Экономическая эффективность государственного земельного надзора в Российской Федерации
Разработка методики расчета экономического ущерба от земельных правонарушений на разных административно-территориальных уровнях. Расчет экономической эффективность земельного надзора на примере Федеральной службы государственной регистрации и кадастра.
| Рубрика | Экономика и экономическая теория |
| Вид | автореферат |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 03.09.2018 |
| Размер файла | 68,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата экономических наук
Экономическая эффективность государственного земельного надзора в Российской Федерации
Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (землеустройство)
Герасимов Андрей Андреевич
Москва - 2013
Работа выполнена на кафедре землепользования и кадастров ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству».
Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор, чл.-корр. Россельхозакадемии Варламов Анатолий Александрович
Официальные оппоненты доктор экономических наук, профессор, чл.-корр. Россельхозакадемии, профессор учебно-научного центра «Земля» Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации Лойко Петр Федорович
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» Бурмакина Наталия Ивановна
Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального порядка «Воронежский государственный аграрный университет имени императора Петра I»
Защита состоится 21 февраля 2013 г. в 14 час. 00 мин на заседании диссертационного совета Д.220.025.02 при ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству» по адресу: 105064, Москва, ул. Казакова, д. 15.
С диссертацией можно ознакомиться в научном зале библиотеки ФГБОУ ВПО «Государственный университет по землеустройству».
Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ФГБОУ ВПО «ГУЗ» www.guz.ru и на официальном сайте Министерства образования и науки Российской Федерации http://vak.ed.gov.ru 18 января 2013 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Кандидат экономических наук,
Доцент М.М. Демидова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность и степень научной разработанности темы исследования. Практически во всех субъектах Российской Федерации существует устойчивая тенденция ухудшения состояния земель: растет площадь деградированных земель, плодородие почвы снижается, земли выводятся из интенсивного оборота. Наблюдается ежегодный рост количества самовольной застройки и захвата земель.
Проблемы, возникшие в национальном землепользовании, вызваны как несовершенством государственной политики рационального использования земельных ресурсов страны и их охраны, так и несовершенством земельного законодательства.
В связи с этим в последнее время в трудах отечественных ученых все больше внимания уделяется решению проблем управления земельными ресурсами на разных административно-территориальных уровнях, которым посвящены работы таких видных ученых и специалистов, как Д.Б. Аратский, Н.И. Бурмакина, А.А. Варламов, В.А. Вашанов, В.В. Вершинин, С.Н. Волков, С.А. Гальченко, М.М. Демидова, Т.А. Емельянова, Н.В. Комов, Н.Г. Конокотин, В.В. Косинский, А.С. Косякин, П.Ф. Лойко, А.А. Мурашева, С.И. Носов, А.П. Огарков, А.Э. Сагайдак, А.В. Севостьянов, В.Н. Хлыстуна, Ю.А. Цыпкин, Д.А. Шаповалов и др.
Однако многие проблемы повышения эффективности земельного надзора и контроля, как элемента УЗР, включающие расчет эффективности деятельности конкретного инспектора по предложенной системе критериев, обоснование теоретических положений учета земельной ренты и кадастровой стоимости земельных участков при проведении процедур государственного земельного надзора, применение материалов аэрофотосъемок и другие остаются не разработанными и требуют более детального научного изучения. Поэтому актуальным является уточнение ряда теоретических и методических положений формирования организационно-правового и экономического механизмов земельного надзора, усовершенствования информационного обеспечения системы земельного надзора, разработка методических положений расчета экономической эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля за счет роста доходов от штрафных санкций, учета стоимости предотвращенного ущерба и др.
Целью диссертационного исследования является разработка теоретических, методических и организационных положений ведения экономически эффективного государственного земельного надзора на основе данных государственных кадастра недвижимости и мониторинга земель.
Для достижения поставленной цели в работе необходимо решить следующие задачи:
1. Уточнить теоретические и методические положения формирования организационно-правового и экономического механизмов земельного надзора.
2. Усовершенствовать теоретические и методические основы информационного обеспечения системы земельного надзора.
3. Разработать методику положения расчета экономической эффективности основных методов ведения государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля на разных административно-территориальных уровнях.
4. Разработать методику расчета экономического ущерба от земельных правонарушений на разных административно-территориальных уровнях.
5. Рассчитать экономическую эффективность ведения государственного земельного надзора на примере Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
Объектом исследования выступают земельные ресурсы Российской Федерации. экономический земельный надзор
Предметом исследования является процесс формирования эффективного организационно-экономического механизма надзора и контроля за использованием и охраной земель Российской Федерации.
Исходные материалы. В процессе исследования использованы Законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, нормативные документы Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее- Росреестр), Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор), Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), акты арбитражных судов и судов общей юрисдикции, земельно-учетная, экономическая и статистическая информация, нормативно-справочные материалы, специальная научная литература.
Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основами исследования являются основополагающие законы развития природы и общества, труды отечественных ученых, экономистов, землеустроителей и юристов в области земельного кадастра и кадастра недвижимости, землеустройства, мониторинга земель, правового и экономического регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами, их информационного обеспечения. В работе использованы экономико-статистический, расчетно-конструктивный, монографический, абстрактно-логический и экспериментальный методы исследования.
Научная новизна работы заключается в следующем:
1. Уточнены и сформулированы основные теоретические и методические положения системы надзора и контроля за использованием и охраной земель как комплекса природных, социальных, экономических, экологических и политических факторов, включающие совершенствование правового, экономического и организационного механизмов функционирования системы государственного земельного контроля и надзора и др.
2. Выявлена необходимость совершенствования правовой обеспеченности ведения государственного земельного надзора, включая установление гибкой периодичности и согласования проверок субъектов земельных отношений, механизма устранения и предупреждения нарушений на основе комплекса правовых, организационных и экономических мероприятий за использованием и охраной земель.
3. На основании проведенного анализа предложена и обоснована методика расчета эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, включающая ряд показателей (устраняемость выявленных правонарушений, исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, полнота взыскания административных штрафов и др.), определены экономически обоснованные способы и пути повышения экономической эффективности государственного земельного надзора на основе выявленного ущерба земельным ресурсам (установление размера штрафов в зависимости от площади нарушения, стоимости и степени деградации земель и др.).
4. Разработана методика расчета экономического ущерба от возможных земельных правонарушений для обеспечения рационального использования земель и профилактике возможных правонарушений, а так же соответствия административного воздействия (в случае необходимости) совершенному противоправному действию (бездействию).
5. Рассчитана экономическая эффективность государственного земельного надзора на примере Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии.
На защиту выносятся следующие основные положения диссертации:
· теоретические и методические положения системы земельного надзора в условиях реформирования земельных и экономических отношений в системе землепользования страны;
· методические положения расчета экономической эффективности государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, позволяющие выявить необходимость и целесообразность организационной структуры государственного и муниципального аппаратов управления, исходя из показателей эффективности, результативности и экономичности произведенных затрат, а также достижения поставленных целей финансирования;
· основные направления повышения экономической эффективности государственного земельного надзора и муниципального контроля с использованием современных средств дистанционного контроля и мониторинга использования земель;
· показатели экономической эффективности государственного земельного надзора;
· экономически целесообразная система расчета ущерба от земельных правонарушений для обеспечения рационального использования особо ценных категорий земель и (в случае необходимости) обеспечения соответствия административного наказания за земельные правонарушения совершенному противоправному действию (бездействию).
Практическая значимость исследования состоит в том, что внедренные в практику результаты работы, сформулированные выводы и предложения позволят улучшить организацию управления земельными ресурсами страны, повысить экономическую и социальную эффективность земельного надзора на основе актуальной, достоверной и систематизированной информации. Предложенная система государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля позволят значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, местных органов власти, обеспечить экономическую и правовую защиту субъектов земельных отношений от ненадлежащего осуществления контрольных функций соответствующими властными структурами.
Создаваемая система также позволит сформировать экономически эффективный оборот земли, обеспечение охраны окружающей среды и рационального использования земельных ресурсов, повысить эффективность кадастровых и землеустроительных действий в условиях интенсивного развития экономики России путем решения управленческих и экономических задач, стоящих перед органами управления страны. Результаты исследования имеют большое значение для органов управления и могут быть использованы территориальными органами системы Россельхознадзора, Росреестра и Росприроднадзора, для формирования системы управления земельными ресурсами, а также для подготовки специалистов по кадастрам и землеустройству.
Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена и одобрена на кафедре землепользования и кадастров ГУЗ. Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, докладывались автором на научно-практических конференциях, а также отражены в 8 публикациях автора, в том числе за рубежом.
Предложения и рекомендации автора, сформулированные по результатам диссертационного исследования, приняты к практическому использованию Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам, Россельхознадзором, Росреестром, Международной школой управления «Интенсив» факультета экономики недвижимости Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Подтвержденный экономический эффект от внедрения предложений автора в двух муниципальных образованиях Волгоградской области составил 473 тыс.руб.
По теме диссертационных исследований опубликовано 7 работ общим объемом 19,0 п.л.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования; определяются цели и задачи, объект и предмет исследования, его методологические, теоретические и эмпирические основы; формулируется научная новизна, основные положения, выносимые на защиту; излагается практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации результатов исследования, а также дается структура диссертационного исследования.
В главе 1 - «Теоретические положения формирования земельного надзора в системе управления земельными ресурсами» проведен анализ развития организационно-правовых форм земельного надзора, исследованию влияния законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на ведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, изучению экономического содержания системы земельного надзора.
Управление земельными ресурсами представляет собой систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и общества на земельные отношения, основанное на познании объективных закономерностях в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны. Методы управления земельными ресурсами в основном определяются господствующими формами собственности на землю и характеризуются системой политических, социально-экономических, правовых и организационно-административных мер, направленных на эффективное использование земельных ресурсов в интересах общества в целом.
Одним из основных методов управления земельными ресурсами является земельный надзор. В соответствии со статьями 71, 72 и 73 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 г. содержание понятия «земельный надзор» составляет контроль и систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, контроль за использованием и охраной земель.
Земельный надзор необходим как инструмент управления, обеспечивающий функционирование правовых механизмов в сфере земельных отношений, который выполняет три основные функции: предупредительную (профилактическую), направленную на предотвращение еще не начавшегося противоправного воздействия на земельные участки; информационную, направленную на сбор сведений о подконтрольных объектах, и карательную, направленную на привлечение нарушителей земельного законодательства к юридической ответственности.
Основное место в системе земельного надзора принадлежит государственному земельному надзору, от состояния которого зависит сохранение земли как природного ресурса, основы жизни и деятельности граждан России. Государственный земельный надзор как элемент механизма управления земельными ресурсами имеет ряд особенностей. Первая особенность состоит в том, что деятельность органов государственного земельного надзора носит надведомственный характер, охватывает деятельность любых хозяйствующих субъектов независимо от форм их собственности. Вторая особенность государственного земельного надзора заключается в многообразии содержания мер административного принуждения, применяемых государственными инспекторами к нарушителям земельного законодательства, включающих меры административной ответственности (предупреждение, штраф), административного пресечения (например, меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдача предписаний) и т.д.
Третья особенность заключается в том, что государственный земельный надзор является всеобщим (охватывает все категории земельного фонда и все категории хозяйствующих субъектов) и постоянным (осуществление его не ограничивается во времени).
Четвертой особенностью является то, что система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, включает в себя три федеральных органа исполнительной власти, наделенных различными полномочиями и имеющих различные структуры: Росреестр, Россельхознадзор, Росприроднадзор и их территориальные органы. Структура Росреестра соответствует структуре организации политической власти России: «муниципальное образование - субъект РФ - Российская Федерация» и системе управления земельными ресурсами. Структура Росприроднадзора, хотя и является также трехуровневой, но в ней (в отличие от структуры Росреестра) отсутствует уровень муниципального образования. При этом имеется уровень федерального округа. Структура Россельхознадзора является двухуровневой: «субъект РФ - Российская Федерация». В ней отсутствует как уровень муниципального образования, так и уровень федерального округа.
Система органов, осуществляющих государственный земельный надзор, представляет собой сложный механизм, отдельные блоки которого должны взаимодействовать друг с другом. Взаимодействие Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора осуществляется в рамках реализации норм ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного надзора и муниципального контроля
Как показывает практика, существуют определенные сложности с организацией муниципального земельного контроля. В частности, поскольку создание специального подразделения по осуществлению муниципального земельного контроля в структуре исполнительной власти требует определенной численности работников и затрат на содержание названного органа, а в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численность органов местного самоуправления определяется в зависимости от численности населения района, сельского и городского поселения, то, как правило, полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля возлагаются на сотрудника (группу сотрудников) исполнительно-распорядительного органа муниципального образования (местной администрации) или созданные комиссии и рабочие группы, рассматривающие отдельные вопросы, связанные с земельными отношениями.
Необходимо отметить, что по состоянию на 31 декабря 2010 г., согласно проведенному диссертантом исследованию, Положения о муниципальном земельном контроле (административные регламенты по его проведению) приняты лишь в 2718 муниципальных образованиях, что составляет 11,4 % от общего количества муниципальных образований в России по состоянию на 1 января 2010 г. Поэтому на одно муниципальное образование в среднем приходится менее одного муниципального земельного инспектора (0,6).
Таким образом, можно констатировать, что в стране наблюдается низкая активность значительной части органов местного самоуправления в организации и проведении муниципального земельного контроля. В связи с этим на большей части территории России осуществляется преимущественно государственный земельный надзор в рамках проводимых проверок соблюдения земельного законодательства. Поэтому с целью исключения дублирования государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля целесообразно внести следующие изменения в российское законодательство: а) наделение должностных лиц органов муниципального земельного контроля полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, которые уполномочены рассматривать должностные лица органов государственного земельного надзора; б) унификация порядка организации и проведения муниципального земельного контроля. Эти изменения позволят также снизить административное давление на субъекты хозяйственной и иной деятельности.
Целесообразно, по мнению диссертанта, установить обязательность постановки земельных участков на государственный кадастровый учёт, внеся соответствующие поправки в действующее законодательство о государственном кадастре недвижимости. Введение данных изменений позволит урегулировать имеющиеся в настоящее время трудности в земельных правоотношениях, а также будет способствовать повышению эффективности налогообложения. Как показывает практика, стоимость земельных участков, поставленных на кадастровый учет и с зарегистрированными правами возрастрает на 15-20%.
При этом представляется необходимым, во-первых, установить срок, в течение которого собственники должны осуществить государственный кадастровый учёт используемых земельных участков. Во-вторых, ввести административную ответственность за непостановку земельного участка на государственный кадастровый учёт (по истечению указанного срока), внеся соответствующие изменения в статью 7.1 КоАП РФ. Важно подчеркнуть, что бремя первоначального формирования кадастра должны взять на себя государство и крупные собственники земельных участков. Проведение массовой работы по межеванию и регистрации земли в общенациональном масштабе позволит существенно снизить стоимость названной работы. Следует отметить, что в 2010 году имелось более 2 млн. га земель государственной и муниципальной собственности, используемых предприятиями без документального оформления.
Таким образом, для проведения качественного анализа использования земель необходимо проделать огромный объем работ, в том числе по зонированию сельскохозяйственных угодий с учетом их пригодности и продуктивности в сельскохозяйственном производстве (определив виды разрешенного использования земельных участков применительно к каждой зоне), а также внесению сведений о качестве (продуктивности) сельскохозяйственных угодий в государственный кадастр недвижимости (предварительно приняв соответствующие поправки в действующее земельное законодательство).
Важнейшая экономическая функция земли - ее ценность как объекта товарного обращения, капитализации и налогообложения. В целях повышения заинтересованности собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в сохранении и воспроизводстве плодородия почв, защите земель от негативных воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование использования и охраны земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах (п. 8 ст. 13 ЗК РФ). Однако внедрение экономического стимулирования рационального и эффективного землепользования, а также установление социально справедливых платежей за землю представляют собой лишь часть комплекса мер экономического воздействия, характеризующих механизм экономического регулирования земельных отношений. Названный механизм включает в себя также систему мер, направленных на введение экономических санкций за нерациональное использование и ухудшение экологического состояния земельных участков, порчу земель сельскохозяйственного назначения, снижение плодородия почв, самовольное занятие и тому подобное, поскольку (согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ) собственники и пользователи земельных участков при реализации своего права самостоятельного хозяйствования не должны наносить ущерб окружающей среде и нарушать права и законные интересы иных лиц.
Таким образом, экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель или их улучшение.
По мнению диссертанта, в целях стимулирования рационального использования земель необходимо кратно увеличить сумму административного штрафа за использование земельного участка не по целевому назначению или если его использование приводит к существенному снижению плодородия и ухудшению экологической обстановки. При этом размер штрафа должен зависеть от площади и качества земельного участка, на котором выявлено нарушение. К примеру, за использование земель не в соответствии с их целевым назначением, категорией земель и (или) разрешенным использованием, неиспользованием земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях следует налагать административный штраф на граждан в размере 1-1,5 тыс. руб./100 м2; на должностных лиц - 2-3 тыс. руб./100 м2; на юридических лиц - 40-50 тыс. руб./100 м2. Кроме того, как представляется, решению рассмотренной проблемы будет способствовать наделение уполномоченных должностных лиц органов государственного земельного надзора полномочиями по применению ареста земельного участка в качестве меры обеспечения производства по делу об административном производстве (обеспечения исполнения принятого по делу постановления).
По мнению автора, целесообразно создание единого органа государственного земельного надзора, а также делегирование органам государственной власти субъектов РФ полномочий по осуществлению функции государственного земельного надзора, что позволит проводить целенаправленную политику и необходимое методологическое обеспечение земельного надзора, снизить нагрузку на землепользователей за счет сокращения числа проверок, значительно сократить затраты бюджетных средств на содержание аппаратов федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Так, при изъятии функции государственного земельного контроля из полномочий Росреестра экономия денежных средств федерального бюджета составит 1,4 млрд. руб. в год.
В главе 2 - «Методическое обеспечение формирования и ведения экономически эффективной системы государственного земельного надзора в России» предложена методика расчета эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальным отделом территориального органа Росреестра (уровень муниципального района), которая осуществляется в следующей последовательности:
1. Выбор критериев, используемых для оценки эффективности государственного земельного надзора, которыми являются:
интегральный критерий территориального отдела, который определяется по формуле
где: i - порядковый номер частного критерия, использующегося для оценки эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальным отделом территориального органа Росреестра; j - порядковый номер территориального отдела территориального органа Росреестра; aij - весовые коэффициенты, отражающие степень влияния на интегральный критерий каждого из частных критериев, использующихся для оценки эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра; Kij - частный критерий оценки эффективности государственного земельного надзора, отражающий фактический уровень одного из ключевых аспектов эффективности государственного земельного надзора в данном территориальном отделе (является нормированной величиной, зависящей от нормированных величин тех показателей, которые влияют на данный аспект качества).
частный критерий оценки эффективности государственного земельного надзора для территориального отдела территориального органа определяется по формуле:
где: - весовые коэффициенты, отражающие степень влияния на частный критерий нормированных значений показателей, влияющих на оценку эффективности государственного земельного надзора; - текущее значение показателя, влияющего на оценку эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра; - нормирующее значение показателя, влияющего на оценку эффективности государственного земельного надзора, осуществляемого территориальными отделами территориальных органов Росреестра (нормирование может осуществляться относительно наибольшего значения среди территориальных отделов территориального органа или относительно нормативного значения).
2. Расчет эффективность проведения государственного земельного надзора, которая складывается на основании соотношения затрат и доходов. Расчет затрат на исполнение функции по государственному земельному надзору должен включать все затраты, соответствующие определенному коду операций сектора государственного управления (КОСГУ): 211 (заработная плата), 212 (прочие выплаты), 213 (начисление на выплаты по оплате труда), 221 (услуги связи), 222 (транспортные услуги), 223 (коммунальные услуги) 224 (арендная плата за пользование имуществом), 225 (работы, услуги по содержанию имущества), 226 (прочие работы, услуги), 290 (прочие расходы), 310 (увеличение стоимости основных средств), 340 (увеличение стоимости материальных запасов).
Автором разработана Концепция оценки эффективности деятельности государственных инспекторов по использованию и охране земель, которая была принята и утверждена приказом Росреестра от 6 июля 2010 г. № П/344. Эта Концепция основана на применении системы основных и справочных показателей.
К основным показателям относятся:
1. Устраняемость выявленных правонарушений (Ун ), определяется по формуле:
Ун = Ну х 100 / Нв , %,
где: Ну - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), устраненных в результате деятельности государственных инспекторов, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Нв - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 КоАП), выявленных государственными инспекторами к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года (учитываются нарушения, срок устранения которых наступил к окончанию отчетного периода), ед.
2. Исполняемость вынесенных предписаний об устранении нарушений земельного законодательства:
Ун = (Ну + Нну ) х 100 / Пв , %,
где Нну - количество нарушений земельного законодательства, по факту неустранения которых к окончанию отчетного периода возбуждены дела об административных правонарушениях по статье 19.5 КоАП (учитываются административные дела, возбужденные с начала текущего года), ед.; Пв - количество вынесенных к окончанию отчетного периода предписаний об устранении нарушений земельного законодательства, включая предыдущие периоды с начала текущего года (учитываются предписания, срок устранения которых наступил к окончанию отчетного периода), ед.
3. Полнота взыскания административных штрафов:
Вш = Швз х 100 / Шн , %,
где: Швз - сумма административных штрафов, взысканных государственными инспекторами, срок уплаты которых наступил к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; Шн - сумма административных штрафов, наложенных государственными инспекторами к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.
4. Выполняемость планов проверок соблюдения земельного законодательства:
Впл = Пп х 100 / Зп , %,
где Пп - количество фактически проведенных государственными инспекторами плановых проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Зп - количество проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода согласно планам проверок, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.
5. Обоснованность вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях:
Оп = (Побщ - По ) х 100 / Побщ , %,
где По - количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статьям 7.10, 8.8 КоАП, признанных незаконными и отмененных вышестоящим должностным лицом либо в судебном порядке, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Побщ - общее количество постановлений по делам об административных правонарушениях по статье 7.1, части 1 статьи 7.2, статьям 7.10, 8.8 КоАП, вынесенных к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, и вступивших в законную силу, ед.
6. Занятость инспекторов, %:
З = Пров 100 / (26 х n х Ис ), %,
где: Пров - количество проведенных государственными инспекторами проверок соблюдения земельного законодательства с начала года отчетного периода, ед.; n - порядковый номер отчетного периода в отчетном году, ед. Ис - списочный состав государственных инспекторов по использованию и охране земель территориального органа Росреестра, ед.
К справочным показателям относятся:
1. Экономическая эффективность осуществления функций по государственному земельному надзору освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране (порядка 30% от общей численности):
1ЭЭ = Зс х 100 / КС, %, 2ЭЭ = Зс х 100 / Швз , %,
где: Зс - сумма всех расходов, связанных с осуществлением функции государственного земельного контроля (денежное содержание, материально-техническое обеспечение и т.д.) за отчетный период, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; КС - общая кадастровая стоимость земельных участков, на которых правонарушения, предусмотренные статьями 7.1 и 8.8 КоАП, устранены к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.; Швз - сумма взысканных административных штрафов, , срок уплаты которых наступил к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, тыс. руб.
2. Обоснованность сведений:
Ос = (Оп + Нп ) х 100 / По , %,
где Оп - количество подтвердившихся в результате проведенных внеплановых проверок соблюдения земельного законодательства фактов нарушения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; По - количество всех поступивших к государственным инспекторам обращений, заявлений о фактах нарушений земельного законодательства и материалов, содержащих данные, указывающие на наличие событий правонарушений, по которым проведены внеплановые проверки соблюдения земельного законодательства, к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Нп - количество отказов в проведении внеплановых проверок органами прокуратуры к окончанию отчетного периода (учитываются отказы с начала текущего года), ед.
3. Состояние законности на земельных участках, включенных в ежегодный план проверок:
Сз = Нв х 100 / Пп , %,
где Нв - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 КоАП), выявленных при проведении плановых проверок к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.; Пп - количество фактически проведенных плановых проверок соблюдения земельного законодательства к окончанию отчетного периода, включая предыдущие периоды с начала текущего года, ед.
Применение предлагаемых диссертантом показателей оценки эффективности органов земельного надзора неизбежно ставит вопрос об изменении методов надзора, переходе к массовому использованию средств дистанционного контроля и мониторинга использования земель, позволяющих вести контроль в режиме реального времени в отношении всего земельного фонда страны. Использование средств дистанционного зондирования земель при осуществлении государственного земельного надзора позволит, с одной стороны, существенно повысить эффективность земельного надзора, поскольку данные дистанционного зондирования позволяют легко и экономически эффективно организовывать контроль изменения отдельных групп объектов за время, прошедшее с момента проведения предыдущего контроля. С другой - уменьшить непосредственные контакты государственных инспекторов по использованию и охране земель и проверяемых лиц и, тем самым, снизить коррупционные риски.
В целях обеспечения рационального использования особо ценных категорий земель, минимизации нанесенного ущерба и соответствия административного наказания за земельные правонарушения совершенному противоправному действию (бездействию) и индивидуализации наказания автором предлагается экономически целесообразная система градации ущерба от земельных правонарушений.
Важно подчеркнуть, что в настоящее время единая методика расчета ущерба от нарушений земельного законодательства отсутствует. По мнению диссертанта, расчет общего размера убытков при совершении земельных правонарушений (Уобщ) должен проводиться по формуле:
Уобщ = Ур + Уув + Рпр,
где: Ур - реальный ущерб имуществу; Уув - упущенная выгода; Рпр - прочие, документально подтвержденные затраты собственника, землепользователя, землевладельца, арендатора земельного участка.
Реальный ущерб имуществу при земельном нарушении следует рассчитывать в соответствии с российскими стандартами оценки (в пересчете на период земельного правонарушения), исходя из кадастровой стоимости земельного участка, зданий, сооружений и пр.
Упущенная выгода при земельном нарушении представляет собой доход, неполученный пользователем земельного участка вследствие либо неправомерного препятствования реализации им имеющегося у него соответствующего права на участок земли на определенный срок пользования (самовольное занятие земельного участка и т.п.), либо ухудшения качества земель за период использования участка.
Размер упущенной выгоды исчисляется по формуле:
Уув = ВД x S x Т х (Сух /100%) х 1/d
где: ВД - ежегодный валовой доход, руб./га; S - площадь земельного участка, который самовольно занят или на котором ухудшилось качество земель, га; Сух - степень ухудшения качества земель, %. Данный показатель используется исключительно для расчета упущенной выгоды вследствие ухудшения качества земель; Т - временной период, лет; d - ставка капитализации (дисконтирования), %.
Ежегодный валовой доход может быть также рассчитан, исходя из размера арендной платы.
Ежегодный валовой доход от использования земельного участка, расположенного на землях сельскохозяйственного назначения, определяется на основе суммы удельных валовых доходов по сельскохозяйственным культурам.
Удельный валовой доход по сельскохозяйственной культуре рассчитывается по формуле:
ВД = Ун х Ц
где: ВД - удельный валовой доход, руб./га; Ун - нормативная урожайность оценочной культуры, ц /га; Ц - прогнозируемая цена реализации продукции оценочной культуры по субъекту РФ, руб./ц.
Нормативная урожайность зерновых культур рассчитывается на основе результатов агроклиматического оценочного зонирования по формуле:
Ун = 33,2 х 1,4 х АП/10,0 х К1 х К2 х К3 х К4,
где: АП - величина местного агроэкологического потенциала для зерновых культур (по Карманову И.И.); 10,0 - базовое значение АП; 33,2 - нормативная урожайность (ц/га) зерновых культур на эталонной почве, соответствующая нормам нормальных зональных технологий при базовом значении АП; 1,4 - коэффициент пересчета на уровень урожайности при интенсивной технологии возделывания; К1 - поправочный коэффициент на содержание гумуса в пахотном слое; К2 - поправочный коэффициент на мощность гумусового горизонта; К3 - поправочный коэффициент на содержание физической глины в пахотном слое; К4 - поправочный коэффициент на негативные свойства почв.
Временной период складывается из периода самовольного занятия земельного участка или период восстановления качества земель, (лет) и периода времени, необходимого для восстановления нарушенного производства, лет.
По мнению диссертанта, размер ущерба от нарушений земельного законодательства должен учитываться при назначении административного наказания за земельные правонарушения (таблица 1).
Таблица 1. Градация ущерба в зависимости от кадастровой стоимости земельного участка
|
Размер ущерба, % от кадастровой стоимости |
Тип ущерба |
Предлагаемая ответственность |
|
|
от 100 % и выше |
тяжкие последствия, влекущие полную непригодность земельного участка для использования в хозяйственной деятельности |
Уголовная ответственность, изъятие земельного участка, 1000 кратный размер штрафа |
|
|
от 50 до 100 % |
особо крупный |
Изъятие земельного участка, 500 кратный размер штрафа |
|
|
от 30 до 50 % |
Крупный |
100 кратный размер штрафа |
|
|
от 10 до 30 % |
Средний |
50 кратный размер штрафа |
|
|
до 10 % |
Незначительный |
Административный штраф |
В главе 3 - «Экономическая эффективность государственного земельного надзора» проанализирована правоприменительная практика органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. В результате проведенного исследования сделан вывод о том, что существующее положение в сфере государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля не удовлетворяет потребностям общества и государства.
Органами государственного земельного контроля в 2009 году было осуществлено 325 823 проверки и выявлено 120 967 нарушений в сфере земельных отношений (таблица 2).
Анализ структуры штрафов показал, что почти 80% от общей суммы наложенных или взысканных штрафов приходиться на нарушения, связанные с самовольным занятием земельных участков или использованием их без правоустанавливающих документов
Важно подчеркнуть, что сумма наложенного административного штрафа, приходящегося на 1 га земельных ресурсов, хотя и увеличилась с 6,63 руб. в 2000 г. до 56,49 руб. в 2010 г., все еще остается весьма низкой и не стимулирует правонарушителя на надлежащее использование занимаемого им земельного участка.
Мониторинг земель в целях выявления нарушений целевого и разрешенного использования земель должен являться ежегодным мероприятием, направленным на массовое выявление нарушений, наиболее распространенных на исследуемой территории, предупреждение нарушений, а также совершенствование системы управления земельными ресурсами, предусматривающей сохранение природных свойств и качества земли в процессе её использования.
Таблица 2. Основные показатели Росреестра, Россельхознадзора и Росприроднадзора по государственному земельному надзору за 2009 год
|
Наименование показателей |
Всего по РФ |
в том числе |
||||||
|
Росреестр |
Росприроднадзор |
Россельхознадзор |
||||||
|
Всего |
Процент от общего количества по РФ |
Всего |
Процент от общего количества по РФ |
Всего |
Процент от общего количества по РФ |
|||
|
Количество инспекторов, ед |
6490 |
4 178 |
64,4 |
524 |
8,1 |
1 788 |
27,5 |
|
|
Количество проверок, тыс. в т.ч. на 1 инспектора в год |
325,8 50,2 |
276,5 66 |
84,9 - |
13,3 25 |
4,1 - |
35,98 20 |
11,0 - |
|
|
Площадь земель, охваченных проверками, млн. га, в т.ч. на 1 инспектора в год |
- - |
33,8 0,0080 |
- - |
- - |
- - |
49,3 0,0276 |
- - |
|
|
Количество выявленных нарушений, тыс. в т.ч. - на 1 инспектора в год, - на 1 проверку |
120,97 18,6 0,37 |
97,1 23,2 0,35 |
80,3 - - |
8,7 16,6 0,65 |
7,2 - - |
15,1 8,4 0,42 |
12,5 - - |
|
|
Количество выданных предписаний, тыс. в т.ч. на 1 инспектора в год |
89,4 14 |
75,9 18 |
84,9 - |
1,9 4 |
2,1 - |
11,6 6 |
13,0 - |
|
|
Сумма наложенных штрафов, млн. руб., в т.ч. на 1 инспектора в год,тыс.руб. |
198,2 30,53 |
145,9 34,9 |
73,61 - |
10,6 20,2 |
5,35 - |
41,7 23,3 |
21,04 - |
|
|
Сумма взысканных штрафов, млн. руб., - процент от суммы наложенных штрафов |
- - |
123,6 84,75 |
- - |
- - |
- - |
32,4 77,7 |
- - |
К сожалению, на сегодняшний день такой мониторинг осуществляется крайне редко и на относительно небольшой территории. К примеру, в 2009 году мониторинг использования земель в целях установления нарушений целевого и разрешенного использования земель проводился Росреестром лишь на территории отдельных административных районов Нижегородской области, Пермского и Краснодарского краев.
В целях преодоления сложившейся практики предлагается разработать и утвердить Концепцию осуществления земельного надзора в Российской Федерации, в которой уточнить полномочия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Кроме того, целесообразно внести изменения в нормативные правовые акты, регламентирующие земельные отношения, которые предусматривали бы установление размера административной ответственности в зависимости от площади и рыночной или кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение, а также возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования.
На примере Управления Росреестра по Ростовской области автором была рассчитана стоимость одной проверки, которая составила 402,8 руб. Эту сумму можно структурировать по отдельным категориям: 1) отправка заказных писем с уведомлением (2-х) - 75,2 руб. (18,67%); 2) топливо (проезд 50 км) - 173,0 руб.(42,95%); 3) мобильная связь (5 мин.) - 2,7 руб.(0,67%); 4) канцелярские товары - 65,6 руб.(13,29%); 5) ремонт и техническое обслуживание автомобиля - 84,3 руб.(20,93%); 6) амортизация компьютерной и организационной техники - 2,0 руб.
Автором доказано, что в среднем по Российской Федерации из-за завышения цен на закупаемое топливо относительно среднерыночных стоимость проверок, проводимых Росреестром, увеличилась на 5,84%, Росприроднадзором - на 2,89%, Россельхознадзором - на 2,08%.
По мнению диссертанта, органы, осуществляющие государственный земельный надзор, при закупках топлива должны исходить из его оптовой, а не розничной стоимости, поскольку это позволит снизить расходы на закупку топлива на 81,32 млн. руб. из 180,11 млн. руб. (45,15%), а следовательно, снизить стоимость проведения проверки на 19,39%.
При расчетах эффективности государственного земельного надзора на разных территориальных уровнях проанализированы результаты проведенного автором расчета эффективности государственного земельного надзора на примере 83 субъектов Российской Федерации и 8 федеральных округов. В результате проведенного исследования установлено, что экономическая эффективность деятельности освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от кадастровой стоимости земельных участков (1ЭЭ), на которых правонарушения устранены, является достаточно высокой. Затраты на проведение государственного земельного надзора составляют в целом по России всего 0,2 % от кадастровой стоимости земельных участков, на которых правонарушения устранены (таблица 3). В то же время экономическая эффективность деятельности освобожденных от иных обязанностей государственных инспекторов по использованию и охране земель в зависимости от суммы взысканных административных штрафов (2ЭЭ) во всех субъектах РФ является очень низкой. Затраты на проведение государственного земельного надзора составляют от 153,6 до 10207,1 процентов от суммы взысканных административных штрафов. Иначе говоря, на 1 рубль взысканных штрафов приходиться от 1,5 до 102,07 рублей названных затрат. Таким образом, сумма штрафов не окупает затраты на проведение государственного земельного надзора.
Таблица 3. Кадастровая стоимость земельных участков, на которых были устранены нарушения
|
Категория земель |
Площадь земельных участков (га) |
Стоимость сохраненных земельных участков (млрд. руб.) |
Стоимость сохраненных земельных участков на 1 га (руб.) |
|
|
Земли сельскохозяйственного назначения |
204 491,62 |
2,427 |
11 866,14 |
|
|
Земли населенных пунктов |
1 241 556,24 |
1 787,61 |
1 439 813,96 |
|
|
Земли промышленности, лесного фонда и др. |
14 606,54 |
22,1 |
1 513 020,47 |
|
|
Итого |
1 812,137 |
Определим предполагаемый доход от целевого использования земель сельскохозяйственного назначения, на которых были устранены нарушения.
Средняя урожайность зерновых за 2009-2012 гг. составила 21,275 ц/га (2009 - 23,8; 2010 - 19; 2011 - 23,1; 2012 - 19,2). Используя данные Росстата о средней стоимости зерновых культур рассчитаем доход при использовании сохраненных земель сельскохозяйственного назначения под выращивание зерновых культур (таблица 4).
Таблица 4. Расчет прогнозируемого дохода от целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения на которых были устранены нарушения
|
Выращиваемая культура |
Средняя цена за 1т. (руб.) |
Предполагаемый доход (руб.) |
Предполагаемый доход на 1 га. (руб.) |
|
|
Пшеница |
5180 |
2 253 589 629,55 |
11 020,45 |
|
|
Рожь |
3924 |
1 707 159 402,77 |
8348,31 |
|
|
Просо |
5158 |
2 244 018 399,46 |
10 973,65 |
|
|
Гречиха |
15676 |
6 819 936 492,82 |
33 350,69 |
|
|
Кукуруза |
5917 |
2 574 225 837,46 |
12 588,42 |
|
|
Ячмень |
4986 |
2 169 188 782,42 |
10 607,72 |
|
|
Овес |
4495 |
1 955 576 329,12 |
9563,11 |
|
|
Зернобобовые |
6991 |
3 041 475 888,06 |
14 873,35 |
Как видно из данных таблицы 4, предполагаемый доход варьируется от 1,7 до 6,8 млрд. руб. в год. Средний предполагаемый доход - 2,85 млрд. руб. в год, что составляет 0,09% стоимости всей сельскохозяйственной продукции, произведенной в Российской Федерации в 2011 году. Необходимо отметить, что площадь проверенных земель сельскохозяйственного назначения составляет лишь 0,08% от общей площади земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации, хотя прогнозируемый доход с 1 га проверенной площади составляет до 5 тыс. руб. (таблица 5).
Таблица 5. Прогнозируемые доходы от использования земельных участков с устраненными нарушениями
|
Вид использования |
Категория земель |
Средняя общая сумма (млн. руб.) |
На 1 гектар проверенной площади (руб.) |
На 1 проверку (руб.) |
На 1 выявленное нарушение (руб.) |
|
|
Земельный налог |
Сельскохозяйственные |
1,82 |
8,9 |
47,7 |
130,97 |
|
|
Иные категории |
1,66 |
113,65 |
609 |
1672,38 |
||
|
Арендная плата |
Сельскохозяйственные |
1 065,4 |
5210 |
27918,41 |
76667,34 |
|
|
Иные категории |
34,69 |
2374,96 |
12726,54 |
34948,62 |
Поэтому проведение государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля являются экономически эффективными мероприятиями.
В выводах и предложениях сделаны общие выводы, отражающие основные результаты проведенного научно-практического исследования, и сформулированы предложения, направленные на совершенствование и повышение эффективности земельного надзора.
1. В работе предложена новая организационная структура системы земельного надзора, предусматривающая создание единого федерального органа государственного земельного надзора.
2. Автором сделан вывод, что экономическим содержанием государственного земельного надзора является обеспечение рационального использования и охраны земель посредством применения или возможности применения экономических санкций за нарушение правил использования и охраны земель. В целях обеспечения рационального использования особо ценных категорий земель предлагается установить дифференцированный подход к наложению штрафов, в зависимости от площади и рыночной или кадастровой стоимости земельного участка, на котором совершено земельное правонарушение, а также возможность привлечения нарушителей к ответственности на основании данных дистанционного зондирования, в соответствии с предложенной градацией ущерба.
Подобные документы
Особенности становления и развития земельных отношений в современной Российской Федерации. Создание и ведение автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра города Грозный. Роль земельного кадастра в формировании бюджета города.
дипломная работа [879,3 K], добавлен 08.04.2014Правовые основы земельных отношений. Подходы к оценке земельных участков. Общая характеристика социально-экономического положения Самарской области и анализ рынка земельных участков. Земельный рынок России. Определение стоимости земельного участка.
дипломная работа [603,1 K], добавлен 21.07.2011Понятия о земельных ресурсах России и экономическом механизме землепользования. Характер структурных изменений земельного фонда России. Современное положение и проблемы земельного фонда. Нормативно-правовая база землепользования в Российской Федерации.
курсовая работа [48,8 K], добавлен 01.03.2012Система органов и осуществление государственно-ветеринарного надзора. Анализ и совершенствование системы контроля и надзора в отношении мясоперерабатывающих предприятий г. Иркутска. Тенденции современного состояния мясного ранка России и его проблем.
дипломная работа [543,9 K], добавлен 30.06.2010Современное состояние земельного оборота в России. Передача в аренду участков земли, находящейся в государственной и муниципальной собственности. Функционирование секторов и всех сегментов земельного рынка страны. Рыночная инфраструктура и ее элементы.
контрольная работа [20,0 K], добавлен 24.07.2011Анализ рынка продажи земельных участков в городе Казань. Описание объекта оценки. Исследование эффективности использования земельного участка при строительстве офисного здания. Расчет стоимости земельного участка методом капитализации земельной ренты.
курсовая работа [92,9 K], добавлен 11.03.2014Основные понятия ренты в контексте современной экономики. Механизм регулирования рентных отношений; земельный налог. Развитие земельных отношений в Российской Федерации. Анализ поступлений в государственный бюджет за счет сборов земельного налога.
курсовая работа [116,0 K], добавлен 24.06.2015Правовые основы земельных отношений и экономические принципы оценки участков. Особенности земельного рынка в России. Анализ итоговой рыночной стоимости сельскохозяйственных угодий совхоза "Черновский". Расчет цены надела методом капитализации ренты.
дипломная работа [1,2 M], добавлен 09.06.2011Понятие земельных ресурсов и показатели их использования. Анализ структуры земельного фонда. Мероприятия, направленные на увеличение эффективности использования земельных ресурсов. Оценка природно-экономических условий деятельности предприятия.
курсовая работа [515,3 K], добавлен 27.05.2014Анализ состояния и пути повышения экономической эффективности производства продукции зерновых культур на примере КУСХП "Зелёнка". Ресурсный потенциал и результаты производства. Методы расчета экономической эффективности. Динамика затрат на продукцию.
курсовая работа [1,4 M], добавлен 29.11.2011
