Государственный контроль

В настоящее время в России складывается новый тип государственности. Успешное реформирование российской экономики кроме всего прочего предполагает и учет теории и практики в отношении основных функций системы государственного управления на всех его уровнях. Например, одна из основных функций государственного управления -- создание и поддержание эффективной финансовой системы и, соответственно, адекватной системы финансового контроля.

Ни одна из острейших социально-экономических проблем не будет решена, ни о каком возрождении российской государственности не может быть и речи, пока не будет наведен должный порядок в бюджетно-финансовой сфере, пока системе государственного финансового контроля не будет придана надлежащая стабильность. Поэтому эффективный и действенный финансовый контроль является необходимым условием сильной власти, важнейшим фактором государственного строительства.

Задачи данной работы -- рассмотрение понятия государственный финансовый контроль, его видов, основных методов, а также рассмотрение осуществления контроля со стороны властных структур Российской Федерации. Целью работы является выявление путей совершенствования российской системы государственного финансового контроля.

Работа состоит из трех глав. В первой главе рассмотрены теоретические основы государственного финансового контроля, его виды, формы, методы и принципы. Вторая глава посвящена системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. В третьей главе дана оценка эффективности системы государственного финансового контроля, в частности, Счетной палаты, и сформулированы предложения по ее совершенствованию.

Глава 1. Предмет, метод, цели, задачи и принципы государственного финансового контроля

1.1 Сущность и виды финансового контроля

Развитие системы государственного финансового контроля (ГФК) является одним из важных условий упорядоченного функционирова-ния государственного аппарата, эффективного использования бюджет-ных средств и государственной собственности, существенного улуч-шения качества работы во всех областях общественной жизни. В Рос-сийской Федерации государственный финансовый контроль осущест-вляется системой органов государственной власти в рамках своих полномочий. Согласно Указу Президента РФ "О мерах по обеспечению государственного
финансового контроля в Российской Федерации" (в ред. от 18.07.2001 г.), в целях
надлежащего Контроля за формированием государственных доходов и рациональ-ным их использованием, а также улучшения взаимодействия и координации деятельности контрольных органов государственный финансовый контроль возлагается на Счетную палату РФ, Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Федеральную службу России по валютному и экспортному контролю, контрольно-ревизионные
органы федеральных органов исполнительной власти, а также на другие органы, осу-ществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов. Финансовый контроль обычно рассматривают в двух аспектах:

1) строго регламентированную деятельность специально создан-ных контролирующих органов за соблюдением финансового зако-нодательства и финансовой дисциплины всех экономических субъектов;

2) неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций.

Оба аспекта контроля взаимосвязаны, но различаются целями, методами и субъектами контроля. Если в первом случае преобладает правовая и количественная сторона контроля, то во втором -- упор делается на аналитическую сторону финансового контроля.

Контроль выступает как кульминационный момент управленческого цикла на той его стадии, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями принятых решений, а при выявлении отрицательных отклонений устанавливаются их причины и виновники, принимаются меры к улучшению положения дел. Являясь самостоятельной функцией управления экономикой, контроль не поглощает другие функции, а взаимопроникает в них, оказывая активное воздействие на эффективность их использования.

Назначение государственного финансового контроля заключается в содействии успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении процесса формирования и эффективного использования финансовых ресурсов во всех сферах и звеньях народного хозяйства. Его роль при переходе к рынку многократно возрастает.

Государственный финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансовой системы.

Одним из видов финансового контроля является государственный финансовый контроль, который в свою очередь подразделяется на вневедомственный и ведомственный.

Государственный вневедомственный финансовый контроль осуществляется следующими контрольными органами: Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов РФ, Главным контрольным управлением Президента РФ, Департаментом государственного финансового контроля (ДГФК) Минфина России, Главным управлением федерального казначейства (ГУФК) Минфина России, Центральным банком РФ, Министерством РФ по налогам и сборам, Государственным таможенным комитетом РФ, государственными внебюджетными фондами -- Пенсионным фондом РФ (ПФ РФ), Фондом социального страхования РФ (ФСС РФ), Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования (ФФОМС и ТФОМС).

Ведущим органом государственного финансового конт-роля является Счетная палата РФ Основные контрольные полномочия Счетной палаты определены Конституцией РФ, законом "О Счетной палате Российской Федерации", Бюджетным кодексом

{РФ, Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 "О мерах по обеспечению Государственного финансового контроля в Российской Федерации"., которая обладает организацион-ной и функциональной независимостью.

Счетная палата была создана в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ» СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3696. ²СЗРФ. 1995. №3. Ст. 167. . Она образуется Федеральным Со-бранием РФ и подотчетна ему. Основными задачами Счетной палаты явля-ются:

- определение целесообразности расходов государственных средств и ис-пользования федеральной собственности;

- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

- проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств
бюджета;

- осуществление контроля за законностью и своевременностью движения
средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных
финансово-кредитных учреждениях РФ и т. д.

Счетная палата, осуществляя контрольную деятельность, вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу.

Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчетным ему.

Деятельность Счетной палаты Российской Федерации реализуется в следующих сферах контроля:

· контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов федерального бюджета;

· контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджетов государственных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, оценка обоснованности проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов;

· определение эффективности и целесообразности использования государственной собственности, контроль за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью;

· контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации и за использованием кредитных ресурсов;

· контроль за банковской системой в части обслуживания федерального бюджета и государственного долга Российской Федерации.

Система контроля за исполнением бюджета предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджета каждого финансового года, состоящий из нескольких последовательных стадий: предварительного контроля проекта бюджета будущего года, оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджета года текущего и документальной ревизии уже исполненного бюджета.

Предварительный контроль, осуществляемый Счетной палатой, представляет собой комплекс экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, связанных с оценкой и анализом важнейших макроэкономических и бюджетообразующих показателей, доходных и расходных статей федерального бюджета; обобщающим результатом здесь является заключение Счетной палаты на представляемый Правительством РФ проект федерального бюджета. Палата постоянно отслеживает исполнение основных доходных и расходных статей бюджета в разрезе как функциональной, так и ведомственной структуры. В ходе анализа проекта бюджета его параметры сопоставляются с имеющейся по каждому из направлений деятельности Счетной палаты информацией об экономическом положении страны в целом, отдельных регионов и отраслей. Учитывается фактическое состояние, прежде всего финансирования субъектов ведомственной структуры, разделов и подразделов функциональной классификации расходов, доходной части бюджета, внешних и внутренних заимствований, межбюджетных отношений. Такое сопоставление позволяет подготовить заключение на проект федерального бюджета, дать оценку обоснованности и достоверности его основных параметров. В ходе работы над заключением и в дальнейшем -- в ходе обсуждения проекта федерального бюджета в Государственной Думе -- Счетная палата вносит предложения по корректировке тех бюджетных показателей, которые явно не соответствуют социально-экономическим реальностям.

После законодательного утверждения федерального бюджета последний переходит в режим оперативного контроля за его исполнением со стороны Счетной палаты. Такой контроль осуществляется путем анализа полученной, обработанной и обобщенной информации о ходе исполнения бюджета, поступающей из различных источников. Информационным фундаментом оперативного контроля за исполнением федерального бюджета служат, во-первых, база данных Счетной палаты, сформированная посредством ввода и обработки первичных платежных документов (явившихся основанием для проведения операций со средствами федерального бюджета), переданных Минфином и Банком России, а также ввода и обработки данных отчетности последних и других участников бюджетного процесса. Во-вторых, -- иная существующая обязательная финансовая отчетность, предоставляемая рядом министерств и ведомств (Минфином, МНС, ГТК и Мингосимуществом России, РФФИ, Минэкономики и Госкомстатом России, другими государственными органами), Банком России и кредитными организациями, уполномоченными осуществлять операции со средствами федерального бюджета. В-третьих, -- специальные формы обязательной для участников бюджетного процесса финансовой отчетности, право разрабатывать и вводить которые Счетная палата имеет на основании статьи 14 Федерального закона «О Счетной палате Российской Федерации». В-четвертых, -- результаты оперативного контроля за исполнением федерального бюджета, осуществляемого по конкретным направлениям деятельности Палаты -- в разрезе видов доходов, разделов, подразделов, целевых статей, видов расходов функциональной классификации бюджетов Российской Федерации, ведомственной структуры расходов федерального бюджета, а также источников финансирования дефицита федерального бюджета. В-пятых, -- относящиеся к контролируемому периоду итоги контрольных мероприятий, осуществляемых Счетной палатой по поручениям палат Федерального Собрания и по своей инициативе. В-шестых, -- результаты выборочных экспресс-проверок по ограниченному кругу вопросов и объектов с целью уточнения оперативных данных. Обработка массива информации, поступающей из этих различных источников, позволяет повысить достоверность результатов оперативного контроля Счетной палатой исполнения федерального бюджета.

Информация о ходе исполнения федерального бюджета обрабатывается постоянно, а итоговые данные подводятся ежемесячно. На их основе ежеквартально нарастающим итогом составляется оперативный отчет об исполнении федерального бюджета текущего года за три, шесть, девять и двенадцать месяцев. Отчет утверждается Коллегией Счетной палаты и в соответствии со статьей 14 Закона «О Счетной палате Российской Федерации» направляется палатам Федерального Собрания по форме, согласованной с Советом Федерации и утвержденной Государственной Думой.

После завершения финансового года Счетная палата начинает подготовку к упомянутой третьей, заключительной, фазе -- комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета, которая осуществляется на основании норм и положений статей 2, 9 и 11 Закона о Счетной палате РФ. Цель ревизии -- на строго документальной основе установить фактическое исполнение закона о федеральном бюджете В этой связи определяются объем и структура поступивших доходов и заимствований (по всем источникам), а также осуществленных расходов федерального бюджета (по разделам и подразделам функциональной классификации, по ведомственной структуре расходов, на финансирование программной части федерального бюджета); источники финансирования дефицита федерального бюджета Проверяются законность, целевое назначение и эффективность финансирования и использования средств федерального бюджета и операций с ними в ходе его исполнения; состояние организации, учета и отчетности исполнения федерального бюджета.

Ревизия предусматривает сплошной охват, изучение, проверку и сверку всех платежных документов по остаткам, приходу, заимствованию и расходу средств федерального бюджета на проверяемых объектах. В ходе ревизии анализируются лицевые счета Минфина России и его Главного управления федерального казначейства, расчетно-денежные и иные документы по исполнению федерального бюджета в Банке России и в иных финансово-кредитных учреждениях. Параллельно проводятся контрольные мероприятия во всех департаментах Минфина России и во всех министерствах, ведомствах и иных субъектах ведомственной структуры федерального бюджета, а также -- выборочно -- в отдельных казначейских территориальных управлениях и отделениях.

Информационной основой контрольных мероприятий, осуществляемых в ходе ревизии исполнения федерального бюджета, являются, во-первых, федеральные законы и иные нормативные и правовые акты, регулирующие бюджетные отношения. Во-вторых, -- база данных Счетной палаты, сформированная посредством обработки всех ставших основанием для операций со средствами федерального бюджета первичных платежных документов, полученных из Минфина и Банка России, а также от иных участников бюджетного процесса, база данных отчетности, исходя из которых составляется отчет Минфина России об исполнении федерального бюджета. В-третьих, -- первичные платежные документы, банковские выписки по проведенным операциям, данные бухгалтерского учета, отчеты (оперативные, ежемесячные и годовые) министерств, ведомств и организаций, участвующих в исполнении федерального бюджета.

Методологическая основа комплексной документальной ревизии -- сравнительный анализ, с одной стороны, показателей и отчетных форм, содержащихся в базе данных Счетной палаты, результатов ревизий и встречных проверок и, с другой стороны, -- показателей, установленных законом о федеральном бюджете, росписью доходов, расходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета, лимитами бюджетных обязательств и содержащихся в отчете Минфина России данных об исполнении федерального бюджета. Это обеспечивает максимальную полноту, надежность и объективность результатов ревизии по всей технологической цепочке исполнения федерального бюджета.

Комплексная документальная ревизия разворачивается по специально разработанной и утвержденной Коллегией Счетной палаты программе, где определены общие ревизионные принципы. Конкретизация и детализация контрольных мероприятий и действий идут в соответствии с программами, рабочими планами и схемами, которые разрабатываются по направлениям деятельности Счетной палаты и согласовываются с ее председателем.

Итоги ревизии служат основным материалом для подготовки Счетной палатой заключения на проект представляемого Правительством РФ в Государственную Думу закона об исполнении федерального бюджета за соответствующий год. Анализ и сопоставление информации, полученной в течение трех лет разными методами и на основе сочетания разных форм контроля, позволяют дать максимально достоверное заключение на отчет Правительства РФ об исполнении федерального бюджета. Это заключение и является итоговым документом всей деятельности Счетной палаты в рамках единого трехлетнего контрольного цикла.

Важнейшее направление работы Счетной палаты связано с контрольными мероприятиями, проводимыми по поручениям палат Федерального Собрания и обращениям членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Такие поручения и обращения, согласно Закону «О Счетной палате Российской Федерации», являются для нее обязательными. Тематика поручений палат Федерального Собрания может охватывать вопросы исполнения тех или иных статей бюджетов за ряд лет, касаться деятельности различных получателей бюджетных средств (в том числе и не являющихся субъектами ведомственной структуры) и даже любых юридических лиц, так или иначе связанных с федеральным бюджетом (например, пользующихся налоговыми льготами, участвующих в схемах бюджетных взаимозачетов, имеющих отношение к использованию федеральной собственности), затрагивать финансовые проблемы отдельных регионов Российской Федерации. Эти поручения не вполне вписываются в единую систему контроля с методологической и организационной точек зрения. Их реализация, как правило, требует специально разработанных программ и методик. Да и поручения палат Федерального Собрания даются исходя из разных соображений, далеко не всегда напрямую сопряженных с вопросами исполнения бюджета. Адаптация итогов контрольных мероприятий по поручениям Федерального Собрания к задачам единой системы контроля за исполнением федерального бюджета требует специальной дополнительной обработки этих итогов.

В структуре Счетной палаты функционирует специальная аудиторская служба, осуществляющая контроль за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью, за эффективностью и целесообразностью ее использования.

Объектами контроля за использованием федеральной собственности являются, прежде всего, государственные предприятия и учреждения, хозяйственные общества и товарищества с долей участия Российской Федерации, федеральная недвижимость и зарубежная собственность. В отношении госпредприятий и учреждений речь идет о контроле за:

1) наделением и использованием имущества, в том числе за учредительной деятельностью;

2) эффективностью и целесообразностью распоряжения недвижимым имуществом;

3) распределением прибыли и перечислением части доходов государственных предприятий в федеральный бюджет. Проводится также экспертиза уставных документов и контрактов с руководителями предприятий, в том числе в аспектах их ответственности за результаты работы и соблюдения порядка принятия решений относительно госимущества.

Эффективность и целесообразность деятельности государственных предприятий оцениваются исходя из интересов государства (стратегических, финансово-экономических, инвестиционных, социальных и др.) применительно к каждому предприятию. Налаживанию действенного контроля препятствует отсутствие полного реестра государственных унитарных предприятий, который должен, в частности, содержать информацию об их активах и основных результатах финансово-хозяйственной деятельности.

Применяемые методы контроля за эффективностью управления пакетами акций, долями (паями) Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных обществ и товариществ зависят от степени участия государства (с этой точки зрения выделяются хозяйственные общества и товарищества с долями участия государства более 50%, в 25--50% и менее 25%, а также с использованием специального права «Золотая акция»). Здесь, прежде всего, проводится экспертиза учредительных и уставных документов и анализируется ведение реестра акционеров. Контролю подлежат:

1) работа представителей государства в органах управления рассматриваемых предприятий;

2) эффективность и целесообразность учредительной деятельности и кредитной политики последних;

3) изменения их уставов и уставных капиталов;

4) реализация задач государства в работе хозяйственных обществ и товариществ.

Особое внимание уделяется контролю за распределением прибыли, в том числе за начислением дивидендов на госпакет акций и капитализацией части прибыли обществ. А главные государственные приоритеты, принимаемые во внимание при определении эффективности управления пакетами акций, равно как и в установлении самой необходимости, их закрепления в федеральной собственности, таковы:

а) выполнение хозяйственными обществами и товариществами функций поддержания национальной безопасности и обороноспособности;

б) осуществление социальных программ;

в) регулирование естественных монополий;

г) реструктурирование предприятий и создание вертикально интегрированных структур;

д) привлечение инвестиций и улучшение финансово-экономических показателей.

Контроль за распоряжением федеральной собственностью в первую очередь включает проведение проверок целесообразности и законности принятия решений об отчуждении государственного имущества, соблюдения органами приватизации предусмотренных законодательством процедур подготовки и осуществления продаж федеральной собственности, в том числе развертывания предпродажной подготовки (включающей аудит, определение начальной цены продажи независимым оценщиком и т.п.). В более нюансированном плане госконтроль за распоряжением федеральной собственностью касается:

1) целесообразности выбора объектов приватизации и ее конкретных параметров (таких, как величина отчуждаемых пакетов акций, способ приватизации и ее сроки, начальная цена приватизируемого имущества и др.);

2) характеристики участников аукционов и конкурсов по продаже государственной собственности, а также соответствующих финансовых консультантов и оценщиков;

3) степени легитимности и достоверности источников средств, направляемых на оплату приватизируемого имущества.

Исполнительная власть считает, что для налаживания действен-ного государственного финансового контроля России необходимо в первую очередь принять меры по возрождению внутреннего (ведом-ственного) контроля под руководством Минфина России. Счетной палате отводятся лишь функции финансовой экспертизы проектов законов, предусматривающих расходы из соответствующих бюджетов, проведения анализа выявленных отклонений от установленных пока-зателей бюджетов, осуществления контроля за исполнением доход-ных и расходных статей бюджетов. Семиколенных С. Учет и контроль. - Финансовый контроль, 2003, №9 (22)

Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с положением о нем осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям, организациям, а также средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. В составе Министерства финансов РФ создан Департамент государственного финансового контроля и аудита, осу-ществляющий в соответствии с законодательством ревизии и проверки фи-нансово-хозяйственной деятельности соответствующих хозяйствующих субъ-ектов в бюджет, факты невыполнения требований должностных лиц государственных налоговых инспекций, а также даются указания об устранении выявленных нарушений и о внесении причитающихся сумм в бюджет. Акт подписывается должностными лицами налоговых органов, другими участниками проверок и руководителями и главными (старшими) бухгалтерами проверяемых предприятий, учреждений, организаций. В случае несогласия с фактами, указанными в акте, руководители и главные (старшие) бухгалтеры обязаны подписать и сделать запись о возражениях, прилагая одновременно письменные пояснения и документы, подтверждающие эти возражения.

В связи с передачей Министерству финансов Российской Федерации функ-ций Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью сфе-ра деятельности Министерства финансов Российской Федерации как субъекта государственного финансового контроля значительно расширилась и получила новые черты.

Министерство финансов Российской Федерации, осуществляя государст-венный финансовый контроль, имеет право:

§ получать от предприятий, учреждений и организаций независимо от их
организационно-правовых форм и подчиненности материалы, необходимые для осуществления контроля за рациональным и целевым расходованием ас-сигнований, выделяемых из федерального бюджета;

§ ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансиро-вание из федерального бюджета предприятий, учреждений и организаций при наличии фактов незаконного расходования ими средств, а также в случае непредставления отчетов по установленной форме об израсходовании ранее отпущенных средств и другой установленной отчетности с уведомлением о том руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

§ взыскивать в установленном порядке с предприятий, учреждений и органи-заций средства, выделенные из федерального бюджета или государственных (федеральных) внебюджетных фондов, используемые не по целевому назначению, с наложением на них штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального Банка РФ;

§ осуществлять документальные ревизии и проверки поступления, со-хранности и правильности расходования федеральными органами исполни-
тельной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации средств федерального бюджета, а также средств в иностранной валюте, выделяемых на основании решений Правительства РФ;

§ проводить документальные ревизии и проверки финансовой деятельно-сти бюджетных учреждений и организаций, а также осуществлять контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых предприятиям, учрежде-ниям и организациям, давать обязательные к исполнению указания по устра-нению выявленных нарушений.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации при осуществле-нии государственного финансового контроля за использованием ассигнова-ний соответствующего бюджета наделяются правами, аналогичными правам Министерства финансов РФ.

Переход к рыночным отношениям в экономике, изменения в области це-нообразования и планирования, возникновение таких хозяйствующих субъ-ектов, как хозяйственные товарищества и общества, приватизация государст-венной и муниципальной собственности, превращение налогов в основной источник государственных доходов и т. д. обусловили необходимость появле-ния новых органов, осуществляющих государственный финансовый контроль, и новых форм его проведения.

Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам, входящее в сис-тему федеральных органов исполнительной власти и подчиняющееся Прези-денту РФ и Правительству страны. В соответствии с Законом РСФСР от 21 марта, 1991 г. «О Государственной налоговой службе РСФСР» была создана при Министерстве финансов РСФСР единая система контроля за соблюдением налогового законодательст-ва, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в со-ответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установлен-ных законодательством. Указом Президента РФ от I декабря 1991 г. № 3402 утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Фе-дерации, которым предусмотрено, что органы Государственной налоговой службы РФ составляют единую централизованную систему контроля за соблю-дением налогового законодательства. В соответствии с Указом Президента от 23 декабря 1998 г. Главной задачей данного Министерства яв-ляется контроль за соблюдением законодательства о налогах, правильностью их исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующие бюджеты государственных налогов и других платежей, установленных законо-дательством РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного само-управления в пределах их компетенции. Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 15. Ст. 492; № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966. В настоящее время закон называется «О налоговых органах Российской Федерации», проводит непосредственно и организует работу налоговых органов по осу-ществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет

Министерство РФ по налогам и сборам, осуществляя свою главную зада-чу, выполняет следующие функции:

1. производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

2. организует работу налоговых органов по учету, оценке и реализации кон-фискованного, бесхозяйного имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

3. осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

4. анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок
на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и других документов по применению законодательных актов о налогах и иных платежах в бюджет и другие функции;

5. передает правоохранительным органам материалы по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность;

6. предъявляет в суд и в арбитражный суд соответствующие иски, в частности иски о признании сделок недействительными и взыскании в доход го-сударства всего полученного по таким сделкам (речь идет о сделках, совершенных с целью, противной основам правопорядка и нравственности, - ст. 169 ГК РФ)Гражданский Кодекс РФ 2006;

7. приостанавливает операции предприятий, учреждений, организаций
и граждан по расчетным и другим счетам в кредитных организациях в случаях непредставления (или отказа представить) бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и иных обязательных платежей в бюджет.

Территориальные подразделения Министерства в субъектах Российской Федерации и городах с районным делением осуществляют функции, предус-мотренные законодательством для самого Министерства и Государственной налоговой инспекции по районам, городам без районного деления и районам в городах.

Органы Министерства внутренних дел РФ обязаны оказывать практичес-кую помощь работникам государственных налоговых инспекций при испол-нении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотрен-ных законом мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых инспекций своих должностных функций.

Налоговая инспекция имеет право применять к предприятиям, учреждени-ям, организациям и гражданам определенные Налоговым кодексом РФ финан-совые санкции.

Проверки предприятий, учреждений и организаций должностными лица-ми налоговых органов оформляются актами, в которых отражаются выявлен-ные нарушения законодательства о налогах и других платежах.

Для осуществления государственного финансового контроля за отдельными специфическими сферами деятельности созданы дополнительные органы контроля.

Так, государственный финансовый контроль в области кредитования, про-ведения расчетов, организации и регулирования денежного обращения, валют-ных операций осуществляет Центральный Банк Российской Федерации (Банк России).

Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 11772 функции, ранее существовавшей Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью переданы Министерству финансов России.

Местный финансовый контроль осуществляют органы местного самоуправления, которые в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти. Большое значение для развития местного са-моуправления имел Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих прин-ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Выборные и другие органы местного самоуправления осуществляют мест-ный финансовый контроль при утверждении местного бюджета, его исполне-нии и при утверждении отчета о его исполнении; установлении местных нало-гов и сборов на основе принципов, определенных законодательством России. Главы местной администрации, являющиеся высшими должностными лицами местного самоуправления, осуществляют местный финансовый контроль при: исполнении местного бюджета, управлении объектами муниципальной собст-венности, реализации государственных программ приватизации муниципаль-ных предприятий, объектов социально-культурного и бытового назначения, торговых и иных объектов (имущества), являющихся муниципальной собст-венностью, и при решении иных вопросов местного значения.

В соответствии с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых вопросах местного самоуправления в Российской Федерации» при осуществлении представительными органами местного самоуправления контроля за исполнением местных бюджетов им предоставлялось право при-влекать для этой цели аудиторов. Существенным нововведением вышеназван-ного Федерального закона являлись нормы, согласно которым представитель-ный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов в му-ниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и об-служивания исполнения местного бюджета.

Муниципальная налоговая служба координирует свою контрольную дея-тельность за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации с территориальными органами Министерства РФ по налогам и сборам и обяза-на предоставлять им всю необходимую информацию. В настоящее время вопро-сы осуществления муниципального государственного финансового контроля регламентируются Бюджетным кодексом РФ.

Ведомственный контроль осуществляется министерствами, ведомствами за деятельностью входящих в их систему учреждений и организаций руководителями соответствующих образований и специально созданными в данных системах контрольно-ревизионными подразделениями, которые подчиняются, как правило, непосредственно руководителю министерства, комитета, иного органа исполнительной власти. В МВД РФ, например, государственный финансовый контроль, осуществляется руководителями МВД России, МВД республик в составе РФ, ГУВД и других подразделений непосредственно и через соответствующую финансовую службу. В системе МВД России создана контрольно-ревизионная служба. Общее руководство контрольно-ревизионной службой в системе Министерства внутренних дел России осуществляет Контрольно-ревизионное управление МВД России (КРУ МВД России).

Основными задачами данного контроля являются:

выявление случаев хищения и недостач денежных средств и материальных ценностей, бесхозяйственности, других нарушений финансовой дисциплины;

разработка предложений по устранению условий и причин, их порождающих; принятие мер по возмещению виновными лицами причиненного ущерба и др.

Аудиторская деятельность представляет собой предпринимательскую деятельность аудиторов (аудиторских фирм) по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований хозяйственных субъектов, а также оказанию им иных аудиторских услуг. Основной целью аудиторской деятельности является установление достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности хозяйствующих субъектов и соответствия совершенных ими финансовых и хозяйственных операций нормативным актам РФ.

1.2 Сущность, цели и задачи государственного финансового контроля

Государственный финансовый контроль -- это установленная законодательством деятельность органов государственной власти и управления всех уровней по выявлению, предупреждению и пресечению:

ошибок и злоупотреблений в управлении государственными денежными и иными материальными ресурсами (капиталами), а также используемыми в хозяйственной деятельности и отчуждаемыми нематериальными объектами государственной собственности, влекущих прямой или косвенный финансовый и/или материальный ущерб государству;

несоблюдения финансово-хозяйственного, в том числе бюджетного, законодательства;

недостатков в организации систем управления (в том числе внутреннего контроля) финансово-хозяйственной деятельностью государственных органов, организаций с полным или частичным государственным участием или особо с ним связанных.

В общем и целом цель ГФК -- обеспечение соблюдения принципов законности, целесообразности и эффективности распорядительных и исполнительных действий по управлению -- включая стадии планирования, формирования, распределения и использования -- государственными финансовыми ресурсами, материальными ценностями и нематериальными объектами, их сохранности и приумножения для выполнения функций государства.

В соответствии с этим основными его задачами являются:

I. организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

II. определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности;

III. оценка обоснованности доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

IV. финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

V. анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

VI. контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;

VII. обеспечение поступления в доходную часть государственного бюджета налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих формирование доходной части государственного бюджета;

VIII. оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных средств;

IX. контроль за правильностью ведения бухгалтерского учета и отчетности;

X. улучшение бюджетной и налоговой дисциплины;

XI. выявление резервов роста доходной базы бюджетов различных уровней и снижения расходной части бюджета;

XII. контроль за реализацией механизма межбюджетных отношений;

XIII. проверка обращения средств бюджета и внебюджетных средств в банках и других кредитных учреждениях;

XIV. контроль за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов;

XV. пресечение незаконных решений по предоставлению налоговых и таможенных льгот, государственных дотаций, субвенций и другой помощи отдельным категориям плательщиков или регионам;

XVI. выявление финансовых злоупотреблений в сфере бюджетных и межбюджетных отношений;

XVII. проведение профилактической информационной работы с целью повышения бюджетной дисциплины.

Государственный финансовый контроль предназначен для реализации финансовой политики государства, создания условий для финансовой стабилизации.

1.3 Предмет и метод государственного финансового контроля

Предметом государственного финансового контроля являются средства консолидированного государственного бюджета как на этапе их формирования, так и на этапах распределения и использования.

Метод государственного финансового контроля можно сформулировать как комплексное, органически взаимосвязанное изучение законности, достоверности, целесообразности и экономической эффективности хозяйственных и финансовых операций и процессов на основе использования учетной, отчетной, плановой (нормативной) и другой экономической информации в сочетании с исследованием фактического состояния объектов контроля.

Анализ литературы о сущности методов контроля позволяет выделить из них две группы: общенаучные методы и специфические контрольные методы.

Общенаучные методические приемы включают анализ и синтез, индукцию, дедукцию, аналогию и моделирование, абстрагирование и конкретизацию, системный анализ, функционально-стоимостный анализ.

Собственные методические приемы государственного финансового контроля представляют собой специфические приемы контроля, выработанные практикой. Формируются эти приемы в зависимости от целевой функции контроля. Например, методические приемы финансового контроля базируются на методиках бухгалтерского учета, статистики, экономического анализа и других экономических наук. Вместе с тем методические приемы финансового контроля применяются в исследованиях других экономических наук (управление, планирование, финансирование, кредитование и т.п.).

По информационному обеспечению различают методы документального и фактического контроля.

Документальный контроль заключается в установлении сущности и достоверности хозяйственной операции по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, в которых она нашла отражение, т.е. в бухгалтерском, оперативном и статистическом учете. Так, выполнение планов производства и реализации продукции, ее себестоимости и рентабельности на контролируемом предприятии определяется по данным, содержащимся в первичной документации, учете и отчетности.

Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и других методов проверки. К объектам фактического контроля относятся: наличные деньги в кассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция, незавершенное производство.

Фактический и документальный контроль выполняется во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

Основными методами государственного финансового контроля являются:

проверки;

обследования;

надзор;

анализ финансового состояния;

наблюдение (мониторинг);

ревизии.

Проверки производятся по отдельным вопросам финансово-хозяйственной деятельности на основе отчётных, балансовых и расходных документов. В процессе проверки выявляются нарушения финансовой дисциплины и намечаются мероприятия по их устранению.

Объектами документальных проверок являются бухгалтерская, статистическая, операционно-техническая отчетность, сметы расходов и расчеты к ним, расчеты по налогам и т.п.

Обследование в отличие от проверки охватывает более широкий спектр финансово-экономических показателей обследуемого эко-номического субъекта для определения его финансового состоя-ния и возможных перспектив развития. В ходе обследования могут осуществляться контрольные обмеры выполнения работ, расхода материалов, топлива, энергии и т.д.

Надзор производится контролирующими органами за экономическими субъектами, получившими лицензию на тот или иной вид финансовой деятельности, и предполагает соблюдение ими установленных правил и нормативов, нарушение которых влечёт за собой отзыв лицензии. Например, осуществляется надзор со стороны ЦБ России за деятельностью коммерческих банков; со стороны Департамента страхового надзора Минфина России -- за страховыми фирмами.

Анализ финансового состояния как разновидность финансового контроля предполагает детальное изучение периодической или годовой финансово-бухгалтерской отчетности с целью общей оценки результатов финансовой деятельности и ликвидности, обеспеченности собственным капиталом и эффективности его использования.

Наблюдение (мониторинг) -- постоянный контроль со стороны кредитных организаций за использованием выданной ссуды и финансовым состоянием предприятия-клиента; неэффектив-ное использование полученной ссуды и снижение ликвидности может привести к ужесточению условий кредитования, требова-нию досрочного возврата ссуды.

Ревизия -- наиболее глубокий и всеобъемлющий метод государственного фи-нансового контроля, представляющий собой взаимосвязанный комплекс проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, учреждений и организаций, проводимых с помощью определенных приемов фактического и документального контроля. Ревизия проводится для установления целесообразности, обоснованности, экономической эффективности совершенных хозяйственных операций, проверки соблюдения финансовой дисциплины, достоверности данных бухгалтерского учета и отчетности - для выявления нарушений и недостатков в деятельности ревизуемого объекта.

Комплексная ревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии. Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство -- ведомство -- предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля.

1.4 Формы государственного финансового контроля

По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий контроль.

Предварительный государственный финансовый контроль проводится до совер-шения финансовых операций и имеет важное значение для пре-дупреждения финансовых нарушений. Он предусматривает оценку финансовой обоснованности расходов для предотвраще-ния неэкономного и неэффективного расходования средств. Примером такого контроля является процесс составления и утверждения бюджетов всех уровней и финансовых планов внебюджетных фондов на основе прогноза макроэномических показателей развития экономики страны. Предшествуя совершению хозяйственных и финансовых операций, предварительный контроль носит предупреждающий характер. Он важен, когда вводятся новые важные нормативные акты по регулированию финансовой деятельности экономических субъектов. Это способствует предупреждению многих ошибок в будущем.

Текущий (оперативный) государственный финансовый контроль производится в момент совершения денежных сделок, финансовых операций, выдачи ссуд и субсидий и т.д. Он предупреждает возможные злоупотребления при получении и расходовании средств, спо-собствует соблюдению финансовой дисциплины и своевремен-ности осуществления денежных расчетов. Опираясь на данные первичных документов, оперативного и бухгалтерского учета, инвентаризаций и визуального наблюдения, текущий контроль позволяет регулировать быстро изменяющиеся хозяйственные ситуации, предупреждать потери и убытки, например, в результате неправильного начисления новых налогов. Обычно текущий контроль, как и предварительный, не носит репрессивного характера.

Последующий государственный финансовый контроль, проводимый путем ана-лиза и ревизии отчетной финансовой и бухгалтерской докумен-тации, предназначен для оценки результатов финансовой дея-тельности экономических субъектов, эффективности осуществ-ления предложенной финансовой стратегии, сравнения финан-совых издержек с прогнозируемыми и т. д. Последующий контроль, отличающийся углубленным изучением хозяйственной и финансовой деятельности предприятия за истекший период, позволяет вскрыть недостатки предварительного и текущего контроля.

1.5 Принципы государственного финансового контроля

Поскольку государственный финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы:

Принцип плановости - он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.