Бюджетный федерализм

2

• Содержание
• Введение 2
• 1. Бюджетный федерализм и его трансферты 4
• 2. Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных 18
• средств 18
• Заключение 25
• Список литературы 29
• Введение
• Обострение финансового кризиса в середине 1998 г. и волна заявлений властей регионов о приостановке перечислений налоговых поступлений в федеральный бюджет с новой силой обнажили проблемы неотрегулированности межгосударственных отношений в федерации, особенно в области межбюджетных связей. Вопросы укрепления бюджетов всех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих федерацию, стали еще более актуальными.
• В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. В условиях такой модели бюджетного федерализма, в которой роль местного самоуправления принижена и в значительной мере определяется субъектами федерации, особое значение приобретает решение задач по сбалансированию интересов федерального центра и субъектов федерации. Ключевыми факторами ее устойчивости являются "прозрачность" бюджетных взаимоотношений, учет специфики субъектов, сглаживание аномальных различий в их бюджетном положении.
• Для Российской Федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так неравномерным распределения производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Существенную роль играет специфика государственного федеративного устройства, основанного на сочетании административно-территориальных и национально-территориальных принципов, закрепленных в Конституции РФ. Характерной чертой является не только многочисленность субъектов, но и их разностатустность. В федерацию входят 89 субъектов, в том числе: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 1 автономная область, 10 автономных округов и два города - Москва и Санкт-Петербург. Хотя Конституция декларирует равноправие всех субъектов федерации, но фактически закрепляет асимметричность федерации, придавая национальным республикам статус государств в отличие от не национальных краев, областей и округов. Асимметричность федерации усиливают такие факторы, как вхождение некоторых субъектов в состав других, непризнание верховенства федерального закона в ряде республик, развитие договорных отношений между центром и отдельными субъектами федерации. Все это обусловливает значительные региональные различия в потребностях субъектов в средствах финансирования, налоговом потенциале, структуре бюджетных доходов и расходов, затрудняющие регулирование уровня их бюджетной обеспеченности и формирование эффективного механизма межбюджетной поддержки.
• В данной работе делается попытка проанализировать бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов с упором на проблемы в области финансовой поддержки регионов, а также разграничении расходов и доходов по уровням бюджетной системы. Рассматриваются тенденции в изменении бюджетного положения субъектов Российской Федерации, роль регионов в формировании доходов федерального бюджета, влияние федеральной поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансы за период с 1994 г. - года начала становления новой для России системы межбюджетных отношений, исследуется роль трансфертов в выравнивании бюджетной диспропорции регионов, анализируется зарубежный опыт в этой области и возможности его использования в России.
• 1. Бюджетный федерализм и его трансферты
• Понятие бюджетный федерализм - экономическая категория, и отражающий многоуровневость построения бюджетной системы. Этот термин был впервые применен американскими специалистами, и первые теоретические и практические разработки по проблемам межбюджетных отношений основывались на опыте и США, и поэтому в этом термине использовалось слово "федерализм".
• Формирование эффективной системы бюджетного федерализма должно начинаться с четкого и понятного для граждан разграничения ответственности властей разных уровней за финансирование расходов. До 1998 г. эта важнейшая сфера оставалась неурегулированной. Вступивший в силу Бюджетный кодекс в определенной степени прояснил закрепление расходных полномочий и ответственности властей разных уровней, однако этого недостаточно для достижения целей реформы межбюджетных отношений. В связи с этим Минфин России впервые провел полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, и на ее основе составил базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами на основе четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности). Были подготовлены соответствующие поправки к Бюджетному кодексу, включенные в общий пакет поправок, вносимый в Правительство Российской Федерации в 2000 г. Доклад Министерства финансов Российской Федерации о реформировании межбюджетных отношений // http: www.minfin.ru -- официальный сайт Министерства финансов РФ
• Создание основ рыночной экономики в Российской Федерации, становление новой государственности на федеративных началах требуют проведения адекватной бюджетно-финансовой политики. Это обуславливает необходимость реформирования бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации, требует разработки эффективной системы бюджетного федерализма и совершенствования механизма финансовых взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.
• Чтобы правильно определить направления реформирования межбюджетных отношений, требуется, прежде всего, определить сущность такого понятия, как "бюджетный федерализм", который в федеративном государстве предопределяет основные требования к механизму межбюджетных отношений. Сущность его раскрывается через следующие принципы:
• единство общегосударственных интересов и интересов населения как
  основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;
• сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределение и перераспределение последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
• высокая степень ответственности власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;
• активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.
• Только совокупность перечисленных принципов бюджетного федерализма может обеспечить наиболее полную его реализацию. С учетом этого ведущими экономистами, работающими в области бюджетных отношений, дается следующее определение понятия "бюджетный федерализм". "Это отношение на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований". Русавская А.В., Формирование системы бюджетного федерализма в РФ. // ВЗФЭИ, г. Калуга
• За последние годы система межбюджетных отношений и состояние региональных и местных бюджетов в Российской Федерации претерпели существенные изменения. Еще в первой половине 1990-х гг., точнее со второго квартала 1994 г., кардинально изменились принципы межбюджетных отношений, когда наряду с другими мероприятиями по формированию новых, федеративных принципов государственного устройства в России, были установлены единые (за исключением отдельных республик) нормативы отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты, создан Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики и формализованных критериев.
• Однако процесс реформирования системы межбюджетных отношений остался незавершенным. Ежегодные корректировки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе были незначительными и непоследовательными. Начиная с 1996 г. вновь стал усиливаться субъективизм в распределении финансовой помощи регионам, чему способствовали недостатки действовавшей в тот период методики распределения трансфертов. Не уделялось должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов, форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствовал комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.
• По мнению ученых, модель бюджетного федерализма может эффективно функционировать при соблюдении следующих условий:
• 1. имеются четкие разграничения полномочий между различными
  уровнями власти по поводу различных расходов
• наличие достаточных финансовых ресурсов у каждого уровня власти
  для реализации этих полномочий
• наличие межбюджетных трансфертов, которые сглаживают различия между бюджетами.
• Острой и трудноразрешимой проблемой является оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.). Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах, закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством.
• При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться.
• Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня.
• В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств.
• Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами расплывчаты и неустойчивы. Противоречия возникают постоянно, никто толком не знает, какой уровень власти отвечает за расходование налогов на те или иные цели. Бюджетная система слишком сложна и запутанна. Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы-доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или "дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации (в середине 1998 г. трансферты покрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям, особенно округам, - до 50%, к 2000 г. намечено было сократить их до 7%). Одновременно они переводят в центр положенные по нормативам налоговые доходы. Происходит встречное движение денег. При взаимном расчете оказывается, что многие из них получают существенно больше, чем отдают. В 1994 г., по официальным данным, было 64 региона-реципиента федеральной помощи, в 1995 г. - 78, в 1997 г. - 81. Регионы-доноры платят налоги, удовлетворяют собственные потребности и делятся с другими регионами частью своих доходов. Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр, и наоборот.
• Республика Дагестан относится к группе регионов-реципиентов. Наряду с другими республиками, такими как: Республики Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Ингушетия и Северная Осетия - Алания, она входит как в число наиболее подверженных глубокой депрессии регионов, так и в разряд наиболее отсталых. Выделение этих республик в особую группу обосновано тем, что сложившееся в них социально-экономическое положение определяется в большой степени внеэкономическими факторами, и перспективы развития экономики в обозримом будущем будут определяться возможностями государственного урегулирования острейших политических, межнациональных, пограничных и т. д. проблем. Перспективы развития федерализма в России. А. Автономов, И. Антонов, О. Игнатов, С. Караганов, А. Лапшин, А. Нещадин, А. Салмин, А.Федоров, С.Шахрай. Координацию работы осуществляли Т.Борисова и А. Белкин. // Российские регионы», № 1, 1999
• Несправедливость существующего порядка перераспределения стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь они во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентов могут не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что "доноры" их поддержат. Такой порядок позволяет сваливать вину на Москву, на правительство. Некоторые руководители регионов преувеличивают суммы невыплат пенсий, ущерб от стихийных бедствий и т.д., чтобы выпросить у правительства дополнительные дотации и субсидии. Поэтому нужно с поправкой относиться и к статистическим данным, по которым разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям варьируется от 10 до 100 раз (так, уровни среднедушевого бюджетного обеспечения по регионам различаются в 10 раз, по денежным доходам на душу населения - в 15 раз, по прожиточному минимуму - в 6 раз, по регистрируемой безработице - в 16 раз). Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы).
• В экономике зачастую бывает трудно разделить денежные потоки, относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегда четко определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда, например, врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой гнев на правительство, хотя они получают ее не из федерального, а из местных бюджетов (за счет территориальных бюджетов финансируется примерно 80% расходов на образование, 88% - на здравоохранение). Смешение ответственности настолько вошло в традицию, плоть и кровь руководителей государства и регионов, что вполне разумная идея правительства, заключившего в конце 1997 г. соглашения с субъектами РФ о покрытии долгов по зарплате в пропорции 50:50, не была поддержана даже Президентом РФ. В результате губернаторы, не сумевшие или не пожелавшие выполнить свою долю задачи, с легкостью переложили ее на федеральные органы и таким образом фактически залезли в чужой карман, не понеся за это наказания. Межбюджетные отношения, http://wwvv.fiper.ni - Сайт фонда информационной поддержки экономических реформ. Электронный справочник. Исторически трансферты использовались для реализации принципа "нормирования" в отношении распределения доходов и для заполнения брешей, и по характеру своему были договорными. В середине 90-х годов была введена новая система определяемых по формуле уравнительных трансфертов, которая известна как Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), с двумя программами трансфертов, одна из которых предназначена для уравнивания доходов по всем регионам, а вторая для предоставления дополнительного финансирования регионам с неудовлетворенными потребностями в расходах. Общий размер финансирования для этого фонда определялся в годовом федеральном бюджете и распределялся по отдельности между этими двумя программами, в основном, с учетом прошлых налоговых показателей региона и его результатов по расходам. Данная система имела несколько существенных ограничений, связанных, с одной стороны, с технической проблемой правильного измерения налоговых возможностей и потребностей в расходах, а с другой стороны, с проблемой финансирования достаточного объема уравнительных трансфертов, которая была вызвана стремительным снижением доходов сектора государственного управления отчасти в результате вышеуказанных отрицательных стимулов в мобилизации доходов. В дополнение к этому на практике определение размера этих трансфертов было предметом крупных политических манипуляций и давления, при этом формулы часто менялись, что сокращало возможности региональных бюджетов прогнозировать доходы, особенно в начальные годы переходного периода. Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»
• В Бюджетном кодексе РФ установлено, что предоставление бюджетных средств, помимо других форм, осуществляется в виде трансфертов населению, которые включают в себя:
• ассигнования на реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством Российской федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
• ассигнования на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.
• Согласно ныне действующему законодательству трансферты населению определяются как бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 года № 145 - ФЗ. (ст.69, ст.75)
• Недавно для ФФПР была внедрена новая уравнительная формула, которая объединяет бюджетные возможности и выравнивание потребностей в расходах в одном этапе, причем финансирование уравнительного безвозмездного перечисления фиксируется в годовом бюджете в виде процента от всех федеральных налоговых доходов (за вычетом импортных пошлин). Хотя она представляет собой серьезное улучшение по сравнению с предыдущей системой, продолжающееся применение других специальных и непрозрачных трансфертов, таких как взаимные расчеты, на долю которых в 1998 году приходилось 75 процентов всех неуравнивающих трансфертов, явилось мешающим фактором для надежного бюджетного управления на субнациональном уровне. Помимо этого, целевые трансферты регионам, которые могут использоваться в целях осуществления текущих или капитальных расходов, тоже в большой мере основаны на договорных началах или сделках между центральным и региональными правительствами. На уровне взаимоотношений между региональными и местными бюджетами трансферты по-прежнему служат для восполнения нехватки средств и по своему характеру являются договорными, что накладывает мягкие бюджетные ограничения на местные бюджеты и является отрицательным стимулом для мобилизации доходов. бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Эра Дабла-Норрис, Джон Норрегаард (Управление по бюджетным вопросам МВФ), Хорхе Мартинез-Васкез (Университет штата Джорджия). //Материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста в России»
• Основным инструментом межбюджетных отношений выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле. Межбюджетные отношения осуществляются по 2 принципам:
• через нормативные отчисления от регулирующих налогов;
• путем прямых перечислений из республиканского бюджета в различных формах (дотации, субвенции, трансферты, средства по взаимным расчетам).
• Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой помощи.
• На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в повышенном дефиците бюджета.
• Можно использовать ряд методов устранения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного превышения расходов над доходами, например, десятью процентами к объему текущих расходов.
• Можно определять возможности регионов с учетом их природно-географических и социально-экономических особенностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой целью на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы и цели. Храпунов В.В. Региональные аспекты экономической реформы в Казахстане. Алматы: Бшм, 1999. -272 с.
• Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики "кнута и пряника" и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий целесообразно проводить, в том числе с учетом мирового опыта, который предлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации).
• Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений - сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы выравнивающих платежей. Необходимость выравнивающих трансфертов предопределяется значительной степенью дифференциации субъектов федерации по уровню экономического развития, финансовому потенциалу, бюджетным доходам на душу населения. В РФ показатель ВВП на душу населения варьирует от минимума к максимуму в пределах 14,5 раза (в Австралии 1,4 раза, Канаде - 1,8 раза, Швейцарии - 2,2 раза, Бразилии - 8,3 раза).
• Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Количество регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, а растет: 1995 году - 66, 1996 году - 75, 1997 году - 81, 1998-1999 гг. - 76 субъектов федерации. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ в 1999 году по расчетам Минфина России составила 20% и колеблется от 1 до 90% общей суммы доходов.
• Республика Дагестан относится к числу 9 регионов, обеспечивающих свои расходы менее чем на 35 процентов: Дагестан (15,43 процента), Коми-Пермяцкий АО (17,91), Эвенкийский АО (18,02), Корякский АО (21,11), Еврейская АО (22,95), Чукотский АО (27,8), Кабардино-Балкарская Республика (31,0), Республика Алтай (33,46), Карачаево-Черкесская Республика (33,57 процента). Трансферты: ищи лукавство в методике. Делягин М.// Российская газета.
• Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.
• Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма.
• В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетов нижестоящего уровня.
• В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.
• Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания, которую выполняли регулирующие налоги при использовании дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов в котором определялось по единой формуле.
• Кроме того, что система распределения доходов стала более стабильной, поскольку единые нормативы отчислений устанавливались неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовало снятие законом "Об основах налоговой системы..." запрета на ввод новых налогов субфедеральными образованиями.
• Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном, "прозрачном", механизме распределения. Благодаря этим трансфертам федеральное правительство сохранило возможность перераспределения (пусть не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных регионами дополнительных доходов.
• На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных изменений не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления".
• Используемые в России межбюджетные трансферты можно разделить на 2 категории: выравнивающие трансферты и прочие трансферты, которые включают в себя дотации, взаимные расчеты и прочие безвозмездные перечисления. Основная часть финансовой помощи регионам распределяется через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, на который приходится около 80% всей финансовой помощи бюджетам других уровней (78% в 1999 году согласно утвержденному бюджету 1999 года и 79% в 2000 году). Ключевая цель такого распределения доходов - выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
• Система межбюджетных трансфертов эволюционировала параллельно со всей системой межбюджетных отношений. Здесь также можно выделить три этапа развития. На первом этапе - с 1992-го по 1994 г. основная часть трансфертов распределялась на переговорной основе, процедура распределения была "непрозрачна" и неформализована.
• В 1994 г. российское правительство ввело новую систему расчета выравнивающих трансфертов по формуле, которая с минимальными уточнениями использовалась до 1998 г., когда Государственная Дума от нее фактически отказалась. При этом наряду с определяемыми по формуле выравнивающими трансфертами, федеральное правительство продолжало пользоваться трансфертами иных видов, которые в большинстве своем были "непрозрачными", поскольку никакой единой, четкой и ясной процедуры их определения не существовало.
• Общее недовольство механизмом трансфертов из ФФПР, который применялся с 1994 г., привело к тому, что при обсуждении бюджета на 1998 г. Государственная Дума фактически отказалась от его использования, и в 1998 г. нормативно-долевое участие регионов в этом фонде, рассчитанное по формуле, затем уточнялось исходя из "качественных" соображений. На 1999 год правительство Российской Федерации ввело новую формулу расчета трансфертов из ФФПР, более простую по сравнению с той, которая использовалась ранее, и предусматривающую проведение всех расчетов в один этап. Главная особенность этой новой формулы заключается в использовании так называемого "коэффициента бюджетных расходов" (расходных потребностей), с помощью которого производится нормализация подушевых доходов. По новой формуле выравнивающие трансферты получают те регионы, подушевые нормированные доходы которых оказываются ниже некоторого порогового уровня. Бюджетный Федерализм. Институт финансовых исследований. 11 октября 1999 года
• 2. Исполнение законодательства в сфере расходования бюджетных средств
• Политическая и административная организация бюджетного федерализма в России является уникальной смесью федеративной организации де-юре и элементов конфедерации де-факто в унитарном государстве. 89 "субъектов Российской Федерации" имеют очень разный административный и политический статус, что в большой мере обусловлено разницей в относительной степени автономии от центра и этническим составом населения. Эволюция правовой и институциональной базы со времени объявления независимости отражала политические компромиссы перед лицом сильной оппозиции со стороны регионов, о чем свидетельствует широкое распространение двухсторонних соглашений между центром и отдельными регионами вместо последовательного применения правил и принципов. В последние годы регионы также стали требовать повышения юридических и нормативных полномочий де-факто, в основном ввиду отсутствия эффективных федеральных инструментов, необходимых для контроля и регулирования региональных бюджетных отношений.
• Хотя в Конституции 1993 года и в целом арсенале дополнительных законов и указов предусматривается обязательное по конституции взаимодействие между бюджетами различного уровня, существующее законодательство содержит множество не соответствующих и прямо противоречащих друг другу положений. Кроме того правила и процедуры по решению вопросов компетенции, например, в отношении разделения ответственности между центральными и региональными органами управления и законодательными органами, являются неоднозначными и часто противоречат другим законам. Частичное совпадение и плохое распределение ролей и ответственности, асимметричные бюджетные отношения и нечеткое разделение полномочий между бюджетами разных уровней создало путаницу в отношении функций и режимов взаимодействия разных уровней государственной власти, деформировало стимулы благоразумного бюджетного управления на субнациональных уровнях и содействовало отсутствию прозрачности. Помимо этого противоречия между разными законами часто разрешаются в особом порядке, причем решения по основополагающим положениям часто включаются в законы о годовых бюджетах, что привносит определенную меру непредсказуемости и нестабильности в систему межбюджетных отношений. Кроме того, бюджетные взаимоотношения между региональными и местными органами управления согласно тому, как они определены в текущем законодательстве, по-прежнему страдают от двусмысленностей и дают регионам существенную дискреционную власть над местными органами управления, подрывая тем самым местную автономию.
• Отсутствие в законе формального распределения ответственности за расходы создавало проблемы в течение почти всего переходного периода. Бюджетные ассигнования вплоть до недавнего времени были продолжением ассигнований де-факто в бывшем СССР, когда произвольные изменения в ассигнования проводились через законы о годовых бюджетах. В первые годы переходного периода попытка передать ответственность за расходы, в частности по капитальным и социальным затратам, субнациональным бюджетам при отсутствии адекватного распределения доходов и недостаточно согласованных системах распределения налоговых доходов и безвозмездных перечислений создали серьезное давление на субнациональные бюджеты. Во многих случаях, несмотря на некоторые успехи в прояснении вопросов распределения расходов, по целому ряду параметров распределение ответственности за расходы не соответствует требованиям ясной, стабильной и прозрачной системы для проведения эффективной децентрализации.
• Хотя фактическое распределение в широком плане следует международным нормам, которые предусматривают распределение национальных общественных благ и задач на центральном уровне, а региональных и местных общественных благ на их соответствующих уровнях (Таблица 1), отсутствие прозрачной и последовательной правовой базы оказало сильное отрицательное влияние на работу системы, а возникшие вследствие этого неясности в распределении подорвали подотчетность на разных уровнях государственного управления. Самый важный источник неоднозначности по-прежнему заключается в распределении ответственности по регулированию и нормированию. В частности, роль отраслевых министерств, а также центральных и федеральных ведомств не была должным образом прояснена или адаптирована к нуждам децентрализованной системы управления. Это привело к тому, что центральные ведомства продолжают регулировать и выпускать декларативные нормы, которые непосредственно влияют на положение с расходами субнациональных бюджетов. Нечеткое разделение ответственности за регулирование, финансирование и выполнение правил в случаях параллельной ответственности, в частности, за социальные расходы, и отсутствие эффективных институтов координации привели к широкому распространению профинансированных поручений, требований о расходах, которые перекладываются на субнациональные бюджеты при отсутствии адекватного федерального финансирования. Такие поручения без финансирования служили для того, чтобы ограничивать действительную бюджетную автономию субнациональных органов управления, и возлагали дополнительные требования на их и так урезанные бюджеты. В дополнение к этому субнациональные органы управления медленно освобождали свои бюджеты от вмешательства в частный рынок, предоставляя субсидии на жилье и коммунальные услуги, в том числе государственным коммунальным предприятиям, которые составляли большую долю их расходов. Проблема нечеткого распределения расходов была особенно острой на уровне региональных, местных бюджетов, причем региональные органы пользовались большой свободой действий в отношении ассигнований подчиненным им местным органам управления. Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Э.Дабла-Норрис, Д. Норрегаард, X. Мартинез-Васкез.// материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста».
• Величина ФФПР в 1994 г. определялась в размере 22% НДС (кроме НДС по импортным товарам), в 1995 г. - 27%, в 1996 г. законом "О федеральном бюджете" было установлено, что фонд формируется за счет 15% (с 1998 г. - 14%) налоговых поступлений в федеральный бюджет за исключением ввозных таможенных пошлин и подоходного налога с физических лиц (до 1997 г. 10% подоходного налога с физических лиц подлежало зачислению в федеральный бюджет).
• Допустим, в федеральный бюджет поступило лишь 75% законодательно установленных средств, соответственно каждый субъект Федерации в лучшем случае получит 75% установленного ему уровня. Иными словами, факт законодательного внесения субъекта в число получателей средств ФФПР не означает, что он реально их получит. В 1994-1997 гг. доли субъектов Федерации в ФФПР регулярно не соблюдались. Поэтому руководители региональных финансовых органов вынуждены проводить в Москве даже больше времени, чем на местах, выбивая очередную порцию финансовой поддержки. Так обстоят дела с самой прозрачной частью межбюджетных отношений (ФФПР), еще хуже - со скрытыми от посторонних глаз взаимными расчетами, бюджетными ссудами (фактически превратившимися в дополнительные дотации), средствами внебюджетных фондов (которые формально не относятся к межбюджетным отношениям, но на практике используются для балансирования региональных бюджетов).
• Не секрет, что решение многих финансовых вопросов больше зависит от текущего взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, чем от установленных законом правил. Скажем, высокая бюджетная обеспеченность Москвы, Самарской и Свердловской областей во многом обусловлена тем, что при командном перераспределении средств между регионами и благодаря близости их руководителей к "кормушке" туда десятилетиями направлялись крупные бюджетные капиталовложения в ущерб Читинской области, Алтайскому краю и другим территориям, у которых теперь низкая бюджетная обеспеченность.
• При отсутствии стабильного правового поля в расходовании средств федерального бюджета распространенным способом "выбивания" финансовой поддержки стал политический шантаж в регионах (от забастовок и рельсовой войн до угроз прихода к власти лидеров-экстремистов). Федеральные органы власти засыпаны просьбами о дополнительной финансовой помощи и прогнозами катастрофических политических последствий в случае отказа. В результате принимаются опасные решения, удовлетворяющие экономически необоснованные требования, а реальные нужды регионов отодвигаются на второй план.
• К сожалению, Концепция положение не улучшает. Поэтому появляются предложения создать систему безусловного исполнения федерального законодательства, поставить преграды нарушениям в сфере расходования средств федерального бюджета по отдельным направлениям. В частности, применительно к ФФПР, по мнению специалистов, целесообразно установить (указом Президента РФ или постановлением правительства) твердый порядок финансирования фонда в течение года. Он исключал бы финансирование одного региона за первое полугодие, скажем, на 90% запланированной на год суммы, а другого - лишь на 5%. Фактическое финансирование регионов на 20-е число месяца, следующего за отчетным, не должно быть выше или ниже среднероссийского исполнения ФФПР более чем на 5%. Предположим, ФФПР в среднем по России исполнен на 15%. Тогда каждый регион должен быть профинансирован минимум на 14,25% (на 5% меньше суммы, запланированной в федеральном бюджете) и максимум на 15,75%.
• Необходимость введения 5-процентного ограничения обусловлена тем, что часть ФФПР финансируется путем повышения ставок перечисления НДС, собранного на данной территории, в бюджет субъекта Федерации. Иными словами, если единой для всех регионов ставкой расщепления НДС является деление его в пропорции: 25% - в региональный бюджет, 75% - в федеральный, то при исполнении ФФПР может быть решено, что в федеральный бюджет поступит 60% собранного налога, а дополнительные 15% будут направлены для финансирования ФФПР на территории. В процессе исполнения бюджета мгновенно отреагировать на изменение поступления НДС невозможно, поэтому требуется 5-процентный лаг для выделения средств ФФПР. С другой стороны, Минфин должен выполнить указанное требование лишь к 20-му числу месяца, следующего за отчетным, что даст ему достаточно времени для взаиморасчетов и иных операций по исполнению федерального бюджета.
• Высказывается надежда, что такой подход поможет обеспечить верховенство закона в межбюджетных отношениях, без чего даже самая идеальная концепция реформирования межбюджетных отношений не приведет к положительным результатам.
• Возможно, будет больше порядка и благодаря Бюджетному кодексу, который принят 12 августа 1998 г. Согласно БК при недофинансировании бюджетополучатель или бюджетник может судиться с Минфином, а при наличии собственной задолженности по налогам требовать проведения взаимозачета. Таким образом, создаются нормальные условия для прекращения бесконечной дискуссии между Госналогслужбой и Минфином, с одной стороны, и РАО "ЕЭС", "Газпромом", с другой, о том, кто кому и сколько должен, кто первый должен заплатить. Благодаря жестким и понятным процедурам межбюджетных отношений и казначейскому исполнению бюджета не придется разводить руками в ответ на наболевший вопрос - где конкретно находятся бюджетные деньги, перечисленные из центра в регионы? Несомненное достоинство Бюджетного кодекса - детально прописанная процедура разработки (Минфин) и утверждения (Госдума) бюджета.
• Но не стоит идеализировать документ. В одночасье он не решит ни бюджетные проблемы на федеральном уровне, ни финансовые проблемы в регионах, хотя и создаст общие для всех правила, блокируя ситуацию, когда одному региону достается 200% положенных федеральных дотаций, а другому - в 10 раз меньше. ¹³
• С помощью четкой, последовательной и стабильной правовой и нормативной базы, которая позволяет более прозрачными и предсказуемыми методами распределить роли между органами управления различных уровней, можно добиться существенного повышения стимулов в целях обеспечения надежного бюджетного управления и ответственности. Для этого потребуется подготовить и внедрить целый комплекс новых законов (таких как Часть II Налогового кодекса), поправок к существующему законодательству, чтобы избавиться от несоответствий между главными бюджетными законами (Налоговым и Бюджетным кодексами и Законом о местном самоуправлении, Законом о финансовых основах местных бюджетов), а также улучшения законодательных принципов субрегионального заимствования. Разработка вспомогательных федеральных положений для региональных и местных органов управления в области бюджетной классификации, раскрытии информации, регистрации долговых обязательств и т.д. позволила бы добиться большего соответствия между стандартами в разных регионах. Кроме того, субнациональным органам управления необходимо принять региональные и местные законы и нормативы, которые будут соответствовать федеральным законам (например, в области распределения налоговых доходов и трансфертов муниципалитетам), благодаря которым повысится ответственность и прозрачность бюджетного процесса. В законах и правилах необходимо также прояснить ответственность внутри региональных и местных органов управления и законодательных органов за подготовку, утверждение, исполнение бюджетов и контроль за ними. Межбюджетные отношения - электронный справочник// http:www.fiper.ru
• Бюджетная децентрализация в России: экономические показатели и проблемы реформ. Э.Дабла-Норрис, Д. Норрегаард, X. Мартинез-Васкез.// материалы Международной конференции «Инвестиционный климат и перспективы экономического роста». Dabla-Norris, Norregaard, and Martinez-vazquez (2000)
• Заключение
• В федеральный бюджет поступают доходы с территории всех субъектов федерации. Иными словами, все субъекты являются донорами федерального бюджета. В то же время они в той или иной мере получают средства из федерального бюджета, следовательно, одновременно являются его реципиентами. Однако суммы, поступившие с территории субъекта, как правило, не равны суммам, перечисленным в его бюджет из федерального бюджета. Если они превышают объем чистых федеральных межбюджетных перечислений, то субъект является чистым донором федерального бюджета. И наоборот - если чистые межбюджетные перечисления из федерального бюджета превышают налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета, собираемые на территории субъекта, то он является чистым реципиентом федерального бюджета. Из этого следует, во-первых, что чистые реципиенты - это субъекты, которые даже при использовании всех бюджетных источников, находящихся на их территории, не могу выполнять свои бюджетные обязательства без дополнительный поддержки из центра, и во-вторых, что масштабы федеральной помощи нуждающимся в поддержке субъектам непосредственно зависят от нагрузки которую несут чистые доноры, передавая средства федерации.
• Специфика формирования российской системы межбюджетных потоков заключается, прежде всего, в практическом отсутствии прямых бюджетных связей федерального с местными бюджетами (исключение составляют закрытые административно-территориальные образования и город- курорт Сочи). Средства, выделяемые в федеральном бюджете фактически на цели бюджетного регулирования положения местных бюджетов, поступают сначала в бюджеты региональных органов власти, которые самостоятельно формируют систему межбюджетной поддержки в границах субъекта. Таким образом, федеральный центр фактически лишен рычагов регулирования и контроля за использованием федеральных средств органами власти субъектов.
• Еще одна особенность российской системы заключается в специфике форм межбюджетной поддержки, существенно отличных от общепринятых в мировой практике. Все виды безвозмездных перечислений делятся на дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам и трансферты. Практически невозможно определить какие из них носят целевой, а какие - нецелевой характер.
• Неравномерность исполнения плана по трансфертам по субъектам обусловлена спецификой функционирования трансфертной системы. Во-первых, ФФПР не имеет специального счета, и средства фонда нередко отвлекаются на другие цели. Во-вторых, трансферт может поступать в бюджет субъекта за счет сумм, собранной на его территории федеральной части НДС. В результате в более выгодном положении оказываются субъекты с относительно высоким потенциалом по этому налогу. В-третьих, в связи с юридической неопределенностью прав субъектов на трансферты, его объем, целевое использование все больше определяется федеральными властями.
• Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается архаичной и крайне неэффективной. На протяжении рассматриваемого периода различия в бюджетном положении субъектов продолжали усиливаться.
• Трансферты, как одна из категорий межбюджетных перечислений, имели в целом слабый, ограниченный выравнивающий эффект. Он наблюдался преимущественно в четвертой группе субъектов, где трансферты составляли основной объем чистых межбюджетных перечислений.
• Трансферт в последние годы фактически превратился в одно из средств системы взаимных расчетов. Он потерял свой первоначальный смысл как вид федеральной помощи нуждающимся регионам, осуществляемый из средств специального фонда на основе единой методики расчетов.
• Резкое обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы России требует активизации политики бюджетного выравнивания. Эти проблемы не могут быть до конца решены только путем усовершенствования форм бюджетной поддержки и методик их расчета, или с помощью оптимизации квот распределения федеральных налогов, или ликвидацией льгот по их распределению. Любая дополнительная передача федеральных средств субфедеральным бюджетам без переноса на этот уровень новых полномочий по расходам приведет лишь к усилению вертикальной несбалансированности на уровне Центр - субъекты. Ликвидация льготных пропорций распределения федеральных налогов без учета бюджетных полномочий по расходам может усилить горизонтальные бюджетные дисбалансы.
• Решение этих проблем может носить только системный характер и осуществляться по следующим важнейшим направлениям: а Формирование бюджетов местного самоуправления. Включение их в систему отношений между федеральным и региональными бюджетами как достаточно самостоятельного третьего бюджетного уровня. Это направление требует огромной работы по определению функций местного самоуправления и созданию собственной доходной базы их бюджетов. Важную роль может сыграть развитие следующих налоговых источников: поимущественное налогообложение, а также налогообложение земли и природных ресурсов, установление новых местных налогов за счет расщепления налоговой базы экологических налогов, лесного и водного налогов, закрепление за их бюджетами подоходного налога на физических лиц на долгосрочной основе, передача в их ведения налогообложения малого предпринимательства. Наряду с налогами, важнейшим источником их бюджетов должны стать неналоговые доходы, особенно учитывая ограниченные возможности повышения налогового бремени. Местные, как и региональные органы власти, должны научится использовать закрепленную за ними собственность в целях зарабатывания бюджетных средств, прежде всего на основе развития рынка государственных и муниципальных платных социальных услуг.
• § Разграничение полномочий по расходам между всеми органами власти всех бюджетных уровней, приведение их в соответствие с полномочиями по доходам в целях обеспечения самостоятельного и ответственного выполнения их законодательно установленных обязанностей.