Яким має бути податковий кодекс України?

6

Яким має бути податковий кодекс України ?

Особливість концепції Податкового кодексу України, розробленої групою авторів на замовлення уряду, полягає в еволюційному підході до вдосконалення податкової системи України: революційних змін у складі, структурі податків, механізмі їх обчислення і справляння не передбачається. Пропонується зберегти чинний порядок обкладання податками, які становлять основу податкової системи України, -- ПДВ та податком на прибуток підприємств. Протягом найближчих років має залишитися незмінною й орієнтація на формування дохідної частини бюджетів усіх рівнів переважно на основі непрямих податків.

Передбачені у концепції зміни в системі оподаткування передусім стосуються:

1) зниження частки податків, зборів та інших обов'язкових платежів у ВВП. Характерно, що в різних варіантах концепції ця частка змінювалася від 40 до 30% від ВВП [2], що свідчить про її довільне визначення.

На наш погляд, ні в концепції, ні в самому Кодексі немає сенсу цю частку фіксувати. По-перше, вона не є сталою величиною, а змінюється (навіть за стабільного податкового законодавства) залежно від рівня добробуту суспільства, зростання ВВП. По-друге, єдиним науковим підґрунтям її визначення на певному етапі розвитку суспільства може бути визначення функцій, які бере на себе держава відповідно до затвердженої концепції державного регулювання економіки, а також -- залежно від обсягу державних витрат, які необхідні для виконання цих функцій. Оскільки дані питання в Україні не врегульовано, то відсутні й об'єктивні підстави для визначення оптимальної на даному етапі частки податків у ВВП;

2) скорочення (з 35 до 23) загальної кількості податків, зборів та інших обов'язкових платежів;

3) розширення кола платників податків шляхом скасування значної кількості податкових пільг та винятків. Справді, проблема податкових пільг для України є особливо болючою. Однак варто уникати спрощеного підходу до її розв'язання. На наш погляд, доцільно розрізняти два види пільг: нестимулюючі (надані окремим економічним суб'єктам і фізичним особам незалежно від характеру використання ними доходів) та стимулюючі. Якщо перші необхідно поступово скасовувати, то другі -- використовувати ширше з метою податкового регулювання соціально-економічних процесів в Україні.

Розглянемо передбачені концепцією зміни щодо окремих податків та зборів.

ОПОДАТКУВАННЯ ДОХОДІВ ФІЗИЧНИХ ОСІБ

підґрунтям удосконалення оподаткування доходів фізичних осіб має стати запровадження неоподатковуваного мінімуму доходів громадян у розмірі доходу, що відповідає вартісній межі малозабезпеченості, та трьох ставок оподаткування (10, 20 і 30%) замість діючих п'яти (10, 15, 20, 30 і 40%). Це сприятиме "зниженню рівня оподаткування громадян з відносно низькими доходами" та "розширенню бази оподаткування за рахунок включення доходів, які раніше не оподатковувалися".

Вилучення із сукупних (валових) доходів платників податку розміру доходу, що відповідає вартісній межі малозабезпеченості, не викликає заперечень. А от зміна ставок податку, на наш погляд, є недоцільною. По-перше, ці ставки існують уже тривалий час, і платники до них адаптувалися. По-друге, в Україні, як і в більшості інших країн СНД, -- високий рівень соціальної нерівності, значний розрив у доходах високо- і малозабезпечених. Тому в принципі доцільніше не знижувати, а підвищити максимальну податкову ставку. Проте, зважаючи на рівень податкової культури, правосвідомості наших громадян, масштаби тіньової економіки, необхідно визнати, що цей захід також не принесе бажаних результатів. Тому найбільш прийнятний вихід, на наш погляд, полягає у тому, щоб залишити незмінними ставки податку на доходи фізичних осіб.

Реальному зниженню рівня оподаткування громадян із відносно низькими та середніми доходами (інакше кажучи, формуванню середнього класу) сприяло б не скасування проміжної (15%) та максимальної (40%) податкових ставок (перше посилить податковий тягар, а друге знизить його для громадян із високим рівнем доходів), а реалізація у процесі вдосконалення податку на доходи фізичних осіб таких основних принципів оподаткування:

* забезпечення помірно-прогресивного оподаткування доходів фізичних осіб на основі збереження чинної шкали і ставок оподаткування;

* запровадження неоподатковуваного мінімуму доходів громадян на рівні, що відповідає вартісній межі малозабезпеченості;

* збереження існуючого порядку оподаткування доходів, отриманих не за основним місцем роботи;

* реалізація соціально зорієнтованої податкової політики шляхом поетапного запровадження соціальних податкових пільг, спрямованих на регулювання таких процесів:

а) сім'ї і народжуваності: запровадження неоподатковуваного мінімуму на кожну дитину незалежно від розміру сукупного оподатковуваного доходу батька чи матері; запровадження вирахувань із оподатковуваного доходу певної суми на дружину, яка знаходиться на утриманні;

б) дбайливого ставлення до здоров'я: вирахування з оподатковуваного доходу витрат на лікування;

в) отримання освіти: вирахування з річного оподатковуваного доходу витрат на освіту в межах середньої плати за навчання в середніх і вищих навчальних закладах України;

* скасування податкових пільг, які надаються фізичним особам за професійною чи галузевою приналежністю;

* удосконалення механізму оподаткування доходів, одержаних платниками податку у вигляді успадкованого майна та подарунків;

* удосконалення механізму оподаткування шляхом запровадження Державного реєстру фізичних осіб-платників.

АКЦИЗНИЙ ПОДАТОК

Концепцією передбачено суттєво скоротити перелік підакцизних товарів. Визначено сім груп таких товарів: спирт етиловий, алкогольні напої; тютюнові вироби; пиво; бензин, дизельне паливо; транспортні засоби та шини до них; ювелірні вироби; зброя та запасні частини до неї. Як бачимо, з переліку підакцизних вилучено товари, які, на наш погляд, слід обкладати акцизним збором: натуральні килими, натуральні хутра, вироби з натуральної шкіри, засоби мобільного зв'язку, антикваріат, яхти, дорогі меблі з натурального дерева та шкіри, дорогий посуд із золотим та срібним покриттям, високоякісні вироби з фарфору, делікатесні продукти харчування тощо. Обкладання акцизним збором цих товарів дало б змогу хоча б частково збільшити податкове навантаження на заможні верстви населення, чого не можна досягти за допомогою податку на доходи фізичних осіб, платниками якого є переважно мало та середньо забезпеченні громадяни.

ПОДАТОК НА МАЙНО

Концепції пропонується об'єднати в одному три податки -- два вже існуючих (податок із власників транспортних засобів та плату за землю) і один ще не впроваджений (податок на нерухоме майно громадян). Навряд чи це доцільно, оскільки і податкові ставки, і податкова база, і порядок оподаткування та стягнення цих податків є різними.

Згідно з концепцією виробничі споруди не обкладаються податком на майно. Його платниками (у тій частині, де йдеться про оподаткування будівель -- житлових будинків або їх частини, квартир, садових будинків, дач, гаражів) будуть фізичні особи. Можливо, за наших умов, щоб не збільшувати податкове навантаження на суб'єктів підприємницької діяльності і не стримувати їхню економічну активність, це має сенс. А запровадження податку на майно підприємств -- справа майбутнього.

Щодо оподаткування будівель, споруд, то тут варто передбачити введення неоподатковуваного мінімуму та диференційованих податкових ставок залежно від вартості споруд. Цей податок, як і акцизний збір на деякі товари, повинен виконувати функцію перенесення податкового тягаря на заможні верстви населення, зменшення диференціації в суспільстві.

ЗБІР ДО ДЕРЖАВНОГО СОЦІАЛЬНОГО ФОНДУ

Податковому кодексі пропонується ввести збір до Державного соціального фонду (зі ставкою 30%) і скасувати збори на фінансування ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи та соціальний захист населення, на обов'язкове соціальне страхування, на обов'язкове державне пенсійне страхування. Ця пропозиція, на наш погляд, є не виваженою. По-перше, вона потребує обґрунтування, якого в концепції немає. По-друге, об'єднання всіх соціальних фондів у один Державний соціальний фонд ускладнить вирішення проблеми раціонального використання зосереджених у ньому коштів для задоволення потреб різних груп соціально незахищених верств населення -- чорнобильців, інвалідів, пенсіонерів, безробітних. Раціональніше було б об'єднати збори до різних соціальних фондів у єдиний соціальний податок, який у певній пропорції розподілявся б органами Державного казначейства між різними соціальними фондами. Таке об'єднання було б доцільним, оскільки ці збори, з одного боку, мають спільну базу оподаткування, схожий порядок обчислення і справляння, а з другого -- збереження різних соціальних фондів забезпечило б цільове використання зосереджених у них коштів.

МІСЦЕВІ ПОДАТКИ І ЗБОРИ

концепції передбачено зміни щодо складу місцевих податків і зборів, необхідність яких обґрунтовується тим, що деякі з них не відіграють істотної ролі у поповненні місцевих бюджетів, проте потребують значних адміністративних видатків. Зокрема, пропонується скасувати такі місцеві збори: із власників собак; за право на проведення кіно- і телезйо-мок; за участь у бігах на іподромі тощо. Натомість пропонується запровадити збори за надання у користування земельних ділянок для будівництва об'єктів виробничого і невиробничого призначення, індивідуального житла й гаражів у населених пунктах; на здійснення соціально-побутових заходів у місті, селищі, селі (самооподаткування).

Найбільш спірним є питання щодо запровадження нових місцевих податків -- акцизного та податку на прибуток.

Зауважимо, що місцевим органам самоврядування пропонується надати право підвищувати до 5 відсотків ставку податку на прибуток підприємств залежно від форми власності платників. Пропонуючи такий податок, автори суперечать основним положенням власної концепції. По-перше, у ній, як уже зазначалося, мовиться про спрямованість Податкового кодексу на зниження податкового навантаження на платників. Запровадження ж місцевого податку на прибуток, який може підвищити сумарну ставку податку до 35%, безумовно, суперечить такій спрямованості. По-друге, залежність рівня ставки місцевого податку на прибуток від форми власності платників податку суперечить спрямованості Податкового кодексу на "забезпечення справедливого підходу при оподаткуванні всіх категорій платників податків".

Пропозиція запровадження місцевого податку на прибуток підприємств потребує відповіді і на таке питання: чи доцільно вводити два самостійні податки на прибуток -- загальнодержавний та місцевий? Адже виникнуть проблеми, вирішення яких не передбачено в концепції: 1) хто розроблятиме методику визначення оподатковуваного прибутку, механізм сплати податку; 2) як враховуватимуться при утриманні загальнодержавного податку витрати на сплату місцевого, і навпаки. На наш погляд, є сенс виділити у структурі податкової системи України окрему групу спільних податків, до якої увійшли б податки на прибуток підприємств та на доходи фізичних осіб. У Кодексі необхідно визначити пропорцію, в якій ці податки розподілятимуться між державним та місцевими бюджетами.

Найбільшою вадою концепції у контексті характеристики місцевих податків та зборів є невизначеність основних принципів, на яких вони мають ґрунтуватися.

СПЕЦІАЛЬНІ ПОДАТКОВІ РЕЖИМИ

Одна з найпривабливіших ідей концепції -- запровадження спеціальних податкових режимів для окремих сфер діяльності. Йдеться про надання підприємствам, що діють у цих сферах, права протягом певного терміну (до трьох років) сплачувати фіксований інтегрований податок, розмір якого залежатиме від суми податків і зборів, сплачених ними за останні 2 -- 3 роки. Підтримуючи цю ідею в цілому, вважаємо, що в концепції необхідно визначити критерії відбору сфер діяльності, для яких встановлюватимуться спеціальні податкові режими, або принаймні мету запровадження таких режимів. Потрібно також зазначити, який орган визначатиме ці сфери. На наш погляд, запровадження спеціальних податкових режимів має стати інструментом регулювання структурної перебудови, стимулювання розвитку окремих, найважливіших для нашої економіки підприємств.

АЛЬТЕРНАТИВНІ КОНЦЕПЦІЇ

Окрім проекту, розробленого робочою групою, утвореною за розпорядженням Кабінету Міністрів, до Верховної Ради України подано ще три проекти концепції реформування податкової системи України, авторами яких є окремі групи народних депутатів. Незважаючи на певні відмінності, їх об'єднує спільна риса -- радикалізм.

Концепціям радикального реформування податкової системи властиві, на наш погляд, два серйозних недоліки методологічного характеру, які ставлять під сумнів доцільність їх розгляду у вищому законодавчому органі.

1. Альтернативними проектами передбачається значне зниження загального рівня оподаткування у країні без обґрунтування можливих напрямів скорочення державних видатків, які мають бути узгоджені з їх обсягом, необхідним для виконання державою покладених на неї функцій. За відсутності таких розрахунків будь-яка концепція, навіть логічно виважена, є неприйнятною для розгляду Верховною Радою. Вона може бути лише предметом теоретичних дискусій у наукових колах.

2. Зазначеними концепціями передбачено революційні зміни щодо податків, які становлять основу податкової системи України. Доцільність таких змін викликає великі сумніви. Більшість цивілізованих країн удосконалює власні податкові системи еволюційним шляхом. Він узагалі вважається найбільш прийнятним, оскільки руйнування основ, чого б то не стосувалося, неминуче супроводжується втратами для суспільства, які можуть виявитися значно більшими, ніж певні позитивні результати революційних змін. Це не означає, що не потрібно реформувати податкову систему. Реформування необхідне і неминуче, але, на наш погляд, має стосуватися лише величини ставок, податкової бази, пільг тощо, але не основ оподаткування.

Майже всі вчені та практики закликають до стабілізації податкової системи і водночас пропонують відмінити то один податок, то інший, або й узагалі залишити лише один податок, решту ж -- скасувати. Та чи розумно експериментувати на платниках, на суспільстві в цілому, враховуючи, що ідеальних податків узагалі не існує -- кожен із них має свої плюси й мінуси? Запитання риторичне. Досвід економічно розвинутих країн свідчить: краще вдосконалювати вже існуючі податки, ніж встановлювати нові, нікому не відомі. То чи не варто процес стабілізації податкової системи в Україні розпочати зі стабілізації її основ, закладених ще 1991 року і перевірених практикою як у нашій, так і в багатьох інших країнах? Переконана, що до цих основ слід ставитись, як до підвалин, які небезпечно перевертати, оскільки можна зруйнувати всю систему.

ВИСНОВКИ

Отже, незважаючи на певні недоліки, найприйнятнішою, на наш погляд, є концепція Податкового кодексу України, розроблена робочою групою, створеною за розпорядженням Кабінету Міністрів. На відміну від інших концепцій, вона характеризується виваженістю, комплексним підходом до різноманітних аспектів оподаткування, позбавлена революційного запалу, духу руйнації. Водночас ця концепція ґрунтується на уявленні, ніби ухвалення Податкового кодексу в Україні автоматично приведе до стабілізації податкового права. Це ілюзія. На відміну від економічно розвинутих країн, у яких кодифікація спрямовувалася передусім на зменшення дестабілізуючого впливу на податкове законодавство суб'єктивних чинників, пов'язаних із боротьбою інтересів різних політичних груп і партій, в Україні нестабільність податкового законодавства обумовлена насамперед впливом об'єктивних чинників: початковим етапом становлення податкового законодавства. Воно відбувається переважно методом спроб і помилок, виявлення яких супроводжується постійними корективами, а також хисткою ситуацією в соціально-економічній сфері, що спонукає до термінових заходів для збільшення надходжень до бюджету. Усунути негативний вплив цих чинників, а отже, виконати функцію стабілізації податкового права, кодифікація як така не в змозі.

Необхідний особливий підхід до кодифікації податкової системи України. Слід відмовитися від розробки Податкового кодексу в його загальноприйнятому вигляді -- як зводу всіх податкових законів із детально описаними елементами оподаткування. Податкове законодавство України спочатку має подолати довгий шлях вдосконалення, протягом якого до цього законодавства вноситимуться численні зміни, необхідні для підвищення його ефективності. Традиційна кодифікація податкової системи створила б перешкоди для внесення таких змін. Тому можна запропонувати два варіанти порядку створення та прийняття Податкового кодексу України.

Спочатку розробляється перша частина Кодексу -- "Основи процесу оподаткування", а потім, після створення відповідних умов, друга -- "Спеціальні закони щодо оподаткування".

Альтернативним варіантом передбачається розробка проекту Податкового кодексу в цілому, але у другій його частині варто подати не детально описані податкові закони, а загальні принципи оподаткування щодо кожного податку -- на рівні концептуальних підходів до визначення об'єкта, суб'єктів, податкової бази тощо. Доцільність нетрадиційного підходу до розробки Податкового кодексу, крім особливостей сучасного податкового законодавства, пов'язаних із його нестабільністю, обумовлена також причинами фундаментального характеру.

Вирішуючи тактичні завдання, Україна ще не визначилася зі стратегією свого розвитку, передусім із тим, яку модель економіки вона будує і якою має бути властива їй модель державного регулювання. Тож було б стратегічною помилкою розробити Податковий кодекс на основі певної моделі податкової системи, не визначивши модель державного регулювання економіки. Адже одним із основних принципів оподаткування має бути принцип достатності податків для виконання конституційно закріплених функцій держави, які визначаються концепцією державного регулювання економіки.

Податкова система країни є продуктом не лише економічного, а й політичного розвитку суспільства. Вона віддзеркалює інтереси різних суспільних груп та політичних партій і становить результат консенсусу, до якого прийшли ці сили в процесі ухвалення податкових законопроектів. На наш погляд, процес структуризації суспільства і парламенту в Україні ще не завершився, і досягнення консенсусу є проблематичним.

Усе це й вимагає нетрадиційного підходу до кодифікації податкової системи України. Результатом такого підходу можуть бути, з одного боку, стабілізація основ оподаткування, закладення підвалин цілісної податкової бази, з другого -- створення сприятливих умов для вдосконалення механізму нарахування і стягнення податків, оптимізації податкових ставок і системи пільг на шляху формування податкової системи, яка відповідає потребам економічного зростання. Реалізація ж традиційного підходу призведе або до консервації недосконалої податкової системи, або до дискредитації самої ідеї кодифікації та порушення правових норм, як це часто трапляється нині.

Література.

1. Будівництво нової України -- велика спільна справа. Звернення Президента України Л.Д.Кучми з Річним посланням до народу, Верховної Ради України // Урядовий кур'єр. -- 1998. -- 14травня. -- С. 4.

2. Див.: Бизнес, 11.05.1998 г. -- С.86 і Концепція Податкового кодексу України. Проект, С. 3.