В любой стране мира ежедневно образуется большое количество отходов от повседневной жизни людей и деятельности организаций. Соответственно коммунальная услуга по обращению с ТКО так или иначе реализована во всех странах мира. Изучение международного опыта интересно для целей данного исследования для выявления успешных механизмов реализации коммунальной услуги.

Ежегодно в городах Европы и в городах развивающихся стран расходы на услугу по обращению с ТКО увеличиваются, это связано как с ростом населения, так и с увеличением количества отходов от товаров потребления. По данным Всемирного банка в городах стран со средним уровнем дохода населения на коммунальную услугу по обращению с ТКО уходит от 20 до 50% регулярного бюджета муниципалитетов. При этом большая часть затрат для реализации данной услуги, то есть источником финансирования в первую очередь является плата потребителей (David C. Wilson, 2009).

Подход к формированию тарифа на услугу по обращению с ТКО в различных странах схож и основывается на учете затрат необходимых для обработки ТКО. Так, например, Агентство по охране окружающей среды США продвигает подход «Полный учет затрат» (Full cost accounting). Этот подход учитывает прошлые и будущие инвестиции, управленческие и накладные расходы (например, вспомогательные услуги) и эксплуатационные расходы. Данный подход помогает муниципалитетам сформировать справедливую стоимость на услуги и обосновать данную стоимость для потребителей. Данный подход можно обозначить как «плати сколько выбрасываешь» (pay-as-you-throw) и он также реализуется в других странах: Филиппинах, латинской Америке и т.д. (Zurbrьgg, C., 2013).

Что касается источников финансирования в области обращения с ТКО, например, в Индии источниками являются местные налоги (налоги на имущество), плата потребителей за коммунальную услугу, различные гранты и кредитные средства. Во Вьетнаме в 2008 году правительство столкнулось с нехваткой средств и в этом случае прибегло к мерам дифференциации тарифов на услугу по обращению с ТКО, повысив тариф для магазинов и людей, живущих в домах на центральной улице.

В Бразилии 99,4% муниципалитетов предоставляют населению и организациям коммунальную услугу по обращению с ТКО. При этом для повышения привлекательности отрасли обращения с ТКО национальные банки выдают кредиты со сниженной ставкой и на более длительные сроки под проекты, связанные с развитием инфраструктуры. Кроме того, для повышения эффективности оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО привлекаются частные компания, так как муниципалитеты не справляются с постоянно прирастающим количеством отходов. Кроме того, на законодательном уровне разрабатываются нормативно-правовые акты по принципу «загрязнитель-плательщик» (polluter-payer) направленные на стимулирование снижения образования отходов и вторичной переработки (Eduardo Castagnari, 2005).

На всей территории Российской Федерации действует единая система оказания услуги по обращению с ТКО. Это означает, что до 01 января 2019 года все субъекты Российской Федерации были обязаны перейти на новую систему обращения с ТКО. Большинство субъектов вовремя вступили в данную реформу, однако для субъектов, в отношении которых органам государственной власти при использовании всех установленных законом процедур не удалось определить регионального оператора, а также для субъектов РФ - городов федерального значения в соответствии с действующим законодательством предоставлена отсрочка по переходу на новую систему по обращению с ТКО (Федеральный закон №483-ФЗ).

Единый подход в оказании услуги по обращению с ТКО в зависимости от региона отличается установленными предельными тарифами на услуги регионального оператора, нормативами накопления ТКО и как следствие платой граждан за данную коммунальную услугу. В Таблице 1 представлен анализ данных показателей среди субъектов РФ входящих в состав Приволжского Федерального округа (далее - ПФО) и некоторых других.

На основании данных представленных в Таблице 1 средняя плата граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО составляет 102,35 рубля с человека в месяц. Так как предельный тариф на услуги регионального оператора и норматив накопления ТКО устанавливается уполномоченным органом субъекта Российской Федерации расчетные единицы, а также значения нормативов накопления ТКО расходятся. Необходимо учитывать различные условия, в которых осуществляют деятельность региональные операторы: это плечо транспортировки ТКО; степень развитости инфраструктуры в области обращения с ТКО; природные условия региона, наличие нескольких региональных операторов в регионе и многое другое. Этим объясняется стоимость услуг регионального оператора.

Можно сказать, что стоимость коммунальной услуги по обращению с ТКО в регионах ПФО различается в пределах 42%, что является довольно значительной разницей. При этом нормативы накопления ТКО в различных субъектах установлены как с квадратного метра общей площади, так и с количества проживающих, что не противоречит действующему законодательству, а единый предельный тариф установлен как в метрах кубических, так и в тоннах. Также стоит отметить, что в некоторых регионах на местном уровне принимаются решения, для снижения платы граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО, так, например, в Ямало-Ненецком автономном округе правительством на местном уровне принято решение об установлении льготного тарифа для категории потребителей - физические лица, а недополученные средства компенсируются за счет субсидирования из регионального бюджета.

Таблица 1

Данные о тарифах, нормативах, плате граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО в регионах РФ в 2020 году

В первую очередь необходимо отметить, что в отличие от РФ международный опыт исследований в области обращения с ТКО, в частности вопросов финансирования в данной сфере представлен большим количеством научно-исследовательских работ. И если в России только начал реализовываться единый подход к предоставлению коммунальной услуги по обращению с ТКО, а о развитии инфраструктуры и инвестиционной привлекательности отрасли говорить пока рано, то международный опыт демонстрирует развитость отрасли, даже в развивающихся странах и интерес в реализации инвестиционных проектов. Однако необходимо отметить фундаментально схожий подход к ценообразованию в области обращения с ТКО. Во многих странах используется принцип формирования тарифа по учету затрат, основным источником финансирования являются платежи потребителей услуги, а отрасль в целом находится под контролем государства.

2. Анализ финансирования услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами в Пермском крае

В соответствии с действующим законодательством с 01 января 2019 года Пермский край перешел на новую систему по обращению с ТКО. Осенью 2018 года Региональной службой по тарифам Пермского края (далее - РСТ Пермского края) был проведен конкурсный отбор по определению регионального оператора Пермского края. На основании Соглашения от 02 ноября 2018 года №СЭД-46-01-11-1 об организации деятельности по обращению с ТКО на территории Пермского края, коммунальную услугу по обращению с ТКО в крае оказывает региональный оператор ПКГУП «Теплоэнерго».

Впервые единый предельный тариф по обращению с ТКО регионального оператора установлен постановлением РСТ Пермского края от 20 декабря 2018 года №53-о «О предельном едином тарифе регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами Пермского краевого государственного унитарного предприятия «Теплоэнерго» на территории Пермского края» методом экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с методическими указаниями [Приказ ФАС России №1638/16]. Расходы, формирующие НВВ ПКГУП «Теплоэнерго» учтены согласно пункту 29 постановления Правительства РФ от 30.05.2016 №484 «О ценообразовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами». НВВ регионального оператора на 2019 год составила 3 203 914,77 тысяч рублей. В НВВ регионального оператора по обращению с ТКО включены расходы на захоронение ТКО (15.7% от НВВ), транспортирование ТКО (68,1% от НВВ) и собственные расходы регионального оператора (16,2% от НВВ). Затраты учтены без учета НДС. Масса образования ТКО, при расчете единого тарифа по обращению с ТКО регионального оператора была учтена в размере 1001 тысяч тонн, в соответствии с территориальной схемой (Приказ Министерства строительства и ЖКХ Пермского края №СЭД-35-01-12-503) Расчеты единого предельного тарифа регионального оператора приведены в Приложении 1.

Самой крупной составляющей НВВ регионального оператора является транспортировка ТКО. Затраты на транспортирование отходов от места сбора до места захоронения приняты в размере 2 181 953,6 тыс. рублей. Договоры по транспортировке ТКО заключены по результатам электронного аукциона. Аукционы проводились по 11 лотам, включающим в себя все муниципальные образования края. Цена по данным договорам является жесткой и не зависит от объёмов работ.

Расходы на захоронение учтены в размере 503 400,46 тыс. рублей. Захоронение ТКО является регулируемым видом деятельности, РСТ Пермского края на 2019 год были установлены тарифы для 18 операторов занимающихся захоронением ТКО, НВВ 13 из них были учтены в затратах регионального оператора согласно действующей территориальной схемы (Приказ Министерства строительства и ЖКХ Пермского края №СЭД-35-01-12-503).

В собственных затратах регионального оператора учтены расходы на оплату труда и отчисления, сырьё и материалы, услуги биллинга, затраты на погашения кассовых разрывов (учтен процент за пользование банковской гарантии), услуги связи, охраны, юридических, информационных услуг и др.

В связи с изменениями в действующем законодательстве, в части «заморозки» платы за НВОС при размещении отходов (Постановление Правительства РФ №758), единый тариф регионального оператора, установленный постановлением РСТ Пермского края от 20 декабря 2018 года №53-о «О предельном едином тарифе регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами Пермского краевого государственного унитарного предприятия «Теплоэнерго» на территории Пермского края» был пересмотрен. На основании п. 90 постановление Правительства РФ от 30.05.2016 №484, в НВВ регионального оператора были учтены расходы на уборку мест погрузки ТКО и расходы на приобретение контейнеров.

Однако, единый предельный тариф регионального оператора был пересмотрен в третий раз 31 мая 2019г. Вследствие внесения изменений на основании представления Прокуратуры Пермского края в приказ РСТ Пермского края об установлении нормативов образования ТКО от 20.07.2018г. №СЭД-46-04-02-97 в ред. Приказа Министерства ЖКХ Пермского края от 06.05.2019г. №СЭД-24-02-46-36 были пересмотрены объёмные показатели образования ТКО. Они были снижены с 1001 тыс. тонн до 705,5 тыс. тонн.

На настоящий момент в Пермском крае постановлением Министерства по тарифам от 20.20.2019 г. №72-о (Постановление Министерства по тарифам Пермского края от 20 декабря 2019 года №72-о) установлен единый предельный тариф на услугу по обращению с ТКО на долгосрочный период 2020-2022 гг. В таблице 2 укрупненно приведены составляющие необходимой валовой выручки регионального оператора в динамике пересмотра единого предельного тарифа на услугу по обращению с ТКО на 2019 и 2020 гг.

Как видно из таблицы 2 самой крупной составляющей НВВ регионального оператора являются расходы на транспортировку. Организации, которые оказывают услуги по возке ТКО определяются на основании аукциона, после чего с ними заключался контракт, цена по которому является жесткой и не зависит от объёмов работ. Захоронение ТКО - является регулируемым видом деятельности и соответственно затраты в необходимую валовую выручку (далее - НВВ) регионального оператора включены в соответствии с утвержденными производственными программами для операторов по захоронению ТКО. Собственные затраты регионального оператора включают в себя расходы на оплату труда и отчисления, сырьё и материалы, услуги биллинга, затраты на погашения кассовых разрывов (учтен процент за пользование банковской гарантии), услуги связи, охраны, юридических, информационных услуг, расходы на уборку мест погрузки ТКО и расходы на приобретение контейнеров.

Таблица 2

Составляющие НВВ регионального оператора по обращению с ТКО ПКГУП «Теплоэнерго»

Следует отметить, что с 01.01.2020 г. согласно изменениям в Налоговом кодексе РФ, в соответствии с пп. 36 п. 2 ст. 149 коммунальная услуга по обращению с ТКО налогом на добавочную стоимость не облагается. Тариф с 01.01.2020 года остается на уровне 2019 года в соответствии с действующим законодательством (Постановление Правительства РФ от 30.05.2016 №484).

Так же мы можем сделать вывод, что несмотря на снижение объемов образования ТКО в крае НВВ регионального оператора изменяется незначительно, в пределах ±2,6%. Как было сказано ранее, услуги по транспортированию имеют жесткую цену, которая не меняется в зависимости от объемов, транспортируемых ТКО. Однако изменение в расходах на транспортирование связано с тем, что некоторые возчики работают на общей системе налогообложения, а так как с 01.01.2020 года услуга по обращению с ТКО НДС не облагается, расходы на транспортировку данных возчиков были включены с учетом НДС. Изменение в расходах на захоронение ТКО, напрямую зависящих от массы захораниваемых ТКО, изменяется в первом случае из-за изменения объемов, во втором случае из-за утверждения инвестиционной составляющей для операторов в размере 107,7 тыс. рублей.

Нормативы накопления ТКО утверждены приказом РСТ Пермского края об установлении нормативов образования ТКО от 20.07.2018г. №СЭД-46-04-02-97. На данный момент, утверждение нормативов образования ТКО на территории Пермского края находится в компетенции Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края. Разработка нормативов подразумевает под собой научное изыскание, которое в Пермском крае проводили специалисты ПНИПУ.

В течение 2019 года нормативы накопления ТКО дважды пересматривались. В первом случае, по представлению Прокураты Пермского края нормативы накопления были понижены в многоквартирных домах (далее - МКД) с 10,6 кг/год до 6,7 кг/год с одного м² общей площади, а в индивидуальных жилых строениях (далее - ИЖС) с 224 кг/год до 149 кг/год с одного проживающего. Так же изменения были внесены в приказ РСТ Пермского края 19.12.2019г. в части установления норматива накопления ТКО в МКД не с м² общей площади, а с одного проживающего.

Плата собственника за коммунальную услугу расчитывается исходя из норматива накопления ТКО и утвержденного единого предельного тарифа регионального оператора. Формула по расчету размера платы за коммунальную услугу приведена ниже. Так как норматив накопления ТКО устанолвен на год и в киллограммах, а тариф на услугу регионального оператора в тоннах, норматив делится на 12 месяцев и на 1000 килограм.

(1)

где: n_i - количество граждан, постоянно и временно проживающих в i-м жилом помещении;

- норматив накопления ТКО;

- предельный единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с ТКО.

В таблице 3 представлены данные по нормативам, тарифу и плате граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО в 2019 и в 2020 году с учетом пересмотра единого предельного тарифа и нормативов образования ТКО.

Таблица 3

Плата граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО

*с 01.01.2020 г. плата за услугу по обращению с ТКО в МКД взымается с человека (постоянно проживающего).

Как видно из таблицы 3, в результате пересмотра единого предельного тарифа регионального оператора в 2019 году, несмотря на рост тарифа на 38% плата граждан уменьшилась на 12,7% в МКД и на 8,2% в ИЖС. Рост платы граждан со второго полугодия 2020 года как в МКД, так и в ИЖС составит 9,92%, что в общей плате граждан не превысит предельный рост платы граждан за коммунальные услуги.

правовой финансирование твердый коммунальный отход

2.2 Анализ эффективности реализации программы в Пермском крае

Согласно данным размещенным на сайте Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае с начала 2019 года 96% населения в 1932 населенных пунктах охвачено предоставлением услуги по обращению с ТКО. Если сравнить эти данные с 2018 годом то показатели значительно выросли (60% населения в 458 населенных пунктах) (Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Пермском крае). Наряду с этим, согласно мероприятиям предустмотренным Региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с ТКО на территории Пермского края силами регионального оператора и администраций муниципальных образовани с начала 2019 года было ликвидировано 205 несанкционированных и свалолк и вывезено на полигона для захоронения более 13 000 тысяч тонн отход. Кроме того, было установлено 11 000 тысяч контейнеров, что составило порядка 48% от общей потребности в контейнерах на территории Пермского края. Это свидетельствует об эффективности введения новой системы по обращению с ТКО и подтверждает её «глобальный» характер.

Если говорить об инвестиционной состваляющей, то стоит отметить что согласно Региональной программе в области обращения с отходами, в том числе с ТКО на территории Пермского края на 2019 год запланирован объем финансирования из внебюджетных источников в размере 251 265,50 тысяч рублей (Постановление Правительства Пермского края №308-п). Однако в 2019 году в тарифах двенадцати операторов по обращению с ТКО учтена инвестиционная составляющая согласно утвержденным инвестиционным программам в размере 53 391,1 тысяч рублей. Это составляет 21,25% от запланированной суммы. Источником финансирования является нормативная прибыль, то есть данная сумма компенсируется за счет тарифа на захоронение ТКО. На 2020 год инвестиционная составляющая в составе НВВ регионального оператора составила 100 707,95 тыс. рублей. Инвестиционные программы утверждены для 14 операторов, все мероприятия утвержденных инвестиционных программ соответствуют территориальной схеме обращения с отходами в том числе с ТКО. Как мы видим, по сравнению с 2019 годом инвестиционная составляющая увеличилась практически в 2 раза, при этом истчником финансирования по прежнему остается нормативная прибыль.

Единственным региональным оператором по обращению с ТКО в Пермском крае является ПКГУП «Теплоэнерго». Необходимо рассматривать деятельность данной организации в целях анализа финансирования коммунальной услуги по обращению с ТКО в Пермском крае. На момент исследования ПКГУП «Теплоэнерго» не были опубликованы в открытых источниках данные финансовой отчетности и не предоставило их в контролирующие орган исполнительной власти Пермского края. Однако по неполным данным, представленным ПКГУП «Теплоэнерго» в адрес Министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства Пермского края (Приложение 1) можно провести определенный анализ.

Согласно утвержденной производственной программе ПКГУП «Теплоэнерго», с учетом корректировки от 31.05.2019 г. НВВ составляет 3 115,52 млн. рублей. Это означает, что при 100% начислениях и 100% собираемости сумма сборов должна составить 3 738,62 (с учетом НДС). При этом начисления в 2019 году составили 2 067,1 млн. рублей, что составляет 55,3% от запланированной суммы начислений. Сборы от потребителей коммунальной услуги составили 1 233,6 млн. рублей, что составляет порядка 33%. Недосбор платы составил 2505,02 млн рублей, частично недосбор был компенсирован из бюджета Пермского края в виде возвратной субсидии в размере 1 052,2 млн. рублей. Возвратная субсидия выдаётся для покрытия недополученных доходов и должна быть возвращена организацией в случае получения недостающего дохода. В итоге дебиторская задолженность за 2019 год составила 833,5 млн. рублей. Расходы предприятия за 2019 год составили 2 451,9 млн. рублей, а кредиторская задолженность 656,5 млн. рублей.

По имеющимся данным мы можем видеть, что реализация новой системы обращения с ТКО в Пермском крае набирает обороты. За 2019 год было проделано много работы по запуску новой коммунальной услуги в крае. Однако финансовые показатели свидетельствуют о наличии проблем в отрасли и подтверждают, что о эффективности и финансовой устойчивости говорить рано.

2.3 Основные проблемы в реализации услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами в Пермском крае