Екологічно-орієнтовані стратегії управління соціально-економічним розвитком території

Рисунок 3.2 - Багатофакторна модель соціо-еколого-економічного розвитку регіону

Необхідність включення цих чинників в практику стратегічного управління обумовлена тим, що невдачі і проблеми реалізації багатьох стратегій і програм розвитку обумовлені невідповідністю існуючої структури вимогам і задачам стійкого розвитку, слабкою скоординованістю дій органів влади і управління по реалізації стратегії на окремих територіях (особливо в області узгодження цілей розвитку окремих країн ЄС, які серйозно розрізняються між собою за дуже багатьма показниками соціально-економічного розвитку), розпливчатістю цілей і показників оцінки досягнення цілей тощо. До цього в сучасних умовах додається різко збільшена роль інформаційних чинників, без яких в даний час не можливе успішне досягнення цілей розвитку. В результаті створення телекомунікаційних і інформаційних мереж, що виходять далеко за рамки окремих регіонів, і вдосконалення міжнародної транспортної інфраструктури зменшується так звана економічна відстань між регіонами. Світове господарство стало бути єдиним цілим, перетворилося в компактний еколого-економічний простір. Таким чином, в даний час посилилася роль двох чинників стратегічного управління соціально-економічними процесами: соціально-екоомічними та екологічними.

Разом з тим, ефективне управління будь-якою соціально-економічною системою неможливе без використання комплексу показників, що всесторонньо відображають цілі і задачі управління, дозволяючих перевірити ступінь досяжності цілей, оцінити якість як окремих управлінських дій і заходів, так і всієї системи управління в цілому.

На основі проведеного аналізу можна виділити основні фактори, за допомогою яких можна проводити діагностику соціально-економічного розвитку регіону, їх групування та виявлення пріорітетних напрямів розвитку. Основними з них є: ВНП на душу населення; витрати на дослідження і розробку; рівень безробіття; рівень бідності; рівень розвитку сфери обслуговування; виробничий потенціал; індекс промислового навантаження на середовище; рівень витрат на охорону навколишнього середовища.

Інноваційні інструменти соціо-еколого-економічного розвитку регіону є додатковим чинником його розвитку. Активізація використання даних чинників, інтелектуальних можливостей, формування нового портфеля ресурсів і стимулювання зростання подібних активів можуть інтенсифікувати розвиток регіону.

3.3 Науково-методичні підходи до екологічного оподаткування

Врахування основних аспектів екологічного податкування та їх обґрунтування при розробці та реалізації стратегій еколого-економічного розвитку територій відіграє одну з визначних ролей. Попри очевидність переваг застосування екологічних податків для регулювання процесів природокористування, частина країн не можепродемонструвати вражаючих результатів від введення даних податків в той час, як деякі країни взагалі не поспішають з їх впровадженням.Це пов'язано з великою кількістю нюансів щодо запровадження і управління екологічними податками. Так результати застосування екологічних податків значною мірою залежать від алгоритму їх розробки і введення, визначальним кроком в якому є формування цілей екологічного податку. Основними цілями впровадження екологічного податку можна визначити наступні [136, 137, 143, 145]:інтерналізація екстерналій;компенсація державних витрат на охорону навколишнього природного середовища;стимулювання скорочення обсягів забруднюючої діяльності;формування надходжень до бюджету.

Залежно від цілей запровадження екологічних податків можна виділити декілька науково-методичних підходів до визначення характеристик екологічного податку, оскільки досягнення кожної з цих цілей потребує встановлення різного рівня ставок податку, а також різних механізмів розподілу його надходжень.

Першим науково-методичним підходом до екологічного оподаткування доцільно вважати підхід А. Пігу, який розробив основу концепції податку на забруднення у 1920 р. у своїй науковій праці «Економіка благополуччя». У своєму дослідженні автор звертає увагу на те, що в умовах вільної конкуренції суспільний чистий продукт може відрізнятися від приватного чистого [141].Такий дисбаланс пов'язаний з існуванням зовнішніх ефектів або екстерналій. Зовнішні ефекти - це такий результат впливу одного економічного суб'єкта на інших (витрати або вигоди), який не включений в ціну товару [141].На думку А. Пігу різниця між суспільним і приватним чистими продуктами може бути мінімізована за рахунок впровадження податку (у випадку негативних екстерналій) або субсидії (у випадку позитивних екстерналій).Так суспільний економічний збиток від забруднення навколишнього природного середовища, який не враховується виробником у ціні товару, є негативною екстерналією, яка може бути інтерналізована в результаті впровадження податку(Т). Податок має забезпечити переведення граничних зовнішніх витрат у внутрішні витрати виробника, тобто включення їх у ціну товару. Тому згідно А. Пігу ставка екологічного податку має визначатися за формулою:

Т = МЕС = MSC - МРС (3.9)

де МЕС - граничні зовнішні витрати; MSC - граничні суспільні витрати; МРС -граничні приватні витрати.

Незважаючи на те, що пропозиція А. Пігу інтерналізувати зовнішні ефекти за допомогою податку ідеально працює в теорії, її практична реалізація пов'язана з численними труднощами. До їх числа належить практична неможливість отримання повної інформації про граничні суспільні витрати (в меншій мірі - про граничну суспільну вигоду). Оцінка цих витрат є вкрай складною у зв'язку з їх суб'єктивною природою.Крім того, саме лише стягнення екологічного податку, який рівний граничним зовнішніх витратам, не компенсує суспільству витрат, пов'язаних із забрудненням навколишнього середовища. Для цього необхідний механізм розподілу надходжень від екологічного податку між усіма сторонами, які понесли відповідні витрати.

Узагальнюючи наукові підходи [10, 53, 129], можна стверджувати, що збитку від забруднення зазнають наступні групи суб'єктів: населення, промисловість, житлово-комунальне, сільське і лісове господарства. При цьому економічний збиток від забруднення навколишнього природного середовища включає різноманітні витрати, які можуть бути об'єднані у наступні три групи [53]:збиток здоров'ю населення (медичне обслуговування, оплата лікарняних відпусток, втрати робочого часу, зниження продуктивності праці);збиток природо-ресурсній системі (погіршення якості природних ресурсів, погіршення стану флори і фауни);збиток, завданий матеріальним об'єктам (ремонт і утримання будівель і споруд, знос транспорту і обладнання).

Необхідно відмітити, що наслідки від забруднення довкілля можуть завдавати збитків одразу усім групам суб'єктів. Враховуючи вищезазначене, механізм розподілу надходжень від екологічного податку згідно підходу, за якого основною ціллю є інтерналізація екстерналій, повинен мати наступний вигляд (рис. 3.3).

Рисунок3.3 - Розподіл надходжень від екологічного податку згідно екстернального підходу

До проблем практичної реалізації даного механізму розподілу надходжень, крім труднощів із визначенням усієї сукупності суб'єктів, які понесли витрати в результаті забруднення довкілля, відноситься також проблема визначення точної суми економічного збитку кожного ізсуб'єктів. Отже, підхід, який в першу чергу ставить перед екологічним оподаткуванням завдання інтерналізації екстерналій, з теоретичної точки зору є логічним і суспільно справедливим, однак його практична реалізація потребує надзвичайних зусиль для організації моніторингу і збору точних даних.

Принципово інший підхід до екологічного оподаткування застосовується, коли основною ціллю стягнення екологічного податку є компенсація державних природоохоронних витрат. Очевидно, що за таких умов розрахунок ставки екологічного податку залежить з однієї сторони від обсягу природоохоронних витрат, а з іншої - від обсягу забруднення. Тобто ставка екологічного податку в такому випадку розраховується за наступною формулою:

=, (3.10)

де - обсяг державних природоохоронних витрат; - обсяг забруднення.

Згідно даного підходу надходження від екологічного податку повинні бути розподілені за напрямками природоохоронних витрат. Тому механізм розподілу надходжень можна відобразити наступним чином (рис. 3.4).

Рисунок 3.4 - Розподіл надходжень від екологічного податку згідно підходу компенсації природоохоронних витрат

До переваг даного підходу відноситься простота визначення ставки екологічного податку та зрозумілість механізму розподілу його надходжень. Однак при цьому проблеманегативних зовнішніх ефектів від забруднення не береться до уваги, а тому екстерналії можуть бути інтерналізовані не в повній мірі. Крім того такий підхід не гарантує зменшення обсягів забруднюючої діяльності.

Коли перед екологічним податком стоїть ціль наповнення державного і місцевих бюджетів, то науково-методичний підхід до визначення його основних характеристик подібний до науково-методичних підходів до розробки і стягнення інших фіскальних податків.Зазвичай єдиною вимогою до встановлення ставки фіскальних податків є забезпечення бажаного обсягу надходжень [136]. Однак бажаний обсяг надходжень не може перевищувати фінансової можливості платників податків сплатити податок. Крім того за переконанням Ф. Рамсея податкова система, яка має широку податкову базу при невисоких ставках податків, є оптимальнішою за систему, яка складається з невеликої кількості податків з високими ставками [140].

Оскільки екологічний податок є однією зі складових загальної податкової системи, то при визначенні його ставки варто враховувати податкові зобов'язання платників і за іншими податками. Одним з варіантів відображення взаємозв'язку між можливими ставками оподаткування і обсягами податкових надходжень до бюджету є крива Лаффера, яка дозволяє визначити ставку оподаткування, яка є оптимальною з точки зору максимізації податкових надходжень.Головною ідеєю кривої Лаффера є те, що підвищення ставки оподаткування вище певного рівня буде контрпродуктивним з фіскальної точки зору.

З урахуванням вищезазначеного, ставка екологічного податку згідно фіскального підходу повинна задовольняти наступне обмеження:

++ + … + , (3.11)

де + + … + - ставки решти податків, - ставка оподаткування, яка генерує максимальний обсяг податкових надходжень згідно кривої Лаффера.

Оскільки даний підхід передбачає фіскальну ціль стягнення екологічного податку, усі надходження від нього спрямовуються до державного і місцевого бюджетів з подальшим їх спрямуванням за будь-якими напрямами бюджетних видатків. Такий механізм розподілу відображено на рис. 3.5.

Рисунок3.5 - Розподіл надходжень від екологічного податку згідно фіскального підходу

Коли перед екологічним податком стоїть ціль стимулювання природокористувачів до скорочення обсягів забруднення, важко визначити конкретне значення його ставки. Однак беззаперечним є те, що скорочення обсягів забруднення може бути забезпечене лише у випадку сильного економічного сигналу. Тобто ставка екологічного податку має бути достатньо високою для того, щоб стимулювати підприємства витрачати кошти на природоохоронні заходи. Підприємство вкладатиме кошти у зменшення обсягів забруднення доти, доки фінансові зобов'язання по сплаті екологічного податку будуть вищими за граничні витрати на реалізацію заходів по скороченню обсягів забруднення.Таким чином, ставка екологічного податку згідно стимулюючого підходу має відповідати наступному обмеженню:

>MAC, (3.12)

де МАС - граничні витрати на скорочення обсягів забруднення.

Згідно стимулюючого підходу надходження від екологічних податків можуть розподілятися за тими ж напрямками і пропорціями, що й за фіскального підходу. При цьому переважна більшість науковців [137,143, 145, 147] підтримують ідею спрямування надходжень від стимулюючих екологічних податків на зменшення ставок інших податків, за рахунок чого теоретично може бути досягнуто ефект подвійного дивіденду: скорочення обсягів забруднення з одночасним зменшенням податкового тягаря на працю й капітал.Тому механізм розподілу надходжень від екологічного податку може мати наступний вигляд (рис. 3.6):

Рисунок3.6 - Розподіл надходжень від екологічного податку згідно стимулюючого підходу

Сутність гіпотези подвійного дивіденду полягає в тому, що економічне стимулювання охорони навколишнього середовища в результаті введення екологічного податку повинно одночасно супроводжуватись зниженням податкового тягаря, пов'язаного із соціальними виплатами (тобто тягаря на доходи), що потенційно дозволяє стимулювати зростання зайнятості та підтримувати конкурентоспроможність національних виробників [94]. Теоретично це може призвести до скорочення диспропорцій у рівнях зайнятості та інвестицій.

Однак можливість реалізації даної концепції на практиці є суперечливою, оскільки деякі фактори свідчать про потенційні труднощі цього процесу:

- невідомо, який ефект податкового взаємодії буде досягнуто до того, як доходи від екологічного податку будуть використані повторно для зниження ставок інших податків, оскільки важко спрогнозувати часовий інтервал між його введенням екологічного податку (або збільшенням його ставки) і повторним використанням його надходжень для зниження інших податків;

- бази оподаткування можуть бути не співставними;

- існує вірогідність того, що різні види податків супроводжуватимуться різними обсягами адміністративних витрат.

Таким чином, залежно від цілей запровадження екологічних податків можна виокремити декілька науково-методичних підходів до визначення ключових характеристик екологічного податку. До їх числа відносяться ектернальний підхід, підхід покриття природоохоронних витрат, фіскальний та стимулюючий підходи. Обраний підхід визначає порядок розрахунку ставки податку, а також механізм розподілу його надходжень, від чого у значній мірі і залежить кінцевий ефект від застосування екологічного податку. При цьому кожен з описаних науково-методичних підходів має свої переваги та обмеження.

3.4 Удосконалення системи організаційно-економічного забезпечення еколого-орієнтованого управління адміністративною територією

Реалізація принципів збалансованості соціальних, економічних та екологічних інтересів у адміністративно-територіальній одиниці ґрунтується на відповідному організаційно-економічному забезпеченні.Формування системи організаційно-економічного забезпечення еколого-орієнтованого управління адміністративно-територіальною одиницею передбачає розроблення механізму фінансування та стимулювання еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання у регіоні.

В економічному словнику слово «механізм» визначається як послідовний стан, процеси, що характеризують собою яку-небудь дію або явище [130]. У свою чергу, механізм мотивації (стимулювання) трактується як сукупність зовнішніх і внутрішніх умов, що зацікавлюють людину в здійсненні певної економічної діяльності з метою задоволення потреб та реалізації інтересів. Механізм фінансування є цілісною, взаємозв'язаною та взаємодіюючою системою рівнів, систем забезпечення, методів, важелів та інструментів розроблення, прийняття та реалізації управлінських рішень з питань фінансово-господарської діяльності суб'єктів господарювання.

Складові механізму фінансування та стимулювання повинні бути сформовані таким чином, щоб суб'єкти господарювання могли здійснювати свою діяльність, не завдаючи шкоди навколишньому природному середовищу, при цьому залишаючись у стані конкурентоспроможності та прибутковості. Механізм фінансування та стимулювання еколого-орієнтованої системи управління має функціонувати таким чином, щоб його складові охоплювали всі рівні адміністративно-територіального управління: рівень області, району, базовий рівень та рівень суб'єктів господарювання.

Методично пpoцec фopмувaння opгaнiзацiйнo-eкoнoмiчнoгo забезпечення еколого-орієнтованого управління адміністративно-територіальними одиницями передбачає видiлeння тaких етапів:

формування еколого-орієнтованої структури управління на рівні області, району та на базовому рівні;

визначення рівня збалансованості соціо-еколого-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

на основі виявлених диспропорцій у розвитку соціальної, екологічної та економічної сфер діяльності обгрунтовується розподіл фінансових ресурсів та спрямування їх першочергово у ті сфери, що забезпечують підтримання траєкторії збалансованого соціо-еколого-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці;

розроблення стратегій еколого-орієнтованого управління залежно від визначених оптимальних значень соціо-еколого-економічного розвитку;

формування моделі соціо-еколого-економічного зростання;

poзpoблення механізму фінансування та стимулювання еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання.

Cутнicтю механізму фінансування та стимулювання еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання є poзв'язaння соціо-eкoлoгo-eкoнoмiчниx супеpeчнocтeй.Нeoбхiдна така cтpуктуpa механізму фінансування та стимулювання еколого-орієнтовантої діяльності суб'єктів господарювання, яка б зaбeзпeчувaлa еколого-орієнтоване управління нa пiдпpиємcтвi та в адміністративно-територіальній одиниці.

У cтpуктуpi (рис. 3.7) дoцiльнo видiлити дeкiлькacклaдoвиx зaбeзпeчeння еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання: мeтai зaвдaння еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання; пpинципи: бeзпeка icтiйкicть, cиcтeмнicть, пpeвeнтивнicть, нaукoвicть, гнучкicть, пpiopитетнicть;функцiї: врахування стандартних, а також poзpoблення кoмплексу захoдiв для зaбeзпeчeння еколого-орієнтованої діяльності пiдпpиємcтв (екологізація, відповідність нормативам, зокрема ISO 14000);метoди: адміністративно-правові, економічні та соціально-психологічні методи, прийняття еколого-орієнтованих управлінських рішень з метою забезпечення сталого розвитку території.

Рисунок 3.7 - Структурно-логічна схема організаційно-економічного забезпечення еколого-орієнтованої діяльності

Доцільно розглянути окремо механізми фінансування та механізми стимулювання до еколого-орієнтованої діяльності на рівні адміністративно-територіальної одиниці.

До складу фінансового механізму входять такі основні елементи: фінансові методи; фінансові важелі; фінансові інструменти; нормативно-правове, інформаційне та організаційне забезпечення.За сучасних умов широко застосовують такі фінансові методи: фінансове планування, фінансовий контроль, фінансове забезпечення, фінансове регулювання, фінансове прогнозування, бюджетування, фінансовий аналіз, оцінку інвестиційних проектів та інші. До інструментів фінансового менеджменту належать ставки податків та зборів, ціни, тарифи, пільги, санкції, дивіденди, фінансові показники, фінансові коефіцієнти.

За кордоном з метою покращання умов інвестування екологічних напрямків діяльності функціонують екологічні банки. Основними джерелами фінансів у екобанках слугують бюджетні кошти, що консолідуються в екорахунках, інноваційні ресурси, залучення засобів підприємств, установ, організацій, населення, інвестиції держав і громадян.

У США існує практика випуску екологічних облігацій під вирішення конкретних екологічних проблем. З розвитком системи екологічного страхування на Україні ці кошти можуть розглядатися як джерело фінансування екологічних банків.

Основним інструментом регулювання природокористування стають екологічні фонди місцевого, регіонального та державного рівнів. Платежі в них доцільно сплачувати за двома ставками. За однією здійснюється плата за викиди у межах установлених нормативів, а за іншою - підприємство платить за перевищення викидів над нормативами, зазвичай ця ставка перевищує базову (індексація базових ставок не встигає за темпами інфляції, тому екорахунки не захищені від інфляції).Органи управління навколишнім природним середовищем можуть коригувати базову ставку відповідно до регіональних особливостей. Крім того, вони встановлюють для підприємств допустимий рівень викидів, що фіксується в ліцензії на природокористування, на основі якої укладається угода на природокористування між підприємством-забруднювачем та органами управління охороною довкілля. Ця угода є юридичним документом і може бути подана до суду.

Додатковими джерелами фінансування природоохоронних заходів є екорахунки, метою яких є збір додаткових коштів для фінансування заходів з охорони навколишнього середовища і відновлення екосистем. Екорахунки здійснюють такі види фінансування: субсидії або дотації (гранти), що не повертаються, пільгові безпроцентні або з пільговою ставкою процента позики, субсидії на виплату процентів за кредитами (для організацій, які взяли банківський кредит на природоохоронний проект). Джерела формування: плата за забруднення навколишнього середовища і за використання природних ресурсів, разові бюджетні внески й кошти від приватизації державного майна та інші.

З метою покращання фінансових можливостей місцевих бюджетів, щодо фінансування природоохоронних заходів, доцільно закріпити за місцевими бюджетами частку платежів (зборів) за спеціальне використання природних ресурсів і забруднення навколишнього природного середовища. Для стимулювання переходу на виробництво та споживання екологічно чистої продукції потрібно надати місцевим органам влади право створення системи пільгового оподаткування екологічних видів продукції та послуг за одночасніої компенсації втрат цих бюджетів шляхом підвищеного оподаткування екологічно небезпечних товарів. Не менш важливим є надання пільг під час оподаткування підприємств, установ та організацій у разі реалізації ними заходів щодо охорони навколишнього природного середовища: переходу на маловідхідні, ресурсо - та енергозбережні технології організації виробництва; упровадження очисного обладнання й устаткування для утилізації та знешкодження відходів; застосування приладів контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів і скидів забруднюючих речовин, а також виконання інших заходів, спрямованих на охорону навколишнього природного середовища.

Крім зазначених заходів фінансового забезпечення екологічної діяльності особливої уваги заслуговує питання розподілу фінансових ресурсів між соціо-еколого-економічними складовими конкретної території.Розподіл фінансових ресурсів пропонується здійснювати на основі виявлених диспропорцій у розвитку соціальної, екологічної та економічної сфер діяльності та спрямування фінансових ресурсів першочергово у ті сфери, що забезпечують підтримання траєкторії збалансованого соціо-еколого-економічного розвитку адміністративно-територіальних одиниць.Диспропорції у соціо-еколого-економічному розвитку адміністративно-територіальної одиниці виявляються згідно з методичними положеннями попереднього підрозділу на основі визначення інтегральних індексів соціо-еколого-економічного розвитку адміністративної території.

Таким чином, до організаційно-економічного забезпечення входить підсистема раціонального розподілу фінансових ресурсів на соціально-економічний розвиток території. Отже, розподіл фінансування має відбуватися пропорційно дисбалансу соціо-еколого-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці. У свою чергу, дисбаланс визначається різницею оптимального і фактичного значень соціального, економічного та екологічно розвитку території. Визначення дисбалансу на прикладі Сумської області в 2012 році наведене згідно формулами:

?соц = Ісоц(опт)- Ісоц(факт) = 1,2 - 0,83 = 0,37; (3.13)

?екол = Іекол(опт)- Іекол(факт) = 1,09 - 0,98 = 0,11; (3.14)

?екон = Іекон(опт)- Іекон(факт) = 1,01 - 0,93 = 0,08; (3.15)

З отриманих диспропорцій можна зробити висновок, що найбільшою диспропорційністю характеризується соціальна складова. Саме в цю складову має здійснюватися першочергове фінансування.На прикладі Сумської області за даними 2012 року (Ісоц(факт) = 0,83; Іекол(факт) = 0,98; Іекон(факт) = 0,93) визначено такі пропорції розподілу фінансових ресурсів, при цьому взявши економічну складову за одиницю: Іекон(факт) 1 : Іекол(факт) = 1,2 : Ісоц(факт) = 1,3.Так, наприклад, при розподілі 100 умовних одиниць за отриманими пропорціями до економічної складової надійде 28, 57 умовної одиниці, до екологічної складової - 34, 2 умовної одиниці та до соціальної - 37,2 умовної одиниці.

Раціональний розподіл фінансових ресурсів на соціо-еколого-економічний розвиток території передбачає використання таких фінансових інструментів, як: інвестиції у соціальну, екологічну та економічну сфери діяльності адміністративної території; трансфертиу ці сфери; податкові пільги та кредити.Структурні елементи підсистеми раціонального розподілу фінансових ресурсів на соціо-еколого-економічний розвиток території повинні відображатися у програмах та концепціях розвитку області, району та суб'єктів базового рівня. Таким чином, елементи підсистеми раціонального розподілу фінансових ресурсів на соціо-еколого-економічний розвиток території матиме вигляд, показаний на рис. 3.8.

Рисунок 3.8 -Елементи фінансового механізму еколого-орієнтованої системи адміністративно-територіального управління

Необхідно зазначити, що мexaнiзм фінансування еколого-орієнтованої діяльності повинен кoмплeкcнo впливaти на вci склaдoвipoзвитку адміністративно-територіальної одиниці: соціальну, економічну та екологічну cфepи.Мexaнiзм стимулювання еколого-орієнтованої діяльності - це сукупність зовнішніх і внутрішніх умов, які за допомогою адміністративно-правових, економічних та соціально-психологічних методів, форм та інструментів, які спонукають до реалізації еколого-орієнтованих дій.

До економічних стимулюючих інструментів потрібно віднести: пільгове кредитування; надання податкових пільг; надання позик, дотацій; субсидування цін екологічних товарів; звільнення від оподаткування екологічних фондів та природоохоронного майна. До стимулюючих інструментів можна віднести також екологічні платежі та збори за податок забруднення навколишнього середовища і за спеціальне використання природних ресурсів; відшкодування збитків, заподіяних унаслідок порушення законодавства про охорону довкілля; лімітування забруднення і використання природних ресурсів.

Серед економічних важелів основне місце посідають екологічні податки та плата за природні ресурси. Існує певна різниця між податками та платежами. Податки поповнюють бюджетну статтю на природоохоронні заходи. Що стосується платежів за забруднення, то це плата за право користування ресурсом, асиміляційного потенціалу. Споживач ресурсу платить за нього так, як він платить за сировину, електроенергію, матеріали.

Одним із численних нововведень Податкового кодексу України є запровадження загальнодержавного екологічного податку на заміну колишньому збору за забруднення навколишнього природного середовища. Це стало позитивною зміною. Насамперед, зросло коло платників податку. Кодексом передбачається справляння екологічного податку за викиди в атмосферне повітря забруднюючих речовин пересувними джерелами забруднення через податкових агентів, які здійснюють оптову та роздрібну торгівлю паливом.Таким чином, екологічний податок сплачується платниками податку під час придбання палива, а податковими агентами, які реалізують паливо, цей податок утримується і сплачується до бюджету.

Існує спеціальний вид платежів - на покриття адміністративних витрат, що містять плату за одержання дозволу і ліцензій, а також інші номінальні платежі, які покривають витрати на розподіл платежів. Ці платежі менші за платежі за забруднення і розцінюються як ліцензійний збір.Серед економічних важелів потрібно відмітити виплати, що нараховуються фірмам-забруднювачам у вигляді субсидій за скорочення обсягів виробництва. Серед субсидій найбільш часто зустрічаються інвестиційні, податкові кредити, позички з малою ставкою процента, гарантії позичок, забезпечення прискореної амортизації природоохоронного устаткування, засоби на регулювання цін первинних ресурсів і кінцевої продукції.

Підхід, що припускає використання документів на підтвердження зобов'язань щодо здійснення природоохоронної діяльності під відповідну заставу, можна назвати системою обов'язкової відповідальності. Ця система особливо ефективна, якщо кількість забруднювачів і їх реципієнтів обмежена, а розмір забруднення і його склад можна визначити. Свою відповідальність за компенсацію заподіяних збитків забруднювач може перекласти на посередника і внести плату за ставками, що відповідають економічній оцінці асиміляційного потенціалу.

Система цільового резервування засобів на утилізацію відходів використовується для створення стимулу на здійснення додаткових витрат. Наприклад, у момент купівлі товару, яка передбачає в майбутньому забруднення, здійснюється внесок, що повертається з процентами після утилізації виробничих відходів.

Інформаційні системи у вигляді забезпечення повноти інформації та вільного ознайомлення з нею відіграють роль, подібну економічним стимулам. Інформація про шкідливі, брудні виробництва приводить до скорочення попиту на «брудну» продукцію, забезпечуючи тим самим скорочення забруднень, використання відповідних первинних ресурсів або технологій.

За економічного регулювання в екологічній сфері формуються ринки, які дають можливість фірмам купувати, продавати, торгувати або перерозподіляти права на забруднення. У ринкових умовах необхідно створити таку інфраструктуру, яка б забезпечувала складання угод щодо торгівлі правами. При цьому ринок прав відкриває додаткові можливості в регулюванні витрат.

Адміністративно-територіальні органи охорони довкілля не цікавить, що відбувається всередині структури, головне, щоб викиди не перевищували сукупних гранично допустимих. Таким чином, підприємства організовують в економічному районі так звану біржу ліцензій. Те підприємство, яке зуміло скоротити сумарні викиди шкідливих компонентів нижче встановленого нормативу, має право продати ліцензії іншому підприємству в регіоні або використовувати їх у своїх цілях. Дозвіл на викиди перерозподіляють між окремими підприємствами, від яких вимагають додержання стандартів шляхом інвестування в технології або шляхом купівлі дозволу в тих підприємств, які істотно скоротили викиди порівняно з дозволом. За такого підходу створюються стимули: 1) для фірм, які виставляють права на забруднення на продаж, стає вигідним використовувати економію від масштабів здійснення природоохоронних заходів і досягнути норм найбільш ефективним способом, отримавши компенсацію в інших фірм за зекономлені права; 2) фірми, в яких витрати на утилізацію відходів значні, можуть поправити становище, купуючи права на викиди і не інвестувати в природоохоронні заходи, таким чином мінімізувавши свої витрати на зменшення викидів.

Ринкові форми економічного регулювання є найбільш перспективними, оскільки за допомогою них у регіоні вирішують суперечності, що виникають у системі природоохоронних платежів, і реалізуються функції управління природоохоронною діяльністю. Однак вони не можуть повністю замінити інші методи, тому гармонійний, планомірно збалансований розвиток регіону як цілісної соціальної еколого-економічної системи забезпечується впровадженням економічних заходів, посиленням ролі держави за досягнення рівноваги ринковими формами екологічного регулювання. Необхідність ролі державного регулювання полягає в тому, що використання різноманітних важелів для здійснення природоохоронної діяльності (цінова екологічна політика, екологічні платежі, пільгове оподаткування та кредитування, екологічна відповідальність бізнесу) переноситься в найменш економічно розвинен регіони з гострими екологічними проблемами, вирішення яких забезпечить Україні просування до сталого розвитку суспільства.

На сучасному етапі в країнах Заходу регулювання охорони природного середовища супроводжується і підкріплюється системою економічного стимулювання приватного капіталу, що заохочує до виконання законодавчих екологічних норм. Це і пряма дотація очисних і інших видів обладнання, й будівництво міських та районних водоочисних споруд, які позбавляють підприємства від відповідних витрат, і пільгове цільове кредитування приватного сектору і система податкових пільг. Паралельно зі стимулюванням відпрацьовуються також і важелі примусу, що застосовуються до порушників цілісності природного оточення. У деяких країнах для забруднюючих підприємств установлюється обов'язок платити прогресивний податок за «наднормативні» викиди забруднюючих речовин. Низка законодавчих систем передбачає штрафи у разі недотримання встановлених екологічних норм.

До інструментів адміністративно-правового впливу можна віднести такі, як: законодавчі акти, стандартизація продукції, нормативне регулювання, екологічна експертиза, видача ліцензій на природокористування, зобов'язання стосовно споживача, система квот на викиди, екологічна сертифікація, антимонопольне регулювання, встановлення екологічного контролю, юридична відповідальність, укладання угод під державні гарантії.

До інформаційних належать такі інструменти: екологічне страхування; екологічний аудит; створення венчурних екологічних фондів; просвітницька діяльність; підвищення рівня свідомості, екологічне виховання; моніторинг; маркування екологічно чистої продукції; реклама екологічно чистої продукції; створення центрів зі впровадження екологічного менеджменту й маркетингу; громадська інформація; інформація про екотехнології, ресурсозбереження.

У зв'язку з тим, що згідно із системним підходом формування еколого-орієнтованої системи управління розглядається на рівні адміністративного району, області та базового, необхідно формувати економічні інструменти стимулювання еколого-орієнтованої діяльності, (табл. 3.7).

Інструменти екологічно-орієнтованого управління адміністративною територією, доцільно групувати за складовими підсистемами (табл. 3.8).

Метою еколого-орієнтованого управління адміністративно-територіальною одиницею є створення таких умов діяльності підприємств, установ, організацій, за яких вони стають матеріально зацікавленими у реалізації природоохоронних заходів.Тому, для покращання соціо-еколого-економічного розвитку адміністративно-територіальної одиниці необхідно створити надійний ефективний механізм досягнення та збереження збалансованості темпів економічного зростання і мінімізації негативної дії на природне середовище, послаблення впливу виробництва і споживання на довкілля.

Таблиця 3.7 - Економічні інструменти стимулювання еколого-орієнтованого управління адміністративно-територіальною одиницею

При цьому не допускати перевищення рівня забруднення, щоб не викликати небажаних наслідків у системі.

Формування системи організаційно-економічного забезпечення еколого-орієнтованого управління адміністративно-територіальною одиницею передбачає використання взаємозв'язаних та взаємоузгоджених соціальних, економічних та екологічних показників, що використовуються під час розроблення механізму стимулювання еколого-орієнтованої діяльності суб'єктів господарювання у регіоні (рис. 3.9). Доведено, що ці показники необхідні для вирішення завдань узгодження державних та регіональних цільових програм із плановими показниками підприємств різних галузей виробництва.

Таблиця 3.8 - Система інструментів екологічно орієнтованого управління адміністративною територією за підсистемами

За рахунок використання взаємоузгоджених показників відбувається інтеграція завдань екологізації галузей економіки в загальну систему цілей соціо-еколого-економічного розвитку території. Цей процес є специфічною формою екологічних обмежень, що накладаються на інші цілі планів соціально-економічного розвитку. Взаємозв'язані показники стимулюють зменшення негативного впливу на довкілля та раціональне використання природно-ресурсного потенціалу у регіоні.

Рисунок 3.9 - Система взаємопов'язаних та взаємоузгоджених соціальних, економічних та екологічних показників у структурі адміністративно-територіального управління

3.5 Оцінка ефективності впровадження екологічних стратегій і програм в Україні

Реалізація принципів сталого розвитку проявляється в плановому та рівномірному переході та перебудові складових суспільства та проявляється в чітко структурованому та формалізованому вигляді - загальнодержавних, регіональних, територіальних чи місцевих стратегій та програм. Тому не дивно, що ефективність економічної, соціальної та екологічної політики держави залежить від комплексності їх розробки та результативності їх реалізації.Незважаючи на той факт, що в Україні до цього часу не прийнято загальнодержавну стратегію сталого розвитку, урядовцями побудована централізована схема реалізації екологічної політики, яка базується на відповідних нормативно-правових документах. В основу покладена «Програма економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоздатна економіка, ефективна держава», на виконання вимог якої був затверджений Закон України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року», відповідно до якого розробляються щорічні національні плани дій з охорони навколишнього середовища та програми охорони навколишнього середовища на місцях та/або галузях.

В залежності від того як організований процес реалізації стратегії, як вдало були обрані економічні інструменти впливу та розроблений сам механізм впровадження стратегії залежить соціо-еколого-економічний добробут країни.

У країнах Європейського Союзу оприлюднюють звіти про результати виконання стратегій, програм і проектів за заздалегідь обраними якісними та кількісними показниками, щоб продемонструвати рівень їх ефективності та відповідності потребам суспільства. Висвітлення результатів оцінки стратегій сприяє «зворотній реакції» бізнесу та громадськості, які в свою чергу мають можливість висловити власну думку щодо діяльності урядових структур на різних рівнях. Щодо українських реалій, слід зазначити, що урядові органи користуються тією ситуацією коли їх стратегії розвитку не вивчає значна частина населення (з багатьох причин), також вони ж не стежать за ходом їх реалізації, а ті хто цікавиться цими питаннями не має повноваження вплинути, а тим більше щось змінити.

В Україні управлінська практика щодо оцінки ефективності урядових стратегій чи програм (особливо соціального та екологічного спрямування) ще нова і потребує більш глибокого вивчення. Слід визнати, що в останні роки Україна активізувалася в стратегічному екологічному плануванні та на даний час ми маємо значний об'єм нормативної бази в сфері охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів (це стосується як міжнародних, всеукраїнських та регіональних стратегій, програм та проектів). Однак незважаючи на даний кількісний показник, ми спостерігаємо низьку якість даних стратегічних документів, це стосується зокрема: неврахування альтернативності підходів, недосконалості понятійного апарату та організаційно-економічного механізму виконання заходів, механізму реалізації стратегій, забезпечення основ їх реалізацій, контролю та моніторингу самого процесу впровадження стратегій. Але найголовнішим є те, що не завжди зрозуміло який ефект буде досягнутий в результаті впровадження стратегії. Тому, слід проводити оцінку ефективності реалізації екологічних стратегій, прослідковувати досягнення країни (її регіонів) стійкого розвитку та мати дієвий інструмент, який вимірював рівень досягнення реалізації екологічних стратегій за визначений період часу.

Зазначимо за допомогою яких методичних інструментів (підходів) можна проводити оцінку ефективності реалізації екологічних стратегій, програм та проектів в Україні: 1) використовуючи інструменти інвестиційного менеджменту; 2) використання типових (стандартних) методик, які розроблені у відповідності до конкретної галузі, їх напряму, рівня чи тривалості; 3) використання методик ефективності, які включаються у відповідну стратегію або розробляються відповідно до неї самої; 4) застосування міжнародних чи вітчизняних інструментів оцінки досягнення країною екологічної безпеки та стабільності; 5) звітування відповідних органів про хід виконання екологічних стратегій.

Використовуючи інструменти інвестиційного менеджменту. В даному випадку стратегію оцінюють за такими відомими показниками як: чистий приведений дохід, індекс дохідності, індекс рентабельності проекту, період окупності стратегії, внутрішня ставка дохідності. Однак застосування даних показників лише з економічної точки зору може показати результативність самої стратегії і відповісти на питання чи виправдали вкладені кошти результат? Однак не завжди результати мають кількісні виміри, тому це ускладнює оцінку ефективності стратегій, а особливо соціального та екологічного спрямування.

Тому часто ефективність реалізації стратегії визначають відповідно до того, наскільки були досягнуті початкові цілі, виконані передбачені заходи при заданих рівнях нормативно-правової, організаційно-економічної та фінансової забезпеченості реалізації стратегії розвитку. Нормативно - правова, організаційно-економічна та фінансова забезпеченість реалізації стратегії розвитку характеризує якість системи управління, яка спрямована на досягнення стратегічних цілей, вирішення завдань і виконання передбачених заходів відповідно до потреб економіки та суспільства [45].

Використання типових (стандартних) методик, які розроблені у відповідності до конкретної галузі, їх напряму, рівня чи тривалості. Від 15.10.2012 р. в Україні затверджена відповідна Методика оцінки ефективності реалізації регіональних природоохоронних програм та державних (загальнодержавних) цільових екологічних програм. Головною метою розробки даної методики є встановлення єдиного порядку проведення оцінки ефективності реалізації запланованих у стратегіях чи програмах заходів. Вона дозволяє проводити оцінку ефективності стратегій екологічного спрямування на різних рівнях та оцінювати хід виконання стратегій на всіх етапах їх життєвого циклу. Оцінка ефективності проводиться за двома напрямками, що відображають економічний та екологічний результати. Аналіз проводиться як із застосуванням аналітичних формул, так і за допомогою експертного оцінювання. Розрахунок проводиться за наступними формулами:

, (3.16)

де - інтегрований показник, який характеризує результативність виконання; - інтегральний показник оцінки ефективності екологічного ефекту реалізації виконання; - інтегральний показник оцінки ефективності економічного ефекту реалізації виконання.

, (3.17)

де - інтегрований показник виконання екологічних показників за програмою за рік; - інтегрований показник кількісної якості виконання програми за рік.

, (3.18)

де , - фактичне та планове значення екологічного показника за відповідним заходом та завданням за рік; - кількість завдань програми.

, (3.19)

де - вагові коефіцієнти; - відношення фактичного та планового значення кількісної якості за відповідним заходом та завданням за рік.

, (3.20)

де - інтегральний показник фінансування програми; - інтегрований показник оцінки економічного ефекту від реалізації природоохоронних заходів та завдань.

, (3.21)

де , - відповідно фактичний та плановий (згідно із затвердженою програмою) обсяги фінансування програми за рахунок державного бюджету) у t-му році виконання програми; , - відповідно фактичний та плановий (згідно із затвердженою програмою) обсяги фінансування програми за рахунок інших джерел у t-му році.

Використання методик ефективності, які включаються у відповідну стратегію або розробляються відповідно до неї самої з метою дієвого контролю та моніторингу ходу її виконання. Прикладом даного підходу можна зазначити показники ефективності стратегії, які наведені в Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року».

Застосування міжнародних чи вітчизняних інструментів оцінки досягнення країною екологічної безпеки та стабільності. До найбільш відомих слід віднести: міжнародні - динамічна модель MAMS, розроблена групою Світового банку з метою оцінки досягнення країною Цілей Розвитку Тисячоліття; Індекс розвитку людського потенціалу (ІРЛП); Індекс екологічної ефективності (ІЕФ); Світовий індекс щастя; Загальний індекс прогресу; Індекс живої планети; Індекс соціоприродного розвитку та ін.; вітчизняні: Система виміру сталого розвитку, розроблена Інститутом прикладного системного аналізу НАНУ та МОНУ; Український регіональний індекс сталого розвитку навколишнього середовища (URESI); та методика виміру сталого розвитку (МВСР).Дані інструменти оцінки показують непряму оцінку ефективності конкретної екологічної стратегії, а сукупну їх результативність, тобто ефективність державної екологічної політики взагалі.

Коротко зазначимо результати України відповідно до міжнародних інструментів. Стосовно ІРЛП, то в 2011 р. серед 187 країн і територій Україна зайняла 76 позицію, значення ІЛР становило 0,729, в 2012 р. значення ІЛР дорівнювало 0,740 - Україна була на 78 позиції з 187 країн . Згідно з результатами дослідження значення ІРЛП в Україні за період з 1990 по 2012 рр. . зросло з 0,714 до 0,740 (4 % або в середньому на 0,2 % на рік), Україна належить до країн з високим рівнем даного індексу [93]. За результатами дослідження ІЕФ були встановлені рейтинги країн світу, серед яких Україна в 2008 р. зайняла 223 місце з 240 країн, в 2010 р., з 165 країн оціненими за 25 індикаторами, опинилася на 108 місці [134], а в 2012 р. з 132 країн Україна займала 102 місце, оцінене за 22 показниками згрупованих у 10 категорій [92]. Згідно з методикою даного індексу в Україні спостерігається мала екологічна ефективність, проте спостерігається тенденція до її поліпшення, збільшення.Результати дослідження аналізу сталого розвитку України відповідно до методики виміру сталого розвитку (МВСР) висвітлені у звіті «Українав індикаторах сталого розвитку (2011-2012)».

Звітування відповідних органів про хід виконання екологічних стратегій. Подібні звіти повинні мати узагальнюючий характер і представлятися відповідальними за це органами. Процедура звітування місцевими органами влади та відповідно міністерством екології та природних ресурсів про стан виконання екологічних програм виглядає наступним чином: кожні п'ять років Кабінет Міністрів України Верховній Раді готує Національну доповідь про реалізацію екологічної політики, порівнюючи фактичні результати з цілями, які вказані в Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року». Регіональні та галузеві екологічні звіти щорічно представляються відповідними місцевим органам управління які передають в уповноважений центральний орган виконавчої влади (ЦОВВ) (Міністерство екології та природних ресурсів). На основі аналізу регіональних та галузевих звітів ЦОВВ щорічно готує та видає звіт про реалізацію Національної екологічної політики України [8].

В Україні про результати екологічної політики крім урядовців доповідають представники громадськості у щорічних доповідях [9, 10], які були залучені в процес розробки Закону України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» та плану дій.

Загальна оцінка рівня реалізації стратегій екологічної спрямованості повинна ґрунтуватися на основі результатів вище наведених підходів. Використання різних видів методик дає порівняльне уявлення процесу реалізації конкретних стратегій. Оскільки одні з методів направлені на визначення економічної ефективності, інші ж за допомогою експертів екологічної та соціальної.

На основі комплексних природоохоронних програм областей було проведено дослідження, особливостей звітування про хід їх реалізації, згідно якого можна зробити наступні узагальнені положення:діючих комплексних програм охорони навколишнього середовища є 17 із 24; в більшості випадків звіти носить характер фінансового звітування, а не реального покращення стану довкілля; неможливо ознайомитися зі змістом самої програми, а в більшості випадках із звітом про хід її виконання; відсутність типового звіту про хід виконання, або методики проведення оцінки ефективності виконання програми; недосконалість самих програм, що унеможливлює саму процедуру оцінки ефективності виконання програм і т.п.