Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта межбюджетных отношений

Сравнительный анализ отечественного и зарубежного опыта межбюджетных отношений

Как показали проведенные исследования, российская бюджетная система унаследовала многие черты прежней союзной. Это особенно заметно в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на четырех федеральных налогах: НДС, налоге на прибыль, акцизах и подоходном налоге с граждан, составляющих более 80% доходов консолидированного бюджета и используемых бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Различия в долевом участии заключаются в том, что по НДС, акцизам, а с 2005 г. и по подоходному налогу с граждан оно относится к налоговому сбору, а по налогу на прибыль представляет собой совместное использование налоговой базы путем введения двух ставок - фиксированной федеральной ставки и самостоятельно устанавливаемой региональными властями, но ограниченной верхним пределом территориальной ставки.

Согласно российскому законодательству, доходы территориальных бюджетов состоят преимущественно из закрепленных за ними и регулирующих доходов, что свидетельствует об ограниченных возможностях формирования доходной части бюджетов местных органов власти, зависимости от вышестоящего уровня, непостоянстве источников территориальных доходов. Совместно используемые федерально-территориальные налоги в 2004 г. составили 2/3 доходов региональных бюджетов, в том числе 55% - подоходные налоги на юридических и физических лиц и более 20% - налоги на товары и услуги. Менее 1/3 их доходов формируется за счет собственных налоговых источников.

Подобная система используется в федеративных европейских странах: Германии, Швейцарии и Австрии. В структуре доходов их региональных бюджетов также преобладают совместные федерально-территориальные налоги. При этом подоходные налоги составляли в 1988 г. в среднем в этих странах 63,6% бюджетных доходов. Доля общих налогов на потребление составляла 15,7% и специальных - 3,8%, что также сопоставимо с удельными весами аналогичных налогов в бюджете российских регионов.

Достоинствами данной модели бюджетного федерализма являются экономичность централизованного сбора налогов и широкие возможности аккумулирования средств в целях горизонтального выравнивания территориальных бюджетов. В то же время такой модели присущи и явные недостатки - это тенденции к излишней централизации фискальных функций, унитарному типу государственного управления, превращению местных органов власти фактически в агентов центральных структур, то есть потеря тех преимуществ, которые несет с собой децентрализация власти.

Совокупный объем доходов бюджетов регионов России за 2002-2004 гг. увеличился с 12,7 до 14% ВВП, что свидетельствует о быстром возрастании их роли в системе государственных финансов. Их доля в консолидированном бюджете РФ превысила 50% по сравнению с 43,8% в 2002 г. Такой удельный вес регионов характерен для бюджетных систем стран с развитой рыночной экономикой.

Рис. 1. Доля регионов в бюджете страны

В 2003-2004 гг. совокупные расходы бюджетов регионов России достигли половины расходов консолидированного бюджета, или 16,9% ВВП, то есть сравнялись с уровнем расходов федерального. На региональные бюджеты приходится основной объем финансирования народного хозяйства - более 70% расходов консолидированного бюджета по сравнению с 46,8% в 2002 г., что включает в себя дотации предприятиям, инвестиции, компенсации жилищно-коммунальному хозяйству, затраты на городскую и сельскую инфраструктуру. Через региональные бюджеты проходит более половины государственных бюджетных инвестиций.

Региональные бюджеты несут основную тяжесть расходов на социально-культурные мероприятия. За этот период их доля в расходах на образование увеличилась с 66 до 80%, на культуру - с 49 до почти 68%, в расходах на здравоохранение она стабилизировалась на уровне 88%. Доля расходов на социальное обеспечение, понизившаяся с 77% в 2002 г. до менее 70% в 2004 г., в настоящее время существенно возросла в связи с передачей из федерального в региональные бюджеты затрат по содержанию сети социальной защиты населения и расходов на пособия на детей.

Нестандартность действующей в России бюджетной классификации затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее, представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании. Территориальные бюджеты этих стран составляют в среднем 67% от консолидированных государственных расходов, тогда как в среднем для стран ОЭСР эта величина едва достигает 40%.

Через территориальные бюджеты четырех указанных стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96 - на здравоохранение, 87 - на социальное обеспечение, 82 - на культуру и отдых, 67 - на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию. Среди других высокоразвитых стран только территориальные бюджеты англосаксонских государств отличаются высокой долей в финансировании образования и культуры, в остальных расходах участие территориальных бюджетов менее значительно.

Неразвитость системы бюджетных трансфертов в России затрудняет распределение их по видам и проведение межстрановых сопоставлений. Субвенции, дотации и федеральный фонд финансовой поддержки регионов с большой долей условности можно отнести к категории общих трансфертов, предназначенных для регулирования уровня доходов территориальных бюджетов, тогда как чистые взаимные расчеты - к целевым трансфертам, используемым для решения специальных общенациональных задач. В общем объеме чистых трансфертов регионам превалируют чистые взаимные расчеты. С 2002 по 2005 гг. их доля возросла с 39 до 76%, тогда как удельный вес федеральных субвенций понизился с 54% до 12%. Доля фонда финансовой поддержки регионов, специально созданного в целях бюджетного выравнивания, в 2004 г. составила менее 11%.

Подобный уровень целевых трансфертов характерен для таких федеративных государств, как Канада, США и Швейцария, а также унитарных - Дании, Финляндии и Швеции. Страны, проводящие особенно активную политику бюджетного выравнивания, напротив, большую часть трансфертов не обусловливают целевым использованием. К данной группе относятся Германия, Австралия, Великобритания, Франция, Норвегия и Исландия.

Типы моделей межбюджетных отношений мало изучены. Интересным и полезным для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом оценка бюджетных систем ряда стран организации экономического сотрудничества и развития в соответствии с такими признаками, как схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенности исповедуемой философии межбюджетных отношений, соотношение ролей центральных и субнациональных властей.

В результате 19 стран были разбиты на четыре группы. В первую группу были включены три федеративных и два унитарных государства. Во вторую группу вошли страны Северной Европы: Дания, Норвегия, Швеция и Финляндия. В третью - федеративные страны Западной Европы: Австрия, Германия и Швейцария. И в четвертую - Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания. При всей условности такого деления бюджетным системам сгруппированных стран свойственны определенные общие черты.

Первая группа стран характеризуется относительно большей самостоятельностью региональных и местных властей, опирающейся на широкие налоговые полномочия, вторая - высокой долей участия региональных и местных властей в финансировании социальных расходов, третья - существенной степенью автономности бюджетов разного уровня в сочетании с развитой системой их сотрудничества и четвертая - значительной финансовой зависимостью регионов от центрального бюджета. В настоящее время в самом общем виде можно выделить два типа моделей межбюджетных отношений - децентрализованный и кооперативный.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг - первые две чаще всего относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели межбюджетных отношений.

2. Наделение полномочиями по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного использования налоговых баз.

Иногда регионы имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Однако следует отметить, что более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма.

Для данной модели характерны:

сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

повышенная роль региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей.

Кооперативные модели межбюджетных отношений используют многие европейские государства и прежде всего скандинавские страны.

В любой бюджетной системе главным является разработка стратегии бюджетного регулирования, определение целей, которые предполагается достичь с помощью выравнивающих механизмов.

Выравнивание осуществляют либо для создания всем участникам одинаковых стартовых условий, либо для обеспечения равного распределения между ними конечных результатов. В той или иной мере все страны пытаются решать обе задачи. При этом государства с развитой децентрализованной системой правления делают упор на решении первой, тогда как страны, придерживающиеся унитарных традиций, второй.

Классическим примером выравнивания потребления государственных услуг может стать японская формула распределения, которая, как полагают специалисты, не имеет аналогов по сложности. В упрощенном виде выравнивающий трансферт, получаемый территориальными властями из центрального бюджета общего числа территориальных органов власти), равен:

,

где:

Т - выравнивающий трансферт;

N - базисные финансовые потребности;

R - базисные финансовые доходы.

При этом как базисные финансовые потребности, так и базисные финансовые доходы не имеют ничего общего с фактическим исполнением территориальных бюджетов в базовый период. Большинство стран избегают использовать в формуле выравнивания показатель фактических бюджетных расходов, поскольку он не совпадает с объемом финансовых потребностей. Кроме того, принципиально важным считается, что выравнивающий трансферт не должен вмешиваться в процесс принятия решений в рамках компетенции территориальных властей, нарушать автономию функционирования бюджетов разного уровня.

Идеальными признаются условия, при которых предельно малому изменению в объеме услуг местных властей соответствует предельно малое изменение в местном налогообложении, в результате чего бюджетные расходы могли бы эффективно отражать предпочтения проживающего на их территориях населения. Достичь этого трудно. К тому же трансферты обычно сопровождаются усилением контроля центра за использованием этих средств.

Согласно указанной формуле первоначально рассчитываются бюджеты стандартных территорий. За стандартную принимается префектура с численностью населения 1,7 млн. человек и площадью 6 900 кв. км, а муниципалитет - 100 тыс. человек и 160 кв. км. Бюджетная деятельность местных органов делится на шесть категорий: охрана общественного порядка, общественные работы, образование, социальное обеспечение, содействие рынку занятости, развитию промышленности и экономики.

Для каждой категории устанавливается одна единица измерения и определяются удельные издержки. Перемножение этих показателей даст величину базисных финансовых потребностей стандартной территории. Далее она корректируется на коэффициенты модификации для определения базисных финансовых потребностей по конкретным видам деятельности фактических территориальных властей.

Самое сложное - формирование системы модифицирующих коэффициентов. Используются восемь типов коэффициентов:

1. Видовые коэффициенты. Например, при расчете потребностей на финансирование высшей школы единицей измерения служит число учащихся. Образовательные учреждения делятся на академические, технические и сельскохозяйственные, для каждого вида имеется свой коэффициент расходов.

2. Коэффициент экономии на масштабах. Применяется, когда увеличение объема бюджетной деятельности сопровождается снижением удельных издержек.

3. Коэффициент плотности населения. Увеличение плотности, как правило, требует повышения расходов.

4. Специальные коэффициенты, корректирующие экономические, социальные, институциональные различия в положении территорий.

5. Зонально-климатические коэффициенты.

6. Коэффициенты расходов для территорий, отличающихся высоким темпом роста численности населения.

7. Буферные коэффициенты, которые предотвращают резкое сокращение объема финансирования в случае значительного падения измеряющего показателя, например, численности населения.

8. Коэффициенты бюджетной доходности территорий.

Рассчитанные по отдельным категориям финансовые потребности суммируются для получения агрегатного показателя потребности для каждой территории.

Базисные финансовые доходы определяются в размере 80% для префектур и 75% для муниципалитетов от сбора обычных местных налогов по стандартным ставкам плюс специальный дотационный трансферт, получаемый в случаях внезапного ухудшения финансового положения. Характерно, что даже в японской формуле, максимально сориентированной на выравнивание территорий по уровню потребления государственных услуг, существенное значение придается стимулированию усилий местных администраций по мобилизации бюджетных доходов, выгодно отличающее эту формулу от российской. Так, в ней используется показатель не всего, а только части налогового сбора, не включаются другие виды доходов, дополнительные налоговые доходы, связанные с использованием более высоких против стандартных ставок, а также не включенные в список налоги.

Шведская система горизонтального выравнивания основана не на долевом участии в налоговом сборе, а на совместном использовании налоговой базы по личному подоходному налогу, который является почти единственным налоговым поступлением коммун. Величина налогооблагаемого дохода определяется высшими органами власти, они же устанавливают прогрессивную ставку национального налога и верхний предел местных ставок. Коммуны применяют свою единственную ставку, не превышающую установленный максимум.

Всем территориальным единицам гарантируется налоговая база определенного размера. Она рассчитывается для каждой коммуны в отдельности таким образом, что в ней учитывается средняя величина налоговой базы по стране и бюджетные потребности данной территории. Гарантированная налоговая база коммуны равна:

,

где:

Y_i - гарантированная налоговая база на душу населения “i”-й коммуны;

Y_m - средний по стране налогооблагаемый доход на душу населения;

А_i1, А_i2, А_i3 - коэффициенты, корректирующие налоговую базу в связи с разным уровнем бюджетной потребности территорий;

А_i1 - отражает общий уровень удельных издержек местных властей “i” территории и варьирует от 1,0 до 1,57;

А_i2 - возрастной фактор, вводится для учета демографических особенностей “i”-й территории. Вторая функция - показатель инициативности местных властей: его величина тем выше. чем больше душевые бюджетные расходы “i”-й коммуны относительно среднего по стране уровня. Коэффициент может быть как положительным, так и отрицательным, наказывая местные органы за слабую активность;

А_i3 - буферный коэффициент, компенсирующий сокращение налоговой базы вследствие снижения численности населения на “i”-ой территории.

Коммуны самостоятельно решают, в какой мере они используют гарантированную налоговую базу и какая им нужна величина трансферта, который рассчитывается по формуле:

где:

G_i - трансферт на душу населения “i”-й коммуны;

Т_i - устанавливаемая местными органами налоговая ставка;

Y_i - налогооблагаемый душевой доход в “i”-й коммуне;

- средний налогооблагаемый душевой доход.

Используя единственный вид налога и относительно простую методику расчета, шведским специалистам удалось создать эффективную систему горизонтального выравнивания, при которой каждая территория наделяется налоговым потенциалом, достаточным для финансирования бюджетных расходов с учетом местной специфики. Выравнивающий трансферт получают 240 из 284 шведских коммун.

В Дании действует сходная система подоходного обложения, 92% доходов датских коммун формируется за счет этого налогового источника. В целях горизонтального выравнивания используется более сложная формула трансферта:

,

где:

G_i - трансферт “i”-й территории на душу населения;

b₁ и b₂ - коэффициенты, равные соответственно 0,52 и 0 35;

Y_c - средняя налоговая база на душу населения в большом Копенгагене;

Y_i - налоговая база на душу населения в “i”-й коммуне;

W_r - региональный индекс заработной платы;

Е_i - фактические бюджетные расходы в “i”-й коммуне;

Z_i - финансовые потребности “i”-й коммуны с учетом местных особенностей на душу населения;

Z_m - средние по всем коммунам финансовые потребности на душу населения;

а - корректирующий показатель, используемый для сбалансирования суммы положительных и отрицательных трансфертов.

При всей кажущейся сложности смысл этой формулы прост. Трансферт компенсирует территории примерно 52% разницы между средней и ее налоговой базой и примерно 35% разницы между ее финансовыми потребностями и средними по стране. Датская формула выгодно отличается от российской тем, что ясно показывает размер компенсации территориям до среднего уровня, эффективнее повышает их налоговый потенциал и увязывает величину трансферта с финансовыми потребностями местных органов.

Для сглаживания горизонтальных дисбалансов высокоразвитые страны используют не только выравнивающие, но и специальные трансферты, не забывая о том, что трансферт является сильнодействующим средством бюджетной политики.

Создавая российскую систему трансфертов, важно осознать этот факт и научиться использовать этот инструмент на пользу развития межбюджетных отношений.

Ввиду сложности расчетов финансовых потребностей и бюджетных доходов регионов, специалистами Мирового банка предложена для России упрощенная формула выравнивания налогового потенциала. При этом величина трансферта региона для базового периода будет равна:

,

где:

Тi - трансферт региона в базовом году;

СНД - налоговый доход на душу населения в среднем по всем регионам России;

СНДi - налоговый доход на душу населения в “i”-м регионе;

Цi - индекс цен в “i”-м регионе;

Нi - численность населения региона.

В расчетах предлагается использовать три федеральных налога - НДС, личный подоходный и налог на прибыль, корректируя территориальный душевой налоговый сбор на индекс цен в регионе, чтобы привести этот показатель в сопоставимый вид со среднем налоговым доходом по России. Фактическая величина трансферта региона определяется исходя из объема выделенных на эти цели средств в федеральном бюджете и доли субъекта федерации в совокупности трансфертов в базовом периоде.

Как отмечают авторы, эта формула привлекательна тем, что она не ущемляет бюджетную автономию регионов, не понижает заинтересованность местных властей в наращивании налогового дохода, не вмешивается в процесс принятия решений по расходам, а также не требует включения в расчеты внебюджетных фондов и квазибюджетных расходов предприятий. В этом отношении данная формула имеет существенные преимущества перед принятой в России.

Оценивая российскую формулу с концептуальных позиций, можно отметить ее определенное сходство со шведской и датской формулами распределения, только выраженные в них идеи получили более полное воплощение.

Кооперативная модель позволяет использовать все основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти; общих трансфертов; специальных трансфертов. Создание эффективного механизма такого выравнивания во многом зависит от выработки субъектами Федерации компромиссных решений по следующим вопросам.

Цель выравнивания. Выбор формулы распределения трансфертов связан с тем, какая ставится задача: выравнивания стартовых условий или уровня потребления государственных услуг. При их одновременной постановке нужно решить вопрос приоритетности.

Масштабы горизонтального выравнивания. Их необходимо определить вследствие того, что бюджетное выравнивание предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, а это может привести к усилению иждивенческих настроений реципиентов и ослаблению фискальной заинтересованности доноров.

Развитие межбюджетных отношений в рамках кооперативной модели позволяет в целом сохранить нынешнюю систему распределения доходов по разным бюджетным уровням. Укрепление собственной доходной базы регионов можно достичь путем:

улучшения сбора налогов;

политикой налоговых льгот;

установлением реальных цен на городские земельные участки и ставок арендной платы;

предоставления регионам права на введение единой ставки, ограниченной верхним пределом, подоходного налога на физических лиц;

предоставления регионам права на введение налога на розничную продажу отдельных товаров;

распределения доходов от региональной доли в сборе НДС не только в соответствии с местонахождением источника налога, но и по удельному весу региона в общей численности населения.

Названные меры не решат всех проблем горизонтальной и вертикальной несбалансированности, но позволят заметно улучшить состояние бюджетной системы. Параллельно с ними следует решать задачи совершенствования механизма формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, создания качественно новой системы целевых трансфертов. Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризации всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей: дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.

Литература

1. Политэкономия (история экономических учений, экономическая теория, мировая экономика). / Под ред. Д.В. Валового. М., 2007.

2. Пороховский А.А. Россия и мировая экономика (потенциал развития и возможности его реализации). // Экономист. №№3-4, 2008.

3. Розанова Н.М. Эволюция взглядов на конкуренцию и практика антимонопольного регулирования: опыт стран с развитой рыночной экономикой. // Экономический журнал РГГУ. №2, 2006.