Государственные инвестиции в экономике стран Латинской Америки

Размещено на http://www.allbest.ru/

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ИНВЕСТИЦИИ В ЭКОНОМИКЕ СТРАН ЛАТИНСКОЙ АМЕРИКИ

Теперман В.А.

Реализация стратегии экономического развития подавляющего большинства стран Латинской Америки, основанной на импортозамещающей индустриализации и внедренной в практику в 1950-х годах, во многом была связана с повышением роли государства в экономике и, как следствие, ростом государственных инвестиций. Такая макроэкономическая политика в течение достаточно длительного периода времени способствовала созданию основ современной промышленности, модернизации структуры хозяйства и поддержанию высоких темпов экономического роста.

В частности, усиление государственного участия явилось одним из важнейших факторов, обусловивших появление так называемого бразильского чуда, когда на протяжении 1968 - 1973 гг. годовые темпы прироста ВВП превосходили 10%, а промышленного производства - 11%. В это время действовало более 560 крупных государственных компаний и еще большее число таких, в которых государство выступало в качестве акционера. Государство являлось владельцем почти 1/3 промышленных и свыше половины финансовых активов. В 1970 г. государственные расходы превысили треть совокупного ВВП Longo V., Alberto C. El Caso Brasileсo. Polнticas de Estabilizaciуn y Reforma Estructural. Buenos Aires: 1993. Р. 271.. Государство участвовало в капитале 85 из 200 крупнейших компаний Бразилии. В конце 1970-х годов 50 государственных компаний обеспечивали 42,5% всех продаж, тогда как 500 частных - лишь 28,9% Conjuntura econфmica. 1980. №10. Suplemento especial. Р. 94..

Резко возросло участие бразильских государственных предприятий в инвестиционном процессе. Доля только компаний, находившихся в федеральной собственности, в инвестициях в основной капитал за 1970-1980 гг. увеличилась с 15,1 до 37,3%, а соотношение их капвложений с ВВП - с 2,8 до 8,2% Werneck R.F. Public Sector Adjustment to External Shocks and Domestic Pressure in Brazil. In The Public Sector and the Latin American Crisis. San Francisco: 1991. Р. 70. . Еще выше был удельный вес государственных инвестиций в странах региона, проводивших курс «социалистической ориентации». Так, к 1988 г. государство осуществляло 85% капвложений в Гайане, где в результате национализации двух основных отраслей экономики - бокситовой и сахарной промышленности в 1970-х годах на государственный сектор приходилось свыше 4/5 экономики.

Уже в середине 1970-х годов трудности в мировом хозяйстве, порожденные первым нефтяным кризисом 1974-1975 гг., показали, что экономическая модель, основанная на усилении роли государства как предпринимателя и росте, зачастую неоправданном и неконтролируемом, госинвестиций, чревата серьезными экономическими рисками. В странах Латинской Америки, большинство из которых не являлись крупными нефтеэкспортерами (очевидное исключение составляли только Венесуэла и Мексика), росла экономическая нестабильность, выразившаяся в увеличении бюджетных дефицитов, резком ускорении темпов инфляции, стремительном нарастании внешней задолженности. Например, в Бразилии внешний долг, составлявший на конец 1964 г. только 3,1 млрд. долл., в1970 г. увеличился до 5,3 млрд. долл., в 1975 г. - до 21,2 млрд. долл., а в1980 г. - до 58,3 млрд. долл. Latin American Weekly Report. 1981. March 6. P.8. Такова была плата за «экономическое чудо».

Более детальные исследования долгосрочных тенденций развития экономики Бразилии отмечают в качестве причины коллапса 1980-х годов и иные просчеты, связанные с неэффективной инвестиционной политикой государства, в т. ч. с реализацией большого числа «престижных» проектов. Так, экономический обозреватель лондонской «Файнэйшнл Таймс» Эндрью Уайтли отмечал по этому поводу: «Слабость долгосрочной экономической стратегии правительства - это становится ясным, если взглянуть в прошлое - заключается в том, что она была слишком амбициозной в период бурного экономического роста в конце 1970-х годов. Утвержденные проекты развития, такие как программа строительства девяти атомных электростанций, гидроэлектростанции «Итайпу» мощностью 12,6 мегаватт и заводов по производству стали и алюминия на побережье, требуют длительного периода освоения и не могут быть с легкостью пересмотрены без крупных финансовых издержек» Financial Times. 1983. 7.12.. К тому же многие проекты были плохо «просчитаны». В частности, стоимость строительства «Итайпу» первоначально оценивалась в 4,4 млрд. долл., реально составила 15,3 млрд. долл. International Herald Tribune. 1982. 7.09.

Часть же проектов, на которые уходили миллиарды долларов, оказалась и вовсе ненужными. Примером может служить Трансамазонское шоссе - магистраль протяженностью в 4 тыс. км вдоль Амазонки. Основной поток грузов по-прежнему идет по этой реке, а некоторые части дороги вновь захватываются сельвой. Подобная практика во многом и послужила причиной кризиса 1980-х годов, побудившего страны региона стать на путь радикальной трансформации модели развития, включая пересмотр роли государства и государственных инвестиций.

Для стран Латинской Америки на протяжении десятилетий была характерна парадоксальная ситуация, когда, с одной стороны, государство оказывало чрезмерное воздействие на все сферы экономики, а с другой - было чрезвычайно слабым.. Оно не могло эффективно осуществлять своих функций и одновременно находилось под влиянием различных политических и экономических элит, использовавших его в своих целях. Под их давлением государство было вынуждено брать на себя все новые обязательства, которые оно не могло выполнить, и усиливать попытки контроля над всеми сторонами общественной жизни. Следствием явились рост неэффективности, коррупции и неравенства.

Фундаментальный принцип при пересмотре роли государства сводился к ограничению сфер его деятельности, но для выполнения своих функций государство получало более мощные рычаги Burki S.H., Edwards S. Dismantling the Populist State. The Unfinished Revolution in Latin America and the Caribbean. Washington: World Bank, 1996. P.25.. Исходя из этого, при абсолютном и относительном сокращении государственных инвестиций, сохраняется и даже увеличивается их значение в таких сферах как развитие инфраструктуры, предоставление производственных услуг предприятиям, улучшение качества образования и здравоохранения, решение проблем безработицы, распределение доходов и борьба с бедностью.

Три основных фактора определили резкое сокращение масштабов государственного инвестирования. Первый из них был связан с кризисом внешней задолженности, поразившим страны региона в начале 1980-х годов, когда необходимость постоянного увеличения внешних выплат резко сократила возможности выделения финансовых ресурсов для реального сектора экономики.

Второй элемент, до сих пор оказывающий воздействие на уровень и структуру государственного участия в инвестициях, - необходимость куда более строго, чем раньше соблюдать бюджетную дисциплину и приоритеты в расходовании средств. При всех различиях в поведении национальных экономик становление новых моделей в 1990-е годы прошло под знаком неолиберальных идей, получивших концентрированное выражение в так называемом Вашингтонском консенсусе. Эта концепция появилась в конце 1980-х годов и была предложена сотрудником Института международной экономики Дж. Вильямсоном. По признанию самого автора, первоначально она задумывалась как рецепт преодоления структурного кризиса конкретно в странах Латинской Америки и лишь спустя несколько лет стала восприниматься как своего рода «неолиберальный» манифест. Два из десяти положений «Вашингтонского консенсуса» в его первоначальном, так сказать «латиноамериканском», варианте сводились к вопросам бюджета и государственных расходов: 1. Дефицит консолидированного бюджета не должен превышать резервов, которые позволяют профинансировать его без применения инфляционного налога. Это предполагает поддержание первичного профицита на уровне нескольких процентов ВВП в целях обслуживания внешней и внутренней государственной задолженности. Дефицит по текущим статьям (с учетом процентных выплат по долгам) следует удерживать в пределах не выше 3% ВВП. 2. Следует перераспределять финансовые ресурсы из сфер, куда они направлялись преимущественно по политическим мотивам (управление, оборона, масштабные субсидии и амбициозные проекты), в здравоохранение, образование и инфраструктуру с тем, чтобы улучшить их распределение и повысить эффективность использования The Political Economy of Policy Reform, Institute for International Economics. Washington: 1994. P.17-19, 25-28. . С принятием в конце 1990-х годов - начале нового века законов о фискальной ответственности в Аргентине, Бразилии, Колумбии и ряде других стран региона на пути увеличения государственных расходов были поставлены еще более строгие ограничения.

Наконец, самым важным моментом, определившим масштабы инвестиционной деятельности государства, стали массовые программы приватизации, осуществленные в латиноамериканских странах. Если за 1985-1989 гг. государства Латинской Америки получили от продажи государственной собственности всего 2,4 млрд. долл. (97% пришлось на Мексику и Чили), то за 1990 -1998 гг. - уже 171,1 млрд. долл.(15,6% - на Аргентину и Чили, 17,3% - на Мексику, и 48,9% - на Бразилию). За 2001-2002 г. доходы от приватизации оценивались всего в 2,8 млрд. долл. (40,6% - Бразилия, 34,6 - Мексика и 8% - Перу) Revista Capнtulos. Caracas: 1996. №45. P.171; Estudio econуmico de Amйrica Latina y el Caribe 2000-2001. Santiago de Chile: 2001. P.51; CEPAL. La inversiуn extranjera en Amйrica Latina y el Caribe. Informe 2001. P.43; 2002. P. 49.. Процесс приватизации в основном закончился в Аргентине, Барбадосе, Белизе, Боливии, Бразилии, Гайане, Панаме, Сальвадоре, Тринидаде и Тобаго, Мексике, Чили и на Ямайке.

Естественно, что параллельно сокращению участию государства в экономике в качестве предпринимателя, происходило снижение государственных инвестиций, хотя в каждой из латиноамериканских стран этот процесс имеет свои особенности. Так, в Гайане, которая пятнадцать лет назад являлась региональным лидером (без учета Кубы) по их доле в капвложениях, в начале нового века расходы государственного сектора все еще составляли около 42% ВВП, из них порядка 1/3 приходилось на инвестиции.

Малые карибские страны, в меньшей степени затронутые волной неолиберальных преобразований, продолжают отличаться повышенной по сравнению с региональными показателями долей государственных капвложений, хотя в самые последние годы и в них она понижается. Так, в Доминиканской Республике участие государственного сектора в валовых внутренних инвестициях только за 2000-2004 гг. сократилось с 67,1% до 40,8% IMF Country Report No. 05/383. W.: IMF, October 2005. Р. 8..

Принципиально иная картина наблюдается в крупных странах Латинской Америки, где роль государства в экономической жизни кардинально изменилась, а масштабная приватизация государственной собственности означала существенное снижение роли государства в качестве непосредственного субъекта инвестиционной деятельности. В Мексике, например, уже в 1994 г. доля государственных капвложений составляла 25,4% от совокупного объема инвестиций, по итогам 2004 г. она сократилась до 20,2%. Участие же государства в общем объеме инвестиций в основной капитал сократилось за указанный период с более чем ј до менее 15%. При этом удельный вес капитальных затрат в общих расходах консолидированного бюджета снизился с 16,0% до 15,3% Banco de Mйxico. Informe anual 2004. Mйxico: 2005. Р. 168-169.. В Национальной программе финансирования развития на 2002 - 2006 гг. предусматривается дальнейшее снижение относительной доли государства на внутреннем рынке инвестиционных ресурсов примерно до 30% к 2006 г. по сравнению с 55% в период 1995 - 2000 гг. Programa nacional de financiamiento para el desarrollo 2002-2006. Mercado de valores. Mйxico: Julio 2002. Р.38, 40.

В Аргентине с конца 1980-х годов государственное участие в капитальных вложениях сократилось более чем в 3 раза и колеблется ныне на уровне 10-12%. Снижается и доля инвестиционной составляющей в бюджете, в 2006 г. она должна составить только 13,3% его расходной части Oficina nacional de presupuesto. Composiciуn del gasto. Buenos Aires: 2005. Capнtulo I. Planilla №1..

Тенденции к уменьшению капитальных затрат в бюджете прослеживаются и в других латиноамериканских странах. В Чили их доля уже длительное время не достигает 1/5, а в первые годы наступившего столетия снизилась до 15-16%. На Ямайке в 2004/05 финансовом году удельный вес капитальных затрат в расходах центрального правительства сократился до 5,6% по сравнению с 17,2% в 1992/93 Jamaica Budget Memorandum 2005/06. Kingston: 2005. Р.24.. Традиционно низка доля государственных инвестиций в общем объеме капиталовложений в Колумбии. Уже в первой половине 1990-х годов она составляла всего 2,9% от всех инвестиций в основной капитал Vizzio M.A. Los sistemas de inversiуn pъblica en Amйrica Latina y el Caribe. CEPAL. Serie Polнtica fiscal 109, Santiago de Chile: 2000. Р.16.. Положение не изменилось к настоящему времени: в бюджете на 2005 г. было заложено сокращение капвложений на 2,4% при росте текущих расходов на 9,8% Banco de la Repъblica. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la Repъblica. Bogotб: Julio 2005. Р.77..

Масштабы проведенной приватизации определяют и распределение вложений между основными структурами госсектора. В странах, где число государственных предприятий незначительно, основная нагрузка в финансировании капитальных затрат ложится на правительство. В частности, в Боливии в начале наступившего века им осуществлялось от 72% до 89% капитальных расходов бюджета, тогда как государственными предприятиями - только 11-28% IMF Country Report No.05/146. Op.cit. Р.24. . В Аргентине удельный вес государственных предприятий в общем объеме государственных инвестиций сократился с 75,8% в 1984-1988 гг. до 16,4% в уже 1993-1996 гг. Ministerio de Economнa. Plan de inversiуn pъblica. Perнodo 2003-2005. Buenos Aires, 2002, Tomo I. Р.30. В настоящее время из-за крайне незначительного числа государственных предприятий эта категория в бюджете вообще не выделяется. Используется понятие децентрализованные организации, основу которых составляют ведомства, регулирующие функционирование тех или иных отраслей экономики.

Принципиально иная картина наблюдается в Тринидаде и Тобаго, где в полной или мажоритарной собственности государства сохранилось 33 предприятия, что немало для страны с населением в 1,3 млн. человек. Эти предприятия в 2004/05 финансовом году обеспечивали 55,7% капитальных расходов нефинансового госсектора, на правительство пришлось 31,4%, остальное - на государственные организации, под чьим управлением находятся наземный транспорт, электроэнергетика, водоснабжение, портовое хозяйство и аэропорты IMF Country Report No.05/4. W.: IMF, January 2005. Р.23. .

Хотя тенденция к снижению роли государства в качестве непосредственного субъекта хозяйственных отношений и относительному сужению инвестиционного поля его деятельности имеет долгосрочный характер, она не является прямолинейной. Особенно возрастает значение государственных инвестиций в периоды экономических спадов. В частности, в Боливии во время рецессии 2000 - 2004 гг. доля валовых внутренних инвестиций в ВВП сократилась с 18,3 с 12,7%. Это произошло за счет заметного падения капвложений частного сектора: с 13,1 до 7,4%, тогда как доля государственного сектора даже несколько возросла - с 5,2 до 5,3% IMF Country Report No.05/146. Op.cit. Р. 23.. В Мексике в период существенного замедления темпов экономического роста в 1999 - 2003 гг. капвложения государственного сектора в постоянных ценах 1993 г. увеличились более чем в 1,8 раза, тогда как частного - только на 103,8% рассчитано по: Banco de Mйxico. Informe anual 2004. Op. cit.. После выхода страны из состояния спада с 2004 г. вновь наблюдается опережающий рост частных инвестиций.

Произошло изменение отраслевой ориентации капитальных расходов государства. Поскольку многие сферы промышленности перешли в ходе приватизации в частные руки, главной областью государственных капвложений в экономически более развитых странах региона стала физическая и социальная инфраструктура. Например, в Аргентине в бюджете на 2006 г. запланировано, что на цели социального развития будет направлено 39,8% капитальных расходов консолидированного бюджета, на модернизацию транспорта - 26,5%, обеспечение электроэнергией - 24,1%, тогда как на промышленность - 0,9%, а сельское хозяйство - всего 0,3% рассчитано по: Oficina nacional de presupuesto. Composiciуn del gasto. Op. cit..

Одновременно происходит перемещение деятельности государства в сферу поддержки наиболее слабых звеньев реальной экономики, в частности малого и среднего бизнеса, оказавшегося в наиболее тяжелом положении в условиях рыночного реформирования; на реализацию природоохранных экологических проектов, не являющихся сферой интересов частного бизнеса; на решение социальных задач, включая поддержку малообеспеченных слоев населения (строительство жилья, организация системы профессионального обучения и т.д.).

С начала 1990-х годов в латиноамериканских странах происходит переориентация с банковско-кредитной системы на государственные ценные бумаги в качестве в качестве главного инструмента обеспечения инвестиционной деятельности, хотя в структуре источников финансирования капитальных затрат государства заметную роль продолжают играть займы правительства и государственных компаний на внешнем рынке ссудных капиталов; кредиты транснациональных, а также международных банков.

В Колумбии, например, с середины 1990-х годов объем государственных заимствований на национальном рынке ежегодно увеличивался на 1/3. На середину 2005 г. среди источников финансирования государственных расходов доля облигаций составила 92,1% по сравнению с 43,7% на конец 1995 г., в т. ч. в заимствованиях центрального правительства страны - до 98,3% Argdйz C. Una nota sobre la evoluciуn, la estructura de la deuda pъblica y su implicaciуn en el sistema financiero colombiano. Bogota: febrero 2002. Р. 11, 15; Estadнstica sobre deuda pъblica. Bogotб: agosto 2005. Boletнn №15. Cuadro. 4.. В структуре же инвестирования предприятий частного сектора продолжают преобладать банковские кредиты, на которые за 2000-2004 гг. пришлось 56,8% от общей суммы финансирования, тогда как на долю корпоративных облигаций - только 6,9% Banco de la Repъblica. Informe de la Junta Directiva al Congreso de la Repъblica. Bogotб: Julio 2005. Р.49.

.

Вместе с тем, основная масса облигаций, эмитируемых центральным правительством, направлена на привлечение средств для оплаты текущих расходов, что помимо низкой доли государственных инвестиций обусловлено и дефицитом бюджета центрального правительства. Однако в Колумбии используется довольно широкий набор правительственных ценных бумаг, предназначенных для финансирования инвестиционных проектов. Первыми из них стали государственные облигации, выпуск которых начался в 1963 г. с целью обеспечения центрального правительства ресурсами для реализации планов социального и экономического развития. Они эмитируются Министерством финансов и государственного кредита на срок, не превышающий 15 лет. В стране практикуется выпуск «специализированных» облигаций, обеспечивающих деятельность отдельных внебюджетных фондов в интересах инвестирования реального сектора экономики. В частности, в 1990 г. для реализации сельскохозяйственных проектов был создан специальный фонд FINAGRO в составе Министерства сельского хозяйства и ряда банков, специализирующихся на кредитовании сельскохозяйственного производства, часть из которых позже была приватизирована. Основную часть его пассивов в настоящее время составляют эмитируемые им специальные «ценные бумаги сельскохозяйственного развития». В 1998 г. было принято решение о создании Фонда солидарности во имя мира для внебюджетного финансирования объектов транспортной инфраструктуры в районах страны, пострадавших от боевых действий, с выделением части средств на реализацию сельскохозяйственных проектов. Для его обеспечения необходимыми ресурсами начата эмиссия специальных «облигаций солидарности» Diario oficial. 1998. 24.12..

В Колумбии по сравнению с большинством других латиноамериканских стран достаточно развита сеть государственных и смешанных финансовых учреждений, выступающих в качестве кредиторов второго уровня. Наиболее активно из них использует эмиссионную деятельность Национальная энергетическая финансовая корпорация (Financiera Energйtica Nacional, FEN) при Министерстве энергетики и горной промышленности. 94% акций принадлежит государству, 6% - энергетическим компаниям. Эмитируемые FEN облигации являются основным источником финансовых ресурсов для обеспечения кредитования объектов электроэнергетики, нефтяной и угольной промышленности, разработки месторождений радиоактивных минералов, а также производства энергетического оборудования.

Быстрый рост эмиссий государственных ценных бумаг наблюдается на Ямайке, которая по соотношению их объема с ВВП занимает 1-е место в Латинской Америке. Тем не менее, как и в Колумбии, лишь крайне незначительная часть государственных обязательств используется для финансирования производительных инвестиций: в последние годы основная функция ценных правительственных бумаг Ямайки - обслуживание внутреннего долга. Правительственной ценной бумагой, которая используется непосредственно для финансирования инвестиционных проектов, является т.н. земельная облигация (Land Obligation), предназначенная для компенсации владельцам земельных участков, отчуждаемых при строительстве объектов транспортной инфраструктуры. Максимальная годовая сумма эмиссии первоначально была установлена в 80 млн. ямайских долларов. В 2000 г. решением парламента был введен общий допустимый лимит их размещений в 1 млрд. ямайских долларов The Gleaner. 2000. 19.02.. Реально на середину 2005 г. совокупный объем эмиссии лишь не намного превосходил разрешенную сумму.

В большей степени используются в инвестиционных целях долгосрочные облигации в Тринидаде и Тобаго. По законодательству этой страны, государственные обязательства подразделяются на две основных категории. Это краткосрочные «билеты компенсации долга», используемые для финансирования текущих потребностей бюджета, а также для урегулирования проблем задолженности государства перед физическими лицами, и прочие среднесрочные и долгосрочные многофункциональные обязательства, направленные в первую очередь на обеспечение ресурсами инвестиционных проектов. Доля последних в совокупном объеме государственных облигаций превосходит в настоящее время 9/10.

В меньшей степени на протяжении 1990-х годов изменилось соотношение между формами инвестиционной деятельности государства. В частности, в ряде латиноамериканских стран этот процесс по-прежнему во многом осуществляется через банки развития, которые действуют в рамках общей финансовой политики государства. Несмотря на снижение их позиций в экономической жизни, они сохранили свое влияние в социально-экономической жизни в качестве крупных институтов развития инвестиционного типа. Среди них в первую очередь можно выделить: в Мексике - NAFIN (Nacional Financiera S.A. - Национальная финансовая корпорация), в Бразилии - BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimiento Economico y Social - Национальный банк экономического и социального развития), в Чили - CORFO (Corporaciуn de Fomento - Корпорация развития), в Перу - COFIDE (Corporaciуn Financiera de desarrollo - Финансовая корпорация развития) и др. Их кредитные ресурсы концентрируются в настоящее время по таким направлениям, как сектор малого и среднего бизнеса, сельское хозяйство, внешняя торговля, городское хозяйство. Таким образом, кредиты этих банков выступают в качестве альтернативного источника средств для финансирования бюджетных расходов по инвестициям.

В рамках рыночной системы хозяйства эти банки стали действовать в основном на условиях самоокупаемости. Мобилизации ресурсов осуществляется ими в первую очередь путем размещения на внутреннем рынке ценных бумаг, эмитируемых как от своего имени (под гарантию государства), так и по поручению правительства (наряду с размещением облигационных займов на мировом рынке и кредитов международных кредитно-финансовых организаций). В эпоху импортозамещающей индустриализации основные ресурсы поступали через государственный бюджет. Кардинально изменилась и структура финансирования. Если в 1950-1970-е годы основная часть кредитных ресурсов госбанков направлялась на развитие государственного сектора, с начала 1990-х годов главным их получателем стали малые предприятия.

Особо велика роль в государственной инвестиционной политике бразильского BNDES, который принимает самое активное участие в реализации широкого круга государственных инвестиционных программ и проектов, имеющих большое значение для всего хозяйственного комплекса страны. Годовая сумма его кредитов превосходит 15 млрд. долл. Среди основных направлений его инвестиционной деятельности выделяются: модернизация промышленных предприятий; внешняя торговля, включая предоставление кредитов на технологическое перевооружение экспортоориентированных предприятий; строительство объектов производственной инфраструктуры; реализация программ и проектов по развитию среднего и малого бизнеса; проекты социального значения и др. Особое внимание уделяется повышению потенциала отсталых в экономическом отношении районов страны, что проявляется в разработке специализированных программ и планов по предоставлению технической помощи, долгосрочных кредитов и прямого участия в капитале (на временной основе) в сооружаемых объектах в области промышленности, сельского хозяйства, инфраструктуры. BNDES осуществляет широкий круг операций: кредиты на развитие производственной деятельности, участие в капитале промышленных компаний путем приобретения акций, прямые инвестиции через подконтрольные ему страховые и инвестиционные компании. Банк поддерживает реализацию программы «качества и производительности», финансируя проекты по технологическому перевооружению предприятий. Осуществляет кредитную помощь местным компаниям, участвующим в международных тендерах на поставки продукции или проведение инженерно-конструкторских работ в других странах. Для национальных предприятий, не имеющих доступ к международным кредитам и займам, действует система льготного долгосрочного финансирования.

Следует отметить, что важную роль в финансировании отсталых регионов Бразилии продолжают играть два находящихся в федеральной собственности государственных банка, созданных еще в 1950-е годы, - Банка Северо-Востока (Banco do Nordeste) и Банка Амазонии (Banco da Amazфnia). Годовой объем предоставляемого ими финансирования в отдельные годы доходит до 2 млрд. долл., а их кредиты обеспечивают свыше половины от общей суммы финансирования, предоставленного всеми банками, действующими в данных регионах. В отношении федеральных бразильских госбанков в 2001 г. началось осуществление Программы укрепления финансовых институтов (PROEF). Целью программы является ускорение их реструктуризации, упорядочение взаимоотношений с правительством, включая казначейство, снижение уровня возможных рисков и повышение прозрачности деятельности. Так, операции этих банков, связанные с использованием государственных ресурсов, начали отражаться в бюджете федерального правительства.

Помимо банков развития, инвестиционная деятельность государства осуществляется через систему трастовых фондов сугубо целевого назначения. Их средства формируются за счет государственных трансфертов, взносов предпринимательских групп и объединений, кредитов международных финансовых организаций. Они могут создаваться в рамках центрального банка, банков развития, специализированных административно - финансовых и хозяйственных формирований. Средства фондов могут расходоваться на строго целевой основе, т.е. в рамках задач, сформулированных правительством при создании этих фондов.

В рамках Банка Мексики (центральный банк) и под его контролем созданы, например Фонд гарантии и развития сельского хозяйства, Специальный фонд финансирования сельского хозяйства, Специальный фонд технической помощи и гарантии сельскохозяйственных кредитов, Фонд гарантии и развития рыбной промышленности. Источники ресурсов - внутренние и внешние: переучетные операции в Банке Мексики, поступления в счет погашения ранее выданных кредитов, дотации федерального правительства, доходы от эмиссии собственных финансовых инструментов, займы Межамериканского банка развития и Всемирного банка.

В Бразилии также развита система фондов, управляемых Национальным банком экономического и социального развития. Их средства формируются за счет ресурсов, накопленных специализированными фондами, находящимися под управлением банка, а также поступлений от размещения правительственных долгосрочных обязательств на внутреннем и внешнем рынках.

В Аргентине трастовые фонды используются для финансирования определенных проектов или программ. Они имеют целевое назначение. В настоящее время в рамках государственного Banco de la Naciуn действуют 8 трастовых фондов, важнейшими из которых являются:

- Федеральный фонд региональной инфраструктуры (создан в 1997 г.) Его ресурсы формируются за счет ассигнований центрального правительства и местных органов власти, доходов от операций, кредитов международных организаций;

- Федеральный фонд развития транспорта на электрической тяге (создан в 1999 г.). Средства мобилизуются за счет отчислений от тарифов за потребляемую электроэнергию;

- Фонд дорожного строительства (создан в 2001 г.). Функционирует за счет отчислений от налога на продажу горюче-смазочных материалов для автомобильного транспорта, ассигнований центрального и региональных правительств и некоторых других источников;

- Фонд гидротехнических сооружений (создан в 2001 г.). Средства формируются за счет ассигнований центрального и региональных правительств, доходов от операций, отчислений от налогов на продажу бензина и др.

В 2006 г. предусматривается предоставить через три последних самых крупных фонда средства в размере в размере свыше 1,1 млрд. песо (примерно 450 млн. дол.) Ministerio de Economнa. Plan nacional de inversiуn pъblica. Buenos Aires: 2005. Р.82..

Система трастовых фондов широко развита и в Колумбии. В частности, в устав отмеченной выше FEN включено положение о том, что правительство обязано направлять ресурсы под доверительное управление этой корпорации для выполнения специальных программ по финансированию проектов или по репрограммированию долгов предприятий энергетической сферы Revista del Banco de la Repъblica. Bogotб: abril de 1993. Р. 17..

По-новому складывается распределение полномочий в инвестиционной деятельности между центральным правительством и территориальными образованиями: штатами, провинциями, департаментами и крупными муниципалитетами. Вместе с тем, право на самостоятельное заимствование средств на местном и международных рынках для реализации инвестиционных программ им предоставлено только в наиболее крупных странах региона: Аргентине, Бразилии, Колумбии, Мексике и т.д.

Так, в последние годы значительно активизировалась эмиссионная деятельность отдельных департаментов и муниципалитетов Колумбии, прежде всего, ее столицы Боготы. Сумма ценных бумаг территориальных образований и подконтрольных им предприятий, находившихся в обращении середину 2005 г., достигла 2,1 трлн песо (порядка 700 млн. долл.), что составило 37,5% от их суммарного долга (у Боготы около 2/3) Banco de la Repъblica. Reporte de la estabilidad financiera. Bogota: julio 2005. Р.53. . Бюджеты данной категории колумбийских заемщиков в последнее время стабильно сводятся с профицитом, что позволяет использовать полученные от размещений ресурсы для финансирования инвестиционных проектов. Государство не предоставляет гарантий по облигациям, выпускаемым департаментами и муниципалитетами и предприятиями и учреждениями, находящимися в их подчинении.

Однако уже в Чили, не говоря уже о более мелких странах, заимствования региональных властей и находящихся в их собственности предприятий на внутреннем и внешнем рынке не допускаются.

Неудачной оказался опыт Бразилии 1990-х годов, когда штаты и муниципалитеты активно размещали свои обязательства на внутреннем и внешнем рынках. Полученные от этого ресурсы шли почти исключительно на финансирование текущих затрат, а не реализацию инвестиционных проектов. Следствием явился стремительный рост задолженности территориальных образований, во второй половине 1990-х годов ее контролировали лишь три штата из 26. Условием реструктуризации этой задолженности стало положение в том, что возможность выпускать новые долговые обязательства субъекты федерации могут только в случае, если задолженность опускается ниже цифры годового дохода штата. Самые развитые штаты должны ждать, как минимум, до 2008 г. возможности разместить новые ценные бумаги. В результате сумма ценных бумаг, эмитированными штатами и муниципалитетами, снизилась с максимального показателя в 51,7 млрд. реалов (почти 18 млрд. долл.) на конец 1996 г. до 907 млн. реалов (357 млн. долл.) на конец 2004 г. Banco Central de Brasil. 2005. Boletin №3. Quadro IV. Состояние финансов штатов перешло под жесткий фискальный контроль комиссий секретариата федерального казначейства. Они проводят мониторинг счетов и проверяют их соответствие заявленным планам и целям, а также выносят на обсуждение положение государственных финансов и необходимые корректировки. В результате в последние годы бюджеты штатов сводятся с первичным профицитом.

В целом наблюдается тенденция к усилению прав самих хозяйственных субъектов на изыскание ресурсов по обеспечению своих инвестиционных программ. Этому способствовала большая работа по совершенствованию деятельности государственных компаний, направленная на повышение их конкурентоспособности и рентабельности. Например, в Чили в настоящее время единственным инструментом рынка государственных ценных бумаг, используемых напрямую для финансирования инвестиционных проектов, является облигации государственных компаний. В то же время, числу корпоративных эмитентов и количеству эмиссий предприятия госсектора резко уступают частным фирмам, также как и по объемам операций. К концу 2004 г. в обращении находились облигации государственных компаний на сумму в 122 млрд. песо (около 165 млн. долл.), что составило 8,8% от оборота ценных корпоративных бумаг с фиксированным доходом Superintendencia de Valores y Seguros. Deuda por emisiуn de bonos de empresas. Santiago de Chile: enero 2005.. Все корпоративные ценные бумаги, выпускаемые государственными компаниями, в обязательном порядке гарантируются государством и в соответствии с национальным законодательством рассматриваются как косвенный государственный долг. Подобная практика сложилась и в Венесуэле.

В Колумбии государственные учреждения и предприятия центрального подчинения при размещении обязательств могут получить гарантию при условии предоставления контргарантии, характер которой определяется Министерством финансов и государственного кредита в каждом конкретном случае Diario oficial. 1993. 30.12.. В силу этого в заимствованиях государственных предприятий и организаций доля ценных бумаг растет медленнее, чем у центральной и региональных администраций с 13,5 до 36% за 1995-2005 гг. На данную категорию эмитентов приходится только 3,9% от суммарного внутреннего долга Колумбии Estadнstica sobre deuda pъblica. Op.cit..

В малых латиноамериканских государствах проблема рентабельности госпредприятий стоит более остро, в силу чего права на самостоятельные заимствования предприятий и организаций сильно ограничены в силу высокой степени риска последних. В частности на Ямайке из 140 государственных компаний и учреждений только 14 не получают бюджетных субвенций (напрямую или через Национальный фонд развития и Инвестиционный банк Ямайки) и имеют право на собственные заимствования при обязательном условии получения государственных гарантий и контроля со стороны министерства финансов и планирования за использованием средств. Из них наибольшее значение для реализации инвестиционных экономических и социальных программ имеют Банк развития Ямайки, Экспортно-импортный банк, Ямайский фонд социальных инвестиций, сахарная компания, компания по реконструкции сельскохозяйственного производства и компания контейнерных перевозок www. mof.gov.jm/programmes/cs/corpserv/0103cplan/pse/pse1.shtml.

В последние годы немало усилий направлено на повышение качества анализа и отбора инвестиционных проектов, осуществляемых за счет государственных ассигнований. Все чаще их экспертиза носит комплексный характер, и к ней привлекаются различные ведомства и независимые эксперты. Механизмы выработки и реализации инвестиционных проектов характеризуются заметной национальной спецификой.

В Аргентине государственная инвестиционная политика базируется на двух основных законодательных актах: Закон о финансовом администрировании и Закон о государственных инвестициях. Первым регулируются административная деятельность правительственных структур по формулированию и исполнению бюджетной политики (в т. ч. и в области инвестиционных государственных программ), а также контроля за исполнением бюджета; вторым - их функции по конкретному формированию и реализации программ государственных капиталовложений на всех этапах их движения: - предварительная проработка вопроса о социально-экономической эффективности того или иного проекта - определение источников финансирования - принятие решения о включении в план государственных инвестиций и в программу бюджетных ассигнований - контроль за исполнением.

Работа официальных органов в этой области (их функции, полномочия, соподчиненность) определяется Национальной системой государственных инвестиций. Последняя представляет собой совокупность принципов, норм и механизмов по разработке, утверждению и реализации государственных инвестиционных проектов и программ, контролю за их исполнением, порядка подготовки и предоставления отчетности, организации информационного обеспечения Sistema Nacional de Inversiones Pъblicas. Ley № 24. 354 ( http: //infoleg.mecon.gov.ar/txtnorma/18973.htm).

Реализация этих функций возложена на Секретариат экономического программирования (структурное подразделение Министерства экономики) в лице Национального управления государственных инвестиций. Оно на основе предложений ведомств, автономных государственных учреждений и организаций, а также региональных органов власти формирует список приоритетных инвестиционных проектов и программ, составляет (ежегодно) Национальный план государственных инвестиций, который одновременно с проектом бюджета представляется в Конгресс для утверждения Secretaria de Polнtica Econуmica. Direcciуn Nacional de Inversiуn Pъblica ( http://www.mecon.gov.ar.)..

Принятая схема финансирования включает: инвестиции в форме прямых бюджетных ассигнований, капиталовложения государственных компаний и организаций за счет собственных средств; иностранные займы; кредиты государственных банков развития и специальных трастовых фондов, создаваемых государством для финансирования конкретных объектов или программ (например, развитие системы ирригационных сооружений); бюджетные дотации, субсидии, гарантии и т.д., предназначенные для реализации инвестиционных проектов как национального, так и регионального уровня.

Законом устанавливается механизм координации между соответствующими государственными учреждениями по вопросам разработки и исполнения программ и проектов государственных инвестиций. Конкретный портфель государственных инвестиционных проектов и программ после предварительного согласования между министерствами и ведомствами утверждается кабинетом министров в соответствии с приоритетами социально-экономической политики государства.

Применяется метод скользящего планирования государственных инвестиционных проектов в рамках трехлетнего периода. Он позволяет проводить более скоординированную инвестиционную политику и своевременно вносить необходимые коррективы с учетом итогов каждого бюджетного года и складывающейся рыночной конъюнктуры. В настоящее время реализуется план государственных инвестиций на 2005-2007 гг.

Решение об эмиссии государственных обязательств для финансирования инвестиций принимается Секретариатом финансов (структурное подразделение Министерства экономики). При этом ни одно подразделение исполнительной власти не может формализовать операцию по выпуску ценных бумаг, если она не включена в закон о бюджете текущего года или не легализована специальным законом (декретом).

В Законе о бюджете указываются следующие минимальные характеристики соответствующих заимствований: форма заимствований (кредит или выпуск ценных бумаг); место размещения (на внутреннем или внешнем рынке капиталов); сумма; срок погашения (обращения); целевое назначение средств El Sistema de crйdito pъblico en el marco del programa de reforma de la administraciуn financiera gubernamental. Anexo I.(http://capacitacion.mecon.gov.ar/manuales/).. Секретариатом финансов устанавливается лимит задолженности для каждого государственного предприятия в пределах очередного финансового года.

C середины 1990-х годов, капитальные затраты государства подразделяются на следующие три категории: прямые реальные инвестиции - прямое использование государством бюджетных ресурсов на приобретение недвижимости (земли и строений), закупка машин, оборудования, технологий и т.д.; капитальные трансферты - ассигнования министерствам, ведомствам, региональным органам власти на капитальные затраты; финансовые инвестиции - государственные кредиты различным государственным структурам для реализации инвестиционных проектов. В соответствии с Национальным планом государственных инвестиций на 2003-2005 гг. доля каждой из указанных категорий составила соответственно 26,1; 71,5; 2,4% Ministerio de Economнa. Plan nacional de inversiуn pъblica. Buenos Aires: 2002. Р. 44..

Капитальные трансферты осуществляются преимущественно через специальные фонды, на которые приходится свыше 60% от общей суммы капитальных трансфертов. Средства ассигнуются, как правило, через региональные институты, выполняющие соответствующий круг задач.

В Чили с 1997 г. действует комплексная система оценки правительственных программ, предполагающая тщательное изучение методов ее реализации и возможную результативность расходования выделенных ресурсов. С этой целью ежегодно в ходе подготовки бюджета на будущий год заключается специальное соглашение между конгрессом и Министерством финансов, которое несет ответственность за выполнение бюджетных параметров. Для обеспечения объективности и независимости экспертизы предусматривается приглашение экспертов, не связанных с деятельностью государственного аппарата. Их работа по анализу программы не может руководиться лицами, причастными к организациям, ответственным за последующую ее реализацию. Отбор экспертов осуществляется только на основе открытого конкурса. Результаты экспертизы направляются в конгресс и другие правительственные органы, обладающие правом принятия решений, и в обязательном порядке содержат оценку соответствия выделяемых ресурсов целям программы.

Проверке могут быть подвергнуты социальные, экономические и институциональные программы, осуществляемые государственными организациями центрального, регионального и муниципального подчинения, финансирование которых осуществляется за счет бюджета. Отбор программ для их последующей экспертизы осуществляется при участии конгресса с учетом рекомендаций Управления бюджетом. Оценке подлежат:

а) обоснованность целевых установок;

б) отдельные элементы и этапы реализации;

в) предусмотренный порядок осуществления, включая вопросы координации работы исполнителей;

г) предполагаемые результаты с точки зрения эффективности и соответствия поставленным задачам.

Во время экспертизы анализируется также институциональная эффективность предполагаемых участников и их возможности по исполнению программы.

Общей процедурой по оценке правительственных программ руководит межминистерский комитет из представителей министерства по управлению секретариатом президента, министерства планирования и кооперации и министерства финансов в лице Управления бюджета, которое и возглавляет работу комитета. Комитет ежегодно осуществляет отбор трех консультантов из организаций, не связанных с деятельностью государственного сектора, для анализа каждой программы, исходя из критериев профессионализма, на конкурсной основе. Эксперты должны осуществлять свою работу согласно правилам, определяемым Министерством финансов.

Министерства, ведомства, организации и учреждения, ответственные за выполнение ревизуемых программ, обязаны предоставлять всю необходимую информацию, обосновать свою точку зрения в отношении предложенных программ, присутствовать на всех совещаниях, проведение которых сочтут нужными эксперты и Министерство финансов, анализировать и комментировать промежуточные и окончательные результаты проверки, участвовать в процессе согласования спорных вопросов в случае их возникновения.

Процесс экспертизы в среднем занимает 4 месяца. В его ходе составляются начальный, предварительный и окончательный отчеты. В последний включаются рекомендации по совершенствованию всех элементов программ. Рекомендации экспертов рассматриваются Министерством финансов с целью выявления их соответствия институциональным возможностям исполнителей, положениям законодательства и объему выделяемых ресурсов. Только после максимально возможного учета замечаний экспертов проанализированная программа включается в проект бюджета. Отчет экспертов направляется в конгресс до поступления туда проекта бюджета и может быть востребован законодателями на любой стадии утверждения бюджета Direcciуn de presupuesto. Evaluaciуn de programas gubernamentales. Santiago: Diciembre 2002.. Чилийская система формирования государственных инвестиций считается в Латинской Америке наиболее оптимальной. Инвестиционные проекты государственных корпораций подлежат предварительной апробации в Министерстве планирования и кооперации, а Управление бюджета Министерства финансов выносит заключение об их рентабельности Diario oficial. 1988. 29.12..

В Колумбии общий порядок государственной инвестиционной деятельности устанавливается конституцией, статьи которой требуют разработки национального плана развития, состоящего из двух частей: общей и инвестиционного плана государственных предприятий. Национальный план инвестиций утверждается специальным законом, который имеет верховенство над остальными законами страны. Все инвестиционные проекты, финансируемые из центрального бюджета, с 1989 г. в обязательном порядке заносятся в специальный банк проектов (BAPIN), руководство которым осуществляет Национальный департамент планирования, проводящий первоначальную оценку проектов, предложенных государственными ведомствами и организациями, запрашивая у них в случае необходимости дополнительную информацию. Проекты предоставляются организациями, заинтересованными в их реализации, в течение первого квартала года, предшествующего ее началу. С 1995 г. банки проектов, выполняемых на региональном уровне, создаются во всех колумбийских департаментах, что создало общегосударственную систему оценки управления и результатов инвестиционных проектов. Ее задачей является контроль за тем, чтобы проект отвечал целям, установленным планом развития и соответствовал определенным для него уровню финансирования и рентабельности. Каждый проект проходит экспертизу с финансовой и социальной точки зрения, что подразумевает количественную оценку воздействия данного проекта на увеличение национального дохода, что определяется Национальным департаментом планирования.