Межбюджетные отношения в Российской Федерации

- 51 -

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

1 Теоретические основы межбюджетных отношений

1.1 Что такое межбюджетные отношения? Понятие «бюджетный федерализм» и его принципы.

1.2 Модели бюджетного федерализма

1.3 Этапы формирования российской модели бюджетного федерализма

1.4 Формы финансовой поддержки субъектов Федерации, их характеристика

2 Современное состояние межбюджетных отношений в России

2.1 Рейтинг дотационности регионов РФ - ожидает ли Россию изменение политики межбюджетных отношений

2.2 Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы

2.3 Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления

2.4 Межбюджетные трансферты

3 Перспектива развития межбюджетных отношений в Российской Федерации на 2009 -2011 года

3.1 Межбюджетные отношения в РФ в 2009-2011 годах (семинар совещания в Уфе)

3.2 О Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений в 2009-2011 годах

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Осуществление политических и экономических преобразований в России потребовало формирования качественно новой бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, разработки принципиально иной модели межбюджетных отношений. Для этого был отпущен исключительно короткий исторический промежуток времени. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Разработанная и одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но всех проблем не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Не случайно одной из основных задач департамента межбюджетных отношений, образованного в качестве структурного подразделения Министерства финансов Российской Федерации в феврале 2003 г., является подготовка предложений по совершенствованию бюджетной системы Российской Федерации, развитию принципов бюджетного федерализма и механизма межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации и целях наиболее полного учета интересов и возможностей федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В настоящее время практически невозможно представить ни одного документа федерального, регионального и муниципального уровней, связанного с социально-экономическим развитием, без упоминания или ссылки на тему межбюджетных отношений.

Все более очевидно, что проблемы межбюджетных отношений имеют как политическую, так и экономическую составляющие, а вот на вопрос, какая из них является превалирующей, ответить не всегда просто.

Отсутствие четкого понимания сути и значения термина межбюджетные отношения все чаще приводит к его некорректному употреблению в случаях, далеко отстоящих от реальных причин той или иной проблемы региона или муниципального образования.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

1.1 Что такое межбюджетные отношения? Понятие «бюджетный федерализм» и его принципы

Конституция РФ законодательно закрепила 3 уровня государственной власти в России: федеральную, региональную, муниципальную. Следствием этого явилось и законодательное закрепление "предметов ведения", того или иного уровня власти. Совершенно очевидно, что реализация государственных полномочий осуществляется, прежде всего, через обеспечение соответствующего финансирования, в основной своей части состоящего из бюджетных средств. Аналогично государственному устройству было сформировано и бюджетное законодательство, предусмотревшее 3-х уровневую бюджетную систему.

Казалось, что, решив основные вопросы государственного устройства, страна оградит себя от внутригосударственных споров и проблем.

Как часто бывает на практике, достаточно стройно прописанные позиции оказались тяжело интегрирующимися в реальную жизнь общества, и этому способствовало несколько причин:

-часть общегосударственных вопросов оказалось в совместном ведении, рядом стоящих уровней власти;

-часть вопросов, находящихся в ведении того или иного уровня власти, напрямую не могут решаться этим уровнем власти (получая заработную плату из средств федерального бюджета, граждане проживают на определенной территории, и остальные блага вынуждены получать в основном от этой территории);

-ряд руководителей как регионов, так и муниципалитетов оказались не готовыми к самостоятельному управлению территориями.

Сформировав 3-уровня власти и 3 уровня бюджетного устройства, государство вплотную подошло к вопросу: "А как будут строиться отношения различных уровней власти?". Как следствие существования 3-х уровневой системы появилось понятие межбюджетных отношений. Само слово межбюджетные воспринимается многими в прямом смысле, как отношения бюджетов, но на самом деле данное понятие несколько глубже и объемнее.

Обратимся к официальному определению понятия межбюджетные отношения (п.1. ст. 129 БК РФ):

Межбюджетные отношения - совокупность отношений между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения и закрепления бюджетных полномочий, соблюдения прав, обязанностей и ответственности законодательных, представительных и исполнительных органов власти в области составления, утверждения и исполнения бюджетов и бюджетного процесса [1, с. 114].

Совокупность межбюджетных отношений основывается на бюджетном федерализме.

Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм, от слова фиск - казна) - система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Основная задача бюджетного федерализма в конкретных экономических и политических условиях заключается в выборе наиболее эффективной модели бюджетных отношений [2, с. 56].

1.2 Модели бюджетного федерализма

Для государств с федеративным устройством можно выделить три типа организации бюджетной системы:

Централизованная. При таком типе разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением и достаточными собственными источниками доходов. В этих условиях финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений.

Децентрализованная. Характеризуется: финансовой независимостью и самостоятельностью региональных властей; полномочия по налогам разделяются так, федеральный бюджет формируется за счет налогов на прибыль и доходы физических лиц, акцизов и таможенных пошлин; субнациональные бюджеты-налоги на товары и услуги, имущество и землю; дисбалансы сглаживаются путем предоставления целевых трансфертов нуждающимся категориям населения. В чистом виде данная модель используется в США, Канаде, Австралии, Великобритании и других странах.

Кооперативная (комбинированная). Характеризуется: более широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации; большой ролью регионов в распределении налоговых доходов; активным вертикальным и горизонтальным бюджетным выравниванием, в основном, за счет общих трансфертов. Такую модель используют Скандинавские страны, Франция, Греция Испания и другие страны Европы.

Модель бюджетного федерализма включает 3 составляющие:

-полномочия по расходам уровней власти разграничены;

-наделение уровней власти достаточными фискальными ресурсами для осуществления полномочий;

-вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание с использованием механизма межбюджетных отношений.

В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма.

Американская модель строится на относительно большой самостоятельности отдельных штатов. Характерные черты системы межбюджетных отношений в США -- относительная гибкость, прочность и устойчивость. В соответствии с государственным устройством США система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60-65% государственных расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает не всегда. Через федеральный бюджет сейчас перераспределяется 19-20% ВВП (около 2 трлн. долл.), через консолидированный - 30-32%, но еще 12-13% ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43-44% ВВП.

Основная доля бюджетных доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время чрезмерного налогового бремени. Структура и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

Сложившаяся в США система межбюджетных отношений не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

Для германской модели бюджетного федерализма характерной чертой является возрастающая тенденция к единообразному распределению ресурсов между землями. Межбюджетные отношения базируются на “общих” налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями, при этом осуществляется их частичное перераспределение так, чтобы сократить разрыв между “богатыми” и “бедными” землями. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, но зато есть многочисленные и весьма крупные федеральные и совместные программы регионального развития.

Обеспечивается социальная справедливость, но несколько в ущерб экономической эффективности. Многие элементы близки ныне действующей российской системе (видимо, не случайно: Россия и Германия -- бывшие империи, федерации, сформированные “сверху”).

В китайской модели налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по формулам, но в основном по договоренности), кому сколько оставить. Доводятся задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций, справляющихся с заданием, никто особо не вмешивается, фактически они отданы региональной власти. Не справившихся с налоговым “оброком” наместников снимают с должности, даже исключают из компартии.

Канадская модель. В Канаде отсутствует единая система сбора налогов. Местные органы власти имеют собственные налоги. В стране есть и общефедеральные налоговые отчисления. При разделении налоговых поступлений широко применяется метод “достраивания” ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять свои ставки к базовой федеральной ставке.

В тоже время в этой модели важную роль играют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

Россия относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят всего 89 субъектов: 21 республика, 10 автономных округов, 6 краев, 1 автономная область, 49 областей и 2 города федерального значения -- Москва и Санкт-Петербург. Согласно ст.5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда она вызвана объективной необходимостью, то это является обязательным условием для сбалансированности интересов ее субъектов, а, следовательно, и для сохранения единства федеративного государства.

Развитие федерализма в России предполагает учет региональных особенностей в хозяйственной жизни при проведении экономических реформ и особенно соблюдения федеральных законов Российской Федерации, повышение исполнительной дисциплины, обеспечение единого правового пространства РФ. Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается в несоответствии законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов.

Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы.

Унитарные бюджетные системы предусматривают высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти.

Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов и соблюдение единства общегосударственных интересов.

Существуют следующие принципы межбюджетных отношений, регламентируемые бюджетным кодексом Российской Федерации, которые с большей долей уверенности можно отнести к принципам бюджетного федерализма:

-распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

-разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

-равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенство бюджетных прав муниципальных образований;

-выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

-равенство всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом;

-равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации [3, с. 83].

Перечень инструментов межбюджетных отношений включает разграничение доходных источников, расходных обязательств и финансирования, а также предоставление финансовой помощи. Важно отметить, что самым «объемным» направлением межбюджетных отношений остается распределение (расщепление) регулирующих доходов.

Одним их направлений межбюджетных отношений является передача расходов и доходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъекта РФ путем включения соответствующих норм (положений) в федеральный закон о федеральном бюджете с одновременным внесением изменений в Бюджетный кодекс РФ. Аналогично решаются вопросы о передаче расходов из бюджета субъекта РФ в местные бюджеты.

1.3 Этапы формирования российской модели бюджетного федерализма

Как отмечают В.Б. Христенко и А.М. Лавров [4, с. 3], формирование российской модели бюджетного федерализма прошло три качественно различных этапа. В 1991-1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований. Данная система фактически воспроизводила прежние подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

С 1994 г. стала осуществляться первая реформа межбюджетных отношений, началом которой было определено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами Субъектов РФ в 1994 году». Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд Финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Одновременно данный Указ предоставлял право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое право породило на практике волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечило поступления в эти бюджеты. Так, с 1992 по 1997 г. доля налогов в ВВП сократилась с 28,4 до 23,7%, в то время как доля доходов региональных бюджетов почти не изменилась (11,9-12,9%), а доля федерального бюджета существенно снизилась (с 16,6 до 11,9%) [5, с. 56]. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны.

Более того, в 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Последняя предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в ее распоряжении. Однако такая модель могла привести к дезинтеграции начала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции.

Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. №862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. Она стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечить:

повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы РФ;

выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма». В 2001 г. одновременно с завершением реализации Концепции был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

В настоящее время система межбюджетных отношений в РФ находится в развитии, этот процесс сопровождается обоснованием оптимальной модели бюджетного федерализма. Изучается и анализируется опыт организации межбюджетных отношений в зарубежных странах, особенно тех, которые добились реальных успехов в региональном выравнивании.

Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от выбора оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования. Такое регулирование осуществляется с помощью горизонтального и вертикального выравнивания.

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого-либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение между субъектами федерации для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

1.4 Формы финансовой поддержки субъектов Федерации, их характеристика

Финансовая поддержка (или финансовая помощь) имеет своей целью оказание финансовой помощи бюджету субъекта Федерации из Федерального бюджета РФ в связи с несбалансированностью территориального бюджета (обычно это бюджет с превышением расходов над доходами, т.е. дефицитом бюджета).

Из-за того, что налоговые поступления не могут обеспечить все расходы отдельных региональных и местных бюджетов, бюджеты более высокого уровня оказывают финансовую помощь бюджетам более низкого уровня. И чем больше бюджеты зависят от такой финансовой поддержки, тем больше проблем возникает в межбюджетных отношениях.

В соответствии со ст.44 и 133 Бюджетного кодекса РФ финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации имеет следующие формы:

-дотации или субвенции на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ;

-субвенции на финансирование отдельных целевых расходов;

-бюджетные кредиты;

-бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Субъект РФ, получающий финансовую помощь из федерального бюджета, принимает на себя определенные обязательства.

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ (рисунок 1), предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы минимальной бюджетной обеспеченности устанавливаются правительством РФ.

Рисунок 1 - Формы финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ.

Порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется федеральным законом.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основах.

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.

Таким образом, доходы бюджетов субъектов Федерации формируются за счет собственных средств и регулирующих налоговых доходов, за исключением доходов, передаваемых в порядке регулирования местным бюджетам.

Суммы, передаваемые из федерального бюджета в бюджеты субъектов Федерации, называются трансфертами.

Трансферты регионам перечисляются ежемесячно, исходя из фактических поступлений средств в федеральный бюджет. Регионы - доноры не имеют реальных стимулов для принятия мер, направленных на расширение налогооблагаемой базы, поскольку значительная часть собираемых ими средств перераспределяется в пользу не обеспечивающих себя ресурсами субъектов Федерации.

Классифицируя финансовую помощь, можно выделить общую (дотация) и целевую (адресную) (субвенция и субсидия), при этом каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, а также свои условия предоставления. Так, субвенции и субсидии подлежат возврату в соответствующий бюджет в случаях их нецелевого применения, а также при неиспользовании их в установленные сроки.

2 Современное состояние межбюджетных отношений в России

2.1 Рейтинг дотационности регионов РФ - ожидает ли Россию изменение политики межбюджетных отношений

Министерство регионального развития России представило рейтинг регионов по степени дотационности их бюджетов. Данные проанализированы в преддверии обсуждения проводимой в настоящее время политики межбюджетных отношений в рамках Всероссийской конференции «Стратегия регионального развития России», которая состоится 2 февраля.

По данным Минрегионразвития РФ, объем финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в январе-октябре 2006 года достиг почти 440 млрд. рублей. Эта сумма в среднем по стране составляет 14,61% в доходах консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.

"Тем не менее, анализ социально-экономических показателей в текущем году показывает, что неравномерность в развитии субъектов Российской Федерации продолжает сохраняться, а проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения дифференциации в социально-экономическом развитии регионов", - отмечается в сообщении министерства.

Только 16 субъектов Российской Федерации из 87 могут в ближайшее время уйти от дотационности. Это г. Москва и г. Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий, Ненецкий и Агинский Бурятский, Ханты-Мансийский автономные округа, Пермский край, Республика Коми, Тюменская, Самарская, Липецкая, Вологодская, Свердловская, Ленинградская, Ярославская, Челябинская, Оренбургская области. В 2006 году они имели в консолидированных доходах своих бюджетов менее 10% федеральных средств.

Еще 37 субъектов получили финансовую помощь в виде дотаций из федерального бюджета, которые составляли от 10% до 30%.

Более 30% составили средства федерального бюджета в консолидированных бюджетах Приморского и Ставропольского краев, Чувашской Республики и Республики Саха (Якутия), Псковской, Ульяновской, Амурской, Ивановской, Брянской, Тамбовской областей.

В Алтайском крае, Республиках Марий Эл и Бурятия, Чукотском АО, Пензенской, Курганской, Магаданской, Читинской областях и Республике Калмыкия, Камчатской области, Еврейской АО финансовая помощь из федерального бюджета составила от 40% до 60%.

В Республиках Северная Осетия-Алания, Адыгея, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария и Корякском АО - более 60%.

Более 70% - в Республике Тыва, Республике Дагестан, Республике Алтай, Усть-Ордынском Бурятском АО.

В Чеченской Республике и Республике Ингушетия объем дотаций составил более 80%.

За 10 месяцев 2006 года межбюджетные трансферты из федерального бюджета предоставлялись как в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, так и в виде дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение сбалансированности бюджетов и др.

Основной формой предоставления финансовой помощи по-прежнему остаются дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Это самый крупный фонд; согласно федеральному бюджету на 2006 год, Фонд финансовой поддержки был утвержден в размере 228,2 млрд. рублей. За период январь-октябрь 2006 года из этого Фонда субъектам перечислено дотаций в объеме 201,7 млрд. рублей (88,4%).

При этом самые большие дотации (более 80% от общей суммы перечисленной Фондом финансовой поддержки) поступают в бюджеты Республик Саха (Якутия) и Тыва, Камчатской области, Чукотского автономного округа.

Значительный объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности также присутствует в консолидированных доходах бюджетов Пермского края (50,8%), Чеченской Республики (54,15%), Республики Алтай (54,74%), Республики Дагестан (59,41%), Республики Тыва (64,73%), Республики Ингушетия (65,81%).

Регионы-доноры помощи из этого фонда не получают.

Как отмечают в Министерстве регионального развития РФ, высокая доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в консолидированном бюджете свидетельствует о низком налоговом потенциале и высоком удельном весе бюджетных расходов в субъекте.

Между тем, объем межбюджетных трансфертов на 2007 год увеличивается по сравнению с 2006 годом на 187,4 млрд. рублей (на 31,4%). Впервые из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации выделяется 9 млрд. рублей на стимулирование регионов, развивающих собственную доходную базу. Идея такого поощрения содержится в Бюджетном послании президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 мая 2006 года "О бюджетной политике в 2007 году".

"Для того чтобы бюджет Российской Федерации стал реальным инструментом государственной политики по реализации поставленных государством целей и задач, необходима долгосрочная стратегия или программа социально-экономического развития, с едиными приоритетными и национальными целями, в соответствии с которыми в дальнейшем действуют различные ведомства, - подчеркивается в сообщении Минрегионразвития. - В настоящее время, отдельные ведомства сами себе формулируют цели своей деятельности. Главные распорядители бюджетных средств не всегда понимают и правильно оценивают истинную задачу своей деятельности. Среднесрочные финансовые планы составляются субъектами Российской Федерации отдельно от собственных стратегий социально-экономического развития. На федеральном уровне также нет примера, который показал бы, каким образом это должно быть взаимосвязано. Решить эту проблему можно за счет установления минимального уровня бюджетной обеспеченности. Во многих государствах именно этот уровень является законодательно установленной целью межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов".

"В тоже время, - отмечают в министерстве, - крайне важно соблюсти социальные гарантии, предусмотренные Конституцией России, которые относятся к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вопрос о межбюджетных отношениях - один из самых острых на сегодняшний день. Его невозможно решить, не учитывая и не согласовывая с собственно регионами, ведущими экспертами, бизнесом, вовлеченным в этот процесс, всеми заинтересованными группами общественности.

2.2 Межбюджетные отношения: потоки финансовой помощи будут оптимизированы

В этом году завершается действие Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006--2008 гг. Можно ли говорить о предварительных итогах исполнения этого документа прокомментировал заместитель министра финансов РФ Силуанов А.Г.: «Основными направлениями повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами на 2006--2008 годы были определены: укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты и улучшения управления общественными финансами, повышение прозрачности региональных и местных бюджетов. По сути, все основные положения Концепции выполнены».

Этот документ принимался в период разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации. Поэтому основной упор в Концепции делался на оказание поддержки регионам и муниципалитетам в прохождении этого этапа. Можно сказать, что главное удалось: полномочия, которыми наделены субъекты РФ и, особенно, муниципалитеты обеспечены финансовыми ресурсами.

Всего 3-4 года назад велись ожесточенные дискуссии на тему, а смогут ли вообще муниципальные образования иметь собственные бюджеты и выполнять полномочия, которые определены законодательством для этого уровня власти. Сегодня можно с уверенностью сказать: да, они смогли. Доходы бюджетов местных органов власти, как и доходы бюджетов субъектов РФ, растут темпами, значительно опережающими инфляцию. Так, в 2007 году налоговые и неналоговые доходы (без учета финансовой помощи) региональных бюджетов выросли на 28,5%, местных -- на 28% [11, с. 3].

Расходная база этих бюджетов растет такими же темпами. И хотя нередко еще возникает вопрос о недостаточности средств, особенно при исполнении бюджетов муниципального уровня, очевидно значительное увеличение финансовых ресурсов, направляемых на реализацию полномочий, которые четыре года назад исполнялись с гораздо более низким качеством.

Главной на сегодняшний день становится проблема не столько роста объема финансовых ресурсов, сколько эффективности расходования бюджетных средств, что как раз и является залогом успеха в исполнении субъектами РФ и муниципалитетами их полномочий.

В период действия Концепции новые методики межбюджетных отношений создали дополнительные стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и муниципальном уровнях. Например: уточнена методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности с тем, чтобы объем финансовой поддержки не снижался тем субъектам РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала. Все эти меры себя оправдали, и те результаты исполнения региональных бюджетов, которые сейчас наблюдаются, достигнуты.

Одновременно с этим, в период действия Концепции, принят ряд мер, направленных на стимулирование субъектов РФ и муниципалитетов к повышению качества управления общественными финансами. За последние четыре года расширен список участников конкурса на звание региона, придерживающегося в управлении финансами лучшей практики. Кроме того, в число участников включены десять муниципалитетов. Участники, получившие наивысшие оценки, удостоились финансового поощрения.

Конечно, за годы осуществления реформы по совершенствованию межбюджетных отношений, в частности за период действия Концепции, качество управления региональными финансами существенно улучшилось. Однако все еще остаются регионы с низким уровнем финансового управления. Таких регионов около 10. Бюджеты там принимаются с нереалистичными показателями. Расходные обязательства не исполняются в полном объеме, допускается рост кредиторской задолженности. Неритмично исполняются обязательства перед гражданами. Но количество таких регионов сокращается.

Несмотря на значительный рост доходов региональных бюджетов в 2007 году, объем их профицита, по сравнению с 2006 г., снизился более чем на 70%, при этом наибольшее падение зафиксировано у субъектов РФ, в доходах которых помощь из федерального бюджета составляет менее 5%, то есть у самых сильных. Общее количество профицитных бюджетов сократилось на 4%, а дефицитных выросло на 3% .

Более точным показателем достаточности финансовых ресурсов является перевыполнение плана по доходам бюджета и сокращение кредиторской задолженности, накопленной в прежние годы. Последний показатель говорит о том, что регион, помимо осуществления текущих расходов, погашает свои долги. На начало 2008 г. объем кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ составляет 41,6 млрд. руб., или сократился за год на 14%. В 11 регионах она вовсе отсутствует, а в 52 составляет крайне незначительную величину [11, с. 5].

То, что сократилось количество профицитных региональных бюджетов, не свидетельствует о снижении уровня сбалансированности бюджетов регионов. Было бы странно, если бы, получая дополнительные доходы, власти субъектов РФ не принимали бы решений о расходовании этих средств.

Сейчас в средствах массовой информации идет дискуссия о том, каким образом ликвидировать такое явление, как дотационные регионы. Некоторые экономисты высказываются в пользу сохранения за региональными бюджетами части федеральных налогов, за счет чего эти регионы могли бы достаточно быстро развить собственную налоговую базу.

Согласно действующему законодательству из федерального бюджета предоставляются дотации тем регионам, у которых уровень бюджетной обеспеченности, то есть уровень бюджетных доходов на душу населения, ниже среднего по России. Учитывая значительную дифференциацию экономических потенциалов субъектов РФ, возникшую в результате различий в сложившейся структуре экономики, численности проживающего населения и других самых разных объективных и субъективных причин, добиться одинакового уровня доходов на душу населения, на мой взгляд, невозможно. Поэтому тема выравнивания бюджетной обеспеченности за счет предоставления дотаций из федерального бюджета будет долго сохранять актуальность. Из этого вовсе не следует, что не нужно создавать условий для того, чтобы субъекты РФ зарабатывали собственные средства. Задачу ежегодного снижения уровня зависимости региональных бюджетов от помощи федерального центра тоже никто не снимает. Ее нужно ставить и решать путем развития экономического потенциала регионов.

В связи с этим можно привести пример Республики Тыва, одного из высокодотационных субъектов РФ (в объеме доходов бюджета финансовая помощь из федерального бюджета приближается к 90%). С тем, чтобы повысить собственную доходную базу республики, там намечено реализовать ряд инвестиционных проектов с использованием средств Инвестиционного фонда. Эти средства, по сути, являются катализатором для привлечения в экономику региона инвесторов. Придут инвесторы -- возрастет экономический потенциал, а, значит, увеличится доходная база бюджета региона.

Передача дополнительных доходных источников в бюджеты субъектов РФ приведет лишь к росту доходов крепких регионов с уже сложившимся экономическим, налоговым потенциалом.

Особенно наглядно эта ситуация проявляется на уровне муниципальных образований. Например, поселению, у которого нет собственной доходной базы, сколько налогов ни передавай, бюджет не прирастет. И наоборот, даже незначительная доля, например, налога на прибыль, переданная крепкому с экономической точки зрения региону, только упрочит его позиции.

По мнению некоторых ученых и специалистов-практиков, за три года действия Федерального закона № 131-ФЗ перечень вопросов, переданных на местный уровень, увеличился в 1,5 раза, а доходная база местных бюджетов не пересматривалась, в результате чего вновь возникают «нефинансируемые мандаты».

Бюджетный кодекс РФ запрещает принимать решения о передаче каких-либо полномочий с одного уровня бюджетной системы РФ на другой без соответствующего обеспечения финансовыми ресурсами. В последнее время некоторые региональные лидеры и главы муниципалитетов обращались в федеральные органы власти с просьбой разрешить выполнять ряд полномочий, закрепленных за федеральным уровнем власти. Такие разрешения были даны, при этом в законах записано, что субъект РФ или муниципалитет «вправе» выполнять такое-то полномочие. Но «вправе» -- не есть обязанность. Разрешение предполагает, что на исполнение данного полномочия у соответствующего уровня власти есть собственные средства.

Что же касается утверждения, что доходная база местных бюджетов не пересматривалась, это тоже не совсем так. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрено дополнительное закрепление за муниципальными образованиями: госпошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления поселений и городских округов (раньше зачислялась в бюджеты субъектов РФ); платы за пользование водными объектами в зависимости от права собственности (раньше плата зачислялась в федеральный бюджет, теперь -- в бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов). Увеличены нормативы зачисления в местные бюджеты доходов от распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на землю: в границах городских округов -- с 70% до 80% в бюджеты городских округов, в границах поселений -- с 10% до 50% в бюджеты поселений, на межселенных территориях -- с 70% до 100% в бюджеты муниципальных районов [11, с. 6].

2.3 Финансовое обеспечение реформы местного самоуправления

Завершился второй год с начала полномасштабной реализации Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Безусловно, во многом успех реформы местного самоуправления зависит от полноты финансового обеспечения полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В связи с этим очевидна актуальность проведения анализа исполнения местных бюджетов.

В 2006-2007 гг. в результате положительной динамики роста экономических показателей в регионах и муниципальных образованиях отмечался существенный рост доходов местных бюджетов. Если в 2006 г. собственные доходы местных бюджетов (без учета субвенций) составили 1084,2 млрд. руб. и выросли по сравнению с 2005 г. на 235,4 млрд. руб. (27,7%), то в 2007 г. их объем составил 1387,2 млрд. руб. с ростом к уровню 2006 г. на 303,0 млрд. руб. (27,9%).

В 55 субъектах РФ рост собственных доходов местных бюджетов превысил средний уровень по стране. Так, наибольший темп роста отмечается в местных бюджетах Сахалинской области (95,4%), Астраханской области (86,7%), Кабардино-Балкарской Республики (79,2%), Республики Калмыкия (61,5%), Ненецкого автономного округа (61,2%), Волгоградской области (54,7%), Курской области (53,7%), Чувашской республики (52,4%), и Тульской области (50,7%). Незначительное снижение темпов роста собственных доходов местных бюджетов отмечается в 4 субъектах РФ [12, с.7].

Значительный рост доходов в течение 2007 г. позволил перевыполнить первоначально запланированные показатели местных бюджетов по собственным доходам на 20,9%.

По субъектам РФ исполнение плана собственных доходов местных бюджетов сложилось следующим образом:

- доходы выросли с 20,9% до 50% первоначального плана в 44 субъектах РФ;

- свыше 50% - в 3 субъектах РФ;

- ниже 20,9% - в 39 субъектах РФ.

В общем объеме поступивших в 2007 г. собственных доходов местных бюджетов налоговые и неналоговые доходы составляют 59,1% (819,2 млрд. руб.), межбюджетные трансферты (без учета субвенций из фондов компенсаций) - 40,9% (568,0 млрд. руб.), в 2006 г. - 58,9% и 41,1% соответственно.

Весьма актуальным остается вопрос об укреплении доходной, и, прежде всего, налоговой базы местного самоуправления. Налоговые доходы местных бюджетов в 2007 г. исполнены в сумме 579,5 млрд. руб. с перевыполнением первоначального плана на 24,2%, или 62,5 млрд. руб.

В структуре собственных доходов местных бюджетов в среднем по РФ 41,8% (579,5 млрд. руб.) приходится на налоговые доходы. В 36 субъектах РФ их удельный вес в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение. Наибольшая доля налоговых доходов отмечается в местных бюджетах Тюменской области (78,0%), Республики Хакасия (56,9%), Калужской области (56,2%), Приморском крае (56,0%), Самарской области (54,4%), Курской области (53,6%), Липецкой области (53,5%), Архангельской области (51,8%), Волгоградской области (51,2%), Орловской области (51,2%) [12, с. 7].

По сравнению с 2006 г. темп роста налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами на постоянной основе Бюджетным и Налоговым кодексами РФ, и переданные субъектами РФ дополнительно по единым и дифференцированным нормативам отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов в рамках формализованных методик распределения дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений и муниципальных районов (городских округов), составляет 24,2%.

Распределение налоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно: в бюджетах городских округов аккумулируется 64,5% (373,5 млрд. руб.) налоговых доходов, в бюджетах муниципальных районов - 30,1% (174,5 млрд. руб.) и лишь 5,4% (31,4 млрд. руб.) - в бюджетах поселений.

Анализ приведенных в таблице 1 данных показывает, что в структуре налоговых доходов в местных бюджетов основным бюджетообразующим налогом в 2007 г. продолжает оставаться налог на доходы физических лиц, удельный вес которого составляет 66,8% или 388,7 млрд. руб. (в 2006 г. - 61,4% или286,4 млрд. руб.).

В 2007 г. поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц в порядке исполнения субъектами РФ оценивается в 90,1 млрд. руб.

Таблица 1 - Перевыполнение годовых плановых показателей налоговых доходов местных бюджетов достигнуто по всем типам муниципальных образований.

Виды доходов	Городские округа	Муниципальные районы	Поселения	Всего
	План	Факт	% испол-нения	План	Факт	% испол-нения	План	Факт	% испол-нения	План	Факт	% испол-нения
Налоговые доходы, всего	338,0	373,4	110,5	151,7	174,5	115,0	27,3	31,6	115,4	517,0	579,5	112,1
из них: НДФЛ	219,5	243,3	110,8	109,5	126,6	115,6	15,9	18,8	117,6	344,9	388,7	112,7
Налог на имущество физических лиц	3,5	4,4	125,7	0,7	0,8	114,3	1,3	1,6	123,1	5,5	6,8	123,6
Земельный налог	41,1	45,0	109,5	7,7	8,7	112,9	9,4	10,2	108,5	58,2	63,9	109,8

Общий объем доходов, полученных местными бюджетами в связи с закреплением субъекта РФ налога на доходы физических лиц (обязательного и дополнительного сверх установленного Бюджетным кодексом), составил 127,9 млрд. руб.

Положительные свойства этого налога как инструмента межбюджетного регулирования (более равномерно размещена налоговая база по сравнению с другими налогами, немобильность, точность расчета поступлений), делают его преимущественным для закрепления за местными бюджетами на постоянной основе.

Вместе с тем, дополнительные и единые нормативы отчислений сверх установленного Бюджетным кодексом уровня в 40% закреплены лишь в 50 субъектах РФ.

Доходы от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами и закрепленных за бюджетами муниципальных образований Бюджетным кодексом РФ, составили 50 млрд. руб., из них налог на вмененный доход, зачисляемый в бюджеты городских округов и муниципальных районов - 48,9 млрд. руб., или 8,4% налоговых доходов местных бюджетов, единый сельскохозяйственный налог - 1,1 млрд. руб., или 0,2%, соответственно [12, с. 9].

Общий объем доходов, поступивших за счет налогов, нормативы по которым установлены на федеральном уровне, оценивается в 489,1 млрд. руб.

Поступления налогов, которые были переданы на муниципальный уровень в соответствии с законами субъектов РФ, оцениваются в 90,4 млрд. руб., или 15,6% от общего объема налоговых доходов.

В целях формирования налоговой статистики, необходимой для осуществления межбюджетных отношений на региональном уровне, в 2007 году Минфином России были подготовлены изменения в действующий порядок взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Так в соответствии с постановлением Правительства РФ от 10.10.2007 г. № 663 в 2008 г., налоговые органы в дополнение к 5 видам налогов начнут формирование отчетности о налоговой базе и структуре начислений еще по 16 видам налогов и сборов, которые в соответствии с Бюджетным кодексом участвуют в формировании доходов бюджетов субъектов РФ.

Дополнительное закрепление нормативов отчислений за местными бюджетами привело к изменениям (по сравнению с 2006 г.) в структуре налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ.

Наряду с налоговыми доходами следует отметить и существенный рост неналоговых доходов местных бюджетов, поступления которых в значительной степени в отличие от налогов и сборов зависят от эффективности деятельности органов местного самоуправления. Фактические поступления неналоговых доходов в 2007 г. составили 239,7 млрд. руб., что выше уровня 2006г. на 39,4%, или на 67,7 млрд. руб.

Распределение неналоговых доходов по типам муниципальных образований осуществляется крайне неравномерно. Основной объем неналоговых доходов (69,5%) поступил в бюджеты городских округов, доля неналоговых муниципальных районов составляет 25,2%, поселений - 5,3%.

2.4 Межбюджетные трансферты

На раздел «Межбюджетные трансферты» приходится более трети всех расходов федерального бюджета на 2007 год - 33,7%. Суммарные расходы по этому разделу в проекте бюджета составляют 777,2 млрд. рублей, что на 46,8% больше, чем в бюджете 2006 г. (Справочно: на национальную оборону и на общегосударственные вопросы планируется по 15% всех расходов, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность - 12,1%).

За последние годы объемы перераспределения значительно возросли.

Кроме того, бюджет, начиная с 2005 г., строится на новой системе разграничения расходных полномочий. При этом значительная часть полномочий, закрепленных за федеральным центром, делегирована на региональный уровень и финансируется за счет средств федерального бюджета, которые также входят в состав «межбюджетных трансфертов».

Структура раздела «Межбюджетные трансферты» в 2007 г. включает несколько подразделов, выполняющих разные функции: «Финансовая помощь бюджетам других уровней», а также «Фонды компенсаций», «Другие межбюджетные трансферты» и «Трансферты внебюджетным фондам».

Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный в 1994 г. До 2001 г. ФФПР составлял до 70% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, сейчас - около 43%. Снижение сумм распределяемых в регионы через этот фонд обусловлено созданием и закреплением ряда других фондов субсидирования регионов. Общий объем ФФПР в проекте бюджета на 2007 г. составил в объеме 260,42 млрд. руб., что на 14% больше утвержденного в законе о бюджете на 2006 г.

Главная цель этого Фонда - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ. В основе методики расчета объемов дотаций ФФПР лежит показатель уровня расчетной бюджетной обеспеченности региона, который зависит от рассчитываемых по специальным методикам относительных к средним по России показателям налогового потенциала и расходных потребностей региона. В указанную методику в 2007 г. были внесены изменения по расчету индекса налогового потенциала, направленные на то, чтобы для регионов, которые достигли более высоких показателей социально-экономического развития и смогли увеличить свой налоговый потенциал выше среднероссийского уровня, объем федеральных дотаций не сокращался. Этим, как предполагается, будет достигаться цель стимулирования регионов к развитию собственной налоговой базы.