Бюджетное планирование
Роль и место бюджетного планирования в бюджетном процессе. Классификация и анализ существующих методов бюджетного планирования. Проблемы традиционно сложившегося в России похода к бюджетному планированию. Анализ затратного и результативного методов.
| Рубрика | Финансы, деньги и налоги |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 22.09.2008 |
| Размер файла | 187,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
- Содержание
- 1 Роль и место бюджетного планирования в бюджетном процессе. 1
- 2 Классификация и анализ существующих методов бюджетного планирования. 6
- 3 Проблемы традиционно сложившегося в России похода к бюджетному планированию. Сравнительный анализ затратного и результативного методов. 20
- 1 Роль и место бюджетного планирования в бюджетном процессе.
- В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа бюджетной системы, суть которой состоит в переходе от идеологии контроля над затратами к идеологии управления результатами путем оптимальной децентрализации управления общественными финансами. Первый уровень децентрализации будет достигнут путем реформы межбюджетных отношений (с 2006 года), второй - за счет реформы бюджетного процесса (с 2007 года), третий - за счет реструктуризации бюджетной сети (с 2008 года).
- В финансовых органах чрезвычайно актуальна проблема перехода на новые методы расчета бюджета. В соответствии с концепцией бюджетных реформ в РФ, в настоящее время активно ведутся исследования в области организации среднесрочного финансового планирования и бюджетного планирования, ориентированного на результат.
- В структуре бюджетного механизма выделяют следующие блоки, обусловленные функциональными особенностями управления бюджетными отношениями:
- а) бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования;
- б) исполнения бюджета;
- в) бюджетного контроля.
- Каждому из блоков присущи специфические методы, с помощью которых решаются задачи, возникающие на каждой стадии бюджетного процесса. Бюджетный механизм состоит из элементов (блоков), которые обеспечивают выполнение этапов бюджетного цикла. Таким образом, из бюджетного механизма можно выделить, например, механизм бюджетного планирования, который обладает своим предназначением, организацией и методами.
- Финансовое планирование на общегосударственном и территориальном уровне обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении.
- В систему финансовых планов входят перспективные финансовые планы и сводные финансовые балансы (СФБ), составляемые на общегосударственном и территориальном уровнях управления.
- Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточнения прогноза социально-экономического развития государства.
- Сводный финансовый баланс - это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.
- Составление сводного финансового баланса является подготовительным этапом разработки адресного финансового плана, т. е. бюджета.
- Таким образом, бюджетное планирование - это один из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики.
- Систему бюджетного планирования можно представить в виде схемы на рисунке 1.
- Рис. 1. - Система бюджетного планирования.
- Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.
- Бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т. е. не более чем на год. Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.
- Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению.
- При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.
- Метод экстраполяции, т. е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов.
- Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства.
- Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов.
- Следующий этап бюджетного планирования - процесс составления проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета - определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территорий. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально - экономического развития государства или территории, которая в свою очередь разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей.
- В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются направления планируемой финансово-бюджетной политике, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству Российской Федерации, и показатели разработанного Министерства экономики РФ прогнозе социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Также, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком РФ, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень которых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально- экономического развития страны.
- На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, в котором отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.
- Следующим этапом бюджетного планирования выделяют процесс принятия проекта бюджета.
- После одобрения Правительством РФ сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Также, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядок индексаций заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.
- 2 Классификация и анализ существующих методов бюджетного планирования.
- В данной части работы приведены известные методы бюджетного планирования и представлен анализ применения этих методов в России и за рубежом.
- Теория малых изменений в финансовом планировании основывается на предположении, что принципиальные изменения в структуре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в результате некоторых внешних обстоятельств.
- Теория малых изменений является одной из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет нормативного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том, как должно выглядеть финансовое планирование.
- В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимыми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается необычайно устойчивым - отделы местной администрации и другие группы давления могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отвечает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расходов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюджет нового года становится очень похожим на прошлогодний.
- В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.
- Также сформулированы типичные методы, с помощью которых осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигнованных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов; запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим программам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет самофинансироваться.
- Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.). Нормы и нормативы, используемые в нормативном подходе к планированию расходов бюджета, классифицируются:
- · по форме выражения: натуральные, абсолютные, относительные, стоимостные;
- · по степени детализации: индивидуальные, комбинированные, укрупненные;
- · по уровню применимости: народнохозяйственные, отраслевые;
- · по методам установления: государственные, муниципальные;
- · по мере удовлетворения потребностей: минимальные, оптимальные
- В тех же исследованиях приводятся следующие «конкретные методы» нормативного подхода:
- · метод прямого счета;
- · метод структуризации (составные компоненты затрат социального показателя);
- · метод структуризации (составные компоненты финансирования социального показателя).
- В рамках применения нормативного подхода в регионах используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов местных бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. Часто сами попытки реорганизации системы предоставления бюджетных услуг рассматриваются органами местного самоуправления, как реформирование сети бюджетных учреждений в рамках финансовых ограничений. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов
- Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В советской бюджетной системе натуральные нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).
- Многолетнее (среднесрочное) планирование является техникой финансового планирования, которая расширяет горизонт планирования на несколько лет, что позволяет соотносить планируемый бюджет со стратегическими и тактическими целями государства.
- Многолетнее финансовое планирование является важнейшим инструментом финансовой и экономической стабилизации, а также позволяет решать другие задачи, к которым относятся:
- · проверка правительственных и законодательных решений на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;
- · обеспечение преемственности бюджетного процесса и повышения фискальной дисциплины;
- · повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;
- · экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.
- Недостаток этого метода - его определенная негибкость. Преодолеть этот недостаток можно следующим комплексом решений:
- · создание стабилизационного фонда на случай непредвиденного ухудшения обстоятельств, перспективное планирование формирования и средств этого фонда;
- · возможность пересмотра показателей перспективных планов по мере приближения будущих периодов (в частности, составление скользящих планов и скользящих бюджетов).
- · Именно коррекция придает процессу многолетнего планирования необходимую связность и согласованность во времени. Конкретные процедуры пересмотра могут быть чрезвычайно разнообразными.
- Метод составления бюджета с нуля предполагает ежегодную верификацию и необходимость защиты всех программ, осуществляемых органами самоуправления. Процесс планирования начинается с описания «пакета решений», подготовленных руководителями подразделений местной администрации. Это описание содержит классификацию важности отдельных заданий, размер финансирования, описание проводимой деятельности, обоснование связи осуществляемых действий с целями организации. Оно содержит также анализ последствий возможного отказа от осуществления отдельных видов деятельности. Руководители отделов собирают описания деятельности, ранжированные по степени важности, проводят их повторное ранжирование и передают необходимую информацию лицам, ответственным за подготовку бюджета. Этот метод заставляет ясно формулировать иерархию приоритетов на каждом уровне организационной структуры местной администрации; если он последовательно реализуется, то бюджет будет составляться по принципу «снизу вверх», а не «сверху вниз» организационной иерархии.
- Бюджет, основанный на показателях эффективности («Бюджет целей и эффективности») - это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем в него будут внесены расходы, администрация должна подготовить декларацию результатов программы и план оказания услуг, содержащие цели, способы их достижения и объективные показатели, позволяющие оценить ход реализации. Этот метод предполагает, что основным показателем, характеризующим выполнение бюджета, является достижение заданных измеримых параметров. Таким образом, бюджет играет роль источника средств и формулировки целей (показателей эффективности), что должно вести к повышению качества услуг при более низких ценах. Данный метод тесно связан с методом управления, называющимся «управлением по задачам».
- Бюджет, основанный на заданиях - это финансовый план органа местного самоуправления, подготовленный таким образом, что, прежде чем расходы будут внесены в план, администрация должна подготовить в виде бюджетных заданий подробные планы (в финансовом и натуральном выражении) того, что должны осуществить получатели бюджетных средств. Форма бюджета, основанного на заданиях, позволяет описать расходы с точки зрения их вклада в достижение целей, поставленных органами самоуправления. При составлении бюджета основной акцент сделан на результаты, которые необходимо достигнуть, а не на освоение бюджетных средств. Программы, ведущие к сходным целям, расположены в таком бюджете рядом друг с другом, и конкуренция в борьбе за получение бюджетных средств способствует тому, чтобы проанализировать реально существующие альтернативы. Осуществление отдельных программ часто требует более одного года, в связи, с чем планирование должно осуществляться на более длительную, чем один год, перспективу. Подход последовательного разделения текущего и инвестиционного бюджетов имеет следующие достоинства:
- · задолженность может быть позитивным явлением, но она должна быть связана только с финансирование капиталовложений, а не текущей деятельности;
- · степень соответствия текущих доходов текущим расходам становится более прозрачной;
- · улучшаются условия наблюдения за тенденциями изменений текущих расходов;
- · инвестиционные программы становятся более ясными;
- · все перечисленные выше преимущества облегчают осуществление долгосрочного финансового планирования (прежде всего инвестиционного) и контроль за реализацией инвестиционной программы.
- Можно выделить следующие этапы развития концепции и практики применения программно-целевого бюджетирования на федеральном уровне:
- · программно-целевой бюджет;
- · система «планирование - программирование - бюджетирование»;
- · управление по целям;
- · планирование бюджета от нуля;
- · бюджетное планирование, основанное на результативности;
- · бюджетное планирование, основанное на методе начисления.
- Рассмотрим подробнее ключевые концепции каждой из этих инициатив.
- Программно-целевой бюджет построен на базе следующих принципов:
- · формат бюджета переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов;
- · все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видом деятельности;
- · данные о структуре расходов в разрезе видов затрат также требовалось указывать, но в качестве элементов программ;
- · в первую очередь ставилась задача структуризации деятельности в разрезе программ, ориентированных на достижение качественных целее, а во вторую очередь - подбора адекватных количественных показателей для измерения степени достижения этих целей.
- В результате внедрения описанной выше методологии бюджетного планирования были получены следующие результаты.
- Положительный опыт внедрения методики:
- · представление проекта федерального бюджета конгрессу в разрезе программ/видов деятельности значительно повысило «читаемость» и обозримость бюджетной информации, способствовало превращению бюджета федерального правительства в политический документ, связывающий цели государственной политики с затратами и показывающий, каким образом планируемые государственные расходы связаны с достижением целей государственной политики;
- · включение в проект бюджета информации об ожидаемых социальных и экономических результатах деятельности министерств позволяет усилить ответственность министерств за достижение поставленных целей, повысить эффективность государственных расходов;
- · включение в бюджет межведомственных программ позволяет усилить координацию деятельности различных министерств;
- · подключение к работе над проектом федерального бюджета представителей законодательной власти на стадии формирования целей государственной политики позволяет ввести обоюдную ответственность за составление бюджета исполнительной и законодательной ветвей, облегчает прохождение проекта бюджета в конгрессе.
- Отрицательные стороны метода:
- · информация о суммарных затратах на реализацию программ, в разрезе которых представлялись расходы министерств, в большинстве случаев была недостаточной и неполной, что давало искаженную картину истинной стоимости достижения намеченных результатов;
- · данные, содержащиеся в отчетах об исполнении программ, оказались не вполне сопоставимыми вследствие того, что не были выработаны единые принципы организации управления программами и отражения управленческих и иных косвенных расходов в бюджетной классификации;
- · реализация программ и предоставление отчетности об их исполнении не были синхронизированы. Вывод комиссии и состоял в том, что необходимо согласовать бюджетную классификацию, организационную структуру программ и процедуры представления отчетности.
- Система «планирование - программирование - бюджетирование» - построена на базе следующих принципов:
- · объем бюджетного финансирования на будущий год не служит лимитом для выбора одной из альтернатив, а, наоборот, определяется выбором одной из альтернатив;
- · предусмотрена возможность выбора горизонта планирования произвольным образом;
- · используется иерархия программ «программы - подпрограммы - программные элементы»;
- · необходимо разработать несколько разных вариантов достижения целей и соответствующие им варианты финансирования;
- · предусмотрено применение программной структуры многолетнего планирования (применительно к проектам капитального строительства и программам, реализация которых рассчитана на несколько лет);
- · для принятия оптимальных бюджетных решений необходимо сравнивать ожидаемые затраты и результаты, для чего требуется измерять социальную эффективность, что предполагает использование достаточно сложных аналитических инструментов.
- Методология выставляла высокие требования к уровню квалификации персонала. Для решения этой проблемы были внесены изменения в бюджетный календарь, увеличена численность персонала, проведено обучение служащих. В результате использования метода были созданы следующие наработки:
- · сформулированы миссии и функции министерств и ведомств;
- · возросло качество информационной поддержки принятия решений: в министерствах ведомствах была накоплена ценная информация о нормативах затрат, объемах предоставления услуг, о целях и способах измерения степени их достижения;
- · появился опыт использования системного анализа для сравнения различных альтернатив и принятия оптимальных бюджетных решений.
- Среди проблем, помешавшим успешно внедрить систему, специалисты (в том числе специалисты из министерств и ведомств, в которых внедрялась система) называли следующие:
- · несовершенство методологии оценки результатов исполнения программ;
- · трудности интегрирования полученных оценок в процесс принятия решений;
- · отсутствие доступа к документам со стороны конгрессменов;
- · невозможность с помощью полностью формализовать процесс принятия решений по распределению бюджетных средств между главными приоритетами государственной политики (например, между образованием и здравоохранением);
- · существование определенных сфер государственной деятельности (например, внешнеполитической деятельности), в которых системный анализ не применим;
- · отсутствие механизма преодоления разногласий;
- · организационные сложности (большая численность служащих и сложная организационная структура федеральных органов исполнительной власти, необходимость координации действий министерств).
- Управление по целям построено на базе следующих принципов:
- · повышение ответственности всех сотрудников министерств за достижение целей (для начальников министерств и ведомств) и отдельных задач (для сотрудников);
- · необходимо было оценить социальную и экономическую эффективность федеральных программ;
- · цели министерств должны были быть социально значимыми, количественно измеримыми, реализуемыми без дополнительных ресурсов, рассчитанными на исполнение в течение одного года;
- · необходимо было выделить подцели, реализация которых ведет к выполнению основных целей.
- Положительные стороны MBO:
- · выработка целей;
- · персональная ответственность за достижение целей.
- Основной причиной отказа от MBO принято считать слабую связь этого метода с процессом подготовки бюджета и трудности, возникшие при выработке целей и их измерении. Предлагаемые цели нередко были не достижимыми в рамках планируемого горизонта, либо формулировки этих целей были слишком общими, неконкретными. Кроме того, в качестве целей своей деятельности некоторые министерства выдвигали задачи, решение которых выходило за пределы их компетенции.
- Планирование бюджета от нуля построено на базе следующих принципов:
- · для каждой цели министерства должны предложить несколько вариантов ее достижения, причем затраты по крайней мере по одной из программ должны быть ниже текущего уровня;
- · каждое министерство должно было построить иерархию целей, начиная с нижнего звена организации и до министерства/ведомства в целом, и оценить объем ресурсов, требуемый для их достижения;
- · при составлении бюджета распределение средств между статьями начинается «с чистого листа» (без учета плановых и фактических данных прошедших периодов);
- · необходимо совместить программную структуру с организационной, указав в ней центры принятия решений;
- · нужно было подготовить «пакеты решений» - пакеты программ, соответствующих альтернативным способам достижения целей, включающие сведения о требуемых затратах и об ожидаемой социально-экономической эффективности реализации программ;
- · требовалось провести обсуждение программ, входящих в «пакет решений» с участием руководителей разного уровня;
- · необходимо было составить обоснование затрат (программ), ранжированных по приоритетности.
- Далее представлены выводы по результатам использования методологии.
- Положительные стороны:
- ? концептуально устанавливает самую четкую и ясную связь между бюджетными ресурсами и результатами реализации программ.
- Отрицательные стороны:
- ? объем бумажной работы вырос в несколько раз;
- ? обнаружился недостаток времени для программного планирования;
- ? часто отсутствовала информация для принятия решений в соответствии с требованиями;
- ? в некоторых случая рассмотрение альтернативных вариантов не имело смысла при подготовке заявок по программам, уровень расходов по которым был вне контроля министерств.
- Бюджетное планирование, основанное на результативности включает следующие базовые принципы:
- · готовились отчеты, ориентированные на население, от федеральных министерств о ходе реализации исполняемых ими программ и о достигнутых результатах;
- · проводилось совершенствование процедур выработки программных целей, измерения социальной и экономической эффективности реализации программ, совершенствование отчетности о их выполнении;
- · предполагалось усиление социальной эффективности программ и усиление ответственности государственных органов за результаты их осуществления; повышение качества услуг населению;
- · требовалась формулировка целей в виде системы количественных и качественных показателей с планом достижения поставленных целей;
- · проводилось предоставление конгрессменам объективной информации о произведенных затратах, степени достижения поставленных целей, сравнительной эффективности федеральных программ;
- · составлялся ежегодный отчет о результатах деятельности в который включены данные сравнения достигнутых показателей социальной эффективности с запланированными;
- · мероприятия по достижению целей, которых не удалось достичь, либо объяснения, почему эти цели недостижимы; основные выводы по оценке результатов исполнения программ за отчетный год.
- Бюджетное планирование, основанное на методе начисления является инструментом для поддержки управления, основанного на показателях результативности, так как в некоторых случаях оно более четко связывает общую стоимость ресурсов, используемых для достижения некоторого результата. Этот метод выявляет все стоимости событий и операций в тот момент, когда их влияние становится вероятным и измеримым.
- 3 Проблемы традиционно сложившегося в России похода к бюджетному планированию. Сравнительный анализ затратного и результативного методов.
- В данной части работы проанализированы два существующих подхода к бюджетному планированию: затратный и результативный. В затратном подходе основное внимание уделяется управлению и детальному контролю затрат, при неявно заданных результатах. В результативной методологии предполагается контроль и управление результатами при установлении лишь верхних границ затрат.
- Страны, где ранее существовала централизованная система управления экономикой, так же, как, впрочем, и многие западные страны, используют затратный подход к составлению бюджета. Этот подход характеризуется таким методом планирования и распределения ресурсов, при котором связь между ресурсами и прямыми результатами их использования, включая результаты деятельности государственных учреждений, очень слаба, т.е. затратное бюджетное планирование ориентировано в первую очередь на имеющиеся ресурсы.
- В свою очередь, бюджетное планирование, ориентированное на результат, основанное на результативном подходе, во главу угла ставит стратегические цели и тактические задачи, ожидаемые социально-экономические результаты деятельности министерств и ведомств. Это осуществляется посредством мобилизации ресурсов через соответствующие программы. Кроме того, отправной точкой бюджетного планирования, ориентированного на результат, является определение прямых и конечных результатов расходования бюджетных средств и показателей, на основании которых можно судить о степени достижения поставленных целей.
- По сравнению с затратным подходом, бюджетное планирование, ориентированное на результат, предполагает принципиально иной подход к определению потребностей населения в услугах бюджетного сектора и оценке ресурсов, необходимых для их удовлетворения, по сравнению с тем, который можно назвать нормативным. Далее мы объединим и прокомментируем критику в адрес сложившейся «традиционной» системы бюджетного планирования, которая подвергается критике по следующим основным вопросам:
- · Годовые бюджеты. Из-за того, что бюджет составлялся строго на двенадцать месяцев, невозможно было осуществить долгосрочное планирование, и возникало желание потратить все средства к концу финансового года.
- · Централизованный и сдерживающий контроль. Зачастую это означало, что департаменты должны были расходовать средства на конкретные вещи, несмотря на то, что эти средства можно было бы эффективнее использовать на что-нибудь другое.
- · Дифференцированный подход к составлению бюджета. Такой подход ведет к малоэффективным или несвоевременным расходам бюджетных средств
- · Акцент на затратах, а не результатах. Это означало, что был установлен контроль над надлежащем использованием средств, в соответствии с определенными правилами и процедурами; и при этом почти не учитывались реально достигнутые результаты. При этом конечные результаты деятельности оказываются вторичными по сравнению с соблюдением самодовлеющей финансовой дисциплины.
- · Ответственность за принятие финансовых решений концентрируется на самых верхних уровнях управления, оказывающихся перегруженными и зачастую неспособными адекватно воспринимать поступающую информацию. Процесс принятия решений, требующий массы согласований, затягивается. Сами решения иногда становятся не актуальными.
- · Снижается уровень ответственности и сдерживается инициатива нижнего звена государственного управления. Отсутствует заинтересованность в экономии средств, эффективном использовании локальных ресурсов. Статус и уровень зарплаты определяется количеством подчиненных, стажем, объемом исполняемых предписаний, т.е. параметрами не связанными с конечными результатами.
- · Постоянно действуют стимулы роста расходов на единицу работ и услуг, поскольку чиновники, не имея иных возможностей улучшить себе жизнь, периодически обращаются с требованиями увеличить расходы на содержание, не проводя при этом внутренней рационализации.
- Приведем список наиболее важных моментов, которые привносит в бюджетное планирование нормативный подход:
- 1. Не отличает ресурсы (затраты) от результатов. Фактически выполнение норматива становится критерием достижения результата, тогда как на самом деле его выполнение может даже говорить о низком качестве услуг той или иной отрасли бюджетного сектора. Например, не дотягивающее до норматива число посещений амбулаторно-поликлинических учреждений может свидетельствовать о высоком качестве врачебных услуг.
- 2. Не в состоянии учесть специфические обстоятельства оказания услуг в той или иной местности, тем или иным учреждением. Однако даже региональные нормативы (когда таковые имеют место) страдают тем же недостатком. Кроме того, если руководитель бюджетного учреждения будет соблюдать все нормативы (а их, как было показано в первом разделе, сотни, если не тысячи), то это учреждение будет лишено какого-либо маневра.
- 3. Ограничивает перспективное финансовое планирование сроком действия нормативов. Если (как это прописано в проекте федерального закона «О минимальных государственных социальных стандартах») эти стандарты (нормативы) будут устанавливаться на период в 4 года, то и перспективное финансовое планирование не сможет выйти за пределы этого срока.
- 4. Не улавливает происходящих изменений: закрывает возможности оперативного вовлечения в процесс оказания той или иной услуги новых ресурсов, серьезного изменения их структуры и т.п. Особенно большой вред такая регламентация наносит сфере здравоохранения.
- Использование бюджетных нормативов может проводиться в нескольких целях. Во-первых, чтобы определить объем финансирования, который должен быть заложен в годовом бюджете для каждой организации или учреждения. Во-вторых, чтобы контролировать минимальный объем расходов на конкретные виды услуг в ходе исполнения бюджета. В-третьих, чтобы рассчитывать объем финансовой помощи, передаваемой центром в бюджеты нижестоящих уровней.
- Одна из главных проблем использования детальных натуральных нормативов состоит в том, что их нельзя отождествлять с качеством предоставляемых услуг.
- Проведенные расчеты так называемых «потребностей» на 10 лет вперед (на 2004-2013 гг.) на основе Методических рекомендаций по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи показали: использование неизменных натуральных нормативов (а предвидеть их изменения на 10 лет вперед невозможно) отражает зависимость рассчитываемых показателей только от изменений численности и структуры населения при прочих равных условиях; натуральные нормативы федерального уровня не учитывают и не могут учесть специфику регионов; существует разрыв между соблюдением норматива и качеством услуги; федеральные нормативы финансовых затрат на услугу чаще всего есть просто «административная фикция», а прогнозирование изменения стоимости на 10 лет вперед с разбивкой по годам представляется абсолютно нереальной задачей.
- Поведение учреждений - поставщиков бюджетных услуг не нейтрально к установленным натуральным нормативам, так как порождает стремление выполнить норматив даже в ущерб здравому смыслу и качеству услуги. В целом же можно утверждать, что тенденция строить перспективное бюджетное планирование на базе множества натуральных нормативов воспроизведет все провалы и недостатки социалистического планирования.
- Для международной практики характерно, что расходные потребности или нормативные расходы устанавливают или предписывают в процессе исполнения бюджета. Данные нормы, применяемые в ходе исполнения бюджета, имеют другую форму, и вменяться они могут по-разному, однако основная цель таких норм - обеспечить оказание определенных видов услуг органами власти на местах хотя бы на таком уровне, который считается приемлемым в общенациональном масштабе. Использование бюджетных норм для целей формирования бюджета предполагает, что потребность в средствах для финансирования расходов или, по крайней мере, минимальные расходные потребности могут быть определены и выражены в денежной форме.
- Необходимо составлять прогнозы основных статей бюджетных расходов, исходя из ожидаемых доходных поступлений. Перспективное финансовое планирование, основанное на использовании множества натуральных нормативов, слишком сложно, трудоемко и малореалистично. К тому же оно вводит в заблуждение его участников, создавая у них впечатление, что бюджетным процессом двигают исключительно потребности, а не реальные доходы. Рассмотрение альтернативных вариантов расходования средств при данном подходе не предусматривается, а убежденность в том, что центр или регион по-прежнему должен обеспечивать нижестоящие уровни власти средствами для осуществления минимальных расходов, отрицательно сказывается на эффективности расходования средств и способности органов власти на местах увеличивать объем доходных поступлений.
- Если перспективное финансовое планирование будет основываться на нормативах, не соответствующих фактическому объему финансирования, то вполне естественно ожидать, что региональные и местные органы власти будут постоянно жаловаться на нехватку фактических средств. Любые нормативы будут подвергаться критике либо потому, что их будут считать необоснованно завышенными и вследствие этого постоянно недофинансируемыми, либо потому, что они не основаны на реальной оценке стоимости предоставления услуг по «соответствующим» стандартам.
- Одной из главных проблем перспективного финансового планирования является определение эффективности расходов бюджета на длительный временной период. Упор на натуральные нормативы не позволяет определить эффективность расходования бюджетных средств (их «окупаемость» с учетом полезного общественного эффекта) и удовлетворенность предоставляемыми услугами потребителей, а, следовательно, ослабляет внимание к результативности работы общественного сектора и качеству финансового планирования.
- При разработке социальных, образовательных и других программ очень важно четко сформулировать цели, которые должны быть постигнуты при их реализации. Цели программы должны определять, кто получит пользу от ее реализации. Описание задач аналогично описанию целей, только за основу должны быть взяты конкретные результаты, которые планируется достичь. По каждому направлению деятельности необходимо указать, по крайней мере, одну задачу и несколько планируемых результатов, для каждого из которых определяются показатели мониторинга (услуга или выпущенная продукция, результаты, результативность и эффективность). Для разных этапов предоставления услуги или реализации программы должны быть сформулированы свои задачи.
- Бюджетное планирование, ориентированное на результат, может служить базой для перспективного финансового планирования. Зная цели и примерные бюджетные ограничения, можно определить необходимые ресурсы на перспективу, гибко реагируя на внешние изменения. Нормативный подход (натуральный норматив - оценка его в стоимостном выражении - бюджетные расходы) представляется далеко не лучшим механизмом перспективного финансового планирования. В то же время сейчас стала явно заметна тенденция к абсолютизации минимальных социальных стандартов (в том числе множества натуральных), неправомерному отождествлению их с потребностями. В случае ее укрепления (например, принятия упоминавшегося проекта Закона РФ «О минимальных государственных социальных стандартах» без радикального его изменения) апробированные в мире методы перспективного сового планирования на основе программно-целевого бюджетного планирования не получат в России сколько-нибудь заметного развития.
- Бюджетное планирование, ориентированное на результат, обеспечивает непрерывный кругооборот «планирование-выпуск-результат-планирование».
- Оценка результативности бюджетных расходов является замыкающим звеном и исходной информационной базой стратегического и среднесрочного финансового планирования. Наряду с опросами общественности и анализом индикаторов для оценки результативности расходов используется процедура сопоставления определенных финансовых и социально-экономических индикаторов развития территории с характеристиками территорий со схожим количеством населения, структурой экономики и природно-климатическими условиями. Процесс принятия решения состоит из следующих шагов:
- 1. В первую очередь необходимо определить ту часть населения, на которую нацелена предлагаемая программа.
- 2. Далее определяются результаты, которые планируется достичь. Дополнительно можно определить каким образом население почувствует этот результат.
- 3. Для измерения результативности программы необходимо выбрать несколько индикаторов.
- 4. На основании выбранных индикаторов можно построить графики отслеживания, в которых выделяются существующая тенденция (тренд) и цель (каким образом будет выглядеть кривая, если программа достигает поставленной цели).
- 5. Для каждого графика отслеживания проводится анализ, какие факторы влияют на существующую негативную тенденцию, в чем заключается ее причина.
- 6. Следующим этапом необходимо определить партнеров для решения проблемы.
- 7. Далее определяются пути достижения поставленной цели. На этом этапе важную роль играют существующие лучшие практики решения проблем.
- 8. Для разработки плана действий необходимо выработать критерии, на основании которых можно расставить приоритеты.
- 9. В результате составляется план действий и бюджет программы.
- 10. Цикл планирования завершает оценка результатов программы, которая позволяет проанализировать степень достижения результатов.
- Построенный в рамках изложенной концепции бюджет, ориентированный на результат, имеет две части. Первая часть представляет картину по результатам, и что было сделано государством и его партнерами для улучшения качества жизни населения. Вторая часть бюджета содержит данные по эффективности департаментов и программ. Фактически бюджет имеет вложенную структуру, которая повторяется на каждом его уровне.
- Рассмотрим более подробно процедуру составления бюджета, ориентированного на результат.
- Стандартная (до перехода на программно-целевое бюджетное планирование) процедура составления проекта бюджета состоит из шести этапов.
- 1. Производится определение общей суммы расходов: составление макроэкономического прогноза на планируемый год. На основании макроэкономического прогноза бюджетный департамент определяет общую сумму доходов. Уменьшение этой суммы на отчисления в резервные фонды и другие обязательные платежи дает общую сумму непроцентных расходов.
- 2. Общая сумма расходов распределяется между министерствами и ведомствами (проект).
- 3. Бюджетный департамент готовит и рассылает министерствам инструкцию, из которой министерства узнают объемы выделенного им бюджетного финансирования (лимиты) на очередной финансовый год, приоритеты государственной политики на предстоящий год, основные параметры макроэкономического развития - прогноз динамики цен, заработной платы и валютного курса.
- 4. Министерства и ведомства подают в бюджетный департамент свои бюджетные заявки - обоснования потребности в финансировании. Так как четких инструкций по порядку составления бюджетных заявок министерства, как правило, не получают, составление таких заявок обычно сводится к корректировке финансирования предыдущего года на рекомендуемый дефлятор ВВП.
- 5. Происходит согласование бюджетных заявок министерств с бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе.
- 6. Правительство рассматривает проект бюджета, подготовленный министерством финансов/бюджетным департаментом, утверждает его и вносит на рассмотрение в парламент.
- Рассмотрим теперь, какие изменения вносит в этот процесс переход на бюджетное планирование, ориентированное на результат.
- Определение общей суммы расходов. Изменяется порядок определения общей суммы расходов. Переход к бюджетному планированию, ориентированному на результат, предполагает переход на многолетнее (среднесрочное) планирование. Метод учета расходов по начислению, который также обычно используется при использовании бюджетного планирования, ориентированного на результат, также влияет на определение конкретных величин лимитов расходов по годам и за весь период в целом.
- Распределение расходов между министерствами и ведомствами. Общий лимит расходов трансформируется в лимиты бюджетного финансирования по основным направлениям государственной политики, которые в дальнейшем служат основой для обоснования расходов в на реализацию программ, подпрограмм и видов деятельности министерств.
- Формирование министерствами своих бюджетных заявок. Одно из самых существенных изменений, которые вносит в бюджетный процесс бюджетное планирование, ориентированное на результат, касается подготовки министерствами своих бюджетных заявок. Заявки на получение бюджетного финансирования и обоснование расходов в условиях бюджетного планирования, ориентированного на результат, составляются в разрезе целей и программ.
- Цели и задачи программы - описание целей и задач программы, способов их достижения, ожидаемых результатов (в количественных показателях выпуска и социально значимых результатов), а также методов оценки социальной и экономической эффективности программ. Должна быть описана технология предоставления, требуемые ресурсы и т.д.
- Важнейшим измерителем социальной эффективности (конечных результатов) является оценка гражданами необходимости и качества услуг общественного сектора. Регулярные обследования мнений граждан, как конечных потребителей услуг общественного сектора, являются ничем не заменимым инструментом обратной связи между гражданами и политиками (администрациями). Они обеспечивают информацией учреждения и организации общественного сектора не только об уровне удовлетворенности их услугами, но и о путях улучшения их работы.
- Далее приводится финансовая информация о доходах и расходах министерства/ведомства за три года:
- · фактические данные о доходах и расходах (по источникам финансирования и видам расходов, по программам и статьям экономической классификации) за предшествующий год;
- · оценочные данные о расходах по программам и статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на текущий финансовый год;
- · обоснование расходов по программам и внутри программ - по статьям экономической классификации и всем источникам финансирования на следующий финансовый год.
- Определяя свои цели, задачи, а также технологию достижения целей и решения задач, министерства и ведомства фиксируют свои расходные потребности. Цели, поставленные в начале года, сравниваются с результатами их выполнения в конце финансового года, и оценки социальной и экономической эффективности деятельности министерства служат исходной базой для определения расходных потребностей будущего периода. Если министерству не удается достичь установленных в программе целей, это может служить основанием для сокращения ее финансирования и переводе высвободившихся средств в более успешные программы, т.е. уровень расходных потребностей министерства может колебаться от года к году.
- Важным компонентом определения расходных потребностей при бюджетном планировании, ориентированном на результат, становится анализ затрат и результатов по каждой программе. Он включает в себя три элемента:
- 1) обоснование необходимости предлагаемых мероприятий;
- 2) определение возможных альтернатив;
- 3) сравнение затрат и результатов по выявленным альтернативам.
- Согласование проекта бюджета. Согласование показателей проекта бюджета между представителями министерств и бюджетным департаментом на двусторонней и многосторонней основе облегчается благодаря единому формату представления министерствами бюджетных заявок. Формат, в котором предоставляются бюджетные документы в парламент (наличие описательной информации, привязка расходов к определенным программам, оценки конечных результатов программ и т.д.), делает эти документы гораздо более доступными для понимания законодателями, чем аналогичные документы, представленные в традиционном «бухгалтерском» формате. Кроме того, такая форма представления существенно облегчает внесение корректив в уже составленные проекты бюджетов и планируемые ассигнования.
- Указанные выше преимущества проявляются только при последовательном применении принципов бюджетного планирования, ориентированного на результат. При попытках министерства финансов или законодателей прибегнуть к приемам сокращения расходов, которые успешно работали при традиционном подходе к планированию бюджета, эти преимущества теряются. В странах, осуществляющих бюджетное планирование, ориентированное на результат, уменьшение ассигнований при необходимости сокращения бюджетных расходов может производиться за счет использования механизмов ранжирования программ. В этом случае сокращению подлежат менее значимые с общественной точки зрения программы или программы, имеющие относительно низкую эффективность и результативность.
- На стадии подготовки бюджета могут возникнуть следующие сложности:
- · одной из самых сложных проблем является выбор количественных показателей социальной и экономической эффективности;
- · существуют технические сложности при переводе программной структуры деятельности министерств/ведомств в формат бюджетного документа;
Подобные документы
Понятие бюджетного планирования: сущность, субъекты, принципы и основные методы. Значение планирования в системе денежных отношений, связанных с поступлением налогов и сборов в бюджеты разных уровней. Переход к среднесрочному бюджетному планированию.
курсовая работа [54,3 K], добавлен 12.11.2010Роль бюджетного планирования в экономике страны. Модели реализации процесса бюджетного планирования на примере Брянской области. Концептуальная схема и предлагаемый модельный инструментарий повышения эффективности процессов бюджетного планирования.
курсовая работа [264,0 K], добавлен 26.08.2017Элементы, принципы и этапы процесса бюджетного планирования, его место в системе управления предприятием. Анализ финансового плана, особенности и проблемы организации бюджетного планирования в компании, развитие стратегического управления на его основе.
дипломная работа [264,3 K], добавлен 26.01.2013Теоретические основы бюджетного прогнозирования и планирования. Типология прогнозов в зависимости от различных критериев и признаков. Система бюджетного прогнозирования и планирования. Совершенствование данной системы. Интуитивные методы прогнозирования.
контрольная работа [36,1 K], добавлен 17.03.2010Теоретические основы бюджетного планирования: принципы и задачи. Формирование и исполнение бюджетов РФ; проблемы эффективности бюджетного механизма, пути их решения. Анализ исполнения бюджета г. Пензы за 2007: оценка качества финансового планирования.
курсовая работа [29,5 K], добавлен 09.11.2011Планирование и прогнозирование в системе денежных отношений зарубежных стран, связанных с поступлением и расходованием бюджетных средств. Метод экспертных оценок. Нормативный метод планирования расходов и выплат. Проблемы бюджетного планирования в РФ.
курсовая работа [51,4 K], добавлен 14.06.2014Характеристика методологии бюджетного планирования и прогнозирования. Методы прогнозирования и прогнозирования. Система бюджетного планирования — совокупность организации, методов и процедур формирования проекта бюджета. Значение экономического анализа.
курсовая работа [670,2 K], добавлен 06.02.2011История планирования хозяйственной деятельности человека. Эволюция понятия "бюджет". Значение финансово-бюджетного планирования в регионах, отраслях и организациях. Составление бюджетного плана. Финансовый контроль и анализ территориальных финансов.
реферат [34,0 K], добавлен 11.10.2013Понятие и организация, характеристика стадий и участников бюджетного процесса. Финансово-бюджетная политика, финансовое планирование и бюджетное прогнозирование, организация планирования доходов. Анализ схемы правового регулирования бюджетного процесса.
курсовая работа [43,4 K], добавлен 21.06.2010Методы развития теории бюджетного планирования, роль и место бюджета в системе воспроизводства. Организация бюджетного планирования в условиях рынка в современных условиях, основные элементы системы, её совершенствование, реорганизация и реформирование.
курсовая работа [41,3 K], добавлен 07.06.2011
