Концептуальные основы государственного управления социально-экономическими системами в эпоху информационных технологий

Что касается характера целеполагания, то он, в силу усиливающейся открытости социально-экономических систем, становится все менее устойчивым. Известно, что в современных условиях принято говорить и выделять в системе государственного управления так называемую «пирамиду целей». Эта пирамида включает в себя разный класс задач, начиная от собственно экономических целей - экономический рост, стабильность национальной экономики, устойчивость платежного баланса, максимальная занятость населения, устойчивость национальной валюты, и заканчивая общественно-политическими целями - достижение общественного благосостояния, правовой порядок, внутренняя и внешняя безопасность и т.п.

На эти цели влияют как внутренние, так и внешние факторы. До последнего времени внутренние факторы играли определяющую роль. Изменения внешней среды, если и влияли, то посредством некоторого толчка к тем или иным качественным преобразованиям для внутренней системы целеполагания. Но в любом случае главная задача управления состояла в том, чтобы достичь наибольших результатов при ограниченных возможностях. При этом цель должна находиться как можно ближе к границе области достижимого. Если цель находится вне области достижимого, то система будет функционировать впустую и вообще перестанет существовать. Чтобы избежать этого, приходилось либо менять концепцию системы, либо привлекать дополнительные ресурсы. Но, как правило, это случалось редко.

В условиях открытой экономики роль и значение внешних факторов усиливается. Основными характеристиками общественных процессов в современном мире являются высокий динамизм, комплексность и растущая неопределенность условий функционирования общества. Поэтому адаптация человека к постоянно меняющимся социальным и экономическим условиям жизни и деятельности, является главной целью государственного управления социально-экономическими системами. При этом определить область достижимого становится все менее возможным, а, значит, риски управления возрастают. Формирование целей управления приходится осуществлять одновременно с выявлением новых ресурсов, которые можно было бы подключить для реализации целей, которые в большей степени оказываются навязанными внешней средой.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что при наличии новых информационных технологий значительно сокращается время от постановки цели до ее реализации. На практике это означает, что, с одной стороны, ускоряется процесс принятия решений, а само наличие стратегических целей, хотя и остается главным и определяющим в государственном управлении, не отрицает того факта, что в процессе реализации стратегической цели она может быть существенно скорректирована в результате реализации тактических целей. Это объясняется тем, что сами тактические цели могут быстро меняться под воздействием динамичной внешней среды.

Появляется также возможность использовать большое количество агентов для реализации поставленной цели. Вот почему за последнее десятилетие получили широкое распространение аутсорсинг и государственно-частное партнерство. Именно эти формы позволяют не только использовать финансовые ресурсы частного сектора для решения общегосударственных задач, расширяя тем самым возможности достижения стратегических целей государственного управления. Эти формы являются также своеобразным буфером финансовых рисков, возникающих в условиях, когда область достижимого для реализации государственных целей в условиях открытой экономики становится все более неопределенной.

В современных условиях не могут не меняться функции государственного управления как центра принятия решений. Известно, что процесс децентрализации государственной власти активно шел на протяжении всего ХХ столетия. Во многом это было обусловлено, с одной стороны, расширением экономических функций государства, а, с другой, развитием институтов гражданского общества. Национальные системы постепенно превращались в многоуровневые, многосложные образования, включающие большое количество разнообразных потребностей и интересов. В этих условиях все более отчетливой становилась проблема невозможности из единого центра эффективно и в полном объеме удовлетворять разнообразные потребности и интересы. Однако и не учитывать эти интересы было уже нельзя. Именно на этой основе и в теории, и в практике большинства стран во второй половине ХХ столетия получили реализацию идеи местного самоуправления, которые из чисто политической идеи, выросшей на базе развития институтов гражданского общества, стали приобретать устойчивую экономическую основу.

Широкое распространение и развитие местного самоуправления во второй половине ХХ столетия явилось формой разрешения целого ряда противоречий функционирования социально-экономических систем, когда развитие материально-технической базы производства и усложнение на этой основе экономических и политических взаимосвязей, форм и видов хозяйственной деятельности, способов удовлетворения потребностей граждан стало несовместимо с осуществлением большинства экономических функций по государственному управлению социально-экономическими системами исключительно из единого центра.

Данная тенденция продолжает действовать и сегодня. Однако выделенные в работе два важных фактора - новые информационные технологии и глобализация экономики вносят в проявление этой тенденции свои особенности. Они состоят в том, что децентрализация власти еще более усиливается. Но проявляется эта децентрализация через усиление регионализации, выступающей в качестве неотъемлемой характеристики процесса глобализации.

В диссертации отмечается, что в современных условиях развивается «новый регионализм», когда происходит формирование «макрорегионов», например, североатлантического, тихоокеанского, евроазиатского (НАФТА, АСЕАН, ЦЕФТА, МЕРКУСОР, САДК и др.). В рамках этих региональных объединений, с одной стороны, предпринимается попытка обеспечить регулируемость глобального хозяйства и его некую предсказуемость. С другой стороны, наличие региональных объединений усиливает обособленность отдельных территориальных групп и тем самым выступает как противовес глобализации. Но с точки зрения приоритетов государственного управления, регионализацию следует рассматривать как фактор, обеспечивающий соблюдение приоритетных интересов данного государства, пусть даже и как части единого регионального образования.

Децентрализация власти, в свою очередь, усиливает вариантность развития, возможности осуществления развития по разным траекториям. Варианты - это потенциальные возможности и направления развития, соответствующие интересам разных социальных групп. Чем ниже уровень общественного развития, тем менее развиты и институционализированы цели различных социальных групп, тем менее вероятным является проявление различных направлений развития и возможность их реализации. Это обусловлено тем, что реализация интереса той или иной социальной силы, т.е. представление своего интереса как ведущего, предполагает наличие определенного механизма, посредством которого той или иной социальной силе предоставляется возможность представить свой интерес как ведущий. И не просто представить, но и убедить остальных в необходимости его реализации в первую очередь. Это можно обеспечить только через соответствующие политические механизмы, наличие доступа к ним всех социальных групп. Кроме того, должны быть развиты и коммуникации, позволяющие определенной социальной группе распространять свою идеологию среди других групп населения. Понятно, что такие возможности существовали не всегда. В полной мере они начинают формироваться лишь во второй половине ХХ столетия.

С этой точки зрения современный этап общественного развития представляет собой такой период, когда вариантность усиливается. Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, наличием институтов гражданского общества, которые позволяют сегодня разным социальным группам не просто объединиться, но и представить свои интересы, выбрав те или иные способы их защиты и отстаивания. Во-вторых, наличием развитых средств коммуникаций.

Выбор предполагаемого направления развития во многом зависит от того, насколько его носители представлены в органах государственной власти, насколько реально их влияние на выработку экономической политики и ее законодательное оформление, т.е. от того, насколько эффективна институциональная защита данного интереса. Поэтому в условиях, когда расширяются политические возможности для различных социальных сил представлять свои интересы, вариантность развития усиливается.

Она не может не усиливаться также в результате появления новых коммуникационных технологий. Это объясняется тем, что выбору одного из предполагаемых направлений развития (вариантов) обязательно предшествует этап осознания необходимости перемен в обществе и формирование представлений о том, в какое новое состояние должно перейти общество. Поэтому расширение сферы влияния идей, внедрение их в массовое сознание составляет важную и вместе с тем объективную ступень механизма выбора вариантов будущего социально-экономического развития. С появлением Интернет-технологий решение этой задачи существенно упрощается, поскольку монополия на печатные издания уже не является непреодолимым препятствием для распространения информации. Любая информация может не просто очень быстро распространяться. Информационные технологии обеспечивают необычайно широкую степень охвата.

Кроме этого, необходимо иметь в виду, что в современных условиях число потенциальных вариантов развития существенно возрастает. Это обусловлено тем, что наряду с влиятельными социальными силами внутри страны появляются и становятся весьма существенными по степени своего воздействия на развитие национальных систем, внешние факторы. Речь идет о таких центрах влияния как крупные ТНК, финансовые группы и финансовые фонды, наднациональные организации.

Усиление вариантности экономического и политического развития, однако, не означает, что государство действует исключительно в условиях полной неопределенности, что отпадает такая функция государства как планирование и прогнозирование. Эти функции остаются. Без них трудно себе представить современную систему государственного управления. Более того, они усиливаются в силу того, что развитие социально-экономических систем становится более непредсказуемым и неопределенным в силу одновременного влияния большого количества как внутренних, так и внешних факторов.

Наряду с прогнозированием в условиях глобализации особое значение приобретает программирование как одна из форм государственного управления, включающая разработку стратегической цели, определение путей, средств и организационных мероприятий по их достижению. Особая ценность программы как метода государственного управления в современных условиях состоит в том, что открытая экономика - это более сложная структура, для которой число взаимосвязанных проблем резко увеличивается. В этих условиях для выработки правильных управленческих решений необходимо наряду с производственно-технологическими учитывать социальные, финансово-экономические, экологические, организационные аспекты. Необходимо также иметь в виду, что часто решение одной проблемы (реализация главной цели) зависит от решения других, связанных с ней проблем. Поэтому использование программного метода позволяет в современных условиях решать достаточно широкий круг проблем.

4. Основные направления совершенствования технологий государственного управления в современных условиях.

В работе отмечается, что специфика современных управленческих технологий напрямую связана, как с усложнением структуры управляемых организаций, так и с принципиальным изменением среды их существования. При этом основу совершенствования технологий государственного управления составляет переход от иерархической методологии управления к сетевой (гл.3, п.3.1).

В течение длительного времени механизм государственного управления был выражен интеллектуальной метафорой «пирамида», отражающей распределение социальных ролей в системе «господство-подчинение». Управленческим ресурсом пирамиды была власть, распределение которой определяло специфику функций всех управленческих структур. Цель классической теории управления при этом состояла в том, чтобы создать методы, сохраняющие устойчивость пирамиды.

Радикально ситуация изменилась в эпоху глобальной информационной трансформации с возникновением медиа-индустрии, и, соответственно, нового типа социальной коммуникации. Тип организации информационного общества, представленный метафорой «сеть», существенно модернизирует представления об управленческих технологиях, целях и задачах управления, управленческих институтах и их функциях.

В условиях глобализации и широкого распространения новых информационных технологий устойчивые воспроизводящиеся социальные структуры, типовые потребности сменяются мобильными «разовыми» проблемами, которые могут значительно различаться по масштабам, темпам изменений и времени существования. Поэтому для их решения необходимы мобильные, многопрофильные управленческие модули, целевые комитеты, проблемные команды, состоящие из специалистов различных профилей, с различными функциями в команде, способные объединить в управленческом решении различающиеся и даже противостоящие социальные интересы. При этом управленческая локальная технология должна разрабатываться с учетом глобальных стратегических целей общества.

В наибольшей степени этим потребностям отвечают сетевые технологии. Сеть в узком смысле - это совокупность связей между группой экономических агентов, находящихся друг с другом в тех или иных отношениях, которая описывается как множество «узлов» (или участников рассматриваемой системы) и «звеньев», обеспечивающих это взаимодействие. В этом смысле сетевая модель взаимодействия агентов отлична и от рыночной модели, и от модели иерархии. С одной стороны, сетевые формы координации облегчают взаимодействие перед лицом изменений, значимость которых не может быть полностью передана или понята через другие сигналы, например, ценовые. С другой стороны, границы сетевых структур обычно более управляемы, чем границы иерархий, легче поддаются модификации в ответ на разного рода изменения.

Если рыночные взаимодействия в чистом виде основаны на эпизодических связях, создаваемых для целей обмена и заканчивающихся сразу после осуществления трансакции, то для сетевых структур характерна продолжительность связей между агентами. В иерархических структурах связи могут длиться дольше, но они регламентируются вышестоящей иерархической властью.

В настоящее время актуальность использования сетевого анализа возрастает в связи с общей тенденцией информатизации общества, когда практически все объекты могут принимать виртуальные формы. Для характеристики сети используются следующие параметры: доступность вершин, интенсивность и централизация связей, открытость.

В диссертации приводится много примеров, подтверждающих эффективность использования сетевых технологий в бизнесе. В частности, в условиях глобализации, сетевые технологии управления активно используют ТНК, которые позволяют им усиливать свою мощь и воздействие на национальные социально-экономические системы. Кроме того, ТНК получают огромные преимущества в виде высокой экономической эффективности, обусловленной большими масштабами производства во многих отраслях.

Как показывает опыт развитых стран, в области государственного управления сетевые формы могут быть использованы для решения многих вопросов. В частности, при распределении социальной помощи, обеспечении доступа к информации государственных органов, обмене данными о налогах, отчетности и платежах, формировании и функционировании государственных и глобальных сетей правоохранительных органов и спасательных служб и т.д.

Уже сейчас сетевая методология позволяет государственным управленческим структурам передать часть управленческих функций в сферу самоуправления, освободиться от решения повседневных, рутинных вопросов, сосредоточить управленческие усилия в области стратегических выборов. Кроме того, сетевая парадигма управления существенно меняет положение в новой структуре управляемых. Для индивидов возникает практическая возможность реализовать свой творческий потенциал, изменить свой социальный статус, тем самым создаются реальные условия для формирования и функционирования гражданского общества.

Однако необходимо иметь в виду, что сетевые технологии порождают и новые задачи для управления. Прежде всего, это вопросы эффективности и информационной безопасности.

Известно, что эффективность организационного управления зависит не только от состояния самой организации, оптимальности ее структуры и уровня организационной культуры. Во многом организационная эффективность определяется системой институтов, в рамках которых организации осуществляют обмен между собой. Поэтому развитие сетевых технологий должно опираться на формирование развитой системы институтов, в формировании которых решающая роль отводится государству.

Не менее важной задачей становится обеспечение информационной безопасности под которой понимается защищенность информации и поддерживающей ее инфраструктуры от случайных или преднамеренных воздействий, чреватых нанесением ущерба как владельцам или пользователям информации, так и соответствующим структурам.

В современных условиях к числу наиболее важных механизмов принятия управленческих решений в области государственного управления относится структурирование проблемного пространства (гл. 3., п.3.2.). В соответствии с этим механизмом, центральным этапом в процессе принятия решений является не сам акт оценки (выбора) альтернатив, а предшествующее ему первичное структурирование проблемы, т.е. выделение исходных альтернатив.

Перенесение центра тяжести на выделение и первичное структурирование проблемного пространства влечет за собой, по крайней мере, два принципиальных следствия. Первое из них связано с тем, что в процесс разработки решений должны вовлекаться большие группы людей, прежде всего экспертов и специалистов. Именно они, и только они, могут очертить проблемное поле и наметить его основные сегменты. Дело политических лидеров, крупных руководителей - осуществить дальнейший выбор из представленного специалистами набора вариантов.

Второе следствие касается роли различных дисциплин, участвующих в моделировании процесса принятия управленческих решений. Ранее на эту роль претендовали исключительно теория игр, теория операций, системный анализ, психология, позволяющие описать механизм и эвристику рационального выбора. С признанием важности роли первичного структурирования проблемного пространства и участия в этом деле групп специалистов возрастает значимость социологии, психологии групп, теории организации, т.е. возрастает потребность в междисциплинарной кооперации.

В силу этого генерирование новых альтернатив становится ключевым этапом в процессе принятия решений. Следующим неформальным этапом процесса принятия решений является поиск вариантов (альтернатив) решения исходной базовой проблемы. Здесь так же, как и ранее, крайне важную роль могут сыграть специалисты и эксперты. Опираясь на свои специализированные знания, опыт, они могут предложить принципиально новые варианты. В самое последнее время появились новые неформальные методы разрешения слабоструктурированной проблемы. Речь идет о таком приеме, как перенос знаний в форме отношений, характеристик из одной хорошо известной и структурированной области в другую - гораздо менее структурированную область.

В работе отмечается, что эффективность принятия подавляющего большинства управленческих решений во многом определяется типом организационных структур. Исследования показывают, что организации с жестко регламентированной иерархической структурой не в состоянии успешно функционировать в динамично меняющейся внешней среде. Они медлительны в сборе и использовании информации, генерировании новых нестандартных подходов.

Организационные структуры современного типа должны иметь принципиально иную архитектуру. В них не должно быть специализированных информационных подразделений и иерархических информационных потоков «снизу-вверх» и «сверху вниз». Вместо этого должны создаваться базы данных, глобальные и локальные компьютерные сети, обеспечивающие децентрализацию принятия решений и координацию самоорганизующихся субъектов, принимающих решения. Перспективным является создание практически полностью самостоятельных «модулей» с существенной децентрализацией в принятии решений и с одновременной опорой на инновационность конкретных индивидов, принимающих решения. А это все предполагает усиление значимости творчества в генерировании новых идей и знаний.

В эпоху широкого распространения Интернета, совершенствование системы и технологий государственного управления не может не учитывать коммуникационный потенциал новых технологий (гл.3., п.3.3.). Традиционные средства коммуникации зависимы от пропускной способности «критических узлов», что дает государству возможность контролировать поток информации и вмешиваться в него. В противоположность этому сетевая архитектура Интернета была изначально спроектирована таким образом, чтобы исключить зависимость от критических узлов и централизованного контроля, обеспечить функционирование информационного обмена даже в ситуации целенаправленных внешних атак и искусственных помех.

В этих условиях появляется реальная возможность заменить прежнюю представительную демократию парламентских систем демократией участия. На новой технологической базе создание такого рода демократии уже существует в виде развитой информационной сети, возможности копирования прогрессивных политических моделей и наличия обратной связи, позволяющей учитывать мнение не только большинства, но и меньшинства. При осуществлении политики такими средствами обратная связь и аккумуляция мнений могут повторяться многократно до тех пор, пока не будет достигнуто согласие.

В качестве наглядного примера возможностей широкого использования Интернет-технологий в государственном управлении является их использование при предоставлении услуг населению через систему электронного правительства («e-government»). Процессы, получившие название «e-government», имеют место сегодня в подавляющем большинстве стран. Однако само понятие «e-government» остается достаточно расплывчатым и неясным. В большинстве случае речь идет о достаточно понятном и технологичном по своей природе явлении - использовании компьютерных технологий в государственном управлении. На наш взгляд, «е-government» - это трансформирование внутренних и внешних отношений государственных организаций на основе использования возможностей Интернета, информационных и телекоммуникационных технологий с целью оптимизации предоставляемых услуг, повышения уровня участия общества в вопросах государственного управления и совершенствования внутренних процессов.

Сегодня уже многие развитые страны получили ощутимые социально-экономические результаты от проектов, основанных на преимуществах Интернета. Успех подобных проектов объясняется следующими их особенностями: учетом индивидуальных интересов каждого гражданина; стимулированием роста персональных навыков работающего населения; ускорением развития новых экономических проектов при облегчении процедур отчетности, уплаты налогов и т.д.; снятием барьеров для коммуникации с населением и выработка новых совместных инициатив, как с бизнесом, так и с гражданами.

Вместе с тем, как показывает опыт большинства стран, пока развитие e-government выступает некоей производной от развития экономики и политики. Чем выше экономический потенциал государства и чем большим объемом свободных финансовых средств располагает правительство, тем, при прочих равных условиях, больше предпосылок для инвестирования в e-government. В современной политической сфере также можно говорить о том, что на сегодняшний день e-government играет скорее вторичную роль. Эффективность как всей политической системы, так и самого e-government зависит, в первую очередь, от самых общих характеристик - стабильности системы государственного управления, развитости гражданского общества и системы контроля за государством.

Можно сказать, что e-government является проекцией существующей системы в виртуальное пространство, инструментом, усиливающим существующие характеристики и принципы государственной системы, но не трансформирующим их. В этом смысле e-government в демократическом государстве принимает скорее форму электронной демократии, а в авторитарном - электронного авторитаризма. Поэтому управление процессами внедрения e-government во многом зависит от доминирующей модели государственного управления.

При использовании модели электронного правительства необходимо иметь в виду, что большое значение для модели e-government играет количество управленческих уровней. В малых государствах унитарного типа (например, в Сингапуре) управление - от выработки государственной политики до оказания услуг гражданам сосредоточено на центральном уровне. В этом случае возможна разработка достаточно простой линейной модели e-government, когда граждане непосредственно выходят на сервер центрального органа власти для реализации всех возникающих интересов публичного характера.

Однако большие по территории государства, как правило, имеют два (унитарные государства) или три (федерации) этажа власти, что существенно затрудняет разработку соответствующих решений. В двух- или трехступенчатых системах управления необходимо моделировать не только саму систему управления на каждом из уровней, но и взаимодействие между ними. Решить данную задачу нелегко, потому что различные уровни власти взаимодействуют друг с другом по довольно сложной схеме.

В работе отмечается, что при формировании системы электронного правительства можно использовать опыт других стран. Однако можно попытаться реализовать проект и собственными силами. В этом случае правительство может придерживаться одного из четырех вариантов стратегии.

1. Ориентация на существующие решения в области информационных технологий. Данная стратегия эффективна там, где ИТ-индустрия располагает достаточным количеством готовых разработок, для удовлетворения основных потребностей государства (например, в США). Возможности этого подхода ограничены в случае, если задачи бизнеса, для которых изначально разрабатывались те или иные решения, не соответствуют задачам государства.

2. Ориентация на существующие задачи. Исходным пунктом является идентификация управленческой проблемы, а затем выбор технологических средств, применяемых для ее решения. Как правило, такие проекты оказываются несистемными и разрозненными, носят ведомственный характер, зачастую концептуально не обоснованы.

3. Заимствование готового опыта. Исходным пунктом является успешный прецедент, как правило, из зарубежной практики, по образцу которого моделируются проекты. Для успешной реализации данного подхода необходимо соотнесение общего социально-культурного и управленческого контекста.

4. Комплексная стратегия, при которой разрабатывается автономная комплексная система применения ИКТ в государственном управлении. Данный подход является, несомненно, наиболее прогрессивным, однако в силу финансовых и иных ограничений его практическая реализация наталкивается на большие трудности.

В работе отмечается, что системе e-government присуща административно-демократическая дихотомия. Любое e-government состоит из электронной администрации и электронной демократии. Электронная администрация - тот набор функций и сервисов, которые государство использует в рамках реализации своих функций и оказания государственных услуг. Открытость информации, позволяющая гражданам и их ассоциациям контролировать деятельность органов государственной власти, обеспечивает электронную демократию. Высшей формой электронной демократии является предоставление гражданам возможности участвовать в управлении государством посредством разного рода технологических решений. Иными словами, граждане получают возможность непосредственно участвовать в осуществлении властных полномочий.

Однако на практике электронная администрация по темпам развития существенно опережает электронную демократию. Этот феномен имеет место даже в наиболее развитых демократических государствах, не говоря уже о государствах развивающихся. И возможно, здесь можно говорить не только о недоразвитости современного e-government, но и о возможности реализации концептуального подхода, который основан на неравноценном сочетании элементов электронной демократии и администрации. В зависимости от социально-культурных факторов и внешних условий деятельности государств возможна реализация модели, основанной в большей степени на электронной демократии или же на электронной администрации.

В диссертации отмечается, что значение e-government методологии может быть распространено не только на национальном, но и на наднациональном уровне - в масштабе региона или мирового сообщества в целом. В этом контексте просматриваются два возможных направления развития: автоматизация деятельности реально существующих структур межгосударственного управления, таких как ООН, Юнеско, ОПЕК и т.д. Ряд задач, возникающих в такого рода организациях, могут быть успешно решены с использованием компьютерных технологий. С другой стороны, возможно формирование новых, собственно управленческих механизмов межгосударственного взаимодействия при помощи технологии e-government. Речь идет о регулировании межгосударственных отношений как попытке мониторинга и компенсации действий государств, которые могут иметь негативные последствия в международном масштабе. Примером методологии такой деятельности может служить деятельность Римского клуба, а одна из реальных попыток регулирования отражена в Киотском протоколе.

5. Объективная необходимость и направления совершенствования системы государственного управления в России.

В работе отмечается, что сложившаяся в России система государственного управления не в полной мере отвечает современным потребностям и задачам, которые стоят сегодня перед обществом в условиях, когда материальную основу составляют современные информационные технологии, а национальные хозяйства становятся все более открытыми (гл.4, п.4.1).

Хотя в настоящее время в России активно разворачивается процесс административной реформы, однако результаты этой реформы вряд ли можно оценить положительно. Главные проблемы в области государственного управления и регулирования так и не решены. Россия, как и прежде, сталкивается с целым рядом важных проблем: низкая эффективность системы государственного управления и качества публичных услуг; высокая степень закрытости исполнительной власти для граждан и бизнеса; коррупция и падение доверия граждан к государственным институтам; недостаточный уровень использования современных информационных технологий в деятельности органов государственной власти; кризис традиционных форм и методов государственного регулирования экономики; невозможность противостоять тем угрозам, которые несет с собой глобализация и другие.

В современных условиях реформа государственного управления в России должна быть продолжена. Это объясняется несколькими причинами. Прежде всего тем, что широкое распространение информационных технологий в качестве материально-технической основы современного общества, выдвигают целый ряд новых задач в области государственного управления. Стремительная информатизация общества неизбежно смещает акценты значимости в функциях государства и приоритетах государственного управления. В современных условиях приоритет, безусловно, должен быть отдан инновационной политике.

Институт государства сегодня должен стать, в первую очередь, инициатором и гарантом развития высоких технологий, знаний, информационных сетей, поскольку в современных условиях от эффективности производства, распределения и потребления продукции информационной отрасли в значительной степени зависит прогресс остальных секторов экономики.

При этом круг государственных функций должен существенно расшириться и включать в себя обязанности по развитию систем непрерывного образования, активизации создания и гарантирование общедоступности, стабильности функционирования и демократичности информационных сетей, определению приоритетных направлений развития высоких технологий и содействию осуществления инвестиций в информационные отрасли. Сегодня должно быть не только усилено государственное регулирование инновационной сферы, но также и расходы государства на финансирование научной сферы, а также поддержку технологических нововведений, осуществляемых частными компаниями, как это происходит в других развитых странах.

В России, напротив, сохраняется тенденции к сокращению расходов на НИОКР, которые составляют менее одного процента ВВП. В то время как практически во всех странах мира финансирование фундаментальных научных исследований осуществляется за счет государственных средств, а в целом расходы на фундаментальные исследования составляют более 3% ВВП. Сегодня в мире в структуре ВВП стремительно сокращается доля промышленности, строительства и сельского хозяйства (до 15-25%). Сфера информатики и коммуникаций постепенно становится ведущим сектором развития народного хозяйства, по своим масштабам превышая весь топливно-энергетический сектор или машиностроительный - движущую силу развития прошлого индустриального общества. Появляется новая экономика - экономика информационных ресурсов.

Россия, в силу одностороннего экономического развития, остается в стороне от этих тенденций. Это, в свою очередь, не позволяет ей вписаться на выгодных для себя условиях в систему глобального мирового хозяйства. В настоящее время интеграция России в мировое хозяйство основана, главным образом, на вывозе за рубеж углеводородного сырья (нефть и газ - 45%) и изделий первых этапов переработки сырья (продукция черной и цветной металлургии, химической и нефтехимической промышленности - 15%). Присутствие России на международном рынке наукоемкой продукции оценивается от 0,35 до 1%. При этом на долю соглашений, предметами которых являлись патенты, патентные лицензии и товарные знаки, приходится не более 2% экспорта.

По ввозу капитала Россия занимает достаточно скромное место в мире. На нее приходится от 0,4 до 0,8% ввоза прямых иностранных инвестиций и примерно 1% накопленных прямых иностранных инвестиций в мире. К этому следует еще добавить тот факт, что до сих пор из России вывозится значительная часть капитала. Чаще всего такой вывоз осуществляется в форме «бегства капитала», т.е. неофициального оттока капитала за границу.

В работе показано, что пример социально-экономического развития России последних 15-ти лет является подтверждением наличия тесной взаимосвязи двух процессов: активной инновационной политики государства и выгодных для страны условий включения в систему глобальных экономических связей. Если государство в должной мере не уделяет внимание развитию науки, не инвестирует в знания, то и включение в систему мирохозяйственных связей в условиях глобализации происходит однобоко, без явных преимуществ для страны.

В настоящее время приоритетами государственного управления должны стать формирование стратегии развития России на базе совершенствования системы образования, науки и высоких технологий. Сегодня, чтобы обеспечить благоприятные условия для развития обрабатывающих отраслей, России нужно сделать все возможное, чтобы сформировать у себя условия для развития высокотехнологичных и наукоемких отраслей. Именно государство должно разработать и принять программу поддержки и продвижения на международные рынки конкурентоспособной российской продукции.

Государство должно, в первую очередь, изыскать внутренние источники финансирования высокотехнологичного сектора экономики. Делать ставку на иностранные инвестиции в решении этого вопроса вряд ли следует. При этом необходимо выделить приоритетные крупные направления возможного экспорта готовой продукции из России и способствовать развитию и качественному совершенствованию этих отраслей.

Не менее важной в нашей стране является проблема регулирования прав на интеллектуальную собственность, особенно в той части, которая создана за счет бюджетных средств. И хотя в 2003 году, с учетом положений ряда международных соглашений в области правовой охраны информационных технологий, главным образом TRIPS и договоров о Патентном праве, были внесены изменения в Патентный закон Российской Федерации, тем не менее, в России до сих пор вопрос о праве интеллектуальной собственности, созданной полностью или частично за счет бюджетных средств, так и не урегулирован в полной мере. Несмотря на имеющее законодательство, не урегулированы также и другие вопросы интеллектуальной собственности.

В процессе глобализации России необходимо стать не только равноправным участником мирового рынка товаров и услуг, но и мирового рынка капиталов, активно участвовать в интернационализации капитала. Для того, чтобы Россия была активно включена в международный рынок капитала, необходимо, прежде всего, способствовать улучшению инвестиционного климата. Российскому государству необходимо предпринять ряд мер, направленных на привлечение иностранного капитала в высокотехнологичные отрасли, развитие которых в будущем смогло бы самым благоприятным образом сказаться на конкурентоспособности российской экономики в целом. И здесь важную роль могли бы сыграть дополнительные государственные гарантии иностранным инвестициям.

Вместе с тем, привлекая капитал, не стоит забывать, что в условиях глобализации существенно усиливается давление спекулятивного капитала, о чем свидетельствуют финансовые кризисы конца 90-х - начала 2000 гг. Поэтому, привлекая капитал необходимо учитывать интересы политической и экономической безопасности страны, как это делается в других странах. Видимо целесообразно, также как в других странах, определить те отрасли, куда следует ограничивать вложения иностранного капитала.

Ограничительную практику по отношению к иностранным инвестициям следует применять в тех случаях, когда они направлены на монополизацию отдельных отраслей, препятствуют укреплению конкурентоспособности отечественного производства на внешних и внутренних рынках, ведут к безработице, способствуют нелегальному вывозу стратегических материалов, технологий и капитала за рубеж.

Открывая российский рынок для иностранных инвестиций, следует также учитывать тот факт, что акции многих российских компаний сегодня недооценены, поэтому существует реальная опасность того, что иностранные компании скупят их за бесценок. Это, в свою очередь, может способствовать укреплению иностранных компаний на российском рынке и устранению конкуренции для них со стороны национальных производителей. В этом случае российское государство должно очень строго регулировать соотношение прямых и портфельных инвестиций, отдавая предпочтение прямым иностранным инвестициям.

Переход на инновационный путь развития немыслим без государственной поддержки не только науки, но и образования, поскольку на первое место выходит формирование творческого человека, создание условий для его развития, для воспроизводства интеллекта. По некоторым оценкам, в развитых странах повышение продолжительности образования на 1 год ведет к увеличению валового внутреннего продукта на 5-15%.

Совершенствование системы государственного управления должно быть также направлено на формирование качественно иной системы информационных ресурсов для государственного управления, поскольку информационные технологии, предоставляя доступ к разнообразной информации, позволяют расширить права граждан, увеличить степень их участия в принятии решений, в контроле за деятельностью государственной власти, т.е. дают возможность гражданам выступать не только в роли потребителя информации, но и ее производителя.

В работе подчеркивается, что в определенной мере эту задачу в России пытаются решить через создание системы «электронного правительства» (гл. 4., п.4.2.). Поэтому в стране за последние годы быстро расширяется список российских регионов и городов, где приняты комплексные программы и стратегии развития электронного правительства. Эти программы нацелены на улучшение доступа к информации и повышение качества предоставления услуг государственными и муниципальными органами управления, на поощрение участия граждан в процессах принятия решений, на повышение эффективности и прозрачности деятельности и ответственности органов государственного и муниципального управления.

Однако в работе сделан вывод о том, что развитие электронного правительства в России имеет узкий фундамент. Если на федеральном уровне осознана необходимость стратегического, системного и комплексного подхода к совершенствованию государственного управления на основе использования информационных и коммуникационных технологий, то на региональном и, особенно, муниципальном уровне эта потребность не только не осознана, но и слабо реализована.

Для повышения эффективности административной реформы чрезвычайно важно развитие технологий электронного правительства на базовом муниципальном уровне, т.е. расширение инициатив снизу-вверх. Именно развитие электронного правительства на муниципальном уровне позволит более эффективно решать острые социальные, экономические, экологические проблемы, снизить информационное неравенство.

В диссертационной работе обобщен опыт работы экспертов МГУ имени М.В. Ломоносова по оценке Интернет-сайтов мэрий и администраций российских городов по следующим показателям: содержательная структура сайта или портала; обновляемость информации; уровень интерактивности; качество дизайна; дружественность интерфейса.

Исследование показало, что некоторые российские города находятся на самом начальном этапе реализации концепции электронного правительства, для которого характерно статическое предоставление информации в Интернете (55%). Ряд городов имеют улучшенные представительства в Интернете (пользователи имеют доступ к возрастающему числу официальных веб-страниц, которые предоставляют динамично обновляемую информацию). Их доля составляет около 35%. Граждане этих городов могут получать интересующую их нормативно-правовую и другую официальную информацию, связываться по электронной почте с сотрудниками правительства (мэрии, администрации) города.

И, наконец, только 10% администраций городов принадлежит к группе высоко динамичных и интерактивных официальных вебсайтов. Городские электронные правительства, включенные в эту группу, предлагают интерактивные сетевые услуги, потребители которых имеют доступ к постоянно обновляемому богатому содержанию, ориентированному на пользователя, с хорошо проработанным дизайном виртуального информационного пространства.

Но в целом вебсайты российских городских правительств концентрируются преимущественно на предоставлении информационных и интерактивных э-услуг и значительно меньше на вовлечении граждан в процессы принятия решений, или другими словами, граждане рассматриваются преимущественно как потребители электронных услуг, а не как партнеры, вовлеченные и участвующие в процессе управления. Это делает неотложной задачу развития методов э-демократии для реализации потенциала электронного управления в России.

В работе показано, что при переходе к информационному обществу, когда знания и информация становятся стратегическим ресурсом общества, возрастает значение ее защиты, а также обеспечение правового режима владения, распоряжения и пользования информацией (гл.4.,п.4.3). Анализ российской законодательной базы в области защиты информации показывает, что российские стандарты и сертификационные нормативы еще не приведены в соответствие с международными информационными технологиями и уровнем информационной безопасности.

В настоящее время в России перспективными направлениями законодательной деятельности государства в области обеспечения информационной безопасности должны стать:

- разработка новых законов с учетом интересов всех категорий субъектов информационных отношений;

- ориентация на созидательные, а не карательные законы;

- интеграция в мировое правовое пространство;

- учет современного состояния информационных технологий.

В целом, проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы.

1. В современных условиях глобализация экономики, возникшая на базе новых информационных технологий, является главной причиной кризиса управленческих технологий, основанных на модели пирамиды и отражающих способ распределения ролей в системе «господство-подчинение», когда власть является главным управленческим ресурсом. Появление Интернет-технологий привело к формированию новой реальности, в рамках которой прежние методы государственного управления социально-экономическими системами уже не работают, что потребовало уточнения методологических принципов теории государственного управления, способной решать важные практические задачи.

2. В основе современных представлений о государственном управлении социально-экономическими системами должен лежать новый тип рациональности, отрицающий наличие одного единственно идеального решения задачи в соответствии с неким идеалом. Готовое решение управленческой задачи не может быть сформулировано заранее, оно может быть выбрано из множества возможных решений, когда главным критерием отбора становится его практическая значимость.

3. Широкое распространение информационно-коммуникационных технологий приводит к появлению новых задач и рисков, требующих усиления и модернизации системы государственного управления, которая должна быть в большей степени направлена на решение следующих задач: внедрение и распространение информационных технологий; развитие институтов, регулирующих инновационную сферу; совершенствование методов управления человеческими ресурсами; совершенствование форм и методов антимонопольного регулирования.

4. В условиях глобализации формируется многоуровневая система управления, предполагающая перераспределение властных полномочий между национальными правительствами, транснациональными компаниями, наднациональными структурами и муниципальными органами управления, что обусловливает необходимость разработки системы мер, позволяющих национальным правительствам обеспечить защиту национальных интересов в условиях свободного движения труда и капитала.

5. В современных условиях основу совершенствования технологий государственного управления составляет переход от иерархической методологии управления к сетевой, что связано как с усложнением структуры управляемых организаций, так и с принципиальным изменением среды их существования.

6. В эпоху господства информационных технологий принципиально меняется архитектура организационных структур, когда в рамках крупных организаций происходит формирование самостоятельных «модулей» с существенной децентрализацией в принятии решений и с одновременной опорой на инновационность отдельных индивидов, принимающих решения.

7. В эпоху широкого распространения Интернета, совершенствования системы и технологий государственного управления появляется реальная возможность заменить прежнюю представительную демократию парламентских систем демократией участия, что наглядно проявляется в использовании Интернет-технологий в государственном управлении через предоставление услуг населению посредством системы электронного правительства («e-government»).

8. В условиях открытой экономики, когда роль и значение внешних факторов усиливается, основными характеристиками общественных процессов в современном мире являются высокий динамизм, комплексность и растущая неопределенность условий функционирования общества. Поэтому адаптация человека к постоянно меняющимся социальным и экономическим условиям жизни и деятельности, должна стать главной целью государственного управления социально-экономическими системами. Формирование целей управления должно осуществляться одновременно с выявлением новых ресурсов, которые можно было бы подключить для реализации целей, которые в большей степени оказываются навязанными внешней средой. Появляется также возможность использовать большое количество агентов для реализации поставленной цели.

9. Сложившаяся в России система государственного управления не в полной мере отвечает современным потребностям и задачам, которые стоят сегодня перед обществом в условиях, когда материальную основу составляют современные информационные технологии, а национальные хозяйства становятся все более открытыми. Поэтому в современных условиях реформа государственного управления в России должна быть продолжена. Институт государства сегодня должен стать, в первую очередь, инициатором и гарантом развития высоких технологий, знаний, информационных сетей. При этом круг государственных функций должен существенно расшириться и включать в себя обязанности по развитию систем непрерывного образования, активизации создания и гарантирование общедоступности, стабильности функционирования и демократичности информационных сетей, определению приоритетных направлений развития высоких технологий и содействию осуществления инвестиций в информационные отрасли.

10. Совершенствование системы государственного управления в России должно быть направлено на формирование качественно иной системы информационных ресурсов для государственного управления, поскольку информационные технологии, предоставляя доступ к разнообразной информации, позволяют расширить права граждан, увеличить степень их участия в принятии решений, в контроле за деятельностью государственной власти, т.е. дают возможность гражданам выступать не только в роли потребителя информации, но и ее производителя.

управление экономика интернет

Монографии и главы в монографиях

1. На пути к формированию науки управления / А.В. Сурин - М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2007. - 19,5 п.л.

2. Системная аналитика и проблемы государственного управления. В монографии: Ведение переговоров: междисциплинарный подход. М., Университетский гуманитарный лицей, «Янус - К», 1998. 12,5 (авт. - 0,6) п.л.

3. Интернет, коммуникации, переговоры. В монографии: Ведение переговоров: междисциплинарный подход. М., Университетский гуманитарный лицей, «Янус - К», 1998. 12,5 (авт. - 0,6) п.л.

4. Системная аналитика и проблемы принятия решений. М., Университетский гуманитарный лицей, «Янус - К», 1999. 19 (авт. - 0,6) п.л.

5. Управление организационными системами: концептуальные основания и модели (Отв. редактор - Сурин А.В.). М., Университетский гуманитарный лицей, 2000. 13,5 (авт. - 0,5) п.л.

6. Политические коммуникации: Учебное пособие для студентов вузов (12-13 гл.) М., Аспект-Пресс, 2004. 21 п.л. (авт. - 3 п.л.) (соавторы - Соловьев А.И., Петрунин Ю.Ю.).