Программно-целевой подход к инвестированию инновационного развития и импортозамещения в России

Размещено на http://www.allbest.ru

ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЙ ПОДХОД К ИНВЕСТИРОВАНИЮ ИННОВАЦИОННОГО РАЗВИТИЯ И ИМПОРТОЗАМЕЩЕНИЯ В РОССИИ

П.С. Звягинцев

Институт экономики РАН

Москва 2016

Звягинцев П.С. Программно-целевой подход к инвестированию инновационного развития и импортозамещения в России. Научный доклад. -- М: Институт экономики РАН, 2016. С. 44с.

В докладе рассматривается роль программно-целевого метода планирования в развитии национальной экономики (включая отечественный и зарубежный опыт), анализируется сложившаяся практика реализации современных целевых программ, включая инновационного развития и импортозамещения, в экономике России и показаны достижения и недостатки программ.

Доклад подготовлен в секторе инвестиций в инновационное развитие Центра инновационной экономики и промышленной политики РАН.

Звягинцев П.С., 2016

Институт экономики РАН, 2016

Введение

В современных условиях неустойчивого экономического развития, из-за продолжающихся санкций, идет активный поиск новых моделей и стратегий перехода к устойчивому и качественному социально-экономическому развитию России в рыночных отношениях.

Автор настоящего доклада предлагает рассмотреть преимущества программно-целевого метода инвестиционного развития экономики с последующим обоснованием новой стратегии программно-целевого планирования на основе формирования институциональной системы национальных целевых программ, в качестве ведущего фактора развития инновационной экономики России.

Предмет исследования - программно-целевой метод как ведущий фактор инвестиционного развития инновационной экономики России.

Объект исследования - макроэкономические, федеральные и другие инновационно-инвестиционные программы социально-экономического развития России.

Методологический подход - устойчивое развитие экономики на основе инвестирования системы целевых программ, обеспечения эффективности и структурного индустриального развития единого народнохозяйственного комплекса России.

Впервые программно-целевой метод был введен в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону Джонсону, который в то время был президентом США. В середине 1960-х годов министр обороны США Роберт Макнамара применил ее в министерстве, которое он возглавлял. Со временем было принято решение об использовании этого метода во всех министерствах США. Программно-целевой метод использовали США при разработке Плана Маршала.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран.

Являясь ключевым экономическим инструментом преобразований, программно-целевой метод полностью соответствует специфике современного периода развития общества и позволяет осуществлять качественные изменения социально-экономической ситуации на государственном и региональном и муниципальном уровнях. Этот метод предполагает разработку плана и ресурсное обеспечение исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению.

Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат и наиболее ярко выражает его основные принципы. В основу программно-целевого подхода положена система программ, которые реализуются государственными органами разного уровня, или частными компаниями при государственной поддержке. целевой инновационный экономика импортозамещение

Целевые инвестиционные программы и проекты являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных программ и проектов.

В бывшем СССР программно-целевой подход эффективно применялся при обосновании и реализации плана ГОЭЛРО, планов индустриализации и восстановления экономики в послевоенный период, программ освоения космоса и организации полета первого космонавта Гагарина, а также развития энергетики и железнодорожных и водных путей в регионах Сибири и Дальнего Востока.

В России внедрение программно-целевого метода началось с 1995 года, когда было принято Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»».

Позже была принята программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года за счет расширения практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Бюджетным кодексом Российской Федерации закрепляет три основных формы использования программно-целевых методов финансирования в бюджетном процессе: долгосрочная федеральная целевая программа (ФЦП), ведомственная целевая программа ифедеральная адресная инвестиционная программа.

В Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» федеральные целевые программы ведомственные целевые программы объединены в государственные программы.

В соответствии с Перечнем государственных программ Российской Федерации, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, (с изменениями на 28 апреля 2016 года) ответственными исполнителями разработаны 43 государственные программы Российской Федерации и 38 федеральных целевых программ и федеральных программ.

Несмотря на внимание, уделяемое государством разработке и экспертизе государственных программ, результаты их осуществления пока не дают российской экономике значимых позитивных результатов.

Незначительный результат от реализации государственных программ вызван многими недостатками. Большинство технологий и инноваций, создаваемых в России, являются имитационными, то есть представляют собой результат копирования зарубежных технологий. Это вызвано не только небольшим бюджетным финансированием госпрограмм в части раздела развития высоких технологий, но и тем, что эти программы, как показывает опыт, плохо выполняются.

Экономическая эффективность государственных программ не определяется.

На не выполнение госпрограмм влияют также и такие факторы, как замедление роста российской экономики, снижение инвестиционной активности, слабое межведомственное взаимодействие и недостаточный контроль ведомств за реализацией госпрограмм.

К недостаткам, перечисленным выше, необходимо добавить, что государственные и федеральные целевые программы должны быть дополнены региональными программами. В этих программах должны участвовать государственные и частные предприятия (организации), которые вкладывают свои финансовые и материальные ресурсы и несут определенный риск, если разработанная новая продукция не будет обладать новыми, востребованными качествами. Результатом этих программ должен быть не единичный продукт, а продукция, изготавливаемая как минимум на пилотном предприятии.

Устранение вышеперечисленных недостатков, увеличение финансирования государственных и федеральных целевых программ значительно ускорят инновационное развитие экономики России и импортозамещения.

Благодарность д.э.н., проф. Новицкому Н.А , к.э.н. Свириной Л.Н. и др. за внесенные ценные предложения, материалы и замечания при написании и оформлении данного доклада.

Глава І. Роль целевого программного подхода в развитии национальной экономики (включая отечественный и зарубежный опыт: примеры программ индустриализации и освоения космоса в СССР и план Маршала)

Программно-целевой метод планирования [program-objective methods in planning] -- метод, при котором цели плана увязываются с ресурсами с помощью программ. Он представляет собой применение системного подхода и основан на формулировании целей экономического развития, их разделении на подцели, выявлении ресурсов, необходимых для их согласованной реализации и определения результатов.

Сущность программно-целевого метода планирования заключается в отборе основных целей социального, экономического и научно-технического развития, разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в намеченные сроки при сбалансированном обеспечении ресурсами с учетом эффективного их использования. Программно-целевое планирование построено по логической схеме «цели - пути - способы - средства - результат». Сначала устанавливаются цели, которые должны быть достигнуты, потом намечаются пути их реализации, затем - необходимые способы и средства для их реализации и определяется экономический и (или) социальный эффект при их реализации. Особенностью данного метода планирования является не просто прогнозирование будущих состояний системы, а составление конкретной программы достижения желаемых результатов. Программно-целевой метод планирования «активен», он позволяет не только наблюдать ситуацию, но и влиять на ее последствия, что выгодно отличает его от большинства других методов.

Объектом программно-целевого метода являются все основные элементы структуры хозяйства. Перед программно-целевым планированием стоят задачи по разработке программ инновационного развития и импортозамещения экономики России, размещение новых предприятий, миграционные потоки, развитие отдельных территориальных образований (освоение новых районов, подъем экономики депрессивных районов, разрешение острых экологоэкономических ситуация и т.д.).

В рамках предприятия (объединения) программно-целевой метод планирования целесообразно применять для решения таких научно-технических задач, как реконструкция производства, разработка и освоение новой техники и технологии, расширение масштабов производства, повышение качества продукции, переподготовка кадров.

Программно-целевой метод планирования является одним из основных инструментов бюджета, ориентированного на результат и наиболее ярко выражает его основные принципы. Этот метод заключается в установлении или отборе приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий по их достижению в заданные сроки. Бюджетное планирование заключается в системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.

Базовая модель программного бюджетирования представляет собой процесс составления

государственного бюджета, ориентированного на достижение результатов от финансирования целевых программ посредством государственных расходов. Программное бюджетирование использует анализ затраты-выгоды для целей принятия решения о распределении финансирования и оценивает соответствие достигнутых результатов программ их целям.

Программная структура является связующим звеном между бюджетом и общим стратегическим планированием. Соответственно, программная структура является способом классификации расходов, но должна рассматриваться как инструмент анализа стратегических задач. Программное бюджетирование использует подход «сверху-вниз», в отличие от противоположно направленного подхода, используемого при традиционном бюджетировании.

Благодаря тому, что программно-целевой метод составления бюджета концентрирует внимание на результатах и достижениях деятельности правительства и его структур, он разрешает усилить действенность и эффективность государственного сектора. В аналитическом плане он вводит в бюджетный процесс важные элементы анализа сопоставления затрат и достигнутых результатов. Этот анализ является инструментом оценки программ, который обеспечивает одобрение и осуществление в бюджетной сфере тех программ, результаты от реализации которых (что могут быть определенные количественно) будут превышать затраты на них.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

В основу программно-целевого подхода положена система программ, которые реализуются либо государственными органами разного уровня, либо частными компаниями при государственной поддержке.

Являясь ключевым экономическим инструментом преобразований, программно-целевой метод полностью соответствует специфике современного периода развития общества и позволяет осуществлять качественные изменения социально-экономической ситуации на государственном, региональном и муниципальном уровнях. Этот метод предполагает разработку плана исходя из целей развития экономики при дальнейшем поиске и определении эффективных путей и средств по их достижению и ресурсному обеспечению.

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие началось в XX веке, когда появилась необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Программно-целевая методология неуклонно проникает во все новые области деятельности людей, производственных и социально-культурных организаций, органов управления экономикой стран и регионов, находит применение в мировых экономических, социальных, природоохранных процессах.

Впервые программно-целевой метод был введен в частном секторе. Идея принадлежала американскому предпринимателю, собственнику автомобилестроительной компании «Форд» Линдону Джонсону, который в то время был президентом США. В середине 1960-х годов министр обороны США Роберт Макнамара перехватил эту идею и решил применить ее в министерстве, которое он возглавлял. Со временем было принято решение об использовании этого метода во всех министерствах США.

Программно-целевой метод является одним из наиболее распространенных и эффективных методов государственного регулирования экономики, применяемых в большинстве развитых стран.

Эта мысль подтверждается и примерами из практики развитых капиталистических стран, имеющих богатый положительный опыт подобной работы (комплексная территориальная программа «Долина реки Теннеси» в США, «Федеральная программа развития района Аппалачских гор», включающая территории 13 штатов площадью 420 тыс. кв. км с населением 19 млн. человек, программа поддержки малого и среднего бизнеса в Германии, научно-техническая и образовательная программа «Эурека» в ЕЭС и др.).

Программно-целевой метод использовали США при разработке Плана Маршала -- (Marshall Plan). Это американская программа восстановления и развития экономики Европы (European Recovery Program) после Второй мировой войны путем предоставления помощи со стороны США. Программа получила название по имени ее разработчика, государственного секретаря США А.Маршалла.

В соответствии этой программы США была предоставлена помощь на 17 млрд. долларов 17- ти европейским странам. Помощь предоставлялась из федерального бюджета США в виде безвозмездных субсидий и займов.

Цели плана Маршала были стратегическими:

- восстановление экономического потенциала Западной Европы;

- ликвидация барьеров торговли;

- реконструкция и модернизация промышленных мощностей;

- развитие Европейской инфраструктуры в целом.

План Маршала предусматривал заключение странами - участницами плана Маршала двусторонних соглашений с США об условиях, на которых будет предоставляться американская «помощь». Такие соглашения включали следующие условия:

1. Предоставление американским товарам свободного доступа в страны Западной Европы путём одностороннего снижения таможенных тарифов в этих странах.

2. Отказ правительств западноевропейских стран от национализации промышленности и предоставление полной свободы частным предпринимателям.

3. Фактический контроль США над промышленностью и финансами западноевропейских стран, в т. ч. установление курса валют в этих странах на уровне, выгодном для США.

4. Контроль США над внешней торговлей стран, примкнувших к плану Маршала. Запрещение этим странам торговать с СССР и странами народной демократии.

Для контроля над исполнением плана Маршалла была создана Администрация экономического сотрудничества, возглавляемая крупными американскими финансистами и политическими деятелями.

Экономическая экспансия США сопровождалась идеологическим прикрытием. План Маршалла фактически стал орудием, при помощи которого Соединённые Штаты вмешивались в политическую жизнь стран Европы с целью вытеснения на обочину «просоветских партий». Политическая составляющая плана Маршалла фактически лишила Западную Европу альтернативы, превратив европейские страны в сателлитов США.

Последствия плана Маршала для экономики стран Западной Европы оказались весьма позитивными. Они получили необходимый импульс для дальнейшего экономического развития. За 4 года реализации плана были инвестированы значительные средства в основные производственные фонды. Валовый внутренний продукт Западноевропейских стран за время реализации «Программы восстановления Европы» увеличился на 32,8% (с $119 млрд. - до $159 млрд.). Промышленное производство возросло на 40% относительно довоенного уровня, объем продукции сельского хозяйства - на 11%. До 1953 года общеевропейский оборот торговли вырос на 40%.

Таким образом, план Маршала достиг своих целей. Экономика Западной Европы получила долговременные стимулы роста, повысилась производительность труда, развивалась торговля.

Позже План Маршалла был применён также к Японии и некоторым другим странам Восточной Азии.

Программно-целевой подход к управлению экономикой региона получил широкое распространение в ФРГ, где методами регионального программирования осуществляется воздействие на развитие 2/3 территории ФРГ, 40% территории Великобритании, 90% территории Норвегии, отстающих в экономическом развитии регионов Италии и Швеции.

В США в рамках программно-целевого бюджетирования осуществляется примерно 50% государственных расходов, во Франции - до 80%. Очевидно, что полностью раскрыть потенциал этого метода как средства повышения социальной и экономической эффективности государственных расходов невозможно за короткое время - об этом свидетельствует и более чем полувековая история внедрения программно-целевого бюджетирования в США, и 20-летний период бюджетных реформ в странах Британского Содружества.

Япония обладает наиболее развитой системой государственного программирования в капиталистическом мире. Программирование стало жизненно необходимым элементом государственно-монополистического регулирования. Государственное программирование в Японии представляет сочетание экономических прогнозов с мерами прямого и косвенного регулирования экономики. Его основная задача заключается в обеспечении макроравновесий, нарушаемых несовершенной рыночной экономикой.

Большинство стран с рыночной экономикой используют программно-целевой метод для составления бюджета. Бюджет стал понятней и четче благодаря конкретизации заданий для каждой программы, которую предполагалось финансировать из бюджета. Это касалось не только бюджета центральной власти (федерального бюджета), а и муниципальных бюджетов. Этот метода в бюджетном процессе используют: Канада, страны Европы, Новая Зеландия, Австралия и страны бывшего Советского Союза. Значительных успехов в использовании программно-целевого метода достигли страны Балтии и Казахстан.

В странах с переходной экономикой значительный интерес вызывает программно-целевой метод бюджетирования, который обеспечивает связь между выделяемыми ресурсами и результатами их использования, регулирует распределение бюджетных средств между отдельными программами на основе измеримых результатов, а также способствует большей эффективности и прозрачности, в том числе усилению ответственности и подотчетности при расходовании средств. Для этих экономикой программно-целевой метод бюджетирования является полезным аналитическим инструментом. Необходимость его применения там считается аксиомой. Однако в этих странах не проводится анализ связи между выделяемыми финансовыми ресурсами и ожидаемыми результатами (анализ выгод и затрат) согласно программе «Внедрение программно-целевого метода бюджетирования». Поэтому тот факт, что применение отдельных расширенных вариантов этого метода может повлечь за собой очень высокие затраты, остается вне поля зрения.

В некоторых странах уже на начальном этапе применения программно-целевого метода бюджетирования стремятся контролировать и управлять не только результатами своей работы в экономической и общественной жизни, но и эффективностью процессов государственного управления.

Отдельно значительных успехов в использовании программно-целевого метода достигли страны Балтии и Казахстан. Сегодня большинство стран ЕС помогают другим странам в форме программ, направленных на достижение конкретных результатов.

В Китае государственным регулированием и планированием экономики занимается влиятельный орган Госсовета КНР -- Госкомитет по развитию и реформе, который, судя по успехам китайской экономики, весьма эффективно, осуществляет эту деятельность, как в госсекторе, так и негосударственных корпораций и предприятий. По заявлению посла КНР в Москве Ли Хуэйа КНР руководствуется концепцией «Китайской мечты» -- это научная концепция развития. Мы не отказываемся от социалистического пути. Концепция «Китайской мечты» представляет собой часть постоянно развивающейся и совершенствующейся идейно-политической системы. «Китайская мечта» не является краткосрочным планом, это взгляд на прогресс и развитие Китая в течение ближайших десятилетий. При этом в реализации «Китайской мечты» самыми важными методами являются углубление реформ, совершенствование и развитие социализма с китайской спецификой, продвижение модернизации системы государственного управления, придание рынку решающей роли в распределении ресурсов. Руководство партии и страны создало группу по всемерному углублению реформ с целью координировать их ход, стимулировать процесс проведения реформ и осуществлять контроль над выполнением планов. Всемерное углубление реформ касается экономики, политики, культуры, общества, вопросов экологии и партийного строительства.

Программно-целевой метод планирования используют также и международные финансовые организации: Международный валютный фонд, Мировой банк, которые предоставляют свои займы другим странам по определенным программам. Это, отдельно, программа расширенного финансирования, программные системные займы для реализации конкретных проектов в разных отраслях экономики. Все эти программы четко описывают цель и ожидаемые результаты от направления средств, в ту или иную отрасль. Как показывает опыт, такой подход к финансированию проектов оказался достаточно эффективным, поскольку дает возможность проанализировать эффективность использования средств, при помощи сравнения полученных результатов с ожидаемыми (запланированными), а также сопоставить цель, на которую включаются средства, с конечными результатами от реализации проекта.

В бывшем СССР программно-целевой подход эффективно применялся при обосновании и реализации плана ГОЭЛРО, планов индустриализации и восстановления экономики в послевоенный период, программ освоения космоса и организации полета первого космонавта Гагарина, а также развития энергетики и железнодорожных и водных путей в регионах Сибири и Дальнего Востока.

Планом ГОЭЛРО предусматривалось опережающее развитие электроэнергетики, привязанное к планам развития территорий. План ГОЭЛРО, рассчитанный на 10--15 лет, предусматривал строительство 30 районных электрических станций (20 ТЭС и 10 ГЭС) общей мощностью 1,75 млн. кВт. Проект охватывал восемь основных экономических районов (Северный, Центрально-промышленный, Южный, Приволжский, Уральский, Западно-сибирский, Кавказский и Туркестанский). Параллельно велось развитие транспортной системы страны (реконструкция старых и строительство новых железнодорожных линий, сооружение Волго-Донского канала).

Выработка электроэнергии в 1932 году по сравнению с 1913 годом увеличилась почти в 7 раз, с 2 до 13,5 млрд. кВт·ч. При этом решались вопросы не только сооружения 30 районных электростанций, но весь комплекс взаимосвязанных вопросов: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т.д. Темпы, запроектированные в плане ГОЭЛРО, не имели аналогов во всей прошлой экономической истории. Ленинский план ГОЭЛРО по своему содержанию, по форме и организации его разработки представлял крупнейшую комплексную целевую программу.

План ГОЭЛРО был первым документом, в котором получила выражение идея индустриального преобразования России на социалистических началах.

В декабре 1925 г. на XIV съезде ВКП(б) было принято решение о начале индустриализации и сформулирована главная задача индустриализации: обеспечить экономическую самостоятельность СССР, превратить его из страны, ввозящей оборудование и машины, в страну, производящую их.

Решение столь сложной задачи возрождения экономики страны на основе индустриализации практически невозможно без перехода к долгосрочному планированию. В декабре 1927 г. были приняты директивы по составлению первого пятилетнего плана.

Планом предусматривался рост промышленной продукции на 180%, сельскохозяйственной - на 55%. Национальный доход планировалось увеличить на 103%. Производительность труда в промышленности должна была возрасти на 110%, реальная заработная плата - на 71%, доходы крестьян - на 67%. В ряде отраслей (угле- и нефтедобыча) темпы прироста были еще выше. За годы первой пятилетки (1927/28 - 1932/33 гг.) планировалось построить 1500 промышленных предприятий преимущественно в тяжелой промышленности. Среди них были построены и введены в эксплуатацию такие гиганты, как Днепрогэс, Магнитогорский и Кузнецкий металлургические комбинаты, Сталинградский и Челябинский тракторные заводы, Туркестанско-Сибирская железная дорога (Турксиб) и другие.

В рамках программы индустриализации предстояло переоборудовать на основе новой техники старые заводы и фабрики; создать отрасли индустрии, которых в стране не было; построить металлургические, машиностроительные, станкостроительные, автомобильные, тракторные и химические заводы; наладить собственное производство двигателей и оборудования для электростанций; увеличить выплавку металла и добычу угля; создать новую военную промышленность; построить заводы современных сельскохозяйственных машин и тем подвести материально-техническую базу под сельское хозяйство; обеспечить переход миллионов мелких единоличных крестьянских хозяйств к крупному колхозному производству.

К концу второй пятилетки по объёму промышленной продукции СССР занял второе место в мире, уступая лишь США (если считать британскую метрополию, доминионы и колонии одним государством, то СССР будет на третьем месте в мире после США и Британии). Резко снизился импорт, что рассматривалось как завоевание страной экономической независимости. Открытая безработица была ликвидирована. За период 1928--1937 гг. вузы и техникумы подготовили около 2 млн специалистов. Были освоены многие новые технологии. В течение первой пятилетки был налажен выпуск синтетического каучука, мотоциклов, наручных часов, фотоаппаратов, экскаваторов, высокомарочного цемента и высококачественных сортов стали. Был также заложен фундамент для советской науки, которая по отдельным направлениям со временем вышла на ведущие мировые позиции. На созданной индустриальной базе стало возможным проведение масштабного перевооружения армии; за время первой пятилетки оборонные расходы выросли до 10,8 % бюджета.

Индустриализация в СССР привела к колоссальным сдвигам. За годы первых пятилеток резко повысился экономический уровень СССР. Была создана современная тяжелая промышленность. Несмотря на огромные издержки, процент ежегодного прироста производства в среднем составлял от 10 до 16%, что было намного выше, чем в развитых капиталистических странах. К концу 1930-х гг. СССР стал одной из немногих стран, способных производить любой вид промышленной продукции, доступной в то время человечеству. Страна действительно обрела экономическую независимость и самостоятельность.

В 1958 г. была разработана первая советская Государственная программа исследования и освоения космического пространства на основании представленного С.П.Королевым документа «Предварительные соображения о перспективных работах по освоению космического пространства». 10 декабря 1959 г. она была утверждена решением ЦК КПСС и СМ СССР.

Программа включала изучение околоземного космического пространства автоматическими искусственными спутниками Земли, исследование Луны и планет автоматическими межпланетными станциями (АМС), создание первых спутников с человеком на борту, отработку операции сближения и стыковки космических аппаратов на орбите, создание спутника с экипажем два-три человека. По этому плану (с некоторым отставанием по времени) и развивалась в эти годы наша космическая программа.

В 1961 году 12 апреля состоялся запуск межконтинентальной баллистической ракеты Р-7, в носовом отсеке которой размещался пилотируемый космический корабль «Восток» с майором ВВС Юрием Алексеевичем Гагариным на борту. Это был первый полет человека в космос. Запуск прошел успешно. Космический корабль был выведен на орбиту и совершил один виток вокруг Земли за 89 мин. На 108-ой мин после запуска он вернулся на Землю. Таким образом, Советский Союз впервые в мире осуществил полет человека в космическое пространство.

В 60-80-е годы в СССР целевые комплексные программы получили широкое распространение как важнейшие составные части государственных перспективных планов экономического и социального развития. В их составе выделялись научно-технические, экономические, социальные, региональные, экологические программы, а также программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Исходную базу для программных разработок в этот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет с более детальной проработкой прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Эти документы разрабатывались как в целом по стране, так и по отдельным отраслям народного хозяйства.

Однако игнорирование основных принципов и требований программно-целевого подхода - «директивный» характер выбора проблем для программной проработки вместо научного анализа, планирования без формирования системы управления программой, способной осуществлять ее реализацию, низкая обеспеченных ресурсами программ, отсутствие контроля и координации в процессе выполнения, чрезмерная зарегулированность некоторых производственных связей и процедур, недостаточный учёт и использование научно-технического прогресса и т.п. - приводило к низкой результативности использования программно-целевого метода в период существования планово-административной системы.

В России внедрение программно-целевого метода началось с 1995 года, когда было принято Постановление Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 «О порядке разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация»». В него неоднократно вносились изменения. Именно этот документ на сегодняшний день регламентирует последовательность и содержание стадий формирования, оценки, утверждения и реализации целевых программ Правительством Российской Федерации в 2005 г.

В 2004 году была принята Концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах. Позже была принята программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года за счет расширения практики внедрения программно-целевых методов в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Применение программно-целевого планирования в российской экономике было вызвано высоким уровнем теоретической и методической разработки этой формы планирования, достигнутого в советский период, а также тем, что он показал высокую эффективность его использования в странах с рыночной экономикой.

Реализуемая в Российской Федерации реформа бюджетного процесса нацелена на повышение эффективности деятельности органов власти за счет внедрения элементов среднесрочного финансового планирования, предполагающего увязку бюджетных расходов и планируемых результатов. Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов являются государственные программы.

Бюджетным кодексом Российской Федерации закрепляет три основных формы использования программно-целевых методов финансирования в бюджетном процессе:

долгосрочная федеральная целевая программа (ФЦП);

ведомственная целевая программа;

федеральная адресная инвестиционная программа.

Согласно действующему законодательству, федеральные целевые программы и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации, а также инновационное развитие экономики».

Федеральные целевые программы становятся важным экономическим инструментом и позволяют в рамках программно-целевого метода сконцентрировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность выбора целей, которые требуется реализовать в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ Бюджетный кодекс РФ дополнен статьей, закрепляющей возможность включения в бюджет ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Впервые понятие «ведомственная целевая программа» появилось в Положении «О докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»: ведомственная целевая программа - утвержденный (планируемый к утверждению) субъектом бюджетного планирования либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направлений расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной тактической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

Применение механизмов ведомственных целевых программ в планировании деятельности федеральных органов государственной власти ориентировано на внедрение состязательных процедур при распределении части бюджета принимаемых обязательств по результатам оценки целевых программ ведомств.

Ведомственные целевые программы могут разрабатываться в двух видах:

а) утверждаемая ведомственная целевая программа - утверждаемый Министерством комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами;

б) аналитическая ведомственная целевая программа - выделяемая в аналитических целях при подготовке доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства группировка расходов, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед главным распорядителем средств федерального бюджета, описываемой целевыми индикаторами.

Ведомственные целевые программы базируются на системе целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и отражаются в докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, подготавливаемых в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые программы как основная форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора, возможность ее преобразования в случае соответствия определяемым критериям в федеральную целевую программу (подпрограмму).

Особое место в ряду целевых программ занимает федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП), которая объединяет бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета. Порядок формирования и реализации этой программы устанавливается Правительством Российской Федерации.

Федеральная адресная инвестиционная программа является одним из основных инструментов осуществления государственной инвестиционной политики в рамках системы бюджетного планирования, отражает цели и приоритетные направления социально-экономического развития страны.

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП) является составным инструментом системы государственного стратегического управления, позволяющая комплексно и системно обеспечивать реализацию государственных приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации.

Федеральная адресная инвестиционная программа представляет собой материал, содержащий сведения об объектах капитального строительства, для строительства (реконструкции, технического перевооружения) которых предоставляются средства федерального бюджета в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации.

Объекты, включенные в федеральные целевые программы, финансируются из бюджета в рамках ежегодно утверждаемой Федеральной адресной инвестиционной программы, аналоги которой есть и в большинстве российских регионов. Основанием для реализации ФАИП является специальное «Положение о формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и их финансировании за счет средств федерального бюджета».

В Постановлении Правительства РФ от 2 августа 2010 г. N 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» федеральные целевые программы ведомственные целевые программы объединены в государственные программы.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственные программы позволяют в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти (подпрограммы).

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач. Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы.

Государственные программы разрабатываются исходя из положений концепций долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на соответствующий период, федеральных законов, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Государственные инвестиционные программы и проекты являются одним из важнейших средств реализации структурной, научно-технической и инновационной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных, научно-технических и инновационных проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти.

При помощи осуществления научно обоснованных государственных программ должны достигаться конкретные цели структурной, инвестиционной, научно-технической, социальной, экологической политики с учетом приоритетов и целей социально-экономического развития страны.

Государственные инвестиционные программы являются средством решения стратегических задач развития инновационной экономики.

Программно-целевой метод планирования расходов способствует соблюдению единого подхода к рациональному использованию средств как для решения наиболее острых проблем государства, региона, муниципального образования, так и является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий.

Целевые программы подразделяются на:

- программы развития отраслей;

- программы развития регионов;

- программы решения социальных задач.

Программы могут включать самостоятельные подпрограммы, направленные на решение более локальных задач.

Целевые программы как документ содержат набор разделов, включая цели и задачи, ожидаемые от реализации результаты, заказчика программы, исполнителей, мероприятия и меры по годам реализации и объемы финансирования в целом и по годам.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;

наименование заказчика указанной программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;

другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Целевые программы являются в настоящее время основным, и, по существу, единственным отработанным и эффективно действующим инструментом программно-целевого планирования в РФ.

По своей направленности федеральные целевые программы делятся на:

?экономические, направленные на решение комплексных отраслевых и межотраслевых проблем производства, повышение его эффективности и качественных характеристик, обеспечение ресурсосбережения, создание новых производств, развитие производственной кооперации;

?научные, целью которых является обеспечение выполнения фундаментальных исследований в области естественных, общественных и технических наук;

? научно-технические, разрабатывающихся для решения важнейших научно-технических проблем, создание принципиально новых технологий, средств производства, материалов, другой наукоемкой и конкурентоспособной продукции;

? социальные, предусматривающих решение проблем повышения уровня и качества жизни, проблем безработицы, усиления социальной защиты населения, улучшения условий работы, развития здравоохранения и образования;

? национально-культурные, направленные на решение проблем национально-культурного развития;

? экологические, целью которых является осуществление общегосударственных природоохранных мероприятий, предотвращение катастроф экологического характера и ликвидация их последствий; оборонные;

? правоохранительные и т.д.

Научно-технические программы направлены на решение научных и технических проблем, ускорение внедрения в производство достижений науки и техники, позволяющих обеспечить в ближайший период значительный эффект (экономический, социальный и экологический). Перечень научно-технических программ формируется исходя из определенных приоритетов развития экономики. Производственно-экономические программы предназначены для решения крупных межотраслевых проблем в области производства, способствующих повышению его эффективности и развитию новых производств. Территориальные программы направлены на преобразование регионов, комплексное освоение новых территорий и решение других задач.

Для того чтобы реализовать на практике основную идею программно-целевого подхода - концентрацию ограниченных ресурсов на решении приоритетных задач социально-экономического развития, применяются соответствующие критерии отбора проблем для программной разработки и последующего финансирования из федерального бюджета, предусмотренные порядком разработки федеральных целевых программ и дополненные Министерством экономического развития и торговли РФ. В их числе:

>концентрация средств на наиболее эффективных и социально значимых программах и проектах, которые будут реализовываться в рамках полномочий, находящихся в ведении Российской Федерации;

>принципиальная новизна и высокая эффективность в перспективе осуществляемых технических, организационных и иных программных мероприятий;

>отсутствие в основном альтернативных источников финансирования программ, помимо государственных;

>взаимоувязанность программных мероприятий, требующая целевого управления межотраслевыми связями технологически сопряженных отраслей и производств в ходе их реализации;

>обеспечение технологической модернизации российской экономики и развитие экспорта наукоемкой продукции;

>высокая эффективность и значимые социально-экономические и экологические последствия от реализации программы.

При разработке концепции целевой программы основное внимание уделяется:

? обоснованию соответствия решаемой проблемы и целей Программы приоритетным задачам социально-экономического Развития Российской Федерации и целесообразности ее решения программно-целевым методом;

? характеристике и прогнозу развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;

? возможным вариантам решения проблемы, оценке преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;

? определению ориентировочных сроков и этапов решения проблемы программно-целевым методом;

? обоснованию целей и задач программы, целевых индикаторов и показателей, позволяющих оценивать ход ее реализации;

? обоснованию объемов и источников финансирования целевой программы;

? предварительной оценке ожидаемой эффективности предлагаемого варианта решения проблемы;

? предложениям по механизмам формирования мероприятий целевой программы;

? предложениям по возможным вариантам управления реализацией целевой программы, включая предложения по ее государственным заказчикам и разработчикам.

В настоящее время, программно-целевое планирование на федеральном уровне осуществляется в форме федеральных целевых программ, а также Федеральной адресной инвестиционной программы, которые являются основой национальных проектов, (например, ПНП «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие АПК»). Важнейшим элементом управления экономикой стало более активное использование в управленческом процессе элементов проектного управления. Первой «пробой» здесь служит разработка и реализация приоритетных национальных проектов.

Недооценка любого из основных этапов работы с целевыми программами (отбор проблем для программной разработки; формирование целевой программы; ее экспертиза, оценка и утверждение; финансирование; управление реализацией программы и контроль за ходом ее выполнения) уполномоченными органами государственного управления может привести либо к срыву, либо к существенному снижению эффективности выполнения программы. Поэтому, повышается актуальность обеспечения тесной взаимосвязи всех этапов реализации государственной программы.

Нацпроекты - это не только инструмент реального повышения качества жизни граждан, но и своего рода форма планирования и полигон по применению современных программно-целевых методов бюджетного финансирования, технологий эффективного использования государственных средств на стратегически значимых направлениях. Налицо положительный эффект для экономики в России и Ростовской области, в частности, достигаемый при реализации национальных проектов как одной из форм применения программно-целевого метода управления.

Реализация четырех национальных проектов, объявленных приоритетами государственной политики, породило надежды на переход к программно-целевой методологии формирования государственного бюджета.

По его оценке Президента Владимира Путина, благодаря нацпроектам отработан современный проектный подход в государственном управлении и бюджетном планировании. Президент предложил использовать и развивать эти механизмы, прежде всего на уровне регионов и муниципалитетов, но при самом действенном и прямом участии федерального центра.