Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Специальность: 08.00.05 - экономика и управление народным хозяйством (экономика труда)

Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России

Вагина Людмила Владимировна

Москва - 2008

Работа выполнена на кафедре труда и социальной политики Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор Берестова Людмила Ивановна

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Ананьев Александр Николаевич

доктор экономических наук, профессор Колосова Риорита Пантелеймоновна

доктор экономических наук Разумов Александр Александрович

Ведущая организация: Федеральное государственное унитарное предприятие «Всероссийский Центр уровня жизни»

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор экономических наук Пиддэ А.Л.

1. Общая характеристика работы

оплата труд государственный служащий

Актуальность темы исследования. Вывод экономики России на новые рубежи, поступательное развитие всех ее секторов невозможно осуществить без эффективного, профессионального и квалифицированного государственного аппарата. Актуализация управленческого труда в органах государственной власти и управления, его оптимизация требуют применения соответствующих форм и систем оплаты труда.

Экономическая категория «заработная плата» имеет историю своего развития протяженностью в несколько столетий. Несмотря на большой исторический стаж фундаментальных научных исследований по этой проблеме, концептуальным основам и специфике оплаты труда в органах государственной власти уделяется относительно мало внимания. Среди причин такой ситуации стоит выделить продолжающую существовать закрытость государственных органов, публикацию официальных документов (например, постановлений Правительства Российской Федерации), содержащих сведения о размере годового фонда оплаты труда государственных органов, с грифом «для служебного пользования».

Оплата труда государственных гражданских служащих имеет двойственный характер. С одной стороны - это основное средство материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности. С другой стороны, оказываясь в фокусе пристального внимания со стороны граждан страны и средств массовой информации, денежные доходы государственных служащих подвергаются экономической оценке, но больше - нравственной и этической. Поэтому выработать понятную обществу и стимулирующую к результативной профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих концепцию организации оплаты труда - значит способствовать социальной и политической стабильности в обществе.

Отрицательное воздействие на нравственные и профессиональные позиции государственных гражданских служащих оказывает их неудовлетворительная социальная, правовая и материальная защищенность. Обращаясь с ежегодным посланием к Федеральному Собранию РФ, глава государства еще в 1997 г. отмечал: «Действующее законодательство предусматривает ряд ограничений для работников государственной службы: особые требования при замещении должности, соблюдение служебной тайны, невозможность совмещения должности с коммерческой деятельностью и т.п. Однако … оплата их труда не соответствует уровню ответственности». Но и к настоящему моменту не сформированы механизмы, обеспечивающие социально приемлемый уровень оплаты труда, ограждающие государственных гражданских служащих от конфликта интересов, влияния финансовых групп и недобросовестных хозяйствующих субъектов. Размеры основных и дополнительных выплат слабо зависят от результатов труда, не всегда адекватны конкретным социально-экономическим условиям. Удельный вес должностных окладов в денежном содержании имеет устойчивую тенденцию к снижению. Сложились нерациональные соотношения составляющих в многокомпонентной структуре денежного содержания. Применяемая типовая модель деформировалась и в современных условиях не отвечает требованиям реформирования и развития системы государственной службы. Используемые на практике материальные стимулы не обеспечивают не только опережающий, но и соответствующий рост профессионально-квалификационного и профессионально-должностного развития кадров государственных органов.

Наличие отмеченных и ряда других недостатков объясняется отсутствием научных концептуальных основ организации оплаты труда в органах государственной власти и управления. В актуальности исследования данной темы можно выделить как теоретическую, так и практическую стороны.

Теоретический аспект обусловлен тем, что экономическая наука в целом и в различных своих отраслях исследует возможность эффективного размещения и использования ограниченных ресурсов для удовлетворения потребностей общества. С момента возникновения и на протяжении нескольких веков своей институционализации российская государственная служба всегда существовала в условиях ограниченности ресурсов - кадровых, финансовых, экономических, материально-технических, информационных, организационных, управленческих и других. Поэтому проблема аллокации (рационального размещения) финансовых средств государственного бюджета в годовом фонде оплаты труда государственных органов является важной теоретической задачей.

Практический аспект актуальности данного исследования обусловлен тем, что поиск механизмов активизации потенциальных возможностей человеческих ресурсов в государственных органах в целях формирования компактного, эффективного, работоспособного государственного аппарата имеет первостепенное значение.

Степень разработанности проблемы. Содержание проблемы оплаты труда, методов и механизмов ее регулирования рассматривались во многих экономических теориях - меркантилизм, школа политической экономии, школа физиократов, маржинальная экономическая теория, кейнсианство и посткейнсианство, монетаризм, неоконсерватизм, институционализм, марксизм.

Но проблематика оплаты труда столь широка и фундаментальна, что исследования различных аспектов этой темы продолжаются и по сей день. Накопленные наработки обширны, особенно в изучении заработной платы в контексте теоретических положений политэкономии, практическом проектировании и внедрении инновационных моделей оплаты труда в хозяйствующих субъектах реального сектора экономики.

Теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих выступают, с одной стороны, как экономическое знание, с другой - учитывают финансовые возможности государства, с третьей стороны - отношения, связанные с организацией оплаты труда, социальны по своей природе. В представленном исследовании оплата труда государственных гражданских служащих рассматривается как экономическое явление, но с социальной, финансовой, государственно-правовой и организационной составляющими, что придает рассматриваемой экономической реалии комплексность, сущностную определенность и целостность.

Рассматриваемую проблему изучают такие разделы экономики как политическая экономия, экономика общественного сектора (включая эффективность бюджетных расходов и теорию бюджетного федерализма), теория общественного выбора (включая экономику бюрократии). Здесь следует отметить научные труды А.М. Бабича, Ханса Брюйна, П. Друкера, Л. фон Мизеса, Р.М. Нуреева, Дж. Стиглица, Л.И. Якобсона. В практической оптимизации распределения средств государственного бюджета работают ученые-практики А.В. Дворкович, А.В. Иларионов, А.М. Лавров, А.В. Улюкаев, Д.С. Шмерлинг, В.Б. Христенко. Значительные разработки политики доходов и заработной платы принадлежат А.Н. Ананьеву, В.Н. Бобкову, Н.А. Волгину, Б.М. Генкину, А.Л. Жукову, Ю.П. Кокину, Р.П. Колосовой, Л.Н. Овчаровой, А.А. Разумову, Л.С. Ржаницыной, Р.А. Яковлеву.

В методологию исследований процессов, связанных с трудом, в частности с трудом государственных служащих, внесли вклад В.Д. Граждан (деятельностный аспект государственного управления), Б.В. Лытов (управленческие отношения на государственной службе), Г.Я. Ракитская (теория социально-трудовых отношений), Б.В.Ракитский (концептуальные подходы к формированию государственной социальной политики), В.А. Сулемов (концептуальные основы кадровых процессов и кадровых отношений).

В последние годы активизировались исследования, связанные с социально-экономическими процессами и социально-трудовыми отношениями в институте государственной гражданской службы, особенно в контексте проводимой реформы системы государственной службы Российской Федерации.

Над юридическим осмыслением специфики труда государственных служащих и его оплаты работают ученые-правоведы Г.В. Атаманчук, А.А. Гришковец, Н.М. Казанцев, А.Ф. Ноздрачев, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов. Социальные отношения в институте государственной гражданской службы и процессы социализации государственных служащих, как особой профессиональной группы общества, являются предметом интереса социологов В.Э. Бойкова, Е.В. Охотского, В.Л. Романова, А.И. Турчинова, А.А. Хохлова. Научные подходы к оценке эффективности работы государственного аппарата рассматриваются А.Г. Барабашевым, М.А. Красновым, В.Л. Козбаненко, П.М. Кудюкиным, Я.И. Кузьминовым, А.В. Оболонским, Е.С. Сапиро, Е.Г. Ясиным.

При этом остаются недостаточно исследованными важные аспекты оплаты труда в федеральных и региональных органах государственной власти и управления - социально-экономические, экономико-правовые, организационные. Пока не разработана научная концепция, концентрированно не выделены теоретические закономерности организации оплаты труда на государственной гражданской службы. Теоретическая разработка проблем оплаты труда государственных служащих значительно отстает от современной практики, что негативно влияет на проведение административной, бюджетной реформ и реформы системы государственной службы.

Недостаточная концептуальная проработка исследуемой проблемы, сложность и противоречивость ее решения обусловили выбор объекта, предмета, цели и задач исследования, определили исходные позиции автора.

Цель и задачи исследования. Основная цель исследования состоит в разработке концептуальных основ организации оплаты труда государственных гражданских служащих Российской Федерации с учетом особенностей и специфики трудовой деятельности данной категории занятых.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- раскрыть природу денежного содержания государственных гражданских служащих, исследовать сущность оплаты труда и формы ее проявления в системе государственной гражданской службы;

- выявить теоретические закономерности организации оплаты труда гражданских служащих государственного аппарата современной России;

- определить критерии группирования принципов оплаты труда, предметно останавливаясь на особенных принципах оплаты труда государственных гражданских служащих, рассмотреть функции системы оплаты труда государственных гражданских служащих;

- провести прогнозно-экономический анализ существующей нормативно-правовой практики регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих и сравнительный анализ величин денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации;

- рассмотреть возможности и обосновать варианты оптимизации типовой модели денежного содержания государственных гражданских служащих, выявить действующие и перспективные механизмы регулирования оплаты труда государственных гражданских служащих;

- разработать пути решения основных проблем социально-трудовых отношений, связанных с оплатой труда государственных гражданских служащих в современной России, обосновать направления совершенствования политики оплаты труда в системе государственной гражданской службы.

Объектом исследования выступает организация оплаты труда государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Предметом исследования являются экономические, организационные, социальные отношения, складывающиеся по поводу организации оплаты труда государственных гражданских служащих, механизмы их регулирования и совершенствования в условиях реформирования системы государственной гражданской службы Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования служат научные труды по политической экономии, экономике общественного сектора, теории общественных финансов, регионоведению и государственному регулированию процессов в условиях рыночной экономики. Исследование опирается на разработки, концепции и гипотезы, представленные в классических и современных трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательство Российской Федерации, правовые и нормативные документы Федерального Собрания, Президента и Правительства Российской Федерации, федеральных и региональных государственных органов.

Применялись методы экономического, исторического, структурно-функционального, статистического, сравнительного, социологического анализа, экономического моделирования и прогнозирования. В процессе исследования использован большой статистический материал.

Основные результаты, полученные лично соискателем, и их научная новизна состоят в следующем: автор разработала концептуальный подход и теоретико-методологические основы организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России. Научная новизна основных результатов, полученных автором, представлена в следующих, наиболее существенных положениях:

- На основе комплексного исследования организации оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации, с учетом специфики профессиональной служебной деятельности, связанной с осуществлением или обеспечением осуществления властных государственных полномочий в обществе, и особенностей результатов труда данной категории занятых, автором разработана Концепция организации оплаты труда гражданских служащих государственного аппарата в современной России. Цель разработки Концепции состояла в раскрытии основных идей, выявляющих сущность, существование и формы проявления денежного содержания, в процессе реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации. Выявлены и раскрыты базовые механизмы организации оплаты труда - экономические, финансовые, бюджетные, нормативно-правовые, научно-методические, организационные, информационные.

- На разных уровнях формирования научного знания об организации оплаты труда государственных гражданских служащих выделены основные противоречия, которые являются главной движущей силой в процессе совершенствования организации оплаты труда государственных гражданских служащих:

на теоретико-методологическим уровне основным противоречием определено противоречие между сущностью оплаты труда государственных гражданских служащих, представляющую собой гарантию материально-финансового обеспечения, денежного вознаграждения со стороны государства, и формой проявления этой гарантии в виде заработной платы;

на методическом уровне выявлено противоречие между существующими оценками оплаты труда гражданских служащих органов государственной власти различного уровня, заключающееся в необъективности абсолютных показателей денежного содержания государственных гражданских служащих центрального аппарата федеральных государственных органов, их территориальных органов и органов государственной власти субъектов РФ. Предложены показатели для анализа величины оплаты труда, основанные на сравнении покупательной способности заработной платы по бюджету прожиточного минимума, устанавливаемого в субъектах Российской Федерации;

на практическом уровне основное противоречие связано с систематическим повышением размера оплаты труда государственным гражданским служащим и реально существующим низким качеством обеспечения исполнения государственных функций и оказания государственных услуг гражданам страны.

- Установлены существенные связи между денежным содержанием и рядом социально-экономических факторов, а именно: системой и структурой государственных органов, организацией должностей государственной гражданской службы и состоянием государственного бюджета. Доказано влияние этих факторов на систему, структуру и динамику процесса денежного содержания государственных гражданских служащих.

- На основе анализа исторического опыта отечественной государственной службы и практики современного ее состояния, зарубежного опыта оплаты труда гражданских служащих выявлены и теоретически обоснованы закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих:

структура оплаты труда государственных гражданских служащих всегда многокомпонентна;

реальная заработная плата государственных служащих имеет тенденцию к снижению с течением времени;

оплата труда государственных гражданских служащих выступает в монетарной (денежное содержание) и немонетарной (государственные социальные гарантии) формах. Немонетарные формы выплат на государственной гражданской службе устойчивы, как явление;

отношения по поводу оплаты труда государственных гражданских служащих содержат дисфункциональность в своем развитии;

динамика денежного содержания государственных гражданских служащих полностью определяется состоянием государственного бюджета, государственных финансов.

Раскрыта объективная необходимость использования указанных теоретических закономерностей при разработке практических рекомендаций для выработки моделей оплаты труда.

- Предложена, научно обоснована и осуществлена группировка принципов организации оплаты труда. Выявлены принципы, регулирующие оплату труда на государственной гражданской службе: нормативности, единства, горизонтальной и вертикальной компрессии, соотношения величины денежного содержания с уровнем заработной платы работников соответствующих специальностей и квалификации, обеспечения конкурентоспособности государства как работодателя.

- На основе анализа различных моделей оплаты труда государственных гражданских служащих установлены особенности проявления воспроизводственной, мотивационной (стимулирующей), социальной, учетно-производственной функций. Это позволяет сделать вывод о том, что указанные проявления определяют выбор моделей оплаты труда в конкретных социально-экономических условиях.

- Определены пути совершенствования оплаты труда в условиях реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации. Доказано, что приоритетным направлением в краткосрочной перспективе должны являться оптимизация структуры денежного содержания и установление многообразия подходов в оплате труда по видам государственной службы - гражданской, военной и правоохранительной; в среднесрочной перспективе - отказ от единой типовой модели в виде денежного содержания и переход на модели оплаты туда, учитывающие результативность профессиональной служебной детальности; в долгосрочной перспективе - создание целостной системы оплаты труда, призванной в полной мере отвечать требованиям исполнения должностей гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что разработана методология, выявлены и научно обоснованы теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих. Теоретико-методологические выводы могут использоваться для развития и оптимизации системы оплаты труда государственных гражданских служащих, для управления ее функционированием, а также для сравнительного анализа величин денежного содержания государственных служащих субъектов Российской Федерации в условиях резкой социально-экономической дифференциации. Теоретические положения и практические рекомендации, изложенные в диссертации, могут стать основой при разработке национальной и региональных программ организации оплаты труда в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Содержание диссертационного исследования нашло отражение в монографии, статьях в научных журналах, в главах и разделах ряда коллективных работ, учебников и учебно-методических пособий, а также в выступлениях автора на отечественных и международных научно-практических конференциях и методологических семинарах.

Положения диссертационного исследования докладывались на международном научном форуме «Государственная власть и местное самоуправление в России: история и современность» (Санкт-Петербург, июнь 2006г.), на Всероссийских научно-практических конференциях «Формирование отечественной системы управления персоналом: опыт и проблемы» (Москва, РАГС, май 2005 г.), «Государственная гражданская служба в России: опыт и проблемы становления» (Москва, РАГС, октябрь 2004г.), «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы» (Москва, РАГС, март 2001г.).

Отдельные результаты проведенного исследования нашли отражение в научных отчетах по темам научно-исследовательских работ: «Разработка проекта концепции системы государственной службы Российской Федерации и программы ее реализации» (2001 г.), «Разработка теоретических основ концепции государственной кадровой политики в федеральных органах исполнительной ветви власти» (2001 г.), «Управление реформированием государственной службы» (2004 г.), «Система управления государственной гражданской службой Российской Федерации: научные основы функционирования федерального органа по управлению государственной службой (концептуальные подходы)» (2005 г.), «Вопросы стимулирования эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих» (2005 г.), «Разработка методических рекомендаций по формированию системы мотивации и стимулирования труда государственных и муниципальных служащих» (2006 г.).

Выборочные результаты научных разработок автор докладывала на рабочих встречах и использовала в процессе выполнения программы сотрудничества Европейского Союза с Россией «Реформа государственной службы (Административная реформа 2)».

Предложения диссертанта реализованы в работе государственных органов Кабардино-Балкарской Республики, Волгоградской, Псковской областей.

Положения исследования использованы в авторских спецкурсах «Механизмы реализации социальных гарантий государственных служащих Российской Федерации», «Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации», читаемых в рамках различных форм дополнительного профессионального образования для государственных служащих в ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации», изложены автором в соответствующих учебно-методических пособиях.

Работа обсуждалась на кафедре труда и социальной политики ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора общим объемом более 70 п.л.

Структура диссертационной работы состоит из введения, трех разделов, семи глав, заключения, списка литературы и приложений.

2. Содержание работы

В Разделе I «Методология и теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих» рассматриваются уровни формирования научного знания, определяются методы научного исследования, выявляется сущность оплаты труда государственных гражданских служащих, аргументируются теоретические закономерности в ее организации, обосновываются принципы и функции оплаты труда.

Методологически при изучении организации оплаты труда государственных гражданских служащих, как объекта научного исследования, автор использует два подхода: функциональный и сущностный. В первом случае оплата труда представляет собой «черный ящик», т.е. изучается лишь влияние его выходных характеристик на профессиональную служебную деятельность. При этом в управленческих отношениях, связанных с организацией оплаты труда, важна зависимость выходных сигналов от входных, внутренняя структура и внутренние процессы оплаты труда не учитываются. Во втором случае, наоборот, изучаются составляющие системы оплаты труда, ее внутренняя структура и сопровождающие процессы.

Уровни формирования научного знания в организации оплаты труда государственных гражданских служащих выделяются в зависимости от близости к фундаментальной теории (методы познания) или к исследовательской практике (методы исследования).

В качестве общего метода исследования используется восхождение от исходного конкретного к абстракциям, от них к конкретному в мышлении, а от него к конкретному как результату познания, представляющего собой синтез конкретного исходного и конкретного в мышлении. Теоретические закономерности в оплате труда государственных гражданских служащих выделяются на основе методов познания практики, являются результатом познавательной деятельности. С одной стороны - обобщают складывающуюся практику в организации оплаты труда государственных гражданских служащих, а с другой - находят свою проверку и подтверждение в развитии этой практики.

Методы исследования занимают промежуточную позицию между методологией познания и методологией исследования. Они составляют тот профессиональный инструментарий, с помощью которого автор исследует объект и закономерности его развития. Исходное конкретное начинается с выявления фактов, имеющих отношение к исследуемой проблеме. Иногда эту задачу называют описательной, или эмпирической, экономической наукой.

Учитывая, что период становления института государственной службы в новейшей российской истории совсем небольшой: первый федеральный закон, нормативно закрепляющий государственную службу Российской Федерации, принят в 1995 г., оптимальными для использования признаны мониторинговые методы исследования. Императивный характер государственной службы определил инструментарий эмпирической экономики: экономико-правовой и социально-экономический мониторинги. Экономико-правовой мониторинг служит инструментом, позволяющим перейти от описательной экономики к экономическому моделированию, т.е. от исходного конкретного к абстракции, а далее, в результате анализа, к конкретному в мышлении. Социально-экономический мониторинг является инструментом моделирования отношений, связанных с оплатой труда в среде государственных гражданских служащих, позволяет выявить оценку уровня денежных выплат со стороны государственных служащих, экспертного сообщества и граждан страны. Мониторинговые наблюдения позволили рассмотреть оплату труда в системе управленческих связей и отношений на государственной гражданской службе, в том числе в связи с кадровыми процессами.

Важное методологическое значение имеет нахождение сущности изучаемого явления, рассмотрение перехода сущности в существование и фиксация форм ее проявления.

Специфика профессиональной служебной деятельности, совокупность внешних и внутренних по отношению к институту государственной гражданской службы факторов определяют природу оплаты труда данной категории занятых. Гражданин страны, принимая на себя обязанности по прохождению государственной службы, сознательно идет на ограничение своих прав. Эти ограничения компенсируется гарантией со стороны государства-нанимателя материально-финансового обеспечения, денежного содержания, монетарного жалования. На реализацию этой социально-экономической гарантии определяющим образом влияют три основополагающие фактора: система и структура государственных органов, организация должностей государственной гражданской службы и состояние государственного бюджета, государственных финансов.

Государственная гражданская служба РФ исполняется только в органах государственной власти трех ветвей - законодательной, исполнительной и судебной, на уровне Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Через организационную структуру органов власти и управления государственные гражданские служащие одновременно становятся управляющими и управляемыми, руководителями и подчиненными, распорядителями и исполнителями.

Организация должностей государственной гражданской службы определяет профессионально-квалификационные требования и социальный состав замещающих их лиц. Структура социального состава складывается под влиянием развития государственной службы как социально-правового института российского общества, разделения и кооперации труда гражданских служащих по обеспечению деятельности государственных органов и лиц, замещающих государственные должности. Наиболее существенные и устойчивые различия в профессиональной служебной деятельности отмечаются в категориях и группах должностей гражданской службы.

В работе выделена иерархия административного уровня категорий по возможным видам трудовой деятельности гражданских служащих. Вне зависимости от функциональных характеристик государственного органа, категории должностей фактически отражают примерное или типовое содержание работ. Группы должностей отражают уровень решаемых задач, интенсивность профессиональной деятельности в рамках решения однотипных задач и степень ответственности гражданского служащего в структурном подразделении. В результате чего, оплата труда государственного гражданского служащего отражает оплату за содержание, интенсивность и ответственность трудовой деятельности по категориям и группам должностей.

Организация оплаты труда в категориях должностей расставляет выполняемые виды работ по типовому содержанию, т.е. по умениям государственных гражданских служащих. Различия, основанные на интенсивности и на соотносительности трудового вклада в решение задач структурного подразделения государственного органа, т.е. навыки госслужащих, отражаются в организации оплаты труда в группах должностей государственной гражданской службы.

Оплата труда государственного гражданского служащего в своей сущности, представляет собой административно распределяемую часть средств государственного бюджета, опосредованную фондом оплаты труда государственного органа, за исполнение профессиональной служебной деятельности на должностях государственной гражданской службы. Она характеризует весь комплекс отношений по поводу порядка, сроков, форм, систем и условий выплат работодателем (представителем нанимателя) заработной платы государственному гражданскому служащему. При этом оплата труда государственного гражданского служащего, существующая в виде денежного содержания, рассматривается нами в триедином ключе своего существования: как система, как процесс и как структура.

Существование оплаты труда с точки зрения системы включает отдельные подсистемы: формирования годового фонда оплаты труда в государственных органах, фонда должностных окладов, окладов за классный чин, премиально-стимулирующих выплат; подсистемы денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации; подсистемы денежного содержания гражданских служащих по ветвям государственной власти и др. Процесс институционализации всех подсистем оплаты труда опосредован нормативно-правовой практикой их исполнения. Оплата труда как процесс представляет собой совокупность управленческих отношений, складывающихся в процессе установления, организации и регулирования оплаты труда. При рассмотрении объекта научного исследования в качестве процесса главное внимание уделяется механизмам, технологиям и инструментам, приводящим организацию оплаты труда в действие. Оплата труда как структура выступает материальным носителем и средством реализации целей, функций и моделей заработной платы. Структура является более консервативным элементом, чем цели и решаемые задачи, объективно отстает от них, подчас превращаясь в тормоз и препятствие на пути реализации функций оплаты труда.

В Разделе I сформулирован ряд существенных закономерностей в организации оплаты труда, которые предметно раскрываются в Разделе II:

1). Структура оплаты труда государственных гражданских служащих всегда многокомпонентна.

2). Реальная заработная плата государственных служащих имеет тенденцию к снижению с течением времени.

3). Оплата труда государственных гражданских служащих выступает в монетарной (денежное содержание) и немонетарной (государственные социальные гарантии) формах. Немонетарные формы выплат на государственной гражданской службе устойчивы, как явление.

4). Отношения по поводу оплаты труда государственных гражданских служащих содержат дисфункциональность в своем развитии.

5). Динамика денежного содержания государственных гражданских служащих полностью определяется состоянием государственного бюджета, государственных финансов.

Становление организации оплаты труда, функционирование и развитие ее системы и структуры, существенные черты социально-трудовых отношений, связанных с оплатой труда, зарождаются в самом процессе исполнения профессиональной служебной деятельности, разворачиваются и развиваются вместе с ним, они не даны заранее, до становления государственной службы как комплексного социально-правового и экономического института. Закономерности в организации оплаты труда проходят определенный период становления, прежде чем приобрести устойчивую форму.

По мере укрепления института государственной службы постепенно уменьшается влияние внешних и внутренних негативных моментов на оплату труда. Развитие закономерностей в организации оплаты труда государственных гражданских служащих происходит в следующих направлениях: становление существенных связей, как реальной формы всеобщности; рост многообразия моделей оплаты труда; усиление взаимосвязи различных закономерностей в оплате труда федеральных государственных гражданских служащих и государственных служащих субъектов Российской Федерации; преодоление дисфункциональности в отношениях (бюрократизм, коррупция, отношения принуждения и т.д.).

Разработка теоретических закономерностей организации оплаты труда государственных гражданских служащих, реальные социально-экономические процессы и особенности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих потребовали вновь вернуться к вопросу о принципах организации оплаты труда в государственных органах. Следуя логике выделения различных уровней познания сложных социально-экономических явлений, в работе предложено выделение общих, особенных и единичных групп принципов оплаты труда.

Группа общих принципов оплаты труда выделяется при теоретико-методологическом подходе к выявлению сущности заработной платы и исследованию системы отношений по поводу оплаты труда в экономике страны. Такое группирование осуществляется на основе объективно действующих экономических законов, выявляемых с развитием общества. Экономическая теория развивается, открываются новые экономические законы, следовательно, список общих принципов не является закрытым.

Группа особенных принципов организации оплаты труда рассматривается на организационно-политическом уровне и отражает особенности отплаты труда в конкретном секторе экономики. В работе рассматриваются особенные принципы, определяющие организацию оплаты труда на государственной гражданской службе.

Единичные принципы в организации оплаты труда выявляются на предметно - практическом уровне. На основании этой группы принципов строится практика оплаты труда. Эта группа принципов выражает действие основных государственных гарантий по оплате труда работников.

Структура принципов организации оплаты труда, проведенная по аналогии с философскими категориями общего, особенного и единичного в целом достаточно точная и показательная. Общие, особенные и единичные принципы не могут вступать в противоречие между собой, и по этому поводу между ними существует эффект «вложенности»: общие принципы служат базой для особенных принципов, а единичные принципы подкрепляют собой особенные.

В исследовании подробно рассматривается и обосновывается особенная группа принципов, регулирующих оплату труда на государственной гражданской службе: принципы нормативности, единства, горизонтальной и вертикальной компрессии, соотношения величины денежного содержания с уровнем заработной платы работников соответствующих специальностей и квалификации, обеспечения конкурентоспособности государства как работодателя.

В виду того, что денежное содержание гражданских служащих проявляется в форме заработной платы, то ему присущи все основные функции оплаты труда - воспроизводственная, мотивационная (стимулирующая), социальная и учетно-производственная. Различные модели оплаты труда позволяют активизировать или усиливать одну из указанных функций при их одновременном действии. В диссертации показано, что типовая модель денежного содержания активизирует мотивационную (стимулирующую) функцию оплаты труда. В модели оплаты труда по показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности основное внимание уделяется учетно-производственной функции.

Раздел II диссертации «Проблемы регулирования социально-трудовых отношений, связанных с организацией оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России» строится, исходя из положения о том, что практика, первоначально являясь отправной точкой исследования, после теоретического осмысления возвращается в качестве предметного поля для проверки истинности теоретических положений. В главах раздела подвергаются предметному рассмотрению и подтверждению на практике сформулированные теоретические закономерности в организации оплаты труда государственных гражданских служащих.

В результате проведения факторного анализа раскрыта взаимосвязь основных факторов, определяющих профессиональную служебную деятельность государственных гражданских служащих, с составляющими типовой модели в виде денежного содержания.

Денежное содержание по своей структуре неоднородно. Отражение в нем связи между гражданским служащим и государством с одной стороны и, с другой стороны, субъективных качеств государственного служащего обусловливает выделение нескольких частей - постоянной и переменной, тарифной и надтарифной.

В современной России на государственной гражданской службе применяется типовая модель оплаты труда в виде денежного содержания (разновидность этой модели - денежное вознаграждение) и вводится инновационная модель оплаты труда по показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности (ОЭРСД).

Во всех случаях оплата труда государственного гражданского служащего остается в составе повременной формы и принципиально не меняет тарифно-окладную повременно-премиальную систему. Меняются лишь компоненты оплаты труда. При этом их перегруппировка происходит в пределах выделенного годового фонда оплаты труда (см. табл. 1).

Таблица 1. Нормативная практика формирования годового фонда оплаты труда федеральных государственных гражданских служащих (должностных окладов в год)

С момента установления типовой модели оплаты труда государственного гражданского служащего на уровне федерального закона, все субъекты Российской Федерации используют эту модель для организации денежного содержания государственных служащих российских регионов.

Величина должностного оклада и размеры надбавок к должностным окладам устанавливаются на уровне законов субъектов Федерации. В результате чего заработная плата государственных служащих субъектов РФ в рублевом выражении весьма разнится.

Горизонтальная компрессия среднемесячной начисленной заработной платы работников исполнительных органов государственной власти субъектов РФ составила: в 1999 г. - 13,3 раз; в 2004 г. - 8,4 раз; в 2006 г. - 5 раз. Подобные разбросы в значениях объясняются не только качеством нормативно-правового закрепления, но и, главным образом, большими различиями в уровне социально-экономического развития субъектов Федерации.

С началом рыночных реформ исторически сложившиеся различия в социально-экономическом развитии регионов России стали усиливаться. По данным Росстата, дифференциация средней заработной платы работников по субъектам Федерации в 2006 г. составляла 8 раз, в первом полугода 2007 г. - 7 раз. Удельный вес работников, которым начислена заработная плата ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, в общем числе работников по субъектам Федерации, в апреле 2007 г. варьировалась от 2,1% до 38,7%. Поэтому абсолютное значение денежных выплат работникам становится малоинформативной величиной.

В исследовании предлагается методика сравнительного анализа денежного содержания государственных служащих субъектов Федерации, основанная на сравнении покупательной способности доходов по бюджету регионального прожиточного минимума трудоспособного населения. Социально-экономические показатели важно анализировать в динамике, поэтому на основании предлагаемой методики рассматриваются не только сами показатели покупательной способности денежного содержания, но и проводится их ранжирование по субъектам Российской Федерации за период с 1998 г. по первое полугодие 2007 г.

В результате выявлена тенденция преодоления дивергенции (усиление неоднородности) и дезинтеграции (ослабление связанности) оплаты труда в системе государственной гражданской службы. Движение по направлению «дивергенция-дезинтеграция» в вопросах оплаты труда имело своим пределом распад экономической составляющей системы государственной гражданской службы РФ. Поэтому в процессе реформирования государственной службы совершен разворот в вопросах оплаты труда в направлении конвергенция - интеграция. На фоне преодоления неоднородности в денежном содержании на государственной гражданской службе отмечено устойчивое снижение покупательной способности заработной платы гражданских служащих субъектов Федерации. Таким образом, в оплате труда государственных гражданских служащих начала складываться конвергенция общей невысокой покупательной способности доходов.

Главными итогами проведенного анализа покупательной способности доходов государственных гражданских служащих субъектов Федерации являются:

- установление связи покупательной способности денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации с территориальными аспектами и факторами социально-экономического развития регионов страны;

- теоретическое обоснование методики сравнительного анализа денежного содержания занятых в органах государственной власти и управления по всему спектру регионов Российской Федерации в условиях социально-экономической дифференциации;

- выявление современной проблемы в замедлении темпов роста покупательной способности денежного содержания государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации.

Проведенный экономико-правовой мониторинг показал, что динамика изменений в оплате труда государственных гражданских служащих в период с 1995 г. по настоящее время была неравномерной. Повышение уровня оплаты труда осуществлялось как методом индексации должностных окладов, так и путем увеличения размеров надбавок к должностному окладу, а также введением новых составляющих в структуру денежного содержания. Доля должностного оклада в годовом фонде оплаты труда государственных органов непрерывно снижается: с 50 % в начале 1995 г., до 15 % к 2007 г. (см. рис. 1).

Дифференциация по размерам должностных окладов гражданских служащих не соответствует дифференциации по уровню оплаты труда в целом. Степень вертикальной компрессии по уровням оплаты труда в центральных аппаратах федеральных министерств и ведомств составляет 1:9, а в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти 1:4 при уровне вертикальной компрессии должностных окладов 1:3,77. Индексация оклада денежного содержания на 10 % приводит к повышению величины денежного содержания по младшей группе должностей на 500 руб., а по высшей группе должностей - на 8 тыс. руб.

1995 год 2007 год

Рис. 1. Структура денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих в 1995 г. и в 2007 г.

Противоречия, накопившиеся в действующей типовой модели денежного содержания государственных гражданских служащих, ограничивают возможности дальнейшего ее совершенствования. Даже незначительный рост должностных окладов сопряжен с существенным ростом размеров денежного содержания, а наращивание дополнительных выплат (надбавок) приводит к окончательной деформации стимулов труда гражданских служащих.

Социально-экономический мониторинг выявил, что уровень оплаты труда не удовлетворяет самих государственных служащих, а в обществе бытует устойчивое заблуждение о непомерных величинах заработных плат в органах государственной власти и управления. Оценка социально приемлемого уровня оплаты труда распределяется среди государственных гражданских служащих федерального уровня и уровня субъектов Федерации неоднозначно. Социологические опросы показывают, что в целом государственные гражданские служащие по уровню доходов относят себя к среднеобеспеченным и частично социально защищенным слоям населения. Но по уровням органов государственной власти ранг самооценки расходится. Более четверти гражданских служащих федерального уровня (29,3 %) причисляют себя к высокообеспеченным слоям населения. Среди государственных служащих регионального уровня таких всего 8,3 %.

Осуществление профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих часто связано с дисфункциональными отклонениями (бюрократизм, коррумпированность и взяточничество, безответственное отношение к своим функциональным обязанностям и т.д.). Связь денежного содержания государственного служащего с уровнем коррупции весьма опосредованная. Однако корреляционная зависимость между ними появляется, если дополнительно учитывается эффективность управленческой деятельности. Оценка эффективности деятельности более чем в 6 раз важнее для оценки уменьшения коррупции, чем повышение оплаты труда.

Активный поиск вариантов оптимизации моделей денежного содержания государственных гражданских служащих ведется как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Несмотря на то, что в процессе реформирования системы государственной службы Российской Федерации возможности оптимизации типовой модели оплаты труда гражданских служащих в виде денежного содержания исчерпаны, жесткие нормативные рамки социально-правового института государственной службы не позволяют российским регионам самостоятельно переходить на разработку инновационных моделей в оплате труда гражданских служащих. Одновременно с этим, в рамках проводимой бюджетной реформы ядром новой организации бюджетного процесса становится модель бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования. Ее суть - распределение бюджетных средств между администраторами бюджетных расходов в зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления государственных услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов. Для связанности показателей концепция бюджетирования, ориентированного на результат, объективно требует введения особого порядка оплаты труда гражданских служащих по модели ОЭРСД.

Организация оплаты труда государственных служащих в контексте применяемых моделей является чувствительным индикатором того, что реформа системы государственной службы, не может на практике осуществляться изолированно от других основных реформ, таких как бюджетная и административная. Изменения в организации денежного содержания гражданских служащих определяются, в том числе изменениями в самом труде государственных служащих. В процессе практической реализации реформы системы государственной службы Российской Федерации, в труде государственных гражданских служащих автор исследует два принципиальных изменения. Во-первых, при прохождении государственной гражданской службы произошел отход от принципа «чин-в-чин», т.е. плавного карьерного замещения должностей соответствующих категорий и групп. Плавная восходящая профессиональная мобильность заменена конкурсным замещением должностей, что позволяет гражданскому служащему на общих основаниях участвовать в конкурсе на замещение любой вакантной должности государственной гражданской службы независимо от того, какую должность он замещает на период проведения конкурса. Во-вторых, организация труда государственных гражданских служащих осуществляется только в рамках административных регламентов государственных органов и должностных регламентов должностей гражданской службы.

При переходе к оплате труда по показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности в исследовании определен ряд ограничений (условий), которые объективно учитываются при введении инновационной модели. Первое связанно с определением доли фонда заработной платы, направляемого на оплату за показатели результативности. Второе - с необходимостью периодического пересмотра поставленных целей перед государственным органом, его структурными подразделениями и отдельными государственными гражданскими служащими. Третье ограничение связанно с разделением субъектов и объектов оценки результатов деятельности гражданских служащих. Четвертое условие определяет учет коллективной профессиональной деятельности в рамках структурных подразделений государственных органов. Пятое условие обусловлено оптимизацией доли тарифной части оплаты труда и обоснованием премиально-стимулирующих выплат. Шестое ограничение определяется из необходимости затрат на персонал преимущественно в денежной форме.

Оплата труда государственных гражданских служащих - только одна из подсистем государственной гражданской службы. Проведение политики оплаты труда в действие должно быть согласовано с другими подсистемами института государственной службы. В первую очередь это касается проводимой кадровой политики в государственных органах. Только непротиворечивое действие различных подсистем может обеспечивать деятельность главного ресурса государственного управления - профессионального работоспособного высоконравственного интеллектуального действующего на правовой основе государственного аппарата России.