СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ: СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

1.1 РОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

1.2 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

2. РЕГУЛИРУЮЩАЯ РОЛЬ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.1 ДОХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

2.2 РАСХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

3. АНАЛИЗ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ПРИМЕРЕ ЕАО

3.1 ПРАКТИКА ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВ И СБОРОВ В ЕАО

3.2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ЕАО

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Бюджет региона - это особая форма образования и расходования фонда денежных средств для обеспечения финансирования экономического и социального развития территорий в пределах компетенции государственных и муниципальных органов управления.

Бюджет региона является финансовой основой деятельности территориальных органов управления, в том числе местного самоуправления. Наличие у региональных и местных органов власти бюджетов укрепляет их экономическую самостоятельность, позволяет им развивать инфраструктуру на подведомственной территории, решать некоторые социальные проблемы, а также стимулировать наращивание экономического потенциала, выявлять и использовать резервы финансовых ресурсов.

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов, определяемых закрепляемыми за ними полномочиями, бюджеты должны иметь соответствующие доходы.

Поступившие в территориальный бюджет денежные средства направляются на нужды финансирования производства, социальной сферы и управления. Главное назначение всех звеньев бюджетной системы - финансовое обеспечение выполнения функций, возложенных на органы власти на соответствующем уровне управления. В зависимости от характера этих функций формируется система бюджетных расходов, бюджетов всех уровней.

Возможности формирования доходной части на территории определяются накопленным экономическим потенциалом региона, структурой его производства и его доходностью, а также множеством других факторов. Аналогичным образом, бюджетные расходы также сильно зависят от численности и состава населения региона, потребностей в финансировании отраслей социальной сферы и т.д.

Объект исследования - региональный бюджет как результирующая практической реализации основных направлений бюджетной политики.

Предмет исследования - доходная часть регионального бюджета на примере Еврейской автономной области.

Цель работы - рассмотреть сущность, содержание и составные части бюджетной политики государства в формировании доходной и расходной базы территориального бюджета Еврейской автономной области.

В соответствии с объектом, предметом и целью работы были поставлены следующие задачи:

- рассмотреть сущность, содержание и составные части регионального бюджета;

- проанализировать практику взимания налогов и сборов в ЕАО;

- пути совершенствования формирования территориального бюджета ЕАО.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АСПЕКТ: СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ РЕГИОНАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

1.1 РОЛЬ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В ОБЕСПЕЧЕНИИ САМОСТОЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИЙ

Регион - единица политико-территориального деления федеративного государства, обладающая всей полнотой государственной власти в решении основных вопросов внутренней жизни и управлении региональным хозяйством. Его полномочия не производны от воли федерации, а конституционно признаны ею в рамках межуровневого разграничения верховной власти. Происходит разделение суверенитета государства, при котором регионы становятся носителями части внутреннего суверенитета, в этом - принципиальное отличие регионального образования федеративного государства (в статусе участника государственного союза) от административно-территориальной единицы унитарного государства. Наличие двух самостоятельных государственных уровней - необходимый формальный признак, присущий только федерации.

Принцип федерализма воплотил дуалистическое начало, проявляемое в возможности сохранить единую территориальную, институциональную, политическую организацию общества и одновременно добиться высокой децентрализации в системе государственного управления. Не случайно исторический вектор эволюции федеративных систем был направлен на реализацию интересов территорий к национальному объединению при сохранении независимости в решении вопросов регионального значения.

Таким образом, институт региона - особая, исторически обусловленная форма организации публичной политической власти, реализуемой в рамках отдельного территориального образования.

Ее социальное назначение состоит в функциях управления региональными хозяйственными процессами (особенно в части производства региональных общественных благ), государственной поддержки приоритетных направлений социально-экономической деятельности в регионе, обеспечения внутренней безопасности и защиты гражданских прав, внешнего представительства региона, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и т.д. Состав подобных функций расширяется по мере усиления социальной роли современного государства.

При этом достигаемое приближение управленческой структуры к объектам управления - территориальным процессам способствует более адекватному учету интересов региона при принятии управленческих решений, создает элемент прямой ответственности региональных органов власти за результативность проводимой политики, предоставляет возможность гражданам влиять на ход и результат управления делами региона.

Конституционное закрепление статуса субъекта РФ за республиками в составе РФ, краями, областями, автономными образованиями, городами Москва и Санкт-Петербург позволяет представить региональное звено государственного устройства единством именно данных территориальных единиц. Неоднородность структуры регионального уровня - историческая особенность российского федерализма, явившегося формой разрешения национально-этнического вопроса и урегулирования взаимоотношений между территориями различной национально-политической и технико-экономической культуры. Как известно, их деятельность в составе РСФСР происходила посредством различных форм политико-территориальной организации: административно-территориальной децентрализации, национальной автономии, федерированной государственности.

Преобразование краев и областей как единиц административно-территориальной децентрализации в территориальные образования с правами автономии (1992 г.), а позднее (1993 г.) - субъектов федеративных отношений явилось объективным следствием стремления данных территорий к усилению своей роли в обеспечении социальной стабильности, защите интересов своего населения и т.д. Во многом, характер реализации интересов краев и областей к расширению собственных прав был задан процессом суверенизации республик; стремление ущемленных в своих правах краев и областей к достижению полноценного статуса субъекта РФ было конкретизировано в требованиях по уравниванию своего положения с республиками. Процессы республиканизации охватили ряд регионов, часто выходя за рамки легитимных мер.

В итоге, логичными и закономерными видятся действия по минимизации различий в статусе субъектов РФ, что, исходя из принципов равноправия, составило суть новой конституционной формулы федеративного устройства РФ.

В настоящем сохранение статуса «край», «область» является формальным проецированием исторически сложившегося состава РФ, ибо ранг субъекта РФ несет принципиально иное, нежели это предусмотрено статусом образования административно-территориальной децентрализации. Это исключает необходимость ранжирования субъектов РФ. Асимметричность положения республик, краев, областей и т.д. может затрагивать только атрибутивные характеристики в организации их деятельности. (В частности, в отличие от иных региональных единиц республики обладают правом на собственную конституцию, республиканское гражданство, государственный язык, все виды государственной символики и т.д.)

Общность отраслевой специализации, незначительные отклонения в параметрах ресурсного обеспечения, единая производственно-технологическая, инфраструктурная сеть и т.д. отдельных субъектов определяют возможность выделения в региональной организации общества единиц «агрегированного» порядка, институциональная форма которых в действующей практике РФ представлена преимущественно ассоциациями экономического взаимодействия (например, объединения «Сибирское соглашение», «Черноземье», «Большая Волга», «Центральная Россия», «Северо-Запад» и др.). Однако правомерность их квалифицирования как самостоятельных субъектов государственного устройства и выделения в особый уровень системы государственной власти вызывает сомнения. Представляя отношения между территориями по поводу добровольной консолидации их собственных ресурсов и соответствующего делегирования полномочий управления в пользу единого органа межтерриториальной координации, деятельность подобных образований не выходит за пределы отношений представительного характера, общественной формы и межтерриториальной структуры организации. По своей природе межрегиональные ассоциации лишены качеств социально-территориальных сообществ с присущей им территориальной, экономической и организационно-политической целостностью и завершенностью. Их деятельность сопряжена с выполнением специально выделенных для совместного решения задач. Формирование финансовой базы осуществляется исключительно посредством добровольных взносов субъектов-участников, заемных средств и доходов от допускаемой хозяйственной деятельности.

Выше изложенное позволяет представить региональное звено системы территориальных бюджетов как совокупность следующих видов бюджетов: республиканского (республики в составе РФ), краевого, областного, окружного автономного округа, областного, автономной области, бюджетов городов Москвы и Санкт-Петербурга. Региональными являются бюджетные фонды органов государственной власти субъектов РФ, предназначенные для финансового обеспечения мероприятий по удовлетворению региональных общественных потребностей. За счет региональных бюджетов осуществляется финансирование расходов по поддержке регионального производственного комплекса и приоритетных направлений его деятельности, покрытие затрат по производству социальных благ коллективного (регионального) потребления, формирование резервных фондов регионального назначения, финансирование издержек по управлению регионом и обеспечению его внутренней безопасности и т.д.

Как отмечалось, регион - категория государственной определенности, предполагающая верховенство субфедеральной государственной власти в управлении общественной деятельности на данной территории. Традиционно подобное верховенство представляется как необходимый образующий и одновременно результативный признак самостоятельности региона. (В общесоциальном содержании под самостоятельностью субъекта подразумевается его способность к активным действиям, совершаемым исходя из собственных целей и задач и минуя необходимость обращения к помощи из вне). С одной стороны, обеспечение самостоятельности территории в выборе и реализации направлений собственного развития предполагает адекватную концентрацию прав и обязанностей на региональном уровне публичной власти. Принимая основную нагрузку в управлении региональными социально-экономическими процессами, субфедеральные властные структуры становятся основными субъектами юридической и политической ответственности за результат регионального функционирования. Только с приобретением реальной учредительной власти региональные органы получают возможность эффективно представлять интересы населения в выборе приоритетов региональной политики, в итоге - реализовать демократические достоинства своей организации.

В свою очередь, самостоятельность региона проявляется в возможности региональных органов осуществлять все функции верховной власти, минуя финансовую и правовую зависимость от центра. Самостоятельность региона не допускает любых форм произвольного вмешательства из вне при установлении и реализации полномочий государственного управления, что есть важнейшее требование верховенства власти. Верховенство региональных органов государственной власти во внутренних делах региона составляет основное содержание самостоятельности данного территориального образования.

Принцип верховенства обозначает, что, во-первых, именно региональная власть принимает на себя весь комплекс обязательств по формированию, реализации и защите гражданских прав и гарантий, связанных с проживанием населения на данной территории. Во-вторых, осуществляя свои функции, субфедеральные властные органы не испытывают финансовой и административной зависимости от центра. Тем самым все действия по достижению верховенства субфедеральных властей имеют тактическую цель создание финансовых, правовых, организационных условий для самостоятельной деятельности региональных властных структур в решении вопросов территориального значения, не нарушая требований целостности и единства государства.

Таким образом, самостоятельность региона отражает такое состояние его финансовых ресурсов, а также наличие такого комплекса прав и обязанностей, которые позволили бы субфедеральным органам власти обеспечить решение всех задач регионального значения, исходя, с одной стороны, из интересов и традиций населения данного региона, а с другой - следуя цели укрепления государственности и ее образующих институтов.

Самостоятельность региона детерминирована рядом факторов, позволяющих выделить различные аспекты самостоятельности.

Правовая самостоятельность субъектов Федерации проявляется через правомочия законотворческой инициативы и формирования собственной конституционно-правовой системы. Региональные органы государственной власти приобретают возможность самостоятельно определять круг своих полномочий, а также прав и обязанностей граждан, проживающих на данной территории. (Как известно, в государствах унитарной формы устройства подобные функции находятся в компетенции вышестоящих властных структур и судов).

Однако правовая самостоятельность регионов - объект необходимых и неизбежных ограничений, определяемых участием в образовании и функционировании союзного государства. Несмотря на уникальность любой федерации, практически неизменен круг вопросов, составляющих предмет ведения исключительно центральной власти. Перемещение прав законотворческой инициативы по данным вопросам в пользу регионов означало бы их полную суверенизацию, достижение независимости как высшей формы социальной самостоятельности территориального образования. Одновременно вся правовая деятельность субъектов федерации подчинена требованию соответствия принимаемых актов нормам федерального права, что реализуется через условия субординации законов и приоритета норм федерального права над субфедеральным.

Традиционно расширение прав становится важнейшей составляющей курса на развитие самостоятельности территории и приобщение региональных властей к использованию экономических рычагов управления общественными процессами. Не случайно, стремление органов власти краев и областей к усилению своей роли в решении проблем территориального значения привело к осознанию необходимости пересмотра организационно-правовой формы функционирования данных регионов. Однако следует подчеркнуть вторичность законодательного расширения прав региональных органов управления перед обеспечением адекватной бюджетной основы автономного функционирования регионов.

Признание права регионов на самостоятельное решение вопросов субфедерального характера останется лишь юридической декларацией, если не будут созданы адекватные финансово-экономические условия. Способность регионального хозяйственного комплекса обеспечить производство ВВП на уровне, необходимом и достаточном для удовлетворения общественных нужд и частного потребления, а также осуществления инвестиций составляет основу экономической самостоятельности региона.

1.2 ОСНОВНЫЕ ФУНКЦИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Территориальные бюджеты являются финансовой базой территориальных органов власти.

Территориальные бюджеты - один из главных каналов доведения до конечных результатов производства.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют ряд функций: 1) формирование денежных фондов, представляющих финансовое обеспечение деятельности территориальных органов власти; 2) распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; 3) контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственным этим органам власти.

Велика роль территориальных бюджетов в реализации общегосударственных экономических и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры.

Через бюджет формируется значительная часть общественных фондов потребления.

В настоящее время число территориальных бюджетов более 29 тысяч.

2. РЕГУЛИРУЮЩАЯ РОЛЬ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА

2.1 ДОХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные, или закрепленные доходы - это средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, т.е. полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие бюджеты.

Основа собственных доходов - местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в территориальные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Собственные доходы не являются основным источником формирования территориальных бюджетов.

Регулирующие доходы - это вся совокупность средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. Это средства, передаваемые вышестоящим органом власти нижестоящему на основании юридического акта (закона), постановления, решения, распоряжения.

Передача средств производится либо заблаговременно, т.е. до начала планируемого года на основании плана регулирования и законодательного акта о бюджете на планируемый год, либо в процессе исполнения бюджета по указанию вышестоящих распорядительных и исполнительных органов.

Схема регулирующих доходов дана на рисунке 2.1.

В соответствии с Законом РФ «Об основах налоговой системы» в число главных регулирующих налогов входят отчисления от: НДС; акцизов; налога на прибыль (доход) предприятий; подоходного налога с физических лиц.

Рисунок 2.1 - Регулирующий доход

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами в зависимости от общей суммы территориального бюджета и объема их собственных доходов.

Отчисления от регулирующих налогов занимают по объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов.

Преимущества существующей системы регулирования территориальных бюджетов состоит в следующем: 1) обеспечивает необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников; 2) способствует выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц; 3) стимулирует территориальные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

Недостатки системы в основном заключаются в субъективизме при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов. Т.е. величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выбор их состава не всегда производится объективно. В дальнейшем планируется этот недостаток устранить введением в практику бюджетного планирования государственных минимальных социальных и финансовых норм.

Что касается дотаций и субвенций как методов наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов, то следует отметить, что эти источники лишены стимулирующих свойств. Они способствуют развитию иждивенческих настроений у территориальных органов власти, не стимулируют развитие хозяйственной инициативы. Однако полностью их исключить нельзя. Дотация может иметь место, например, в городах - исторических и культурных заповедниках, где местные источники не в состоянии покрыть необходимые расходы.

Субвенции следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на проведение которых на местах не хватает средств.

В целях оказания финансовой поддержки регионам в федеральном бюджете создан специальный фонд (Федеральный фонд финансовой поддержки регионов). Фонд формируется по процентной норме от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением сумм подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин).

Финансовая помощь оказывается регионам, получившим статус «региона нуждающегося в поддержке» или «региона особо нуждающегося в поддержке».

Статус «региона нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году (в расчете на одного жителя) меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.

Статус «региона особо нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых объем бюджетных доходов (в том числе и для регионов «нуждающихся в поддержке» с учетом возмещения им недостающей суммы до среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ) меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов (без капитальных вложений).

С учетом этих двух статусов Фонд делится на 2-ве части, пропорции между которыми определяются на основе расчета по данным на планируемый год суммы недостающих средств для покрытия текущих бюджетных расходов по всем регионам, особо нуждающимся в поддержке.

Преимущество способа регулирования состоит в том, что средства территориальным бюджетам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал), численность населения, проживающего на территории. То есть выделение средств происходит на объективной основе - общей для всех регионов форма расчета выделения средств их общего фонда финансовой поддержки.

2.2 РАСХОДЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ

Расширение процесса урбанизации, динамично развивающиеся экономические и социальные процессы отражаются на расходной части территориальных бюджетов.

Структура расходов отдельных видов территориальных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам разного уровня. Так, республиканским, краевым, областным и городским органам власти подчинена большая часть предприятий местной промышленности, жилищно-бытового хозяйства, торговли, поэтому удельный вес ассигнований на хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значительный и может быть > 40 %.

В ведении районных, поселковых, сельских органов власти находятся в основном социально-культурные учреждения, на которые и приходится подавляющая часть расходов (т.е. финансирование социально-культурных мероприятий).

Направления использования средств территориальных бюджетов представлены на рисунке 2.2.

Рисунок 2.2 - Направления использования средств территориальных бюджетов

В настоящее время одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно стать финансирование развития местной производственной базы, как основы получения в будущем собственных доходов.

Одной из постоянно возрастающих статей расходов территориальных бюджетов должны стать ассигнования на охрану окружающей среды, улучшение благоустройства городов и сел и др. Имеют тенденцию к увеличению расходы на финансирование народного хозяйства, что связано с ростом и усложнением местного хозяйства.

3. АНАЛИЗ ДОХОДНОЙ ЧАСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА НА ПРИМЕРЕ ЕАО

3.1 ПРАКТИКА ВЗИМАНИЯ НАЛОГОВ И СБОРОВ В ЕАО

Поступление платежей в консолидируемый бюджет области за 2007 год характеризовалось следующими показателями.

За 2007 год налоговыми органами области активно и целенаправленно велась работа по повышению собираемости налогов, укреплению налоговой дисциплины, дальнейшему совершенствованию форм и методов по принудительному погашению задолженности.

Много внимания уделялось работе по совершенствованию налогового законодательства, направленной на устранение пробелов создающих лазейки для уклонения от уплаты налогов, получения незаконных налоговых льгот, что позволило привлечь дополнительные поступления доходов в бюджет.

В результате принятых мер удалось значительно увеличить объемы поступлений налогов и сборов, при этом темпы их роста опережали темпы инфляции.

Исходя из налоговой базы за 2007 год начислено налогов и других обязательных платежей на 6531,9 млн. руб. или на 8,6 % больше, чем за соответствующий уровень прошлого года.

При этом налоговые поступления возросли за этот же период на 52,3 %, в консолидированный бюджет области поступило 7630,3 млн. руб.

В соответствии с установленными нормативами распределения платежей между бюджетами различных уровней в территориальный бюджет направлено 3481,1 млн. руб., что составляет 46,0 % к общему поступлению в консолидированный бюджет. Поступления денежных средств в территориальный бюджет составили 113,5 % к соответствующему уровню 2006 года, или больше на 412,9 млн. руб.

Поступления налоговых платежей в консолидированный бюджет были обеспечены налогом на добавленную стоимость на 42,0 %, налогом на прибыль - на 19,0 %, налогом на доходы физических лиц - на 14,0 %, акцизами - на 5,0 %, налогом на имущество - на 6 %.

Более детально структура собираемых налогов представлена в таблице 3.1.

Таблица 3.1 - Поступление налогов и сборов по видам по ЕАО на 01.01.08

Налоги и сборы по видам	В бюджеты всех уровней	Удельный вес в общей сумме поступлений, в %	В том числе в бюджет территории
	На 01.01.07 млн. руб.	На 01.01.08 млн. руб.		млн. руб.	Удельный вес в общей сумме поступлений в %
			2008	2007		2008	2007
Всего: в т.ч.	4966,8	7630,5	100,0	100,0	3481,3	100,0	100,0
Налог на доб. стоимость	1448,6	3187,9	41,8	29,2	--	--	7,7
Налог на прибыль предприятий и организаций	1212,3	1415,5	18,6	24,4	887,3	25,5	27,4
Подоходный налог с физ. лиц	662,4	1103,8	14,5	13,3	1092,8	31,4	18,2
Платежи за пользование природными ресурсами	258,7	369,6	4,8	5,2	187,1	5,4	5,4
Акцизы	124,1	151,5	2,0	2,5	75,8	2,2	2,0
Налоги на имущество	428,6	421,9	5,5	8,6	421,6	12,1	13,8
Прочие	733,1	701,1	9,2	14,8	591,4	17,0	22,4

Налоги и сборы в бюджетной системе Еврейской автономной области в 2006-2007 гг. представлены на рисунке 3.1 приложения 1.

Возрос уровень собираемости налогов и сборов, который в целом по области составил 116,8 % против 83,3 % в 2006 году.

Задание по мобилизации налогов и сборов в федеральный бюджет выполнено на 110,5 %.

Успешно проведена работа по администрированию единого социального налога, поступления которого возросли на 14,4 % и составили почти половину всех налоговых платежей, или 3108,5 млн. руб. Задание по его сбору обеспечено на 110,2 %.

Усиление контроля за производством и оборотом алкогольной продукции позволило добиться повышения уровня собираемости акцизов с 60,6 % в 2006 году до 88,7 % в 2007 году, при этом объемы их поступлений возросли в 1,2 раза, впервые за последние годы наметилась положительная тенденция снижения сумм задолженности.

Хотя абсолютная сумма задолженности по налоговым платежам, налоговым санкциям и пени остается значительной и составляет на 01.01.2008 г. 8819,6 млн. руб., наметилась положительная тенденция снижения темпов ее роста с 3,3 % в 2006 году до 0,4 % в текущем 2008 году.

Общая структура задолженности может быть представлена в таблице 3.2.

Таблица 3.2 - Задолженность по видам налогов и сборов в бюджетную систему

Виды налогов	Ha 01.01.06	Удельный вес задолженности по видам налогов, в %
	Задолжен-ность	В том числе	2007	2008
		Недоимка	Отсрочен платежи
Всего: в т.ч.	3555,0	1622,2	1284,4	100,0	100,0
НДС	1830,3	664,1	779,1	51,5	64,4
Налог на прибыль предприятий и организаций	399,0	203,6	138,9	11,2	10,8
Платежи за пользование природными ресурсами	60,2	41,6	14,5	1,7	8,4
Акцизы: из них	195,7	37,0	134,0	5,5	4,4
На алкогольную продукцию и этиловый спирт	184,5	35,7	124,4	5,2	4,2
Прочие	1069,8	675,9	2 1 7,9	30,1	12,0

Налоговые органы области принимают комплекс мер, определенных Налоговым кодексом, с целью сокращения объема задолженности.

На постоянной основе осуществляется деятельность межведомственных комиссий, которые заслушивают руководителей предприятий - недоимщиков о принимаемых мерах по погашению накопленной задолженности.

В 1,5 раза в сравнении с 2006 годом возросло количество направленных требований на уплату налогов; на 25 % больше выставлено к счетам недоимщиков инкассовых поручений, в результате чего взыскание недоимки со счетов увеличилось в 1,8 раз и составило 284,4 млн. руб.; вынесено и передано судебным приставам - исполнителям 736 постановлений на взыскание недоимки через арест имущества на сумму 1005,8 млн. руб., в результате привлечено в бюджет от реализации арестованного имущества 7,8 млн. руб.

Под арестом в соответствии со ст. 77 НК РФ находится имущество 299 организаций на сумму 1633,3 млн. руб.

За указанный период с предприятий-недоимщиков в погашение задолженности в принудительном порядке взыскано 2149,6 млн. руб. или 28,2 % всех налоговых поступлений.

Указанные мероприятия позволили обеспечить снижение суммы задолженности по налоговым платежам на 16,7 % или на 710,9 млн. руб.

Необходимо отметить итоги контрольной работы налоговых органов за соблюдением законодательства о налогах и сборах за 2007 год.

Результатом контрольной работы стало выявление и пресечение налоговых нарушений у 334 юридических лиц и 113 физических лиц. Уровень взыскания доначисленных сумм по юридическим лицам увеличился в 2,2 раза, а по физическим более чем в 5 раз. В государственную казну возвращено 313,0 млн. руб., еще свыше 400,0 млн. руб. находятся в стадии взыскания.

3.2 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО БЮДЖЕТА ЕАО

Ниже рассмотрим основные особенности политики формирования доходной части бюджета ЕАО, имевшие место в последние годы.

Налог с продаж (НСП) - один из основных налогов, обеспечивающих финансовые поступления в бюджет ЕАО. Его взимание регулируется законом ЕАО “О налоге с продаж в Еврейской автономной области”, последняя редакция которого датируется 28.11.2001 г. № 1-ОЗ.

Налог с продаж в области устанавливается в соответствии со статьей 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" и обязателен к уплате на территории ЕАО.

Плательщиками налога с продаж являются: а) юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, их филиалы, представительства и другие обособленные подразделения; б) иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью, созданные в соответствии с законодательством иностранных государств, международные организации, их филиалы и представительства, созданные на территории Российской Федерации; в) индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, самостоятельно реализующие товары (работы, услуги) на территории Российской Федерации).

Объектом налогообложения по налогу с продаж признается стоимость товаров (работ, услуг), реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет. В законе прямо перечислены виды товаров услуг, являющиеся объектом данного вида налогообложения, и виды товаров и услуг, таковым не являющиеся (в основном предметы первой необходимости, основные продукты питания).

К продаже за наличный расчет приравнивается продажа с проведением расчетов посредством кредитных и иных платежных карточек, по расчетным чекам банков, по перечислениям со счетов в банках по поручениям физических лиц, а также передача товаров (выполнение работ, оказание услуг) населению в обмен на другие товары (работы, услуги).

Ставка налога с продаж устанавливается в размере от стоимости товаров (работ, услуг), реализуемых оптом за наличный расчет.

Суммы платежей по налогу с продаж зачисляются в областной и местные бюджеты в размере соответственно 40 и 60 процентов и направляются на социальные нужды малообеспеченных групп населения области.

Анализируя конкретные положения этого закона, можно отметить: его основные положения прямо дублируют соответствующие положения НК.

Интерес представляет конкретная ставка налога, которая с момента введения и до сегодняшнего времени составляла 5 %, т.е. являлась предельно допустимой согласно существующему законодательству.

Не секрет, что данный налог ложится тяжелым бременем в первую очередь на субъекты малого предпринимательства, которые в большей степени, нежели средний и крупный бизнес, имеют дело с продажей за наличный расчет. Между тем развитие малого предпринимательства в области проистекает весьма медленно даже по сравнению с соседними областями (например, Амурской). В этой связи региональная законодательная власть несколько раз делала попытки уменьшить ставку этого налога, что, несомненно, благоприятно сказалось бы на деятельности субъектов малого предпринимательства. /30, с. 2/.

Закон ЕАО "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", регулирующий налогообложение значительной части малого и среднего бизнеса, претерпевал за последнее время неоднократные изменения. Последняя его редакция была принята Законодательным Собранием ЕАО 27 ноября 2002 года N 105-ОЗ. Он в значительной части копирует Законы Российской Федерации от 31 июля 1998 года N 14Э-ФЗ "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности", Закон РФ от 24.07.2002 № 104-ФЗ "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".

Ставка единого налога законом установлена в размере 20 процентов вмененного дохода. Сумма единого налога рассчитывается с учетом ставки, значения базовой доходности, числа физических показателей, влияющих на результаты предпринимательской деятельности, а также повышающих (понижающих) коэффициентов базовой доходности, которые определяются в зависимости от: типа населенного пункта, в котором осуществляется предпринимательская деятельность; характера реализуемых товаров (производимых работ, оказываемых услуг); ассортимента реализуемой продукции; инфляции.

Расчет суммы единого налога на вмененный доход основывается на определении значения базовой доходности определенного вида деятельности, физических показателей, а также повышающих (понижающих) коэффициентов, отражающих степень влияния различных факторов на результат предпринимательской деятельности.

Размер суммы единого налога на вмененный доход определяется по формулам:

M = C x N x D x F x J V = М х 0,2, (1)

где М - сумма вмененного дохода;

V - сумма единого налога на вмененный доход;

С - базовая доходность на единицу физического показателя;

N - количество единиц физического показателя;

D, F, J - другие повышающие (понижающие) коэффициенты;

0,2 - ставка единого налога на вмененный доход (20 процентов).

Так, согласно данному закону, на 2009 год вмененный доход для разных видов деятельности предполагается в размере: строительство 30 тыс. руб. на одного занятого; бытовые услуги 12 - 32 тыс. руб.; транспортные услуги 1,5-6 тыс. руб. за посадочное место; розничная торговля 400-7200 руб. за 1 м² торговой площади

При определении суммы единого налога организациями и индивидуальными предпринимателями используются повышающие (понижающие) коэффициенты: D - учитывающий особенности подвидов деятельности; F - учитывающий особенности ведения предпринимательской деятельности в зависимости от типа населенного пункта; J - учитывающий изменение темпов инфляции (утверждается Правительством Еврейской автономной области на каждый налоговый период на основе данных Еврейского областного комитета государственной статистики).

Уплата единого налога производится ежемесячно путем осуществления авансового платежа в размере 100 процентов суммы единого налога за календарный месяц. Сроки уплаты авансового платежа устанавливаются не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным.

Налогоплательщик может произвести уплату единого налога путем авансового перечисления суммы единого налога за 3, 6, 9 или 12 месяцев. В этом случае сумма единого налога, подлежащая уплате налогоплательщиком, уменьшается соответственно на 2, 5, 8 и 11 процентов.

Из суммы единого налога, уплачиваемые организациями, 19 % поступает в областной бюджет, 2,5 % - в территориальный дорожный фонд области, 2,15 % - в территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

В отношении частных предпринимателей эти цифры составляют 15,0, 2,15 % соответственно. Предусматривается, что эти нормативы могут ежегодно уточняться.

Значительная прибавка в областном бюджете 2008 года была обеспечена за счет перехода налогоплательщиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, на валовую выручку вместо совокупного дохода. Кроме того, увеличилась в 2,76 раза годовая стоимость патента для организаций всех видов деятельности и индивидуальных предпринимателей.

Столь непопулярные меры законодатель обосновывает следующими цифрами. По данным УМНС Еврейской автономной области выручка организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, в прошлом году составила 1091214 тыс. руб., а сумма уплаченного единого налога на совокупный доход - 13356 тыс. руб. То есть реальная налоговая нагрузка - всего 1,2 %, в то время как для работающих в обычном режиме она держится на уровне 22-25 %. Что же касается налогового “рывка” сразу в 2,76 раза для уплаты за годовой патент, то здесь учитываются минимальный размер оплаты труда (МРОТ) и инфляция. С момента действия данного закона индекс потребительских цен в области вырос на 364,2 %, в то время как минимальный размер оплаты труда - системообразующий при расчете данного налога - лишь на 32 %. Кроме того, стоимость патентов до сих пор в ЕАО была примерно в 1,5-2 раза меньше, чем в соседних областях.

Однако представляется, в соответствии с таблицей 3.3, что подобные объяснения не вполне отражают действительность. Анализ таблицы показывает: наибольший процент выполнения плана (191,3 %) приходится как раз на долю единого налога на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства. Другими словами, собираемость соответствующего налога росла гораздо быстрее, чем планировалось. Кроме того, особенностью этих налогов является их авансовость, т.е. они уплачиваются до начала осуществления предпринимательской деятельности. Поэтому здесь не могут иметь место различного рода недоимки и просроченные платежи.

Таблица 3.3 - Уровень выполнения областного бюджета за 2006 год

№	Доходы	Утвержденный бюджет - всего	Исполнено	% исполнения
1	Налоговые доходы - всего, в т.ч.	1636151	1613993	98,6
11	Налог на прибыль	521751	714155	136,9
1.2	Подоходный налог с физич. лиц	253553	264587	104,4
1.3	Налог на добавленную стоимость	137149	160913	117,3
1.4	Акцизы	374060	146998	39,3
1.5	Лицензионные и регистрационные сборы	2200	3514	159,7
1.6	Налог на покупку иностранных денежных знаков	3291	3960	120,3
1.7	Налог с продаж	103798	69927	67,4
1.8	Единый налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства	2330	4499	193,1
1.9	Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности	---	523	---
1.10	Налог на имущество предприятий	204599	207636	101,5
1.11	Платежи за пользование недрами	4709	4265	90,6
1.12	Земельный налог	28393	323379	114,0
1.13	Плата за право пользования объектами животного мира и биологическими ресурсами	318	532	167,3
1.14	Прочие налоговые платежи и сборы	---	105	---
Итого доходов	2017151	1710743	84,8
2.	Неналоговые доходы - всего, в т.ч.	381000	96750	25,4
2.1	Доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности или от деятельности	29943	12984	43,4
2.2	Административные платежи и сборы	2088	2185	104,6
2.3	Штрафные санкции, возмещение ущерба	1643	1395	84,9
2.4	Прочие неналоговые доходы	347326	80186	23,1
Итого доходов	2017151	1710743	84,8
3.	Доходы целевых бюджетных фондов - всего, в т.ч.	921423	715026	77,6
3.1	Территориальный дорожный сбор	754142	587430	77,9
3.2	Областной экологический фонд	15536	15062	96,9
3.3	Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы	33955	17157	50,5
3.4	Фонд восстановления и охраны водных объектов	2385	2430	101,9
3.5	Областной специальный внебюджетный инвестиционный фонд районов и городов, входящих в 30-километровую зону Курской АЭС	69165	51381	74,3
3.6	Фонд развития милиции общественной безопасности (местной милиции)	46240	41566	89,9
4.	Средства федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (трансферт)	282930	314187	111,0
5.	Взаимные расчеты	---	306006	---
6.	Средства, получаемые по взаимным расчетам	---	285325	---
Всего доходов	3221504	3331287	103,4

С другой стороны, ситуация с неналоговыми доходами в 2006 г. по области может быть охарактеризована как провальная. Действительно, уровень выполнения соответствующей части бюджета (25,4 %) крайне низок. Частично образовавшееся отрицательное сальдо было покрыто из федерального бюджета (уровень поступления средств из федерального центра составил 111,0 %). Однако этот же федеральный центр в последнее время недвусмысленно дал понять, что финансовые потоки на периферию в ближайшее время будут уменьшаться. Тем самым региональный законодатель вынужден при планировании бюджета следующих периодов больше внимания уделять именно налоговым поступлениям.

Как и в случае с увеличением стоимости патентов, желанием соотнести ставки налога с уровнем инфляции можно объяснить решение региональных властей об увеличении сборов с владельцев транспортных средств.

В 2007 году по сравнению с предыдущим они многократно увеличились. Конкретно, начиная с первого января 2008 года, они составили: для владельцев отечественных автомобилей, а также импортных автомобилей сроком службы свыше 5 лет - 3 руб. за 1 л/с (старая ставка - 50 коп. за 1 л/с); для владельцев импортных автомобилей сроком службы до 5 лет - 9 руб. за 1 л/с (старая ставка - 1,5 руб. за 1 л/с).

Тем самым налицо стремление законодателя существенно увеличить данную статью поступлений в бюджет.

Данная тенденция просматривается и в других законодательных актах, регулирующих налоговые поступления в территориальный бюджет области.

Так, налог на игорный бизнес регулируется в ЕАО “О ставках налога на игорный бизнес в Еврейской автономной области” от 02.11.2004 №346-ОЗ. Он принят в соответствии с Федеральным законом "О налоге на игорный бизнес".

Рассматривая конкретные положения этого закона, можно отметить, что, ставя перед собой задачу увеличения налоговых поступлений в бюджет области, законодатель в более поздней редакции данного закона существенно увеличил ставки налогообложения.

Так, за каждый игровой стол, предназначенный для проведения азартных игр, в которых игорное заведение участвует как организатор и (или) наблюдатель, в настоящее время предусмотрен сбор в размере 300 минимальных размеров оплаты труда (в предыдущей версии - 200), за каждый игровой автомат - 11 (9), за каждую кассу тотализатора - 300 (240), за каждую кассу букмекерской конторы - 150 (120).

В соответствии со статьей 7 Федерального закона "О налоге на игорный бизнес" суммы налога в части, соответствующей превышению над минимальными размерами ставок налога, зачисляются в областной бюджет.

Итак, налицо стремление законодателя увеличить налоговое поступление за счет увеличения ставок налогов и сборов. Но такой важный аспект увеличения налоговых поступлений, как совершенствования налоговой базы региона, в формировании финансовой политики практически не используется.

Рассматривая различные внутренние факторы, влияющие на совершенствование налоговой базы, можно сделать следующие краткие выводы. Расширение использования ресурсно-сырьевой базы региона позволяет экстенсивно расширить его налоговую базу без усиления налогового бремени. Так, теоретически представляется перспективным развитие областного комплекса по добыче и переработке полезных ископаемых с последующей отдачей в виде налоговых поступлений.

При благоприятном инвестиционном климате приток внутренних и внешних инвестиций в реальный и финансовый секторы региона способствовал бы расширению налоговой базы. Приходится признавать, что в силу определенных экономических и политических факторов инвестиционный климат в области пока далек от благоприятного, поскольку сведения о масштабных инвестиционных вливаниях в экономику области на сегодняшний день отсутствуют.

Отсутствие целевого финансирования нивелирует также потенциальную отдачу и от инновационных факторов совершенствования налоговой базы - развития НИОКР, внедрения в региональный промышленный и агропромышленный комплексы достижений научно-технического прогресса.

Представляется, что при формировании политики увеличения налоговой базы следует руководствоваться опытом более развитых регионов России. Так, в развитой рыночной экономике с устоявшимися ценами в аграрной специализацией региона, обладающего для производства сельхозпродукции хорошими природно-климатическими ресурсами, нет ничего плохого. Следовательно, ЕАО также способна увеличить налоговую базу регионального бюджета за счет данного фактора.

Суммируя вышесказанное можно утверждать: столкнувшись с проблемой необходимости пересмотреть структуру налоговых поступлений в территориальный бюджет, законодатель пока вынужден ограничиваться весьма непопулярными мерами - увеличением ставок налогов и сборов. Стратегия совершенствования и укрепления налоговой базы региона попросту отсутствует. Представляется, что такой подход не сможет оправдать себя в долгосрочной перспективе, а направлен лишь на сиюминутное “латание дыр” в оскудевшем областном бюджете. Формирование новой политики по укреплению доходной базы территориального бюджета - насущная задача ближайшего будущего.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В 1991 г. Россия унаследовала бюджетную систему формально федеративного, а в действительности унитарного высокоцентрализованного государства, в котором региональные и местные власти не имели сколько-нибудь значимой бюджетной самостоятельности. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые обеспечивали их сбалансированность с помощью индивидуальных нормативов формирования доходов и покрывающих “плановый дефицит” централизованных дотаций. Такая система могла функционировать только в условиях централизованного планирования и прямого административного подчинения региональных и местных органов управления. Но она не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетной системы, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к рачительному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты.

Неудивительно, что с такой наследственностью российский бюджетный федерализм за 90-е годы переболел тяжелыми, но, видимо, неизбежными “детскими болезнями”, некоторые из которых грозят стать хроническими. Одна из них - асимметрия бюджетного устройства, которая уходит корнями в унаследованный национально-территориальный принцип государственного устройства.

За последние годы проявления политической бюджетной асимметрии постепенно сходят на нет. Статистика свидетельствует о сокращении существенных и трудно объяснимых различий в бюджетной обеспеченности республик, с одной стороны, и областей - с другой. С 1998 г. не подписываются двусторонние соглашения по разграничению полномочий в налогово-бюджетной сфере, а действующие, сроки которых истекли в 2001-2002 гг. Политический фактор еще продолжает сказываться на межбюджетных отношениях, но в целом официальная система бюджетного устройства России стала значительно более симметричной и прозрачной по сравнению с серединой 90-х годов.

Исчезла и популярная в свое время идея одноканальной модели межбюджетных отношений, согласно которой все налоги должны сначала зачисляться в бюджеты регионов, а затем в виде фиксированных взносов поступать в федеральный бюджет. Такая система - привилегия конфедераций, которых в мире почти не осталось. Она уходит корнями в ошибочное представление о том, что регионы перечисляют в федеральный бюджет часть “своих” доходов. На самом деле сейчас федеральный центр делится с региональными и местными бюджетами поступлениями по федеральным налогам. А об одноканальной модели можно говорить только с точки зрения замены единым нормативом (платежом) многочисленных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Здесь наглядно проступают пороки идеологии “разделения денег, а не полномочий” независимо от того, снизу вверх или сверху вниз перекачиваются бюджетные средства.

Большинство же субъектов Федерации и населения страны, напротив, объективно заинтересовано в частичном перераспределении средств между регионами, а значит, в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах. По некоторым оценкам, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85 % налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам. Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

Но у этой особенности есть и другая сторона. Практика показывает, что перераспределение доли налоговых поступлений в пользу федерального центра порождает у региональных властей дополнительные проблемы, касающиеся сохранения налоговой базы региона.

Так, новое налоговое законодательство предусматривает 100-процентную централизацию НДС на федеральном уровне. Тем самым с учетом внесения изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации в федеральный бюджет поступает порядка 55-57 % доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, а в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты - всего 43-45 %. Такой высокий удельный вес межбюджетного регулирования создает предпосылки для противоречий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, которые становятся полностью зависимыми от вышестоящих бюджетов.

Высокая зависимость региональных и местных бюджетов от бюджетного регулирования не стимулирует активные действия региональных властей по наращиванию налогового потенциала на подведомственной территории. В частности, это просматривается на поведении региональных властей ЕАО. Доходная база областного бюджета в последнее время не совершенствуется; требуемые для бюджета суммы изыскиваются исключительно за счет повышения абсолютного размера уже существующих платежей и сборов. Представляется, что подобная практика должна быть пересмотрена уже в самое ближайшее время.