системы России от конъюнктуры мировых финансовых рынков, что и не замедлило вскоре проявиться.

С началом финансового кризиса в Юго-Восточной Азии летом 1997 г. готовность нерезидентов к новым инвестициям в российские ценные бумаги сменилась осторожностью, а осенью того же года начался сброс ГКО нерезидентами и вывод ими своих капиталов из России.[№11 стр.163]

Ситуацию серьезно осложнила проводившаяся в 1996-1998 гг. политика российских властей по управлению государственным долгом, направленная на замещение долговых инструментов, номинированных в рублях, внешними заимствованиями, потому что они были значительно дешевле внутренних. В результате внешний долг вырос в 1996-1998 гг. более чем вдвое.

Таким образом, мы видим, что внутренний долг - это очень немаловажный фактор в общей экономике государства. Мы видим, что реструктуризировать его можно только тщательным анализом будущих и намечающихся изменений в мировой экономике.[№12 стр.125]

2.4 Управление государственным долгом в РФ

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии страны.

Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых налоговых платежей, ведь основной источник погашения государственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один -- бюджет, в котором эти средства закрепляются как расходы и выделяются отдельной строкой.

В связи с этим требуется установление управления государственным долгом.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность мероприятий государства по выплате доходов кредиторам и погашению займов, изменению условий уже выпущенных займов, определение условий и выпуску новых государственных ценных бумаг.

Управление государственным долгом является одним из элементов макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях. Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным негативным фактором не только экономического, но и политического значения. Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих программ правительства.

Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области управления задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.[№13 стр.198,213]

Цели управления внешним долгом:

1. экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов, улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности, снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение эффективности использования привлекаемых ресурсов. В эту группу можно отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;

2. политические: поддержание стабильности функционирования политической системы;

3. социальные: своевременное финансирование социальных программ, обеспечение социальной стабильности;

4. обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрывают возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие, является фактором, который может самым серьезным образом влиять на экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется "тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство страны.

Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии: привлечение, размещение и погашение.

Управление привлеченным долгом может базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая в России, ориентируется на значительные внешние заимствования.

Управление размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного использования привлекаемых ресурсов:

- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга. При этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов;

- бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых с международного рынка ресурсов - наименее эффективный из существующих;

- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на развитие экономики в целом. В российской практике большое распространение получил наименее эффективный способ - новые заимствования направляются на финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение существующего внешнего долга.

Управление погашением государственного долга. Погашение долга производится из трех основных источников: из бюджета; за счет золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В российской практике новые заимствования играют существенную роль в обслуживании задолженности. Золотовалютные резервы направлялись на погашение задолженности только в период долгового кризиса в 1991-92 годах. Необходимо отметить, что широко применяемые в международной практике методы погашения задолженности путем конвертации ее в акции предприятий в нашей стране практически не применялись.[№14 стр.245]

Методы управления государственным долгом включают реструктуризацию и конверсию.

Основным методом урегулирования внешнего долга стала его реструктуризация на максимально выгодных для России условиях.

Термин "реструктуризация" означает составление нового, более приемлемого для должника графика выплаты долга, нежели это вытекает из оригинальных схем кредитных соглашений - такого графика, в котором предусматривается рыночный льготный период. Это значит, что в течение нескольких лет Россия будет платить только незначительные проценты, а погашение основных сумм перенесется на несколько лет. До сих пор РФ использовала инструмент реструктуризации долгов только в отношении старого долга СССР как его правопреемница. По обязательствам, принятым до 1.01.91, были согласованы новые сроки возврата. Общая ответственность РФ перед кредиторами вытекает из "Заявления об ответственности по долгам бывшего СССР", подписанного 2.04.93. Оно означало единоличное принятие на себя всех долгов СССР после того, как прежде был согласован иной порядок ответственности - с участием других бывших союзных республик. Этот порядок весьма не благоприятен для РФ: теперь она одна отвечает перед кредиторами по всему огромному долгу СССР.[№5 стр.222]

С помощью реструктуризации необходимо добиться сокращения валютных трансфертных платежей, согласовав с западными кредиторами следующие основные моменты:

1. со стороны кредиторов желателен отказ от части долгов по кредитам, полученным СССР. Желательно также согласовать определенный пакет долгов, который может на длительный период обслуживаться Россией. Необходимо избежать реструктуризации уже реструктурированных долгов, поскольку это означает неприемлемые затраты для кредиторов. Такой отказ от погашения долга может быть оправдан только тем исторически уникальным переходом от планового хозяйства к рыночному, который осуществляет сейчас Россия. По остальным видам задолженности, видимо, необходимо заключение соглашения типа MYRA.

2. по мере необходимости следует включить в переговоры о реструктуризации долгов вопрос о задолженности, полученной после 1.01.91. Таким образом, речь будет впервые идти о соглашении по долгам РФ (без долгов СССР). При этом следует опираться на условия отсрочки погашения долгов, обычно применяемые Парижским и Лондонским клубами.

Однако реструктуризировать весь долг практически невозможно.

Реструктуризация долга может быть систематизирована как по институциональному, так и по техническому принципу.

В институциональном плане различают соглашения с Парижским и Лондонским клубами. В Парижском клубе предметом соглашения являются государственные кредиты или кредиты, предоставленные под государственные гарантии. В Лондонском же клубе речь всегда идет о реструктуризации сроков погашения частных кредитов, выданных коммерческими банками.

Если обычно периоды консолидации составляли от 1 до 1,5 лет, то в последнее время в отдельных случаях достигаются соглашения MYRA, предусматривающие многолетние периоды консолидации долга.

Переговорный процесс между Российской Федерацией и сообществом кредиторов (сначала советских, а затем и российских) начался сразу же после распада СССР в конце 1991 г. Можно условно выделить четыре основных этапа реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР- Первый этап, берущий отсчет с 1992 г., включал в себя ведение предварительных переговоров, в ходе которых российскому правительству предоставлялись краткосрочные трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга. К данному периоду можно отнести и получение первого кредита МВФ (1 млрд. долл.).

В течение второго этапа - с 1993 по 1995 г. - Россия подписала первые соглашения по реструктуризации долгов. Так, и в апреле 1993 правительство России заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед официальными кредиторами, входящими и Парижский клуб. За этим последовали еще два подобных соглашения в 1994 и 1995 гг., в соответствии с которыми Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки уплаты которых приходились на период с декабря 1991 г. - по январь 1995 г.[www.minfin.ru]

Началом третьего этапа можно считать апрель 1996 г., когда договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением, по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму порядка 38 млрд. долл. Из них -15% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55%, включавшие в себя наиболее краткосрочные обязательства перед членами Парижского клуба, - в течение 21 года. При этом реструктурированный номинал долга должен погашаться нарастающими платежами, начиная с 2002г.