Концептуальные основы государственного управления социально-экономическими системами в эпоху информационных технологий

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора

экономических наук

Специальность: 08.00.05 (1) - Теория управления экономическими системами

КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИМИ СИСТЕМАМИ В ЭПОХУ ИНФОРМАЦИОННЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

Сурин Алексей Викторович

Москва - 2008

Работа выполнена на кафедре теории и технологий управления факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Куликов В. В.

доктор экономических наук, профессор

Новичков Н.В.

Член-корреспондент РАН,

доктор экономических наук, профессор,

Сорокин Д.Е.

Ведущая организация: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Защита состоится 13 ноября 2008 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета Д 212.049.12 при Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, д. 99, зал заседаний Ученого совета Института государственного и муниципального управления, ауд. А-319.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления.

Автореферат разослан «___»________ 2008 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета Д 212.049.12,

кандидат экономических наук, доцент И.А. Острина

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. В настоящее время система государственного управления в большинстве стран претерпевает серьезные изменения, что находит свое проявление не только в необходимости развития концептуальных основ государственного управления, но и в изменении форм, методов и технологий управления.

Во многом это определяется тем, что современную эпоху можно определить, как этап глобального исторического творчества, слома старого мирового порядка, его управленческих структур и норм контроля, как становление организаций и управления нового типа.

В современном обществе качественно меняется роль сложившихся социальных структур, социальных институтов, которые в ряде случаев становятся тормозом развития общества и источником социального кризиса. В силу этого и теоретики управления, и управленцы-практики различного уровня пытаются выработать новые, адекватные изменившейся социальной реальности управленческие приемы, методы, гарантирующие результативность управленческих решений.

Однако разработка новых управленческих технологий в настоящее время упирается в нерешенность вопросов теоретико-методологического характера. До сих пор нет четкого общезначимого понимания процесса принятия управленческих решений. Не существует научной теории управления, которая могла бы составить основу принятия верных решений и стать методом, технологией «правильного» управления.

Сегодня трудно понять, почему одни страны принимают верные решения, а другие ошибочные, почему одни развиваются быстро и динамично, а другие отстают. Зависит ли это исключительно от личности руководителя, его характера и способности найти верное решение в непростой ситуации или управление является исключительно рациональной сферой деятельности, опирающейся на объективные принципы? Ответить на эти вопросы не представляется возможным без разработки концептуальных основ науки управления, без разработки научно-теоретической базы технологий управления.

А вместе с тем, в современных условиях роль данного фактора необычайно велика. Именно от состояния управления напрямую зависит само существование общества. Имея свою объективную основу, система управления в то же время является структурообразующим принципом, задающим стратегические цели и определяющим тактические решения для всего социума. В управленческих системах сконцентрирован и кодифицирован опыт организации совместной жизни индивидов. Через управленческие решения реализуется уровень сознания, тип рациональности данного общества. Все это объясняет, почему управление, и, в частности, государственное управление, является сложной сферой переплетения объективного и субъективного. Именно это и предопределяет всю сложность разработки теоретико-методологических основ управления.

Отсутствие должной научно-теоретической базы науки управления особенно остро ощущается в настоящее время, когда под воздействием информационно-коммуникационных технологий формируется особая социокультурная реальность, со своей логикой, со своими способами контроля над условиями поведения в данной реальности.

Новая реальность тесно связана с глобализацией экономики и политики и включает такие новые явления как возрастание роли ТНК и мировых финансовых рынков, расширение сферы либерализации и дерегулирования экономики, новая роль наднациональных организаций в регулировании процессов. Это и многое другое, происходящее в современном обществе, убедительно показывает, что многие социальные проблемы сегодня не могут быть решены прежними научными методами.

В условиях, когда общество все в большей степени представляет собой организацию открытого типа, использовать при принятии управленческих решений принципы и методы, на которых построен классический менеджмент, уже не представляется возможным. Организации открытого типа - это особые организации, на развитие и функционирование которых оказывают влияние большое количество факторов. В этих условиях решение многих вопросов возможно не единственным способом. Усиливается вариантность решений и результатов. Поэтому теряют прежнюю актуальность фундаменталистские критерии и ориентация науки, в том числе и управленческой, на абсолютную истинность своих выводов.

Все это служит сегодня основанием для пересмотра многих теоретических и практических вопросов государственного управления. Данная проблема приобретает особую актуальность для России. В советском обществе теории управления, в том числе и теории государственного управления, уделялось не так много внимания. Советские теоретики и практики управления были отделены от мирового опыта управления и его теоретического осмысления. В настоящее время ситуация изменилась. Однако в отечественных исследованиях управленческой проблематики доминируют западные концепции, которые часто не применимы для анализа российской действительности. Все это особенным образом актуализирует необходимость разработки не только общих вопросов государственного управления, но и вопросов государственного управления применительно к особенностям российского общества.

Степень разработанности проблемы. Система управления, в том числе и государственного управления, всегда была предметом пристального внимания философов, социологов, политологов и экономистов. Попытки создания теории управления, которую можно было бы использовать в качестве продуктивной технологии власти, относятся к глубокой древности. Конфуций, Солон, Платон, Аристотель, Августин, Макиавелли, обобщив разнообразный практический опыт управления, разработали своеобразный кодекс правителя. В их учениях управление предстает как набор приемов, правил, методов, которые необходимо использовать в типовых управленческих ситуациях. Задача правителя заключалась в решении конкретной задачи, исходя из опыта предшественников. Продуктивность этой методологии, возможность ее применения определялась стабильностью традиционного общества, типичностью его проблем и, соответственно, способов их разрешения.

Однако уже в Новое время Западная Европа, отвечая на индустриальный вызов, существенно преобразует «машину управления», и, соответственно, управленческую теорию. В это время теории управления, основанные на общественном договоре, наиболее точно отражали изменившуюся социальную ситуацию и новую парадигму использования властных ресурсов в управлении. Рационально-бюрократический западноевропейский тип управления способствовал переходу от традиционного общества к индустриальному. Он был закреплен в качестве универсального метода и наиболее рациональной формы организации управления. Таким образом, реформированная управленческая практика и новая управленческая теория стали ответом Западной Европы на исторический вызов, способом перехода от традиционного общества к индустриальному. Это позволило сделать Европе фантастический исторический рывок, построить новую техногенную цивилизацию и сформировать новый управленческий класс.

На этой почве возник классический менеджмент, основы которого были заложены в конце XIX- начале ХХ века работами Ф.Тейлора, М.Вебера, А. Файоля, У.Дункана. А. Файолем было дано классическое определение менеджмента через перечисление его функций - предвидеть, планировать, организовывать, распоряжаться, координировать, контролировать. При этом менеджмент представлялся как наука об универсальных законах, принципах управления, применимых в любой сфере деятельности. Условием научности управления представлялась деперсонализация управленческой деятельности, что соответствовало представлениям Ф. Тейлора о том, что управляемая организация - это механическая система, функционирование которой определяется устойчивой структурой распределения ролей и не зависит от личностных качеств их исполнителей.

Позднее альтернативой антисубъективизму классического менеджмента становятся теории управления, которые основное внимание уделяют субъективному, «человеческому фактору». Данный подход был разработан в работах М. Фоллета, А. Маслоу, Э. Мэйо, У. Мэрфи и др.

М. Веберу принадлежит большая заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования. Он явился разработчиком основных концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата.

Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи - А. Эсмен, Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу и другие. Они заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления.

В Великобритании наибольший вклад в изучение государственно-политических институтов, форм правления и политических систем внесли Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг, У. Робсон, Г. Файнер и др. Главное внимание они уделяли анализу государственно-правовых институтов, формам и особенностям их организации, механизмам взаимодействия и функционирования.

В США в начале ХХ века наибольший вклад в развитие теорий государственного управления внесли В. Вильсон, Ф. Дж. Гуднью. В 30-е гг. ХХ столетия большое значение имели труды Дж. Муни и А. Рейли, Л. Галлика и Л. Урвика. Позднее появились работы У. Бенниса, П. Слейтора, Г. Сейдмана. В 50-е гг. такие американские социологи и политологи как Т. Парсонс, П. Лазарфельд, В. Томпсон, Д. Истон, Г. Алмонд и другие сконцентрировали главное внимание на факторах, способствующих или препятствующих интеграции и стабилизации существующей системы государственного управления.

О необходимости государственного регулирования экономики, его формах, методах, а также границах говорили представители разных направлений экономической мысли - начиная с меркантилистов (У, Стаффорд, Т.Мен, А.Сера, А. Монкретьен), представителей классической политической экономии (А.Смит, Д. Рикардо), кейнсианского направления (Дж. Кейнс) и заканчивая современными неоклассическими теориями (Л. Мизес, Ф.Хайек, М. Фридмэн и др.), посткейнсианством (Р. Клауэр, П. Дэвидсон, А. Коддигтон и др.) и неоинституционализмом (Дж. Бьюкенен, Д. Норт, Э. Остром, О. Уильямсон и др.).

В настоящее время вопросами государственного управления занимается большое количество ученых - не только экономистов, но и политологов, социологов, историков. Общими вопросами государственного регулирования экономики занимаются как отечественные, так и зарубежные ученые: А. Абалкин, Г. Алимурзаев, С. Алексеев, В. Афанасьев, Г. Ахинов, А. Бабашкина, Г. Беккер, В Боровиков, В. Васильев, Е. Ведута, П. Вельфенс, А. Гржбин, С. Глазьев, Н. Горелов, Х. Зиберт, В. Куликов, А. Кульман, В. Котилко, Д. Львов, В. Мау, В. Мищенко, Ю. Осипов, В. Ойкен, М. Пронина, А. Савченко, О. Семенюта, Я. Тинберген, А. Френкель, Л. Якобсон, Ю. Яременко и другие.

Растущее влияние информатизации на постиндустриальное общество изучаются в работах таких ученых как Д. Белл, М. Порах, Дж. Мартин, И. Масуда, Дж. Миллер, И. Николов, У. Приест, Т. Стоуньер, А. Тоффлер, П. Страссман, Ф. Хайек, К. Эрроу, П. Хокен, Э. Ловинс и другие.

Вопросам новой экономики посвящены работы как зарубежных, так и отечественных ученых. Среди них: К. Келли, Д. Сакс, П. Ромер, Л. Абалкин, С. Глазьев, А. Дынкин, Н. Иванова, В. Маевский, Л. Никифоров и другие.

Ряд авторов исследуют особенности государственного управления в условиях глобализации. Изучению проблем глобализации, в том числе и проблем государственного регулирования экономики в современных условиях посвящены работы В. Адрианова, А. Бельчука, Р. Гринберга, М. Делягина, С. Долгова, В. Иноземцева, Э. Кочетова, В. Маевского, Н. Никулина, А. Некипелова, Ю. Ольсевича, М. Осьмовой, В. Перской, С. Серегиной, Сорокина Д.Е., Дж. Стиглица, А. Субботина, У. Шумана, А. Уткина, И. Фаминского, Ю. Яковца, Е. Ясина и других.

Однако, несмотря на столь значительный интерес как зарубежных, так и российских ученых к вопросам государственного управления, до сих пор недостаточно четко определены объективные основы эволюции государственного управления в современных условиях. Нет четкого ответа на вопрос, каким образом в эпоху информатизации, а также усиления открытости национальных хозяйств должны меняться технологии государственного управления.

Недостаточная научная разработанность указанных вопросов, необходимость теоретического обобщения уже накопленного опыта, определили выбор цели, задач, объекта и предмета исследования.

Цель диссертации состоит в разработке концептуальных основ государственного управления социально-экономическими системами в эпоху информатизации, усиления открытости национальных хозяйств и обосновании направлений совершенствования технологий государственного управления, которые бы позволили национальным хозяйствам динамично развиваться в современных условиях.

В соответствии с поставленной целью в работе решались следующие задачи:

- проанализировать существующие теории государственного управления и определить возможности их использования в современной системе государственного управления;

- обосновать необходимость изменения принципов и методов государственного управления в условиях глобализации;

- выявить наиболее существенные факторы, оказывающие влияние на систему государственного управления в условиях открытых социально-экономических систем;

- сформулировать основные методологические принципы современной теории государственного управления;

- раскрыть роль государства по защите национальных интересов в условиях глобализации;

- определить границы и возможности использования сетевых технологий в государственном управлении;

- выявить возможности использования Интернет-технологий в государственном управлении;

- уточнить формы и методы государственного управления в условиях открытой экономики;

- выработать предложения по совершенствованию российской системы государственного управления в связи с процессом постепенного включения России в систему мирового хозяйства.

Объектом исследования является система государственного управления национальным хозяйством в условиях широкого распространения информационных технологий и усиления открытости экономики.

Предметом исследования являются социально-экономические отношения, определяющие формы и методы государственного управления в современных условиях.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования явились научные труды классиков экономической теории, менеджмента, политологии и социологии, а также работы ведущих российских и зарубежных ученых по вопросам государственного управления. Авторская исследовательская программа базировалась, прежде всего, на достижениях менеджмента, экономической теории и институциональной экономической теории. При выявлении и обосновании форм и методов государственного управления в условиях глобализации был использован диалектический метод, применен системный подход, анализ, синтез и обобщение. Исследование вопросов эволюции функций государства, а также определение форм государственного управления, способных защитить национальную экономику от неблагоприятных последствий глобализации потребовали использования таких методов как научная абстракция, единство исторического и логического, восхождение от абстрактного к конкретному.

Теоретические выводы и обобщения сделаны на основе изучения, анализа и обобщения нормативной, распорядительной и отчетной информации органов государственной власти, отчетов Международного валютного фонда, периодических аналитических изданий. Информационной базой для анализа послужили статистические данные, представленные в отечественных и зарубежных источниках, в материалах Росстата, публикациях и статьях в периодической печати, законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ.

Научная новизна исследования состоит в разработке методологических принципов теории государственного управления социально-экономическими системами в условиях их открытости, усиливающейся под влиянием информационных технологий.

Научные результаты, полученные лично автором в ходе исследования, состоят в следующем:

1. Выявлены объективные основы эволюции представлений о системе государственного управления, механизмах реализации управленческих решений и критериях эффективности государственного управления. Определено, что в каждую историческую эпоху теория управления представляла концептуализацию исторически определенной практики управления в соответствии с идеалом науки данного общества, его практическими потребностями и стратегическими целями, что уровень развития материального производства, господствующий тип технологий и соответствующий ему уровень развития науки и образования, в конечном счете, определяют концептуальные основы науки управления.

2. Раскрыты концептуальные основы науки управления в условиях господства информационных технологий, включающие: междисциплинарный подход; снижение роли абстрактно-всеобщей теории управления и стирание грани между практикой управления и наукой управления, позволяющее отделить желаемое от возможного; изменение характера целеполагания в системе государственного управления и механизма реализации поставленных целей, когда формирование целей управления происходит одновременно с выявлением новых ресурсов для их реализации; усиление вариантности развития и возможных способов реализации управленческих решений; изменение характера мотивации в ситуации самостоятельного выбора; невозможность определения тенденций будущего развития, опираясь исключительно на прошлое; возрастание роли средств коммуникации и превращение информации в основной принцип стратификации общества.

3. Определены направления воздействия информационно-коммуникационных технологий на систему государственного управления. Показано, что особые характеристики информационных продуктов: неограниченный ресурс; огромный воспроизводственный эффект; распределение потребления в пространстве и во времени; усиление прозрачности рыночных отношений; изменение мотивов поведения инвесторов; трансформация характера монополизма и формирование рынка труда нового типа обусловливают необходимость усиление роли государства в регулировании социально-экономических систем.

4. Уточнены риски, оказывающие воздействие на эффективность государственного управления в условиях широкого распространения информационных технологий, и являющиеся причиной отставания стран в экономическом и социально-политическом развитии при: отсутствии возможностей (финансовых и организационных) у государства развивать информационные технологии; неразвитости институтов, регулирующих инновационную сферу и вопросы использования интеллектуальной собственности; разрушении институтов социальной защиты работников в условиях существования рынка труда нового типа; изменении природы монополизма; усилении виртуализации экономического и общественного развития.

5. Определены границы и возможности использования сетевых технологий в государственном управлении. Показано, что сетевые технологии наиболее эффективно могут быть использованы при распределении социальной помощи, обеспечении доступа к информации государственных органов, обмене данными о налогах, отчетности и платежах, формировании и функционировании государственных и глобальных сетей правоохранительных органов и спасательных служб. Выявлено, что сетевые технологии позволяют органам государственного управления освободиться от решения повседневных, рутинных вопросов, сосредоточить управленческие усилия в области стратегических выборов, а для индивидов реализовать свой творческий потенциал, изменить свой социальный статус, способствуя тем самым формированию и функционированию гражданского общества.

6. Показано, что широкое распространение информационных технологий в государственном управлении обеспечивает возможность перехода от представительной демократии к демократии участия и реализуется в системе электронного правительства, представляющей собой трансформирование внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов.

7. Выявлены основные проблемы системы государственного управления в России: низкая эффективность управления и качества публичных услуг; высокая степень закрытости исполнительной власти для граждан и бизнеса; коррупция и падение доверия граждан к государственным институтам; недостаточный уровень использования современных информационных технологий в деятельности органов государственной власти; кризис традиционных форм и методов государственного регулирования экономики; невозможность противостоять тем угрозам, которые несет с собой глобализация.

8. Определено, что в современных условиях существует тесная взаимосвязь двух процессов: активной инновационной политики государства и выгодных для страны условий включения в систему глобальных экономических связей. На примере России показано, что если государство в должной мере не уделяет внимание развитию науки, не инвестирует в знания, то и включение в систему мирохозяйственных связей в условиях глобализации происходит однобоко, без явных преимуществ для страны.

9. Обоснованы приоритетные направления реформирования системы государственного управления России. Определено, что в эпоху информационных технологий институт государства должен стать инициатором и гарантом развития высоких технологий, знаний, доступных информационных сетей, непрерывной системы образования посредством регулирования инновационной сферы, увеличения расходов государства на финансирование научной сферы, а также поддержку технологических нововведений, осуществляемых частными компаниями.

10. Определено, что при переходе к информационному обществу, когда знания и информация становятся стратегическим ресурсом общества, в системе государственного управления возрастает значение защиты, а также обеспечение правового режима владения, распоряжения и пользования информацией. Выявлено, что в России перспективными направлениями законодательной деятельности государства в области обеспечения информационной безопасности должны стать: разработка новых законов с учетом интересов всех категорий субъектов информационных отношений; ориентация на созидательные, а не карательные законы; интеграция в мировое правовое пространство; учет современного состояния информационных технологий.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для обобщения богатого эмпирического материала, накопленного современной мировой практикой экономического развития и дальнейшей разработки методологической базы по вопросам государственного управления.

Практическое значение работы состоит в том, что теоретические рекомендации диссертационного исследования могут быть использованы органами государственной власти при выработке мер по ускорению перехода на инновационный путь развития и совершенствования системы государственного управления, по защите национальной экономики от негативных последствий включения России в систему мировых хозяйственных связей.

Положения, выводы и рекомендации диссертации могут быть использованы в научной, учебной работе, при изучении курса экономической теории, мировой экономики, менеджмента, при разработке спецкурсов.

Апробация работы. Основные положения диссертации, выводы и практические рекомендации докладывались на научно-практических конференциях, «круглых» столах», в том числе международных научных конференциях: «Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии» (26-29 мая 2003 г., Москва); «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (2006, 2007, 2008 гг., Москва); Международной научной конференции в Институте Кеннана (июнь 2004 г., Вашингтон, США); научном семинаре в Пекинской национальной академии государственной службы по проблемам государственного управления (март 2004 г., Пекин, КНР); международной конференции «Государственное управление: новые технологии» (25-28 мая 2004 г., Москва); 13-ой ежегодной международной конференции Сети институтов и Школ государственного управления стран Центральной и Восточной Европы (NISPAcee) (19-22 мая 2005 г.); научном семинаре в рамках программы НАТО «Партнерство во имя мира» (г. Вена, Австрия, 11-14 сентября 2005 г.); научной конференции международного общественного форума «Диалог цивилизаций» и Центра национальной славы России (о. Родос, Греция, 5-9 октября 2005 г.); научной конференции «International conference on Public Administration» в Университете электроники и технологий Китая (г. Ченгду, КНР, 19-24 октября 2005 г.); международной конференции по проблемам безопасности и борьбы с терроризмом в Университете г. Дюссельдорф (Германия, 26-29 октября 2005 г.); научном семинаре по проблемам государственного управления в Университете штата Аризона (США, 28 января - 6 февраля 2006 г.); научном семинаре в Университете Канагава (Япония, 24 апреля - 1 мая 2006 г.).

По теме диссертации опубликовано 65 работ объемом 82,0 п.л.

Структура работы. Структура диссертации определяется поставленной целью и задачами исследования и включает:

Введение.

Глава 1. Объективные основы изменения подходов к системе государственного управления.

1.1. Эволюция теорий государственного управления.

1.2. Информационно-коммуникативные технологии как материальная основа современного общества и трансформации теорий управления.

1.3. Глобализация экономики и ее воздействие на систему государственного управления.

Глава 2. Основные направления совершенствования теории и методологии государственного управления социально-экономическими системами.

2.1. Новая парадигма рациональности в теории государственного управления.

2.2. Особенности государственного управления в «обществе риска».

2.3. Цели, принципы и методы государственного управления социально-экономическими системами в современных условиях.

Глава 3. Технологии государственного управления в условиях открытой экономики.

3.1. Границы и возможности использования сетевых технологий.

3.2. Совершенствование механизмов принятия решений.

3.3. Использование интернет-технологий в государственном управлении.

Глава 4. Совершенствование системы государственного управления в России.

4.1. Объективная необходимость реформирования системы государственного управления в России.

4.2. Электронное правительство как компонент административной реформы в России.

4.3. Информационная безопасность и пути ее обеспечения.

Заключение.

Список литературы.

2. Основное содержание работы

1. Эволюция теоретических представлений о сущности и механизмах государственного управления.

В работе показано, что система управления является структурообразующим принципом любой общественной организованной целостности (гл.1, п.1.1.). В каждую историческую эпоху теория управления представляла концептуализацию исторически определенной практики управления в соответствии с идеалом науки данного общества, его практическими потребностями и стратегическими целями.

Проблемами государственного управления интересовались представители различных школ и направлений политической, социологической и экономической мысли. Они, в соответствии с социально-экономическими, политическими и иными реальностями своего времени вносили собственный вклад в разработку тех или иных принципов управления. Этим и объясняется существование различных идей и теорий государственного управления.

Уникален и разнообразен также исторический опыт управления в разных странах. Он показывает, что в зависимости от уровня развития материально-технической основы производства, от типа коммуникативных технологий формируются те или иные формы управления, складывается характер принимаемых решений, и определяются критерии эффективности управленческих решений.

Управленческая практика традиционного общества нашла свое обобщение в классических теориях управления, практическим аналогом которых являются управленческие технологии сложными организациями с долговременными (вечными) целями, гарантирующими стабильность существующей системы. Поскольку теория управления в традиционном обществе была направлена на его самосохранение, строгое соблюдение норм, их рациональная формулировка и доказательность рассматривались в качестве необходимого условия управления. Практическая эффективность управления осознавалась и оценивалась в соизмерении с идеальным образцом, нормой, заданной теорией.

В эпоху Реформации и Просвещения образование и наука становятся основой и инструментом радикального изменения социальной структуры и управленческих технологий. Ориентация в обществе, а значит и государственное управление, были невозможны без знания законов логики, без опоры на научную рациональность. Рационализм как стиль мышления эпохи становится условием понимания и легитимизации управленческих решений. Рациональная модель действительности стала составлять основу политической управленческой практики, а политическое управление стало опираться на рационально выстроенную модель реальности как целостность механического типа.

Промышленный переворот нового времени радикально модернизировал систему и функции управления, в том числе и государственного управления. В индустриальном обществе эталоном теории управления становится организация промышленного производства, основанного на разделении труда и управлении им. Таким образом, в этих условиях возникает стремление выработать методологические нормативы, обеспечивающие успех науки на будущее. В этом мировоззренческом контексте формируется классический менеджмент, основная идея которого сводилась к координации ресурсов для решения поставленных задач. Классическая теория управления зарождается в русле интеллектуальной традиции, ориентированной на поиск идеальной нормы, в которой представлена объективная научная истина. Менеджмент в таком случае понимается как наука об универсальных законах, принципах управления, применимых в любой сфере деятельности.

Значимость рационализированной идеологии проявляется в период становления и укрепления национальных буржуазных государств, отношения в которых между управляющими и управляемыми существенно отличаются от отношений государя и подданных в феодальном обществе. Идеология становится обоснованием новых механизмов власти и подчинения, превращаясь в рационально-бюрократическую управленческую технологию. Обоснованием этой технологии является классическая научная рациональность.

Буржуазная эпоха порождает массу как объект управления и бюрократию как управленческую элиту. Способом формирования управленческой элиты является ее профессионализация, образование в том числе. Методом управления становятся технологии, основанные на определенной, мобилизующей массы идеологии. Именно в этих условиях и появляются самостоятельные теории государственного управления, которые своими корнями уходят к последним десятилетиям XIX - началу ХХ века.

В работе показано, что главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных основ теории государственного управления принадлежит М. Веберу. Именно он стал инициатором и главным разработчиком основных концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии и государственного аппарата. М. Вебер выделяет в структуре профессионального управления основные идеальные типы управленцев со своими специфическими полномочиями и ответственностью. В системе управления идеология, превращенная форма научной рациональности, становится бюрократической технологией властных отношений в массовом обществе. При этом частный, групповой, классовый интерес предстает как объективная истина, как воля народа.

Параллельно с этим вопросы государственного управления разрабатывались и в рамках экономической науки. Экономистами экономическая деятельность рассматривалась как особый вид деятельности государства, как особый характер взаимоотношений государства и хозяйствующих субъектов и его вмешательства в экономику, что обеспечивало, в конечном счете, устойчивость политической власти.

В рамках экономической науки широко обсуждались вопросы границ, форм и методов государственного регулирования экономики. Если и говорилось об экономической политике, то чаще всего безотносительно к вопросам собственно государственного управления.

В целом, для большинства теорий государственного управления, вплоть до конца ХХ столетия, характерным являлось то, что сущность управления и, соответственно, механизм управленческих технологий можно было представить в виде пирамиды, которая отражала способ распределения ролей в системе «господство-подчинение». Управленческим ресурсом пирамиды являлась власть, обладание которой определяло специфику функций всех управленческих структур.

В постиндустриальном мире ситуация коренным образом изменилась. С появлением Интернет-технологий возникла новая реальность, иной размерности, которая оказалась неподвластна прежним методам контроля и управления. Информационные технологии составили также материальную основу глобализации экономики, в рамках которой прежние методы государственного управления социально-экономическими системами уже не работали. Это привело к кризису прежних форм и методов государственного управления и потребовало не только определение теоретического статуса науки управления, но и определение методологических возможностей теорий государственного управления для решения важных практических задач.

2. Объективные предпосылки формирования новой парадигмы управления.

В работе подробно рассматривается существо тех факторов, которые в настоящее время явились главной причиной необходимости совершенствования теории и методологии государственного управления социально-экономическими системами. К их числу относятся информационно-коммуникационные технологии и глобализация экономики (гл. 1, п. 1.2, 1.3.). Хотя эти факторы тесно связаны друг с другом, однако именно новым информационным технологиям принадлежит главная и определяющая роль в изменении системы социально-экономических отношений современного общества.

Формирование новой технологической основы общества было обусловлено начавшейся в середине ХХ века научно-технической революцией, которая качественно преобразовала материально-техническую базу производства и составила основу «новой экономики». Системообразующими признаками «новой экономики» являются: снижение ценности материальных ресурсов и возрастание ценности информации и других «неосязаемых» факторов - идеи, квалификация персонала и т.п.; развитие сферы услуг и информации; изменение характера человеческой деятельности и трансформация общественной организации производства, когда принудительный труд становится экономически невыгодным; интенсификация темпов роста и формирование нового типа экономического роста; качественная трансформация рынков и роли посредников в социально-экономическом развитии; трансформация структуры экономики и социальной структуры общества; возрастание роли государства как гаранта экономических, политических и социальных прав личности, как органа, формирующего инфраструктуру «новой экономики».

В работе показано, что воздействие информационных технологий на систему государственного управления осуществляется, прежде всего, через изменение роли информации в качестве одного из факторов современного производства.

Информационные продукты отличаются от других факторов производства, тем, что они: являются неограниченным ресурсом и не подчиняются закону убывающей отдачи; требуют существенных затрат на производство, но не требуют больших затрат при потреблении; потребление информации распределяется в пространстве и во времени, а одну и ту же информацию можно использовать несколько раз и в абсолютно разных видах деятельности; обладают колоссальным воспроизводственным эффектом; воздействуют на эффективность производства без физического увеличения традиционных ресурсов, являются основой формирования «сетевых эффектов»; требуют стандартизации и унификации для облегчения пользования, что, в свою очередь, ведет к монополии особого рода, когда монополии начинают вести себя как идеальные конкуренты, когда монополия на рынке информационных ресурсов не является непреодолимой; являются основой формирования нового типа предприятия; способствуют более эффективной работе рынков, ускоряют инновационный процесс, приводят к изменению мотивов поведения инвесторов.

В этих условиях роль государства не сокращается, как считают некоторые экономисты, а, напротив, возрастает, поскольку применение информационных технологий является необходимым, но далеко не достаточным условием для обеспечения эффективности экономики. Распространение информационных технологий сопряжено с целым рядом новых проблем и рисков, наличие которых доказывает, что в современных условиях не только модернизируются задачи, стоящие перед государством, но и формируется объективная необходимость постановки и решения новых задач в области государственного управления.

В работе отмечается, что, с одной стороны, информационные технологии коренным образом изменяют характер современного производства. Однако, с другой стороны, скорость распространения информационных технологий такова, что если сегодня компания не начинает работать в Интернете, то завтра она уже не догонит своих конкурентов. Это касается не только компаний, но и целых стран. Сегодня, те страны, которые по количеству компьютеров на душу населения существенно отстают, рискуют уже никогда не догнать развитые страны.

Поскольку разработка ИТ технологий требует больших затрат, внедрение и распространение информационных технологий зависит не только от сил рынка, но и от правительства. Сегодня процесс внедрения информационных технологий, особенно в развивающихся государствах, требует государственной поддержки. Государство может содействовать развитию информационных технологий за счет: создания высокооплачиваемых рабочих мест в сфере информационных технологий, в том числе ориентированных на экспорт; обеспечения поддержки компаний при их выходе на мировой рынок; формирования механизмов привлечения инвестиций, в том числе иностранных, в компании, работающие в сфере информационно-коммуникационных технологий.

Велика также роль государства в развитии институтов, регулирующих инновационную среду. К ним, прежде всего, относятся права интеллектуальной собственности, зрелость развития и тип конкуренции. Без поддержки государством этих институтов невозможно развитие новой экономики.

В условиях новой экономики сложной, но очень важной задачей является создание устойчивого механизма, позволяющего трансформировать знания в капитал, т.е. актуальным является формирование механизма превращения изобретений и открытий в интеллектуальную собственность. А решить этот вопрос также невозможно без вмешательства государства.

С развитием ИТ, с одной стороны, усиливается тенденция к гуманизации экономики, поскольку на первый план выходит уровень развития человека, его интеллекта. Доля работников, занятых изобретательством, дизайном, т.е. интеллектуальным трудом, основанном на имеющихся знаниях и получении новых неуклонно увеличивается. В то же время уменьшается доля работников, осуществляющих свои функции по инструкциям. В этих условиях не может не меняться система управления человеческими ресурсами. Происходит переход от вертикальных методов управления к принципу командной игры. При этом изменяется идеология управления: от жесткого разделения на управляющую элиту и управляемых «винтиков» - к равноправному общению творцов идей. Создание идей, передача и их внедрение становится главной задачей всех работников любой организации. Формируются гибкие формы организации труда, появляются новые виды занятости и новые принципы территориальной организации населения.

Информационно-коммуникационные технологии меняют традиционные представления о рынке труда, когда можно работать, не выходя из дома. В то же время формирование такого рынка труда, в конечном счете, может привести к дегуманизации социальной среды, нарастанию разобщенности людей. Оставаясь один на один с работодателем, работник утрачивает возможность отстаивать свои права. У него сокращаются возможности для социальной защиты, как это было во времена его трудовой деятельности в коллективе, где права работника защищали специальные общественные организации - профсоюзы.

В современных условиях усиливается также монополизм. В острой конкурентной борьбе формируются структуры, которые стремятся к универсализации функций. В этих условиях государство должно не просто изменить формы и методы антимонопольного регулирования. Оно должно учитывать новую природу монополизма и, с одной стороны, поощрять крупные структуры, поскольку именно они в условиях глобализации экономики являются наиболее устойчивыми. Однако, с другой стороны, оно должно иметь возможность ограничивать действия монополистов, проявляющееся в ущемлении прав потребителей.

В современных условиях, поскольку все более значимым капиталом становится интеллектуальная собственность, усиливается виртуализация экономического и общественного развития. Фондовый рынок все более отделяется от реального сектора экономики. Положение дел на финансовом рынке не всегда является отражением дел в реальном секторе экономики. Чаще всего наоборот. В этих условиях роль государства по регулированию фондового рынка должна усиливаться.

Вторым важным фактором, влияющим на изменение подходов к системе государственного управления, является глобализация экономики. В диссертации глобализация экономики рассматривается как качественно новый этап в развитии процессов интернационализации хозяйственной жизни, отличительными признаками которого являются господство транснациональных корпораций, финансового капитала и перераспределение на этой основе экономических и политических функций между национальными государствами, ТНК и международными организациями таким образом, когда наднациональное становится главным и определяющим по отношению к национальному.

В основе всех перечисленных явлений лежат современные информационные технологии, которые позволили на определенном этапе человеческого развития функционировать мировой экономике как единой системе. Усиливающиеся специализация и кооперирование послужили основой для усиления либерализации движения капитала, снятия барьеров для свободного межстранового передвижения товаров и услуг. Принятые меры по либерализации движения капитала, товаров и услуг между странами, с одной стороны, обеспечили возможность продуктивного функционирования национальных хозяйствующих субъектов на международном уровне, а с другой стороны, создали почву для выхода международного капитала на качественно новый уровень.

В условиях глобализации происходит кардинальное усложнение структуры субъектов управления. На мировой арене наряду с национальными государствами и преимущественно национальными по сфере своей деятельности компаниями активно действуют ТНК и ТНБ, международные экономические организации, региональные организации, в том числе интеграционные объединения, а также неправительственные организации.

В работе отмечается, что в современном мире ТНК, международные организации ограничивают власть национальных государств, угрожая их суверенитету, а человек все более попадает в ситуацию неопределенности. Общество предстает не как реализация выбранного проекта совокупными усилиями человечества, а как результат действия объективных сил и процессов, ведущим среди которых является глобализация. Таким образом, глобализация предстает не только как качественно новое состояние экономики, но и общества в целом.

Если раньше главную роль в международных связях играли национальные отношения, поскольку международные отношения рассматривались в качестве естественного продолжения тех тенденций и отношений, которые складывались внутри страны, то сегодня картина принципиально изменилась. В настоящее время всемирные экономические отношения все больше приобретают роль ведущих, определяющих, тогда как внутристрановые отношения, даже самых крупных стран, вынуждены приспосабливаться к реалиям глобальной экономики.

В современных условиях новая, формирующаяся социальная реальность разрушает традиционное социокультурное пространство, его политику, экономику, идеологию, рациональность, методологию, утопии и проекты. Ведущей мотивацией становится выживание и сопротивление мегатрансформациям, что создает у человека ощущение заложника новейших технологий.

Человек утрачивает возможность воздействия на общество. При этом власть и неравенство действуют не через эксплуатацию, а через исключение, осуществляемое посредством конститутативных норм. В свою очередь, доминирование конститутативных норм в обществе приводит к игнорированию и вытеснению значительной части населения из политики, культуры, образования, материального благосостояния.

В условиях глобализации процессы государственного управления оказываются включенными в сложную ткань современного политического пространства, стратификационным принципом которого становятся международные организации: МВФ, ВТО, Всемирный банк. Вокруг этих центров формируются особые отношения, существенно меняющие положение национальных государств и национальных управленческих элит.

Глобализация существенно меняет организационные структуры, когда становится ясно, что без кардинальных преобразований федеральной власти в обществе будут нарастать тенденции сепаратизма. Тенденция к фрагментации, а не к единству, к рассредоточению власти, а не к ее концентрации наблюдается повсеместно. Этой тенденции противостоит перераспределение власти от общенациональных институтов к наднациональным структурам, осуществляющим управление на наднациональном уровне. Объединенная Европа, многочисленные международные соглашения в различных сферах науки, экологии, транспорта, метеорологической службы представляют своеобразные «управленческие лифты» восходящей властной мобильности.

Таким образом, становится очевидным, что процессы глобализации не только не решают насущных социальных проблем, но порождают новые, зачастую более глубокие. Поляризация человечества, голод, рост нужды, безработицы в большинстве регионов мира, пропаганда западных ценностей и западного образа жизни, стандартов потребления, навязывание идеологии потребительства и «общества благосостояния» как социального типового проекта, утрата традиционных принципов самоидентификации личности вызывают массовое неприятие и сопротивление, инициируя поиск альтернативных проектов будущего.

Это, в свою очередь, требует коренного пересмотра функций, форм и методов государственного управления, которые должны опираться на формирующуюся науку управления, соответствующей новой управленческой практике.

3. Концептуальные основы науки управления в современном обществе.

В диссертации показано, что в настоящее время два наиболее существенных и тесно взаимосвязанных между собой фактора (информационные технологии и глобализация) оказывают огромное влияние не только на систему государственного управления, но и обусловливают необходимость выработки новой научной парадигмы в качестве основы науки управления.

В основе выработки новой научной парадигмы науки управления лежит формирующийся в современную эпоху принципиально иной тип рациональности, когда науки в качестве основы государственного управления в виде сформулированных готовых решений ряда наиболее важных практических задач уже не существует (гл. 2, п.2.1.).

Появление большого количества факторов, в том числе и внешних, влияющих на систему государственного управления, приводит к тому, что готовое решение не может быть сформулировано заранее. Оно может быть выбрано из множества возможных решений, которые формулируются в тот или иной момент. Критерий отбора при этом может быть один единственный - что реально будет работать в той или иной ситуации. Это может быть не самое идеальное решение с точки зрения классической парадигмы рациональности, соответствующее неким идеальным представлениям о возможных способах решения проблемы. Но именно это решение приведет к выполнению поставленной задачи.

В этих условиях не может быть выбрано какое-то одно из направлений управленческой мысли в качестве научной основы политики современного государства. Все существующие направления можно рассматривать как некий спектр возможных вариантов, как обобщенные практики, существующие в определенный период времени. Но они не могут быть готовыми рецептами, которые можно использовать в области государственного управления сегодня.

В этой ситуации отношение к науке как к основе государственного управления может быть двояким. С одной стороны, в рамках научных направлений могут быть сформулированы запреты на те или иные действия и результаты, т.е. определено, чего ни при каких обстоятельствах быть не должно, поскольку это противоречит основным тенденциям развития современного общества, которые имеют объективный характер.

С другой стороны, наука может нарисовать некий идеальный образ, идеальную ситуацию, формирующуюся при определенных условиях. Но в таком случае, наука описывает одно из возможных направлений развития, которое может быть, а может и не быть, в зависимости от того, какая ситуация складывается.

Новая реальность формирует также иной характер целеполагания (гл.2., п. 2.2., 2.3) в качестве центрального звена любой управленческой деятельности. Цели могут быть как краткосрочными, так и долгосрочными, как имеющими отношение к отдельным областям государственного управления, так и охватывающими весь спектр вопросов развития государства. Однако широкое распространение современных информационных технологий в условиях, когда хозяйственные системы становятся все более открытыми, вносят существенные изменения как в сам характер целеполагания, так и в механизм реализации поставленных целей.