Трансграничные проекты государственно-частного партнерства: концептуальные особенности и практические аспекты управления

Размещено на http://allbest.ru

Трансграничные проекты государственно-частного партнерства: концептуальные особенности и практические аспекты управления

Маслова С.В., Соколов М.Ю.



Введение

Одной из тенденций современной экономической политики является взаимосвязанное развитие процессов глобализации и регионализации: на фоне растущей взаимозависимости всех стран мира усиливается и процесс совместной деятельности государств, связанных общими границами.

Важное направление такой совместной деятельности - развитие трансграничной инфраструктуры, которая играет ключевую роль в ускорении связей между государствами за счет: сокращения расходов на логистику; расширения торговли; интеграции изолированных районов; создания условий для транзита через государства и возможностей для перемещения товаров и услуг; повышения мобильности рабочей силы; доступа к технологиям (Трансграничные региональные системы, 2010).

Трансграничная инфраструктура необходима для поддержки экономического развития государств и благосостояния людей United Nations General Assembly Resolution 70/1 “Transforming our World: the 2030 Agenda for Sus-tainable Development” (25.09.2015) UN Doc A/RES/70/1.. Ее создание осуществляется государствами как в рамках приграничного сотрудничества Распоряжение Правительства РФ от 09.02.2001 N 196-р «Об утверждении Концепции пригранич-ного сотрудничества в Российской Федерации»., так и в масштабах международных инициатив, например, «Один пояс - один путь» для реализации «Экономического пояса Шелкового пути» The Belt and Road Initiative: A new means to transformative global governance towards sustainable devel-opment, UNDP and China Center for International Economic Exchanges, 2017.. Российская Федерация принимает активное участие в проектах по созданию трансграничной инфраструктуры на основе межгосударственного взаимодействия и в той, и в другой форме.

Важно, что государства не единственные участники данных процессов: в них вовлечены и организации частного сектора. Частное финансирование уже давно и эффективно используется при создании трансграничной инфраструктуры, а сейчас заметным трендом в этой сфере становится применение механизмов государственно-частного партнерства (Cuthbert, Choudhary, 2018). В различных источниках информация о количестве проектов ГЧП в отношении трансграничной инфраструктуры представлена разными данными (от 20 до 50 проектов и более) ESCAP: Public-Private Partnerships for Cross-Border Infrastructure Development. URL: https://www. unescap.org/resources/public-private-partnerships-cross-border-infrastructure-development (дата обраще-ния: 15.07.2019). Trends in National and Regional Investors Financing Cross-border Infrastructure Projects in Asia. URL: https://www.adb.org/publications/trends-national-and-regional-investors-financing-crossborder- infrastructure-projects (дата обращения: 15.07.2019).. При том, что неуклонный рост их числа достаточно очевиден, однозначного понимания количества таких трансграничных проектов ГЧП нет. Прежде всего, это является следствием того, что ни международные организации, ни сами государства не ведут статистики таких проектов, они не учитываются ими в международных и национальных базах данных ГЧП. Задача сложно выполнима и экспертным путем в силу сложившихся условий концептуальной неопределенности в отношении таких проектов.

Отсутствует также понятийная ясность и терминологическое единство. Зачастую на практическом уровне к трансграничным проектам ГЧП относят проекты, таковыми не являющиеся Пресс-релиз ЕБРР. URL: https://eabr.org/press/news/eabr-investiruet-v-stroitelstvo-avtomobilnogo- punkta-propuska-nur-zholy-na-uchastke-avtomobilnoy-dor/ (дата обращения: 15.07.2019)., в научных работах по этой и схожей тематике встречаются самые различные обозначения: смешанное ГЧП, в том числе межгосударственное, многоуровневое (Козлов, 2012); международные транснациональные проекты; проекты ГЧП международного значения; совместные проекты государств Решение Евразийского межправительственного совета «Об утверждении плана мероприятий («до-рожной карты») по реализации Основных направлений и этапов реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2018-2020 годы».; инфраструктурные проекты многостороннего значения (Матвеев, 2015); международное, региональное и глобальное ГЧП (Филиппова, 2017). Являются ли эти понятия тождественными или они обозначают разные категории проектов, как провести четкую грань между ними, в чем состоят их сходства и отличия, каков потенциал трансграничных проектов ГЧП, в том числе для социально-экономического развития России? Этот целостный комплекс исследовательских вопросов генерирует гипотезу о том, что особый баланс ограничений и возможностей субъектов управления в процессе создания и использования трансграничных объектов инфраструктуры определяет специфику риск-менеджмента публичных и частных партнеров. Учет ее невозможен без концептуального определения трансграничных проектов ГЧП (в том числе трансграничных проектов ГЧП, затрагивающих фактически и (или) юридически интересы и (или) государственные границы нескольких государств), а также определения их отличий от иных проектов, реализуемых на основе межгосударственного взаимодействия. Выдвинутая гипотеза определяет цель исследования - дать концептуальное определение трансграничных проектов ГЧП.

В силу того, что реализация трансграничного проекта ГЧП осуществляется в условиях множественности субъектов на стороне публичного партнера и находится под воздействием внешних (законодательных, экономических, геополитических) факторов участвующих в проекте ГЧП государств, было бы не совсем оправданно рассматривать его как прочие государственно-частные партнерства. Равно безосновательно рассматривать такие проекты и вне связи с уже принятым понятием ГЧП.



Трансграничные проекты государственно-частного партнерства: существующие подходы к понятию и признакам

Зарубежные научные и аналитические работы, посвященные трансграничным ГЧП и управлению ими, сфокусированы в основном на их потенциальных преимуществах. Отмечается, что ГЧП представляют собой хорошую модель для расширения трансграничного сотрудничества.

Трансграничные проекты ГЧП являются частью скоординированных цепочек поставок и приносят значимый поток новой работы, обеспечивая обучение и сохранение квалифицированной рабочей силы, а также помогая местным компаниям специализироваться и сотрудничать с международными консорциумами (Lick, Hamlin, 2012).

Также выделяются такие следствия осуществления трансграничных проектов ГЧП, как увеличение количества рабочих мест по обе стороны границы, а также преодоление разрыва в инфраструктуре и создание возможностей для большего континентального процветания (Blank, 2008).

Эти проекты способны привести к росту взаимосвязи стран, следствием которого станет их экономический рост и сокращение разрывов между ними в развитии.

Трансграничные проекты ГЧП ведут к большей экономической интеграции и выгодны странам, заинтересованным в ней: тем странам, которые стремятся к более свободному движению товаров, услуг, квалифицированной рабочей силы и инвестиций.

Эти проекты создадут высокий спрос и пространство для прибыльных инвестиций в самих трансграничных объектах (ASEAN PPP Guidelines, 2014). Думается, что указанные преимущества в большей степени следуют из создания самой трансграничной инфраструктуры.

Но имеются и те, которые явствуют именно из ГЧП: «трансграничные проекты ГЧП являются хорошим решением проблем, когда в одиночку государства не могут привлечь требуемого финансирования для создания объекта» (UNCITRAL, 2014); «наличие единого концессионера, который контролирует весь трансграничный проект ГЧП, решает проблемы координации и управления на межправительственном уровне, неизбежно возникающие в ситуациях наличия представителей двух государств в проекте» (ASEAN PPP Guidelines, 2014).

С перечисленными характеристиками трансграничных ГЧП трудно не согласиться. Что же касается самих исследований, то не все из них свободны от недостатков в силу того, что не содержат понятия самого исследуемого объекта либо определяют его недостаточно исчерпывающе.

Ряд авторов трактует трансграничное ГЧП как инфраструктурный проект с деятельностью, охватывающей две или более стран, или национальный инфраструктурный проект, который оказывает значительное трансграничное воздействие (Fujimura, Adhikari, 2010).

К сожалению, содержание и степень «значительности трансграничного воздействия» в научной работе не объясняется.

Впрочем, с таким определением и так вряд ли можно согласиться из-за отсутствия признака трансграничности у «национального проекта». Поскольку для настоящего исследования этот вопрос является одной из опорных точек, вернемся к нему позже.

Здесь же продолжим другим определением, из которого, казалось бы, становится ясно, что трансграничные ГЧП - это транснациональные ГЧП, что означает, что в ГЧП вовлечены два или более государств (Fruhmann, 2014). Однако нераскрытым остается, в каких формах выражается вовлеченность государств в трансграничный проект ГЧП.

Л.Е Филиппова говорит о «международных» проектах ГЧП, используя критерий статуса партнера - «частного партнера, являющегося либо иностранным инвестором, либо международной экономической организацией».

Когда же она использует критерий «территориальной принадлежности проекта ГЧП», то приходит к не совсем понятным заключениям о том, что «региональное ГЧП - это реализуемое в рамках регионов и интеграционных объединений, а глобальное - это реализуемое на мировом уровне с объединением стран разных регионов» (Филиппова, 2017, с. 68-69).

Однако от того, какой смысл вкладывается в концепцию «трансграничные проекты ГЧП» и насколько он совпадает в исследованиях, зависят во многом и результаты оценки потенциала и перспектив реализации таких проектов.

Представляется, что при выведении концептуальной основы трансграничных проектов ГЧП стоит опираться на являющиеся базовыми для них понятия, которыми, по нашему мнению, являются «государственно-частное партнерство», «трансграничность» и (или) «трансграничная инфраструктура».

В научной литературе определения ГЧП формулируются преимущественно на основе «широкого» и «узкого» подходов к нему. В рамках первого из них любая форма взаимодействия между государственными органами и бизнесом в социальной и экономической сферах приравнивается к ГЧП, независимо от целей, объектов, условий, процедур его осуществления и уровня формализации этого взаимодействия.

Такой «широкий» подход к ГЧП позволяет относить к государственно-частному партнерству государственные закупки, арендные отношения, приватизацию, особые экономические зоны, любые контракты по производству товаров и предоставлению услуг, не относящихся к инфраструктуре (Вилисов, 2006, с. 17).

Корректность и объективность существования этого подхода неоднократно ставились под сомнение ввиду необходимости четко разграничить все эти важные для теории и практики понятия, поскольку иначе не ясно, зачем появилось понятие «ГЧП» как новое и самостоятельное, если его суть описывается в других, уже достаточно устоявшихся разделах экономической теории (Hodge, Greve, Biygautane, 2018; Варнавский, 2010).

Кроме того, полагаем, что «широкий» подход противоречит самой идее ГЧП, суть которой - в увеличении участия частного сектора в создании общественной инфраструктуры и предоставлении государственных услуг путем «передачи частному бизнесу функций финансирования строительства, а также эксплуатации, реконструкции и управления публичными инфраструктурными объектами, а также передачи частному сектору рисков, связанных с этими проектами, частично или полностью» The Private Finance Initiative (PFI): Research Paper 01/117 18 December 2001, Economic Policy and Statistics Section House of Commons Library. URL: http://hcl1.hdibrary.parliament.uk (дата обращения: 15.07.2019)..

Изложенному более созвучен «узкий» подход к определению ГЧП. В рамках данного подхода государственно-частное партнерство имеет вполне определенные объекты и модели, его осуществление связано с конкретным инфраструктурным проектом, при подготовке и реализации которого участники соблюдают установленные правила и процедуры, заключают соглашение, на основании которого они объединяют свои ресурсы и разделяют риски.

Такой подход имеет большее распространение и в зарубежной, и в российской научной литературе. Он отражен в российском законодательстве о ГЧП Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципаль-но-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодатель-ные акты Российской Федерации». Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». В статье понятие ГЧП охватывает также МЧП (муниципально-частное партнерство), но не иные формы взаимодействия государства и частного сектора (приватизация, особые экономические зоны), которые хотя и рассматриваются в качестве ГЧП на академическом уровне, но законодательно в Рос-сии и многих других странах исключены из форм ГЧП. и взят за основу в настоящем исследовании¹¹.

Таким образом, под государственно-частным партнерством мы понимаем юридически оформленное на определенный срок, основанное на объединении ресурсов и распределении рисков взаимовыгодное сотрудничество государства и бизнеса в целях создания и эксплуатации инфраструктуры как совокупности объектов, сооружений и систем, обеспечивающих осуществление государственных (муниципальных) функций и предоставление государственных (муниципальных) услуг населению, а также необходимых для функционирования экономики и реализации социальной политики.

Что касается понятия «трансграничная инфраструктура», то его определения тоже варьируются. Одно из них исходит из того, что трансграничная инфраструктура расположена в сугубо межгосударственных пределах, другое допускает, что трансграничные объекты могут быть расположены на территории только одного государства.

Изъян такого подхода, по нашему мнению, кроется в том, что «трансграничность» как характеристика может быть дана объекту или пространству только в условиях его «проницаемости».

Теоретические основы трансграничности сформированы в рамках лимологии (науки о границах) и основываются на концепциях глобализации и регионализации, транснационализма (см. об этом: Halki, Kaplan, 2002; Колосов, 2003).

Суть понятия «трансграничный» складывается из значений слова «граница» и префикса «транс», указывающего на ее пересечение, преодоление, движение через границу.

Очевидно, что категория границы является центральным элементом трансграничности. Поэтому, отмечает К. В. Леконцева, трансграничность - это всегда либо особое свойство, либо состояние объектов, которые определяют условие функционирования единого объекта в состоянии некоторой разделенности (Леконцева, 2013).

По мнению А. А. Зыкова и М. Ю. Шинковского, ключевым моментом наличия трансграничности является прохождение через обозначенную целостную территориальную систему государственной «границы» (Зыков, Шин- ковский, 2009).

Исходя из этих теоретических посылок, полагаем, что объект инфраструктуры, расположенный в пределах исключительно одного государства и не пересекающий его границ, лишен свойства трансграничности.

И напротив, объект инфраструктуры, расположенный на границе двух и более государств и (или) пересекающий их границы, имеющий начало на территории одного государства, а продолжение на территории другого, обладает характеристиками трансграничности.

Важным для понимания исследуемого вопроса является и то, что инфраструктура может быть представлена не только единичным изолированным объектом.

Не менее распространена практика, когда инфраструктура создается состоящей из нескольких технологически (функционально) связанных между собой объектов, элементов и (или) частей (например, автомобильная дорога и пункты взимания платы, предприятие по производству энергии и линии электропередач).

Переводя эту техническую особенность в юридическую плоскость, следует расширить сформулированное выше определение таким образом: трансграничная инфраструктура - это объект либо совокупность технологически (функционально) сопряженных и связанных между собой объектов (их частей и элементов), пространственно разделенных государственной границей двух или более государств.

Далее теоретический дискурс касается отраслевой принадлежности трансграничной инфраструктуры.

Согласно одному из подходов, трансграничная инфраструктура представляет собой совокупность объектов и технологий в области транспорта и смежных с ним отраслей, систем безопасности, систем связи и телекоммуникаций, которые расположены в пограничных пространствах одного государства и сопредельного государства (Литвиненко, 2017).

На основании этого к объектам трансграничной инфраструктуры ряд авторов относит автомобильные и железнодорожные пути сообщения, путепроводы, аэропорты, морские и речные порты, обеспечивающие пересечение государственной границы и международное грузовое и пассажирское сообщение, а также пункты пропуска и пограничные терминалы (Davis, Friske, 2015).

Очевидно, что такие объекты необходимы и важны, в первую очередь, для развития международных транспортных коридоров. Но вместе с тем представляется, что функциональное назначение трансграничной инфраструктуры шире, поскольку она имеет ключевое значение для региональной интеграции стран в целом и в разных секторах.

М. Вераштраут (Verougstraete, 2018) отмечает, что в энергетическом секторе гидроэлектростанции могут поддерживать стабильные региональные рынки торговли электроэнергией, которые распределяют доступную электроэнергию в соседние государства по трансграничным линиям электропередачи, а в условиях, когда экономика становится все более цифровой, спрос на контент и приложения с высокой пропускной способностью быстро растет, равно как и спрос на пропускную способность в трансграничных волоконно-оптических кабельных сетях (Ibid.).

Следуя этому, можно заключить, что отраслевой охват трансграничной инфраструктуры, наряду с транспортным, распространяется и на энергетический, телекоммуникационный и иные секторы.

Эксперты ЮНСИТРАЛ очерчивают сферу трансграничных ГЧП и вовсе без каких-либо ограничений: по их мнению, «примеры трансграничных проектов ГЧП можно найти на всех континентах и во всех сферах» (UNCITRAL, 2014).

Однако практика не подтверждает столь широкого взгляда. Вряд ли он имеет и теоретическое обоснование. Ни в международных стандартах ГЧП, ни в законодательстве о ГЧП ни одного из государств космическая деятельность и (или) объекты, связанные с ее осуществлением, не отнесены к сфере реализации ГЧП, что законодательно ограничивает возможность реализации трансграничных проектов ГЧП в их отношении.



Методология и данные

Управление трансграничными проектами государственно-частного партнерства: зарубежный и российский опыт. Для получения ответов на поставленные в статье вопросы необходимо обратиться к зарубежному и российскому опыту реализации исследуемых проектов ГЧП, которые в официальных, научных, аналитических или иных источниках поименованы как «трансграничные» либо отождествляются в качестве таковых, и к ним применяются определения «смешанных», «международных», «совместных» и т.п.

Анализ опыта реализации таких проектов ГЧП может быть полезен тем, что раскрывает особенности и проблемы управления подобными проектами.

При отсутствии больших количественных данных, как в нашем случае, кейс-метод (case method analysis) является наиболее приемлемым, поскольку позволяет не только проверять гипотезы в описанных условиях и получать надежные качественные результаты, которые иллюстрируют конкретную точку зрения, но и создавать новые и эмпирически обоснованные теории (см.: Eisenhardt, Graebner, 2007).

Благодаря этому методу выявляются характеристики, присущие именно трансграничным проектам ГЧП.

Также в исследовании проводится бенчмаркинг трансграничных проектов ГЧП посредством сопоставления позиций процессов их подготовки и реализации для выявления, изучения и адаптации лучшей практики (см.: Михайлова, 2001; Stapenhurst, 2009).

Этот метод задействован также для разработки практических рекомендаций.

В рамках настоящего исследования анализу подвергнуты проекты ГЧП, реализующиеся на основе межгосударственного взаимодействия двух или более государств в транспортном и энергетическом секторах.

Для целей исследования отобранные для анализа проекты ГЧП разделены на две группы: проекты ГЧП, осуществляемые в рамках международных инициатив, международных коридоров (группа 1), и проекты государственно-частного партнерства, осуществляемые в рамках приграничного сотрудничества (группа 2).

Анализ охватывает ключевые для проектов ГЧП параметры: объектный и субъектный состав, форма ГЧП, отдельные организационные и правовые аспекты управления такими проектами.

Проведение анализа основывается на официальной документации по подобранным проектам ГЧП, опубликованной уполномоченными государственными и частными партнерами о проекте ГЧП, а также информации, размещаемой национальными центрами ГЧП или международными организациями, и статистических данных о ходе реализации проекта ГЧП.

Обзор данных по проектам ГЧП, реализуемым на основе межгосударственного взаимодействия, представлен в Таблице 1.

Из представленных данных следуют сходства рассмотренных проектов ГЧП первой и второй групп, которые состоят в том, что они реализуются:

- в разнообразных формах ГЧП: ВТО (Build, Transfer, Operate), ВОТ (Build, Operate, Transfer), bOo (Build, Own, Operate); ВООТ (Build, Operate, Own, Transfer), DBFM (Design, Build, Finance, Management), DBFMO (Design, Build, Finance, Management, Operate);

- в транспортном и энергетическом секторах;

- частным партнером, представленным одной национальной или зарубежной компанией или консорциумом таких компаний.

Таблица 1

Обзор данных по проектам ГЧП, реализуемым на основе межгосударственного взаимодействия

Наименование проекта

Сектор*

Пересечение госграниц

Международный коридор Е-ЗК - международный транспортный коридор «Европа - Западный Китай», проходящий по территории России, Казахстана и Китая; СевК - международ-ный транспортный коридор «Северный коридор», соединяющий кенийский порт Момбаса через Найроби с изолированными и не имеющими выхода к морю Угандой, Руандой, Бурунди, Южным Суданом и восточными районами ДР Конго

Группа 1. Проекты ГЧП в рамках международных коридоров и международных инициатив
Строительство и эксплуатация на платной основе автомобильной дороги «Меридиан» от границы с Республикой Беларусь до границы с Республикой Казахстан	Т	-	Е-ЗК	ВТО	ЗАО «Русская холдинговая компания»	Правительство Российской Федерации	-
Строительство и эксплуатация М-11 Москва - Санкт-Петербург (участок 543-684 км)	т	-	Е-ЗК	ВТО	ООО «Магистраль двух столиц»	Правительство Российской Федерации в лице ГК Автодор	-
Строительство и эксплуатация автомобильного пункта пропуска «Нур Жолы» и транспортнологистического центра на автомобильной дороге Алматы - Хортое	т	-	Е-ЗК	ВТО	ТОО «Eurotransit Terminal»	Правительство Казахстана	-
Строительство и эксплуатация автомобильной дороги «Большая Алматинская кольцевая автомобильная дорога» (БАКАД)	т	-	Е-ЗК	DBTO	Консорциум ТОО «Bakad Investment and Operations» в составе Alsim Alarko, Makyol Insaat, SK E & С и Korea Expressway Construction	Правительство Казахстана	-
Реконструкция и техническое обслуживание автомобильной дороги М-10 граница РФ - Гомель - Кобрин (109,9-195,15 км)	т	-	МТК	DBFM	He определен, проводится конкурсная процедура	Правительство Беларуси	-
Строительство и эксплуатация гидроэнергетического комплекса Карот (Пакистан - Китай)	Э	-	мк	BOOT	Консорциум Karot Power Company Ltd в составе China Three Gorges South Asia Investment Ltd, Silk Road	Региональные власти Пакистана в лице Правительства штата Пенджаб	-
Строительство и эксплуатация автомобильной дороги Е1айроби - Е1акуру - May Саммит	Т	-	СевК	DBFMO	Консорциум в составе Vinci Highways SAS, Meridian Infrastructure Africa Fund и Vinci Concessions SAS	Правительство Кении	-
Группа 2. Проекты ГЧП в рамках приграничного сотрудничества
Строительство и последующая эксплуатация пограничного мостового перехода через р. Амур	Т	+	-	ВТО	Совместная компания с ограниченной ответственностью «Амур (Хэйлунцзян)»	Правительство Амурского края (РФ)	Народное Правительство провинции Хэйлунцзян (КНР)	+
Строительство и эксплуатация пограничного моста через Джохорский пролив	т	+	-	ВОТ	Компания CA Linkedua Malaysia Berhad-LINK	Правительство Малайзии	Правительство Сингапура	+
Строительство и эксплуатация высокоскоростной ж/д Перпиньян - Фигерас	т	+	-	ВОТ	Консорциум TF Ferro в составе Eiffage (Франция) и ACS/Dragadors (Испания)	Правительство Франции	Правительство Испании	+
Строительство и эксплуатация гидротехнического комплекса «Ноиау Но Hydro Power»	э	+	-	BOOT	Компания Ноиау Но Power Company	Правительство Лаосской Республики	Правительство Таиланда	+
Строительство и эксплуатация Евротуннеля под Ла-Маншем	т	+	-	вот	СА Eurotunnel	Правительство Великобритании	Правительство Франции	+

* Т - транспортный сектор; Э - энергетический сектор

Для уяснения отличий между ними и проверки выдвинутой гипотезы мы провели ряд наблюдений, позволивших констатировать, что, несмотря на наличие межгосударственного взаимодействия и на экстерриториальный характер проходящего по территории трех государств (России, Казахстана и Китая) и пересекающего их границы международного трансграничного коридора «Европа - Западный Китай», практически он разделен на самостоятельные национальные сегменты.

Образующие его автомобильные дороги и пограничные объекты имеют расположение и протяженность, которые ограничены границами только одного государства, а создание и последующая эксплуатация осуществляется в рамках нескольких и не имеющих юридической связи между собою проектов ГЧП.

Исходя из этого, характеристики трансграничности непосредственно у самих проектов ГЧП, входящих в первую группу, отсутствуют.

Это в равной степени верно и для других проектов ГЧП первой группы в рамках других международных коридоров.

Во-первых, их реализация по разные стороны границы осуществляется разными компаниями - частными партнерами.

Во-вторых, это происходит не одновременно и не по одному графику.

Пример тому - части международного коридора «Европа - Западный Китай», рассматриваемые в настоящем исследовании: проект ГЧП «Нур Жолы» завершен строительством и функционирует, проект ГЧП «БАКАД» находится на стадии строительства, проект ГЧП «М-11» - завершено строительство и функционирует, а проект ГЧП «Меридиан» находится еще только на стадии проектирования.

В-третьих, они реализуются на правовых и финансовых условиях, определенных каждым из государств самостоятельно в соответствии с национальным законодательством о ГЧП только одного государства.

Проведенный анализ также демонстрирует, что основные отличия между ними и рассмотренными далее проектами ГЧП второй группы находятся в плоскости объектного и субъектного состава, а также правового режима управления ими. Так, если создаваемый объект проектов ГЧП первой группы расположен на территории одного государства и не пересекает его границ, то и в качестве публичного партнера в нем выступают уполномоченные органы только одного, этого государства. Изменения субъектного состава на стороне публичного партнера наблюдаются, если создаваемый объект ГЧП расположен и (или) пересекает государственную границу между государствами: в качестве публичного партнера выступают уполномоченные органы двух государств и между ними заключено международное соглашение о реализации ГЧП (концессии).

Указанные особенности влекут за собой определенные правовые последствия: проекты ГЧП первой группы находятся под исключительно национально-правовым регулированием соответствующего государства, а проекты ГЧП второй группы подпадают еще и под международное право и регулируются международными соглашениями между государствами, являющимися публичными партнерами в проектах ГЧП второй группы. Эти факторы указывают на трансграничный характер таких проектов государственно-частного партнерства и напрямую влияют на их правовой режим и порядок управления ими. Для установления этих особенностей необходим более детальный анализ, который, исходя из возможностей статьи, проводится в отношении лишь трех проектов ГЧП только второй группы. экономический трансграничный управление

Трансграничный проект ГЧП: Россия - Китай. Проект ГЧП «Строительство и последующая эксплуатация пограничного мостового перехода через р. Амур (Хэйлунцзян) в районе г. Благовещенск (Россия) и г. Хэйхэ (Китай)», форма - концессия. Правовой основой реализации проекта является концессионный договор Распоряжение Правительства Амурской области от 14.06.2016 N 63-р «О заключении концессион-ного договора»., а также Соглашение между Правительством РФ и Правительством КНР о совместном строительстве моста через реку Амур (Хэйлунцзян) в районе городов Благовещенск - Хэйхэ от 26.06.1995, с изм. от 29.08.2015 (далее - межправительственное соглашение РФ-КНР).

Сторонами концессионного договора являются: Правительство Амурской области (далее в терминологии концессионного договора - Российская Федерация, российский концедент), Народное Правительство провинции Хэйлунцзян (КНР, китайский концедент), с одной стороны, и российско-китайская совместная компания с ограниченной ответственностью по развитию и строительству моста «Амур (Хэйлунцзян)» (концессионер), с другой стороны.

Объект концессионного договора - пограничный мостовой переход через реку Амур (Хэйлунцзян) в районе городов Благовещенск (РФ) и Хэй- хэ (КНР), включающий в себя «российскую часть пограничного мостового перехода» (расположенные на территории РФ часть автомобильного моста через основное русло реки Амур (Хэйлунцзян), автомобильный мост через протоку Каникурганская, а также подходы к нему) и «китайскую часть пограничного мостового перехода» (расположенные на территории КНР часть автомобильного моста через основное русло реки Амур (Хэйлунцзян) и подходы к нему).

В числе существенных и иных условий концессионного договора стоит указать порядок предоставления земельных участков, источники финансирования и платежные механизмы, а также порядок разрешения споров между сторонами. Земельные участки, на которых будет расположен объект концессионного договора и которые необходимы концессионеру для осуществления деятельности по концессионному договору, предоставляются российским и китайским концедентами концессионеру в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством государств каждого из концедентов. Расходы, связанные с изъятием на территории РФ земельных участков, необходимых для осуществления строительства объекта концессионного договора, компенсируются концессионером в размере, определенном в проектно-сметной документации, и включаются в концессионную плату. Расходы, связанные с изъятием на территории КНР земельных участков, необходимых для осуществления строительства объекта концессионного договора, предоставляются концессионером (ст. 5 концессионного договора).

Согласно ст. 8 концессионного договора концессионер осуществляет финансирование создания пограничного мостового перехода за счет собственных и (или) привлеченных им средств. Финансирование создания российской части пограничного мостового перехода осуществляется за счет заемных средств, предоставленных концессионеру по кредитному договору, а китайской части - за счет средств, перечисленных концессионеру китайским концедентом. Концессионер осуществляет взимание платы за проезд в соответствии с размерами, которые определяются концедентом, исходя из необходимости обеспечения окупаемости вложенных инвестиций и расходов, связанных с эксплуатацией, содержанием и обслуживанием объекта концессионного договора и пунктов взимания платы. Концессионер взимает плату за проезд: на российской территории в валюте РФ, а на китайской территории в валюте КНР.

Разрешение споров происходит либо посредством переговоров, либо путем рассмотрения Министерством транспорта РФ и Министерством транспорта КНР в соответствии со ст. 7 межправительственного соглашения РФ-КНР, либо в ходе арбитражного разбирательства в соответствии с регламентом Лондонского международного третейского суда, местом проведения которого является Лондон, Англия (ст. 16.1-16.3 концессионного договора).

В межправительственном соглашении РФ-КНР также установлено, что координацию деятельности по реализации проекта ГЧП осуществляют: с российской стороны - Министерство транспорта РФ, а с китайской стороны - Министерство транспорта КНР. В целях обеспечения проведения строительства пограничного мостового перехода указанные органы должны разработать правила упрощенного порядка пересечения государственной границы для лиц, грузов, транспортных средств и строительного оборудования, имеющих отношение к сооружению моста.

Трансграничный проект ГЧП: Малайзия - Сингапур. Проект ГЧП «Строительство и эксплуатация Второго моста, соединяющего Джохор (Малайзия) с Туасом (Сингапур)», форма - ВОТ. Правовой основой реализации проекта является концессионный контракт, а также подписанное в марте 1994 г. соглашение между Правительством Малайзии и Правительством Сингапура, определяющее обязанности обоих правительств в отношении проектирования, строительства, эксплуатации и технического обслуживания моста в рамках проекта ГЧП.

Сторонами концессионного контракта являются: Правительство Малайзии (в лице Управления автомобильных дорог Малайзии) и Правительство Сингапура (в лице Управления наземного транспорта Сингапура), с одной стороны, а также концессионер - компания Linkedua Malaysia Berhad- LINK, с другой.

Объект концессионного соглашения - двухэтажный мост длиной 1,92 км, который вмещает две проезжих части с тремя полосами движения, а также 44 км скоростных автомагистралей, сооружения для проведения таможенного, иммиграционного и санитарного контроля, три платных стоянки, две зоны отдыха и обслуживания и другие вспомогательные объекты. Правительство каждой страны - участницы соглашения имеет обязательства по земельным и финансовым вопросам той части объекта концессионного соглашения, которая находится в его границах (малазийской части и сингапурской части моста), на основе общего согласованного плана.

Эксплуатация объекта осуществляется на платной основе, сбор платы возложен на концессионера. Плата принимается в обеих валютах.

Что касается управления проектом, то для осуществления совместных прав и обязанностей публичного партнера, а также контроля за реализацией проекта ГЧП сформирован совместный комитет, состоящий из представителей каждого правительства.

Трансграничный проект ГЧП: Франция - Испания. Проект ГЧП «Строительство и эксплуатация линий высокоскоростного железнодорожного сообщения Перпиньян (Франция) - Фигерас (Испания)», форма - ВОТ.

Правовой основой реализации проекта является контракт ГЧП, а также подписанное в октябре 1995 г. Мадридское двустороннее соглашение между Правительством Франции и Правительством Испании о совместной реализации проекта ГЧП.

Сторонами контракта ГЧП являются, с одной стороны, Правительство Франции и Правительство Испании (далее совместно - публичный партнер), а с другой - консорциум TF Ferro (частный партнер). Он был выбран по результатам двухстороннего тендерного процесса, проводимого уполномоченными органами Франции и Испании в соответствии с правилами Директивы ЕС 93/37 от 14.06.1993 Council Directive 93/37/EEC of 14 June 1993 concerning the coordination of procedures for the award of public works contracts // Official Journal L 199, 09/08/1993 P. 0054-0083. URL: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A31993L0037 (дата обращения: 15.07.2019)..

Объект ГЧП - линии высокоскоростного железнодорожного сообщения протяженностью 45 км между Перпиньяном (Франция) и Фигерасом (Испания), соединяющие испанские и французские высокоскоростные железнодорожные сети, включая туннель (8,3 км) под Пиренеями.

Следует обратить внимание на то, что расположение объекта ГЧП на границе между Францией и Испанией и пересечение им границ в данном проекте имеет свои особенности, обусловленные особым статусом государственных границ государств, входящих в Европейский союз (ЕС).

Как известно, в рамках этого регионального интеграционного образования их традиционное значение и статус были переосмыслены в зависимости от того, являются ли они внешними границами или внутренними границами между государствами - членами ЕС (Шенгенские соглашения 1985, 1990).

Вообще, значительная часть особенностей этого трансграничного проекта ГЧП, равно как факторов его успеха, обусловлены именно тем, что государства, выступающие в качестве публичного партнера, являются членами одного интеграционного образования.

Во-первых, это позитивным образом сказалось на структуре его финансирования. Его общая стоимость оценивается в 1 100 млн. евро, из которых частное финансирование составляет 50%, публичные платежи правительств Франции и Испании - 45% и софинансирование ЕС через фонд ТБЫ-Т - 5%, что сократило финансовые обязательства Франции и Испании и снизило дисконтированную стоимость проекта.

Во-вторых, это проявилось в организационной поддержке со стороны ЕС, особенно на этапе планирования и подготовки этого проекта. ЕС обеспечил проведение всех необходимых предварительных экспертиз, оценок и экономических прогнозов, необходимых для структурирования проекта ГЧП, а также инициировал создание Межправительственной комиссии в составе представителей министерств транспорта и финансов Испании и Франции и внешних экспертов.

Этот орган существенно облегчил управление трансграничным проектом ГЧП посредством работы над устранением обнаруженных технических, юридических и финансово-экономических национальных различий, а также подготовки для двух правительств решений, требуемых для заключения контракта ГЧП.

Межправительственная комиссия уполномочена также на управление этим трансграничным проектом ГЧП в течение срока его действия и осуществление контроля за его реализацией.

Исходя из целей настоящей статьи, отметим, что этот трансграничный проект ГЧП предусмотрен в документах долгосрочного транспортного планирования и Испании, и Франции.

Национальные правовые основы ГЧП в обеих странах разработаны задолго до его реализации и были неоднократно апробированы в других проектах ГЧП, что свидетельствует о зрелости институциональной среды ГЧП в этих странах.

Результаты исследования

Трансграничные проекты государственно-частного партнерства: ключевые характеристики и особенности. Проведенное исследование позволяет сформулировать перечень факторов, которые имеют значение для квалификации проекта ГЧП в качестве трансграничного:

- создаваемый и подлежащий эксплуатации объект ГЧП расположен на границе двух и более государств и (или) пересекает фактически и юридически их границы, имея начало на территории одного государства, а продолжение на территории другого, за счет чего относится к трансграничной инфраструктуре;

- на стороне публичного партнера (концедента) выступают как минимум два государства. За счет этого для реализации проекта требуется не только достижение договоренности между частным партнером и публичным партнером, но также и согласованное волеизъявление государств, на территории которых он планируется, об их совместном участии в проекте ГЧП в качестве публичного партнера;

- со стороны частного партнера трансграничный проект ГЧП всегда реализуется одним лицом - единым для обоих государств частным партнером - посредством осуществления им строительства и эксплуатации объекта ГЧП «по обе стороны границы»;

- его правовой режим определяется нормами национального законодательства о ГЧП и нормами международного права, содержащимися в двусторонних межгосударственных соглашениях и международных обычаях.

Перечисление этих ключевых характеристик в настоящем исследовании преследует цель концептуального разделения трансграничных проектов ГЧП и иных проектов ГЧП, которые хотя и осуществляются на основе межгосударственного взаимодействия государств в рамках международных инициатив и международных коридоров, но являются сугубо национальными ГЧП.

Такое разграничение важно в первую очередь для уяснения особенностей управления такими проектами ГЧП. Ведь в силу перечисленных характеристик, обуславливающих такой особый «трансграничный» статус проекта ГЧП, он выходит за пределы регулирования одного национального правопорядка и юрисдикции одного государства.

Это напрямую сказывается на управлении трансграничными проектами ГЧП, поскольку правила управления трансграничным проектом ГЧП определяются не национальными законами о ГЧП, а государствами в двустороннем порядке в межправительственном соглашении индивидуализировано для каждого конкретного проекта.

Особенности управления трансграничными проектами ГЧП следуют из таких договоренностей государств, которые касаются определения месторасположения объекта трансграничного проекта ГЧП, условий предоставления земельных участков для его создания и эксплуатации; согласованных сроков и этапов создания, а также его эксплуатации; источников и структуры финансирования; процедур эксплуатации объекта трансграничного проекта ГЧП и размера платы за использование (при ее наличии); правил упрощенного порядка пересечения государственной границы пользователей и (или) перемещения товаров и услуг при использовании объекта ГЧП; способов обеспечения экологической и иной безопасности; случаев и порядка замены частного партнера; мер поддержки проекта ГЧП и благоприятных условий, обеспечиваемых договаривающимися государствами; способов разрешения споров и др.

Сильные и слабые стороны трансграничных проектов государственно-частного партнерства, проблемы их реализации. Сложность как самих государственно-частных партнерств, так и их особого «трансграничного» статуса обусловливает и проблемы, связанные со структурированием и реализацией трансграничных проектов ГЧП. Согласно позиции АСЕАН, «осуществление трансграничных проектов ГЧП сопряжено с трудностями, прежде всего потому, что они влекут за собой усложнение межправительственной координации, вызванное экономической, политической или институциональной неоднородностью стран» (ASEAN PPP Guidelines, 2014, с. 51).

В свою очередь, ЮНСИТРАЛ делает акцент на регулятивных барьерах: «главным препятствием на пути создания трансграничных ГЧП является отсутствие руководящих указаний относительно надлежащего урегулирования конкретных правовых проблем, связанных с трансграничными ГЧП, которое в основном, как представляется, и не позволяет использовать их общепризнанный огромный положительный потенциал» (UNCITRАL, 2014).

На основе проведенного анализа трансграничных проектов ГЧП, правовых и институциональных условий ГЧП в странах их реализации, источников и параметров их финансирования возможные проблемы трансграничных проектов ГЧП представляется целесообразным отнести к трем основным группам.

Во-первых, это проблемы управления, которые присущи любому из этапов планирования и реализации трансграничных проектов ГЧП и могут проявляться в задержках при выборе и согласовании места размещения трансграничного объекта ГЧП (в силу земельных, экологических, регулятивных, технических и иных условий), затруднениях с проведением совместной тендерной процедуры по выбору частного партнера, ограничениях при согласовании ключевых условий контракта ГЧП и его мониторинге.

В основе этих проблем видится неэффективная и (или) недостаточная организация взаимодействия уполномоченных органов государств, выступающих в качестве публичных партнеров, при подготовке и принятии необходимых для трансграничного проекта ГЧП решений. Как правило, проблемы возникают в случае если государствами не созданы совместные координационные механизмы, а также вследствие различного уровня развития институциональной среды ГЧП в государствах, имеющих намерение принять участие в трансграничном проекте ГЧП, и (или) мало сопоставимого опыта ГЧП, что обуславливает различия в их готовности использовать ГЧП Так, например, для сравнения, по данным национальных центров ГЧП количество проектов ГЧП в Китае превысило 8500 проектов, в России - около 3500, а в Казахстане - 1100.. Существенное значение, наряду с изложенным, имеет отсутствие согласованного государствами плана развития трансграничной инфраструктуры, соответствующего национальным социальноэкономическим приоритетам каждого из государств, а также их возможностям использовать ГЧП, вовлекать в него имущественные, земельные, финансовые и иные ресурсы. Усугубляет ситуацию нехватка и (или) недоступность информации о передовом опыте реализации трансграничных проектов ГЧП.

Во-вторых, это правовые проблемы, основным источником которых является отсутствие достаточной международно-правовой и национальной законодательной основы для подготовки и реализации трансграничных проектов ГЧП. Как уже указывалось, не существует международной конвенции, регулирующей межгосударственные отношения в сфере ГЧП. Акты международных организаций, принятые преимущественно в форме практических руководств по ГЧП, тоже немногочисленны и очень кратко освещают специфику именно трансграничных проектов ГЧП. К тому же содержащиеся в них положения носят рекомендательный характер. Что касается национального законодательства о ГЧП, то в целом законы о ГЧП достаточно всесторонне регламентируют правила для реализации проектов ГЧП, но только национальных. Как установлено, трансграничные проекты ГЧП выходят за рамки регулирования национальных законов о ГЧП, вследствие чего последние не способны составить надлежащую и достаточную правовую основу для трансграничных проектов ГЧП. К тому же сравнительно-правовой анализ законов о ГЧП показывает, что существует много различий между ними, причем касающихся ключевых положений: форм ГЧП, источников финансирования проектов ГЧП и доходов частных партнеров, лимитов государственных обязательств по проектам ГЧП, доли иностранных инвестиций в уставном капитале частных партнеров, применимого права и разрешения споров (см. об этом: Маслова, Соколов, 2018). Последнее является крайне чувствительным для участников проектов ГЧП в силу долгосрочности отношений и высоких рисков в рамках ГЧП. Учитывая специфику трансграничных проектов ГЧП, вопрос разрешения споров вообще становится краеугольным. Рассмотрение возможных споров между государствами и частными инвесторами или споров между самими государствами - участниками трансграничных проектов ГЧП, либо по поводу трансграничного режима создаваемых объектов ГЧП в национальных судах представляется малопригодным и малодейственным средством. Однако другие средства разрешения споров недостаточно проработаны и доступны, в национальных законах о ГЧП не предусмотрены.

В-третьих, это проблемы финансирования трансграничных проектов ГЧП. Основная среди них - приемлемость для банков. Речь идет о том, что при рассмотрении вопроса о предоставлении заемного финансирования для реализации проектов ГЧП учитывается кредитный рейтинг публичного партнера, уровень политических и финансовых рисков, платежный механизм, обеспечивающий возврат инвестиций и заемного финансирования. В случае с трансграничными проектами ГЧП государства, выступающие в качестве публичного партнера, имеют разный кредитный рейтинг, да и категории рисков (и их значимость) трансграничного проекта ГЧП, конечно, различны для государств-участников. Доходы от осуществления трансграничного проекта ГЧП поступают в различных комбинациях валют разных государств. Эти факторы существенно влияют на кредитные условия предоставления заемного финансирования, и не всегда положительно.

Другой важной проблемой в этой сфере является обеспечение финансовой жизнеспособности трансграничных проектов ГЧП. Как правило, эти проекты очень масштабны, а потому дорогостоящи и требуют колоссальных капиталовложений, а финансовых средств и частного партнера, и публичного недостаточно. Поскольку нет унифицированного подхода к мерам государственной поддержки трансграничных проектов ГЧП, содействовать финансовой устойчивости таких проектов государствам довольно проблематично.

Столь внушительный перечень весьма непростых проблем наводит на мысль, что трансграничный проект ГЧП не есть единственное и лучшее решение для создания трансграничной инфраструктуры. Альтернативой ему может выступать разделение на отдельные национальные сегменты крупномасштабного проекта, осуществляемого на основе межгосударственного взаимодействия нескольких государств в рамках международных инициатив, международных коридоров; в этом случае проекты ГЧП имеют статус национальных и реализуются в установленном и хорошо известном порядке, не завися друг от друга.

Таким образом, полагаем, что правильнее делать акцент не на тех качествах трансграничных проектов ГЧП, по которым они превосходят или могут превосходить отдельные национальные ГЧП, а на сильных сторонах трансграничных проектов ГЧП, которые делают их потенциал более весомым в следующих случаях:

- во-первых, если объект трансграничной инфраструктуры ввиду особенностей его местоположения, иных географических или технических особенностей (мост, тоннель и т.п.) не может быть создан на территории только одного государства без задействования территории другого государства;

- во-вторых, когда необходима дополнительная синергия участия нескольких государств: в актив трансграничных проектов ГЧП следует занести те многочисленные возможности, которые открываются благодаря суммируемому эффекту от объединения имущественных и финансовых ресурсов государств для создания трансграничной инфраструктуры и их совместной деятельности в рамках ГЧП, результаты которой не могли бы быть достигнуты каждым из государств самостоятельно (получение финансирования от международных финансовых институтов, больше пользователей созданным трансграничным объектом ГЧП, больше гарантии частному партнеру и т.п.);