Бюджетний менеджмент

1. Бюджетний менеджмент

1.1 Бюджетний менеджмент: сутність, об'єкт та суб'єкт

Бюджетний менеджмент - це сума взаємопов'язаних цілей і прийомів, методів направлених на управління бюджетних потоків і відносин, які виникають в процесі руху вказаних потоків. Об'єктом БМ є бюджет держави. Суб'єктом БМ є органи управління бюджетним процесом:

1) органи законодавчої та виконавчої влади (ВР, КМУ). Оскільки бюджет як основний фінансовий план держави затверджується у вигляді закону, то Верховна Рада виступає провідним органом в управлінні бюджетом. Органи виконавчої влади забезпечують підготовку проекту бюджету і його виконання. Президент України від імені виконавчої влади подає бюджет до Верховної Ради, контролює хід його складання і виконання.

2) органи оперативного управління бюджетною системою (МФУ, ДКУ, КРУУ, ДПА, РПУ). Міністерство фінансів має більш узагальнені функції - воно проводить роботу із складання проекту бюджету і його виконання. На інші органи покладаються більш звужені і деталізовані функції. Державна податкова адміністрація контролює дотримання платниками податків і обов`язкових внесків податкового законодавства, повноту, правильність та своєчасність розрахунків з бюджетом. При цьому хід виконання доходної частини бюджету контролює Міністерство фінансів і його місцеві підрозділи. Контрольно-ревізійна служба здійснює контроль за цільовим, раціональним і правильним використанням бюджетних асигнувань. При цьому його функції дещо виходять за рамки бюджету, оскільки воно контролює дотримання фінансового законодавства в цілому у суб'єктів господарювання, насамперед у державному секторі. Казначейство здійснює касове виконання бюджету, тобто забезпечує прийом доходів та фінансування видатків. Якщо податкова адміністрація і контрольно-ревізійна служба розвились на базі відповідних підрозділів Міністерства фінансів, та казначейство - це нова структура касового виконання бюджету. Рахункова палата виступає органом позавідомчого контролю за бюджетним процесом.

3) органи не фінансового профілю, які виконують функції безпосередньо пов'язані з формуванням доходів та формуванням видатків. Сюди відносяться: Митний комітет і його підрозділи, що здійснюють стягнення мита і його перерахування в бюджет, накладають штрафи за порушення митних правил; органи Міністерства внутрішніх справ, що збирають державне мито і стягують різні штрафи; органи юстиції і нотаріальні контори, що збирають чи нараховують державне мито; різного роду природоохоронні органи та інспекції, що стягують штрафи за порушення екологічного законодавства, правил полювання та риболовства, користування водними, лісовими та іншими природними ресурсами; органи державної інспекції з контролю за цінами в частині нарахування та стягнення штрафних санкцій за порушений законодавства в сфері ціноутворення та ін. По лінії фінансування видатків до третьої групи органів управління бюджетним процесом відносяться різні управлінські структури, насамперед галузеві міністерства і відомства, які отримують функції головних розпорядників кредитів, тобто здійснюють безпосереднє фінансування видатків і фінансування за рахунок бюджету підвідомчих підприємств, організацій, установ та інших структур.

1.2 Сутність і роль бюджету. Бюджет як економічна категорія, фінансова

Бюджет держави як обособлена ланка фінансової системи відображає ту частину розподільних відносин, яка пов'язана із формуванням і використанням основного централізованого фонду фінансових ресурсів.

Характерними ознаками цих відносин є те, що вони, по-перше, характеризують двосторонні відносини держави з юридичними та фізичними особами; по-друге, регламентуються державою в законодавчій формі; по-третє, пов'язані із створенням фінансової бази для забезпечення виконаних державою її функцій - управлінської, оборонної, економічної та соціальної; в-четвертих, характеризують перерозподіл фінансових ресурсів між галузями, регіонами, соціальними верствами населення; по-п'яте, спрямовані на реалізацію основних завдань економічного і соціального розвитку країни. Таким чином, бюджет держави представляє собою сукупність законодавчо регламентованих відносин між державою і юридичними та фізичними особами з приводу розподілу і перерозподілу ВВП з метою формування і використання централізованого фонду фінансових ресурсів, призначеного для забезпечення виконання державою її функцій.

В цілому бюджет держави, як економічна категорія є дуже складним явищем, яке відіграє важливу роль у суспільстві. Він врівноважує фінансові інтереси суб'єктів розподільних відносин, забезпечує збалансований розвиток країни. Через бюджет забезпечуються основні державні видатки. Важлива роль бюджету знайшла своє відображення і у відношенні до нього. В усіх країнах світу бюджетні відносини регулюються в законодавчому порядку, що дає підстави розглядати бюджет і як правову категорію.

Правова характеристика бюджету пов'язана із розглядом його як фінансового плану, що представляє собою розпис доходів і видатків основного централізованого фонду фінансових ресурсів держави. Правове регламентування бюджету здійснюється за двома напрямами. Перший -встановлення законів, що регламентують окремі статті доходів і видатків. Стосовно доходів це основний закон - "Про систему оподаткування" і закони, які регламентують справляння окремих податків: "Про податок на добавлену вартість", "Про акцизний збір", "Про податок на прибуток підприємств" та інші. По відношенню до видатків таких прямих законів не існує, але є закони, які визначають основи і приорітети фінансування, наприклад, "Закон про освіту". Другий напрямок - це щорічне прийняття закону про державний бюджет і відповідних рішень місцевих органів влади про місцеві бюджети. Прийняття цих актів представляє собою законодавче затвердження бюджету як основного фінансового плану.

Розглядаючи бюджет як фінансовий план, слід відзначити, що його вертикальна структура (за рівнями органів влади і управління) відповідає структурі бюджетного устрою. Оскільки в даний час немає єдиного бюджету країни, то відсутній і відповідний єдиний фінансовий план. Зведений (консолідований) бюджет України як фінансовий план не затверджується, хоча в законі "Про бюджетну систему України" і зазначено, що вона базується на принципі єдності. Зведений бюджет використовується як статистичне узагальнення планових і фактичних показників. Це довідковий документ, який показує суму ресурсів, що мобілізуються і перезподіляються через бюджет, роль і місце бюджету в економічній системі. З позиції фінансового плану розглядається сукупність державного бюджету України, Республіканського бюджету Криму, місцевих бюджетів. Державний бюджет є фінансовим планом центральних органів влади і управління. Він відображає загальнодержавні потреби в фінансових ресурсах, джерела їх формування, розподіл і перерозподіл. Саме Державний бюджет в першу чергу характеризує економічну соціальну політику держави. Республіканський бюджет Криму та місцеві бюджети виступають фінансовими планами регіональних органів представницької та виконавчої влади і характеризують їх фінансову діяльність. Таким чином, бюджет як фінансовий план відіграє дуже важливу роль в діяльності держави. Він визначає її можливості і пріоритети, її роль і форми реалізації закріплених за нею функцій. Це документ, що спрямовує діяльність держави, робить її конкретною і фінансово забезпеченою.

1.3 Структура бюджету

Структура бюджету розглядається за двома напрямками. По-перше, у вертикальному розрізі ієрархії органів державної влади і управління. На кожному з рівнів складається, затверджується і виконується окремий бюджет. Ця побудова бюджету характеризується поняттями "бюджетний устрій" і "бюджетна система". По-друге, структура бюджету характеризується складом і співвідношенням його доходів і видатків. Оскільки бюджет як економічна категорія зачіпає всі юридичні та фізичні особи, то структура доходів і видатків бюджету є не просто їх арифметичним співвідношенням, а характеристикою збалансованості та врівноваженості інтересів у суспільстві. Саме з цих позицій необхідно детальне вивчення структури бюджету.

Джерела формування доходів бюджету

Формування доходів держави відбувається за допомогою слідуючих методів:

- прямого вилучення доходів;

- податкового;

- платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг;

- емісійного;

- позикового.

В суспільстві, де державна власність мала домінуюче значення, відповідно і доходи бюджету формувались на засадах прямого вилучення коштів у підприємств і організацій державної форми власності. В такій ситуації держава, як власник мала право вирішувати який обсяг доходів централізувався в бюджеті, а який залишався на підприємстві для потреб розширеного відтворення і матеріального стимулювання. Найчастіше, таке рішення приймалось для кожного підприємства окремо, з урахуванням всіх факторів його діяльності. Проблеми полягали лише в тому, як створити умови і стимули для підвищення економічної ефективності виробництва, науково-технічного прогресу, інтенсивної праці при відсутності конкурентних відносин. Як показує досвід, ці проблеми так і не були вирішені в умовах планово-централізованої економіки.

Податковий метод формування доходів бюджету, на відміну від неподаткового, має такі характерні риси, як примусовість, безеквівалентність, законодавчо регламентований порядок стягнення податків, однаковий підхід до всіх платників.

Отримання доходів у вигляді платежів за використання державних угідь та майна, надання послуг не має значного фіскального значення. Такі платежі носять неподатковий і, як правило, мають еквівалентний характер. До них відносяться платежі за ресурси: лісовий доход, плата за спеціальне використання прісних водних ресурсів, плата за спеціальне використання надр при видобуванні корисних копалин. Крім того, сюди можна віднести надходження від реалізації державної власності, платежі за надання державою різноманітних послуг або стягнення штрафних санкцій за порушення законодавства, тощо.

При недостатності коштів, які отримує держава за рахунок вищеназваних доходів, для фінансування видатків можуть використовуватися грошова емісія або залучатись запозичені кошти.

Грошова емісія як метод фінансуванння бюджетного дефіциту застосовується лише в краінах з нерозвинутим ринком цінних паперів, або в умовах недовіри населення до діючого уряду, який не несе відповідальність за запозичені кошти. Hаслідком емісії є інфляція, яка негативно впливає на процеси відтворення основного капіталу та життєвий рівень населення, оскільки знецінює оборотні кошти, накопичення для реконструкції та модернізації підприємств, грошові заощадження населення.

Запозичення коштів у фізичних і юридичних осіб державою відбувається у формі випуску державних позик, розміщення державних цінних паперів. Фінансування бюджетного дефіціту за рахунок державних позик не має таких інфляційних наслідків, як грошова емісія, оскільки не відбувається зростання грошової маси: на державні потреби витрачаються запозичені тимчасово вільні кошти юридичних та фізичних осіб. Але при досягненні державними займами значного розміру, вони також можуть впливати на інфляційний процес.

Формування доходів бюджету може відбуватись за рахунок внутрішніх і зовнішніх джерел. До внутрішніх відносять національній доход і національне багатство, які вироблені на території даної країни, до зовнішніх - національний доход (а іноді і національне багатство інших країн), як запозичуються у вигляді державних позик або надходять у вигляді репараційних платежів.

До складу загальнодержавних податків і обов"язкових платежів належать:

1) податок на додану вартість;

2) акцизний збір;

3) податок на прибуток підприємств;

4) податок на доходи фізичних осіб;

5) мито;

6) державне мито;

7) податок на нерухоме майно (нерухомість);

8) плата (податок) за землю;

9) рентні платежі;

10) податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів;

11) податок на промисел;

12) збір за геологорозвідувальні роботи, виконані за рахунок державного бюджету;

13) збір за спеціальне використання природних ресурсів;

збір за забруднення навколишнього природного середовища;

збір до Фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціального захисту населення;

16) збір на обов'язкове соціальне страхування;

17) збір на обов'язкове державне пенсійне страхування;

18) збір до Державного інноваційного фонду;

плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності;

20) фіксований сільськогосподарський податок;

21) збір на розвиток виноградарства, садівництва і хмелярства;

22) гербовий збір.

До місцевих податків належать:

1) податок з реклами;

2) комунальний податок.

До місцевих зборів (обов'язкових платежів) належать:

1) готельний збір;

2) збір за припаркування автотранспорту;

3) ринковий збір;

4) збір за видачу ордера на квартиру;

5) курортний збір;

6) збір за участь у бігах на іподромі;

7) збір за виграш на бігах на іподромі;

8) збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

9) збір за право використання місцевої символіки;

10) збір за право проведення кіно- і телезйомок;

11) збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей;

12) збір за проїзд по території прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон;

13) збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг;

14) збір з власників собак.

Hеподаткові надходження можна розподілити на кілька груп, таких як доходи від державної власності та підприємницької діяльності, адміністративні збори та платежі від некомерційної діяльності, надходження штрафів та фінансових санкцій, інші.

До доходів від державної власності відносяться:

надходження від перевищення валових доходів над видатками Hаціонального банку України;

надходження від грошово-речових лотерей;

надходження дивідентів від суб"єктів підприємницької діяльності, утворених за участю державних підприємств і організацій;

рентна плата;

надходження коштів від приватизації державного майна та інші.

До адміністративних зборів та платежів від некомерційної діяльності відносяться:

збори, що стягуються Державною автомобільною інспецією України;

збори, що стягуються інспекціями Державного комітету України по нагляду за охороною праці;

плата за утримання дітей у школах-інтернатах;

плата від осіб, поміщених у медичні витверезники;

плата за утримання вихованців спеціальних шкіл та спеціальних профтехучилищ та інші.

Hадходження від штафів та фінансових санкцій складаються з :

адміністративних штафів та санкцій;

сум, стягнених з винних осіб, за шкоду, заподіяну підприємству, установі, організації;

надходження штрафних санкцій за порушення правил пожежної безпеки та інші.

До інших неподаткових доходів відносяться:

надходження коштів від реалізації конфіскованого митними, правоохоронними та іншими органами майна і валюти;

надходження сум кредиторської та депонентської заборгованості підприємств, щодо яких минув строк позовної діяльності;

вилучення коштів позабюджетних фондів;

надходження коштів від продажу військового майна;

надходження від переоцінки залишків товарів;

надходження сум різниці в ціні за газ;

надходження частини амортизаційних відрахувань та інші.

Видатки бюджету

Видатки бюджету - це розподіл централізованого фонду фінансових ресурсів держави і їх використання за галузевим, цільовим і територіальним призначенням. Матеріальну основу видатків бюджету складають грошові кошти, які направляються державою на фінансування народного господарства, соціальної сфери і соціальних потреб населення, на державне управління, оборону та інші загальнодержавні потреби.

За роллю у відтворенні виробництва видатки бюджету діляться на поточні і капітальні. Поточні спрямовуються на забезпечення діяльності підприємств та установ виробничої та соціальної інфраструктури суспільства, утримання органів управління, армійських підрозділів та ін. Це видатки державного і місцевих бюджетів на фінансування мережі підприємств, установ, організацій і органів, яка діє на початок бюджетного року, а також на фінансування заходів щодо соціального захисту населення та інших заходів, що не належать до видатків розвитку. В складі поточних видатків окремо виділяються видатки бюджету, зумовлені зростанням мережі перелічених вище об`єктів з зазначенням всіх факторів, які вплинули на обсяг видатків. Капітальні витрати характеризують фінансування розвитку суспільства. Видатки розвитку - це витрати державного і місцевих бюджетів на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, зокрема: фінансування капітальних вкладень виробничого і невиробничого призначення; фінансування структурної перебудови народного господарства; субсидії та інші видатки, пов`язані з розширеним відтворенням.

Поділ видатків в залежності від суспільного призначення характеризує фінансове забезпечення економічної, соціальної, оборонної і управлінської функцій держави. Відповідно виділяються видатки на народне господарство, соціальний захист населення та соціальну сферу, оборону, управління, зовнішньоекономічну діяльність, обслуговування державного боргу.

Цільове призначення бюджетних видатків відображає фінансування конкретних видів витрат: капітальні вкладення, капітальний ремонт, операційні витрати, заробітна плата та ін. Така класифікація дає можливість здійснювати фінансовий контроль за цільовим використанням бюджетних коштів.

Галузевий розподіл бюджетних коштів характеризує фінансування галузей народного господарства (промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту, зв`язку та ін.), соціальної сфери (освіта, культура, охорона здоров`я) та інших видів діяльності. Змінюючи пропорції в розподілі бюджетних коштів між галузями держава впливає на структуру економічної та соціальної сфер, стимулює розвиток принципово нових галузей економіки і видів виробництва. В галузевій структурі може також здійснюватись групування видатків в розрізі цільових державних програм. Воно показує конкретних отримувачів бюджетних коштів, які є відповідальними за їх ефективне цільове використання. Таке адресне спрямування бюджетних коштів особливо важливе в умовах дефіциту фінансових ресурсів.

У відповідності з рівнем бюджетної системи виділяють видатки Державного бюджету України, Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів. Кошти Державного бюджету витрачаються на цілі, визначені Законом про Державний бюджет України. Кошти Республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів витрачаються на цілі і в межах, затверджених відповідно Верховною Радою Аавтономної Республіки Крим, місцевими Радами народних депутатів.

Фінансування видатків бюджету може здійснюватись у таких формах:

кошторис фінансування;

фінансування інвестиційних проектів;

державні субсидії, субвенції, дотації;

бюджетні кредити;

покриття різниці в цінах.

Кошторисне фінансування є основною формою, за допомогою якої здійснюються видатки бюджету. Воно охоплює забезпечення виробничої та соціальної інфраструктури, оборони та управління. При цій формі виділення бюджетних асигнувань здійснюється на підставі спеціального документа - кошториса. В ньому розраховується обсяг бюджетних асигнувань, їх розподіл за статтями витрат з поквартальною розбивкою. Обсяг бюджетного фінансування визначається на основі оперативно-сітьових показників, які характеризують масштаби діяльності підприємства, та встановлених (чи розрахованих) норм витрат. Норми витрат можуть бути постатейними та узагальненими, обов`язковими і факультативними. Норми витрат є основним елементом кошторисного фінансування, бо саме вони взначають обсяги видатків бюджету.

Бюджетне фінансування інвестиційних проектів характеризує виділення державних асигнувань на капітальні вкладення у виробничу сферу. Суть цієї форми полягає у тому, що держава, виходячи із своїх фінансових можливостей, здійснює конкурсний відбір найбільш необхідних та ефективних проектів. Проекти, що не пройшли конкурсний відбір, можуть фінансуватись за рахунок банківських кредитів та інших залучених коштів (наприклад, цільових інвестиційних позик). Обсяг видатків встановлюється на основі спеціальних кошторисів, в яких визначається вартість спорудження відповідних об`єктів.

Державні субсидії являють собою форму надання державної фінансової допомоги юридичним та фізичним особам. Вони мають на меті підтримку певних сфер діяльності, галузей чи підприємств (наприклад, субсидії фермерам) і окремих верств населення (наприклад, житлові субсидії). Державні субвенції передбачають дольову участь суб`єктів підприємницької діяльності у фінансуванні окремих витрат чи проектів. Державні дотації - це надання коштів з бюджету на покриття збитків підприємств. В основному, вони стосуються державних підприємств. Недержавні підприємства можуть отримувати дотацію в тих випадках, коли їх збитки виникають внаслідок певної політики держави, наприклад, в сфері ціноутворення.

Бюджетні кредити являють собою форму надання державним підприємствам тимчасової фінансової допомоги на умовах поворотності. Це не характерна для бюджету форма його видатків, оскільки взаємовідносини держави з юридичними особами засновуються якраз на безповоротній основі.

Покриття різниці в цінах характеризує відшкодування з бюджету збитків чи втрат прибутку, пов`язаних з обмеженням державою рівня цін на окремі товари і послуги. Масштаби застосування цієї форми визначаються сферою державного регулювання цін. Різниця в цінах виникає за рахунок обмеження як мінімальних розмірів цін придбання окремих товарів, так і максимальних цін реалізації товарів, робіт, послуг.

Економічну функцію держави забезпечують видатки на народне господарство та науку, соціальну - видатки на соціальний захист населення та соціально-культурну сферу, оборонну - на оборону, управлінську - на утримання управлінських структур (органи державної влади і управління, судові структури і прокуратура, правоохоронні органи і служба безпеки, митна і податкова служби) та на зовнішньополітичну діяльність. Окремо в бюджеті виділяються вдитаки, пов`язані з системою деравжного кредиту - на обслуговування внутрішнього і зовнішнього державного боргу.

Видатки бюджету на народне господарство в Україні включають державні капітальні вкладення, бюджетні позички підприємстам, державні субсидії і дотації, операційні витрати (на виробничу інфраструктуру - геологорозвідувільні роботи, роботи щодо землевпорядкування і т.н.). Вони здійснюються в розрізі галузей економічного комплексу. При цьому видаткам бюджету відводиться допоміжна і регулююча роль у системі фінансового забезпечення економіки, а основними формами виступають самофінансування і кредитування.

Видатки бюджету на соціальний захист включать державні субсидії окремим громадянам та покриття різниці в цінах на соціально значущі товари і послуги. Видатки на соціально-культурну сферу, що виділяються на основі кошторисного фінансування, структуруються за галузевими ознаками: освіту, охорону здоров`я, фізичну культуру і спорт, культуру. На даний час у відповідності до прийнятої в Україні фінансової моделі бюджетні асигнування є головними у системі фінансового забезпечення соціально-культурної сфери. Однак постійно розвивається сфера платних послуг, яка засновується на самофінансуванні і кредитуванні, а також спонсорство і меценатство, розглядаються напрями переходу до страхової медицини.

Видатки бюджету на науку відображають фінансування державних і міждержавних науково-технічних програм, фундаментальних досліджень, пошукових та прикладних розробок. В даний час бюджетні видатки на науку значно скоротились, однак альтернативні джерела фінансування (комерційна наукова діяльність, спеціальні фонди і відрахування) не отримали належного розповсюдження.

Видатки бюджету на оборону включають закупку озброєнь і військової техніки та витрати на утримання військових частин. Крім того, до них також відносять витрати на наукові дослідження в сфері оборони і виплату пенсій військовослужбовцям.

Видатки в сфері зовнішньоекономічної і зовнішньополітичної діяльності - це сплата внесків до міжнародних організацій, членом яких є Україна, утримання дипломатичних представництв за кордоном, відрядження за кордон представників органів державної виконавчої влади.

Видатки по обслуговуванню державного боргу включають погашення заборгованості та виплату процентів за державними позиками.

Бюджетний дефіцит

Бюджетний дефіцит є найбільш складним і разом з тим досить поширеним явищем. Насамперед, необхідно чітко визначити цей стан бюджету. Бюджетний дефіцит відображає не просто перевищення видатків над доходами. Це перевищення видатків над постійними доходами бюджету, якими є податки і обов`язкові платежі. Бюджетний дефіцит зовсім не означає незбалансованості бюджету, оскільки при складанні і затвердженні бюджету встановлюються джерела його покриття. Тобто необхідно чітко розрізняти бюджетний дефіцит і незбалансованість бюджету в зв`язку з невизначеністю у джерелах покриття дефіциту. Відсутність чіткої політики стосовно бюджетного дефіциту і визначення джерел його покриття характеризує стан бюджету, який умовно можна визначити як бюджетну пустоту чи діру. Тобто в бюджет включається певна сума видатків. що не мають відповідного забезпечення.

Бюджетний дефіцит має різні прояви і причини. Він не підлягає однозначній оцінці, оскільки завжди необхідно враховувати всі його чинники. Характеристика дефіциту дається за такими ознаками (рис. 5):

формою прояву;

причинами виникнення;

спрямуванням коштів.

За формою прояву розрізняють відкритий і прихований дефіцит. Відкритий дефіцит - це той, що зафіксовано при затвердженні бюджету у відповідному документі: Законі про державний бюджет чи рішенні місцевих органів влади. Прихований дефіцит - це той, що офіційно не визнається

За причинами виникнення бюджетний дефіцит поділяється на вимушений і свідомий. Вимушений бюджетний дефіцит є наслідком економічної і фінансової кризи. Визначаючи в цілому причину дефіциту, слід зазначити, що він пов`язаний із бажанням чи необхідністю витрачати коштів більше, ніж їх є в наявності.

Свідомий бюджетний дефіцит пов`язаний з проведенням політики так званих "позикових" фінансів. Формування доходів бюджету може здійснюватись на основі "податкових" чи "позикових" фінансів. Політика "податкових" фінансів виходить з повного забезпечення доходів бюджету за рахунок податкових надходжень. Це створює стабільну доходну базу, адже податки не треба повертати. Політика "позикових" фінансів виходить з необхідності обмеження рівня оподаткування і забезпечення частини бюджетних видатків за рахунок позик.

За спрямуванням коштів розрізняють дефіцитне фінансування на розвиток і на поточні витрати. Ця ознака дефіциту теж досить суттєва в його характеристиці. Витрачання коштів на поточні витрати означає їх поглинання без відповідної віддачі. Це пасивне реагування на складне фінансове становище.

1.4 Бюджетний устрій і бюджетна система

Вертикальна структура бюджету характеризується двома поняттями: бюджетний устрій і бюджетна система. Вони тісно взаємозв`язані. Бюджетний устрій характеризує, яким чином побудована бюджетна система, тобто бюджетний устрій - це організація вертикальної структурної побудови бюджету держави за рівнями влади. Бюджетна система відображає складові частини бюджету, тобто це сукупність всіх бюджетів, які формуються в даній країні у відповідності з її бюджетним устроєм. Основи бюджетного устрою досить стабільні і мають в цілому однакові чинники в різних країнах. Бюджетні ж системи різних країн можуть досить відрізнятись, хоча і засновуються на однакових підвалинах.

Основами бюджетного устрою, які характеризують напрямки та форми вертикальної побудови бюджету, виступають:

- встановлення принципів побудови бюджетної системи;

- виділення видів бюджетів;

- розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи;

- організація взаємовідносин між різними бюджетами.

Принципи побудови бюджетної системи є головним і визначальним елементом у бюджетному устрої. Саме вони визначають характерні ознаки і риси бюджетного устрою тієї чи іншої країни. Принципи побудови бюджетної системи розглядаються за двома напрямами. Перший напрямок характеризує структурну побудову бюджету, другий - взаємозв`язок різних ланок.

Виділяється два види бюджетів: центральні та місцеві. При цьому в країнах з федеративним устроєм може існувати два різні види центральних бюджетів: загальний для федерації і центральні бюджети членів федерації.

Важливим напрямом бюджетного устрою є розмежування доходів і видатків між бюджетами. Воно засновується на певних засадах, які витікають з багатьох факторів, насамперед, фінансової моделі суспільства, основ побудови податкової системи і системи доходів бюджету, врівноваженості територіального розвитку, форм власності. Кожна країна, вибираючи ту чи іншу модель бюджетного устрою, встановлює і певну систему розподілу доходів і видатків між бюджетами.

Визначившись із принципами побудови бюджетної системи, встановивши види бюджетів і провівши розмежування доходів і видатків між ними, важливо організувати взаємовідносини між різними бюджетами. За напрямком взаємозв`язків вони бувають вертикальні і горизонтальні.

Вертикальні характеризують взаємовідносини між бюджетами різних рівнів. При цьому може встановлюватись правило проведення взаємозв`язків тільки між безпосередньо зв`язаними бюджетами, тобто такими, що стоять поруч у вертикальній структурі. Взаємовідносини через один чи декілька рівнів не допускаються. Горизонтальні взаємозв`язки відбуваються між бюджетами одного рівня. За організацією проведення взаємозв`язки бувають регламентовані і договірні. Регламентовані виникають і проводяться тільки у відповідності з діючими законодавчими і інструктивними документами і характеризуються встановленням чітких правил їх проведення. Договірні засновуються на відповідних домовленостях двох органів влади чи управління. При цьому окремі елементи таких взаємовідносин можуть теж регламентуватись, але виникають вони тільки на підставі угоди.

В Законі визначені принципи бюджетного устрою: єдності, повноти, достовірності, гласності, наочності і самостійності усіх бюджетів.

Закон "Про бюджетну систему України" визначив її склад (стаття 2). Вона включає Державний бюджет, Республіканський бюджет Автономної Республіки Крим та місцеві бюджети. До місцевих бюджетів належать обласні, міські, районні, районні в містах, селищні і сільські.

Місцеві бюджети в Україні поділяються на два види: централізовані регіональні і бюджети базового рівня самоврядування і самофінансування. До централізованих відносяться обласні, районні і міські в містах з районним поділом. До бюджетів базового рівня відносяться бюджети міст обласного і районного підпорядкування без районного поділу, бюджети сіл і селищ. В містах з районним поділом фактично до базового рівня відносяться і централізований - міський бюджет, і бюджети районів.

1.5 Моделі побудови бюджету

З послідовністю розподілу ВВП і умовами формування бюджету: модель ринкової і адміністративної економіки.

За рівнем централізації ВВП у бюджеті: американська, скандинавська та західноєвропейська.

На підставі аналізу рівня централізації ВНП в бюджеті різних розвинених країн можливе умовне виділення трьох основних моделей: американської, західноєвропейської та скандинавської. Відмінність між цими моделями полягає у рівні фінансового забезпечення держави, що, в свою чергу, визначається характером виконання державою її функцій. Практично єдиним для всіх країн є повне забезпечення функції управління. Звісна річ, є відмінності у побудові державного апарату влади й управління, у структурі його органів, у чисельності зайнятих у ньому працівників. Однак у відносному вираженні частки видатків на державне управління у складі ВНП суттєвих відмінностей між країнами не існує, тобто вони не впливають на побудову фінансової моделі суспільства. Забезпечення виконання державою другої історичної функції - оборони -має більш значні відмінності. Є деякі країни, які практично відмовляються від воєнних видатків, є окремі країни, що мають досить потужний воєнний потенціал. Але більшість виходить з принципу мінімальної достатності. При цьому кожна країна має своє розуміння цієї достатності. Однак відмінності у підході до видатків на оборону не є визначальними у побудові фінансової моделі, хоча і впливають на неї.

Фінансове забезпечення економічної функції держави в сучасних умовах здійснюється в основному через фінансове регулювання. Бюджетне субсидіювання використовується в дуже обмежених рамках.

Отже, державне втручання в економіку не пов'язане з централізацією для цього значних коштів у бюджеті, а відтак, виконання державою економічної функції суттєво не впливає на побудову фінансової моделі суспільства.

Таким чином, залишається одна функція - соціальна, яка визначає характер фінансової моделі. Це дійсно так, оскільки підхід до її фінансового забезпечення різний. По-перше, за сферою дії. Всі основні ланки соціальної сфери (освіта, охорона здоров'я, культура), чи тільки окремі охоплюються державним фінансовим забезпеченням? По-друге, яким чином і в яких рамках вони забезпечуються державою? Тут підходи у кожної країни свої, що фактично свідчить про індивідуальність фінансових моделей. Однак, все-таки певні закономірності є, що і дає підставу виділити вказані вище три варіанти фінансової моделі суспільства.

Американська модель, яка заснована на максимальному рівні самозабезпечення і самофінансування, характеризується незначним рівнем бюджетної централізації (25-30 %). При цьому забезпечення виконання державою функції оборони виходить із воєнної доктрини, яка спирається на провідну роль США у світі. Це могутня у воєнній сфері держава, яка відповідно багато коштів витрачає на воєнні цілі. Для виконання економічної та соціальної функцій кошти теж централізуються, але за принципом мінімальності. Тобто фінансове втручання в економіку зводиться до того рівня, без якого просто не обійтись. В соціальній сфері розрахунок ведеться виходячи із необхідності забезпечення тільки тих верств населення, які не в змозі обійтись без державної фінансової допомоги. Оскільки частка такого населення незначна, то і потреба у фінансуванні соціальних програм мінімальна. Таким чином, дана модель створює максимальну фінансову стимуляцію. З одного боку, вона дає можливість заробляти, з іншого - вимагає цього. Кожний член суспільства, кожне підприємство мають опиратись тільки на власні сили. Фінансова модель не дає вмерти з голоду представникам соціального дна суспільства, але і прожити пристойно без власних доходів неможливо. Це досить жорстка модель, але водночас і високоефективна. Вона заснована по суті справи на примусовій фінансовій стимуляції.

Протилежністю американській є скандинавська модель. Для неї характерною є розгалужена державна соціальна сфера, що потребує і відповідного рівня централізації ВНП у бюджеті - до 60 %. Вона забезпечує належний рівень державних соціальних послуг для всього населення, хоча, звісна річ, існує для вибору і для конкуренції і приватний сектор. Ця модель характеризується як високим рівнем доходів населення, так і високим рівнем їх оподаткування. Вона створює клімат впевненості і соціальної врівноваженості, оскільки не така жорстка, як американська. Але вона можлива тільки за умов високого рівня культури і свідомості народу, відповідного відношення до праці, поваги до державного сектору. Якщо таких передумов немає, то модель, що заснована на подібному рівні централізації і відповідній побудові соціальної сфери, не може бути ефективною і веде до розвалу економіки, як це трапилось на теренах бувшого СРСР.

Західноєвропейська модель характеризується поміркованим рівнем централізації ВНП у бюджеті 40-50 %. Такою ж поміркованою вона є і в сфері оподаткування, і в сфері надання державою соціальних послуг, перш за все у сфері освіти. Загальна середня та вища освіта в умовах цієї моделі є досить доступними. Це державна політика, яка має відповідні об'єктивні передумови, адже у сучасному світі тільки освічена нація має широкі перспективи економічного та соціального розвитку. Однак необхідно розуміти, що це можливо за умов багатої країни, яка має відповідні кошти. Тобто, відзначаючи певні переваги цієї моделі, слід пам'ятати про реальні можливості.

Вибір моделі фінансових відносин і побудови бюджету держави залежить від багатьох чинників. Головним є критерій впливу на суспільство, на інтереси до праці і ефективного господарювання. Різноманітність моделей визначається різними історичними традиціями, різними природними умовами, багатством країни, завданнями, що стоять в соціальній та економічній сферах, а також психологією тієї чи іншої нації. Врешті-решт, кожний народ обирає ту економічну систему, ту фінансову модель, яка йому найбільше підходить і водночас дає відповідні результати.

2. Міністерство фінансів України

Міністерство фінансів України (Мінфін) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України.

Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, випуску та проведення лотерей, розроблення та виробництва голографічних захисних елементів.

Мінфін у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України і постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України та Положенням.

Мінфін організовує у межах своїх повноважень виконання актів законодавства та здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства та вносить їх в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.

Основними завданнями Мінфіну є:

· забезпечення реалізації єдиної державної фінансової, бюджетної, податкової, митної політики, політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її проведенням Державною податковою адміністрацією, Держмитслужбою, ГоловКРУ, Державним казначейством;

· забезпечення концентрації фінансових ресурсів на пріоритетних напрямах соціально-економічного розвитку України;

· здійснення заходів з підвищення ефективності управління державними фінансами;

· проведення разом з іншими органами виконавчої влади аналізу фінансово-економічного становища держави, перспектив її подальшого розвитку;

· підготовка проекту Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період;

· розроблення в установленому порядку проекту Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, прогнозних показників зведеного бюджету України, організація роботи, пов'язаної із складенням та виконанням Державного бюджету України, координація діяльності учасників бюджетного процесу;

· удосконалення міжбюджетних відносин;

· здійснення в межах своїх повноважень контролю за дотриманням бюджетного законодавства;

· розроблення стратегії фінансування державного бюджету;

· забезпечення здійснення державних запозичень, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу;

· удосконалення методів фінансового і бюджетного планування;

· реалізація державної політики у сфері випуску та проведення лотерей;

· реалізація державної політики у сфері розроблення та виробництва голографічних захисних елементів, здійснення державного контролю і координація діяльності державних органів у цій сфері;

· інформування громадськості про економічні та фіскальні цілі держави.

Мінфін відповідно до покладених на нього завдань:

1) бере участь у розробленні прогнозних показників і програм економічного і соціального розвитку України;

2) визначає основні організаційно-методичні засади бюджетного планування, загальний рівень доходів і видатків бюджету, обсяг його фінансування для підготовки пропозицій до проекту Державного бюджету України;

3) готує та подає на розгляд Кабінету Міністрів України проект Закону про Державний бюджет України на відповідний рік разом із пропозиціями щодо визначення строку і порядку його розгляду в Кабінеті Міністрів України;

4) готує та подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо внесення змін до Державного бюджету України;

5) розробляє та доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів, визначає порядок і строк їх подання;

6) здійснює у межах своїх повноважень контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством;

7) здійснює методичне керівництво з питань складення та виконання бюджету;

8) регулює фінансові взаємовідносини між державним бюджетом та державними цільовими фондами;

9) подає Кабінету Міністрів України пропозиції щодо вдосконалення міжбюджетних відносин;

10) коригує показники фінансової бази пенсійної системи, забезпечує її збалансованість та стабільність;

11) забезпечує у межах своїх повноважень організацію та здійснення контролю за інвестуванням пенсійних коштів і виконанням пенсійних програм;

12) координує у межах своїх повноважень діяльність центральних органів виконавчої влади, пов'язану із забезпеченням своєчасного і повного надходження податків, зборів (обов'язкових платежів) до державного та місцевих бюджетів;

13) проводить аналітичні дослідження впливу державної податкової політики на податкову систему в частині економічного зростання;

14) розробляє пропозиції щодо формування державної податкової політики, визначає порядок подання центральними та місцевими органами виконавчої влади матеріалів для проведення аналізу ефективності податкової системи і пропозицій щодо її удосконалення;

15) прогнозує на поточний період і на перспективу податкові надходження до бюджету, готує пропозиції щодо ефективного розподілу фінансових ресурсів для забезпечення державних витрат;

16) розробляє за дорученням Кабінету Міністрів України програми державних запозичень, бере участь в організації роботи, пов'язаної із залученням фінансових ресурсів в економіку України відповідно до законодавства;

17) здійснює у межах своїх повноважень операції з державним боргом з метою погашення та обслуговування державних боргових зобов'язань;

Мінфін відповідно до покладених на нього завдань і повноважень має право:

1) одержувати:

в установленому порядку від головних розпорядників коштів державного та місцевих бюджетів, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для складення проекту Державного бюджету України, прогнозних показників зведеного бюджету України та аналізу виконання бюджетів, що входять до складу бюджетної системи держави;

в установленому порядку матеріали з питань надходження і використання коштів державних цільових фондів, їх кошториси та звіти;

від центральних і місцевих органів виконавчої влади, розпорядників бюджетних коштів інформацію про здійснення внутрішнього фінансового контролю і внутрішнього аудиту;

від центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ і організацій усіх форм власності дані, необхідні для здійснення контролю за раціональним і цільовим використанням бюджетних коштів;

в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;

від Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку інформацію про реєстрацію випуску облігацій місцевих позик та надходження від їх розміщення, а також про погашення;

в установленому порядку від суб'єктів господарювання, яким надані ліцензії на провадження господарської діяльності, пов'язаної із випуском та проведенням лотерей, інформацію, необхідну для здійснення контролю за їх діяльністю;

2) зупиняти у межах своїх повноважень здійснення бюджетних асигнувань у випадках, передбачених законодавством;

3) зупиняти в установленому законодавством порядку здійснення операцій з бюджетними коштами у разі виявлення бюджетного правопорушення;

4) здійснювати внутрішній фінансовий контроль та аудит на підприємствах, в установах і організаціях, що належать до сфери його управління.

Департамент забезпечення діяльності Міністра (патронатна служба), Департамент макроекономічного прогнозування, Департамент документального забезпечення, Департамент фінансів промисловості, Департамент податкової та митної політики

Підготовка проекту Декларації цілей та завдань бюджетної політики (Бюджетної декларації) на наступний бюджетний період.

? Складання проекту закону про державний бюджет на відповідний рік та координація діяльності структурних підрозділів Міністерства з розробки показників проекту державного бюджету.

? Здійснення моніторингу виконання доручень Кабінету Міністрів України до статей закону про державний бюджет на відповідний рік.

? Нормативне забезпечення бюджетного процесу, координація роботи з питань планування та виконання державного бюджету.

Департамент реформування бюджетної системи - Забезпечення реалізації Міністерством єдиної державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю та здійснення контролю за її реалізацією ГоловКРУ України.

? Здійснення методологічної підтримки бюджетного процесу та забезпечення розвитку програмно-цільового методу бюджетування.

? Забезпечення розвитку казначейського обслуговування бюджетів та здійснення контролю за проведенням Державним казначейством бюджетної політики.

? Підготовка пропозицій щодо напрямів та виконання заходів з реформування системи управління державними фінансами.

Департамент місцевих бюджетів - Забезпечення проведення Міністерством єдиної державної фінансової та бюджетної політики у сфері міжбюджетних відносин.

? Участь у забезпеченні реалізації Державної стратегії регіонального розвитку.

? Підготовка пропозицій щодо фінансового забезпечення розвитку регіонів.

? Формування показників проекту державного бюджету на відповідний рік в частині

міжбюджетних трансфертів.

? Здійснення розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення та інших показників, необхідних для складання проектів місцевих бюджетів, а також підготовка пропозицій щодо форми проекту рішення про місцевий бюджет (типова форма рішення).

? Методологічне забезпечення бюджетного процесу в частині місцевих бюджетів; контроль за дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу.

? Моніторинг, аналіз показників виконання місцевих бюджетів у розрізі адміністративно-територіальних одиниць та підготовка відповідних інформаційно-аналітичних матеріалів.

? Здійснення прогнозних розрахунків дохідної частини місцевих бюджетів, підготовка висновків та пропозицій щодо оптимізації виконання місцевих бюджетів за доходами.

Департамент доходів - ? Розроблення проекту закону про Державний бюджет України на відповідний рік в частині здійснення розрахунків та формування прогнозних показників доходів зведеного та державного бюджету і планування та аналізу виконання доходів бюджету.

? Моніторинг поточного стану виконання доходів бюджету.

? Визначення основних організаційно-методичних засад бюджетного планування загального рівня доходів зведеного, державного та місцевих бюджетів, розроблення та удосконалення макромоделей для аналізу і прогнозування показників доходів бюджету.

Департамент державного боргу - Забезпечення проведення Міністерством державної фінансової політики у сфері управління державним боргом.

? Розроблення та забезпечення реалізації стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави, надання державних гарантій, погашення та обслуговування державного боргу.

? Проведення фінансової експертизи кредитних проектів, реалізація яких передбачається за рахунок залучених державою або під державні гарантії коштів або потребує надання державних гарантій.

? Забезпечення здійснення кредитування юридичних осіб - резидентів України за рахунок залучених державою або під державні гарантії кредитів відповідно до укладених угод.

? Забезпечення планування показників державного боргу, організація проведення розрахунків за державним боргом та операціями, пов'язаними із державним боргом, та забезпечення обліку і моніторингу таких операцій.

? Забезпечення проведення заходів з погашення позичальниками простроченої заборгованості перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії (крім кредитів міжнародних фінансових організацій) у межах повноважень, наданих Міністерству чинним законодавством.

? Забезпечення здійснення державних зовнішніх та внутрішніх запозичень, інформаційної підтримки проведення державних запозичень, співпраця з міжнародними рейтинговими агентствами.

? Розробка за дорученням Кабінету Міністрів України програми державних запозичень, участь в організації роботи, пов'язаної із залученням фінансових ресурсів в економіку України відповідно до законодавства.

2.2 Державне казначейство України

Державне казначейство України (далі - Казначейство) є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінфіну і йому підпорядковується.

Казначейство є учасником системи електронних платежів Національного банку.

Казначейство у своїй діяльності керується Конституцією ( 254к/96-ВР ) та законами України, актами Президента України і Кабінету Міністрів України, наказами Мінфіну та цим Положенням.

Основними завданнями Казначейства є:

1) забезпечення казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів на основі ведення єдиного казначейського рахунка, що передбачає:

розрахунково-касове обслуговування розпорядників і одержувачів бюджетних коштів;

контроль за здійсненням бюджетних повноважень при зарахуванні надходжень, прийнятті зобов'язань та проведенні платежів за цими зобов'язаннями;

в межах своїх повноважень контроль за дотриманням учасниками бюджетного процесу бюджетного законодавства;

ведення бухгалтерського обліку і складення звітності про виконання державного та місцевих бюджетів;