Обоснование стратегии эффективного использования государственного имущества в экономике региона

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

Обоснование стратегии эффективного использования государственного имущества в экономике региона

Специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством» (региональная экономика)

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук

Ануприенко Валерий Юрьевич

Москва 2008

Диссертация выполнена в Институте региональных экономических исследований (ИРЭИ)

Официальные оппоненты:

доктор экономических наук, профессор Бусов Владимир Иванович

доктор экономических наук, профессор Кошкин Виталий Исаевич

доктор экономических наук профессор Степанов Михаил Васильевич

Ведущая организация: Институт экономики РАН

Защита состоится «___» ___________ 2008 г. в _____ часов на заседании диссертационного совета Д.520.030.01 в Институте региональных экономических исследований по адресу: 119002, Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 29/16, 4 этаж.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИРЭИ.

Автореферат размещен на официальном сайте ВАК Минобрнауки России «___» _______ 2008 г.

Автореферат разослан «___» _________ 2008 года.

Ученый секретарь диссертационного совета д.э.н., профессор И.А. Рождественская

государственный имущество региональный

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Важнейшей составляющей экономических реформ в РФ являются процессы формирования и нормативного закрепления различных видов собственности, в том числе и государственной. Проходящие с начала 90-х годов процессы раздела государственного имущества на федеральное и региональное, приватизации, муниципализации социальной сферы, привели к тому, что регионы, в т.ч. крупные города - субъекты Федерации стали собственниками масштабных имущественных комплексов включающих в себя землю, нежилые помещения, жилой фонд, пакеты акций хозяйственных обществ, долговые обязательства, информационные ресурсы и другие виды имущества.

Осуществленное в этот же период разграничение полномочий между федеральным центром и регионами, развитие федерализма, привели к тому, что многие важнейшие социальные функции государства могут сегодня быть обеспечены лишь за счет региональных бюджетов и, в частности, поступающих в них доходов от региональной собственности.

Все это делает вопросы обеспечения рационального, высокоэффективного, прозрачного для общественности использования государственного имущества регионов не только насущной экономической, но и социально-политической задачей.

Актуальной задачей последних лет в сфере имущественных отношений стало формирование имущественной базы органов местного самоуправления, передача государственной собственности на муниципальный уровень. Особые трудности вызывает этот процесс в крупных городах страны - субъектах Федерации - Москве и Санкт-Петербурге, где формирование муниципальной собственности не должно нанести ущерба целостности городской инфраструктуры.

В с вязи с этим объясним тот интерес к изучению проблем управления собственностью на уровне регионов со стороны российских ученых и специалистов. Изучением этого вопроса много и плодотворно занимались Антюганов С.В., Бобрышев Д.Н., Грошев В.А., Горемыкин В.А., Ивантер В.В., Пчелинцев В.С., Яременко Ю.В. и др. Процессы муниципализации объектов социальной сферы, формирования имущественных комплексов городов глубоко изучены Лексиным В.Н. и Швецовым А.М. Целый ряд специалистов рассматривали и анализировали вопросы управления отдельными видами региональной собственности - жилым фондом, долговыми обязательствами, земельными ресурсами. В их числе Григорьев В.В., Кириллова А.Н., Тумасянц С.М., Прорвич В.А., Нагаев Р.Т.

В последние годы защищен ряд диссертационных работ по вопросам управления региональной собственностью. В частности в работе Авекова В.В. рассмотрены теоретические и практические аспекты приватизации региональной собственности, в работе Иванова А.Д. - сохранения и воспроизводства государственного имущества региона.

Большое значение имеет изучение зарубежных теорий и богатого практического опыта управления государственной собственностью и механизмов ее приватизации, содержащихся в работах Я. Корнаи, Т. Эггертссона, Д. Донахью, С. Кикери, Ф. Лопес де Силанеса, Д. Осборна, В.К лауса.

Заметный вклад в осмысление и поиск путей эффективного использования в России зарубежного опыта управления собственностью и приватизации государственного имущества внесли П. Бунич, Л. Пияшева, Р. Рутгайзер.

Тем не менее, многие теоретические и практические аспекты проблемы функционирования региональных систем управления собственностью не решены и нуждаются в дальнейшей разработке. Это относится к методам определения приоритетов и параметров перспективной политики в вопросах управления госсобственностью, проблеме формирования рациональной структуры региональных имущественных комплексов, выбору наиболее эффективных форм коммерческого использования госсобственности.

Поэтому в центре внимания данной диссертационной работы находятся вопросы комплексного совершенствования процессов управления государственной собственностью в регионе - субъекте федерации на всех стадиях его осуществления.

Целью настоящего исследования является научное обоснование и разработка перспективных направлений и комплексных механизмов эффективного использования государственного имущества на уровне региона в условиях стабильного экономического роста, перехода экономики страны к инновационным формам развития.

В связи с этим в работе поставлены следующие задачи:

- анализ и обобщение теоретических вопросов управления государственным имуществом на региональном уровне;

- выявление характерных особенностей процессов генезиса и формирования государственных имущественных комплексов на региональном уровне в период экономических реформ 90-х годов ХХ - начала XXI вв.;

- обоснование роли государственного имущества в развитии экономики регионов;

- определение основных составляющих системы управления госимуществом на региональном уровне;

- выявление основных организационных, экономических, нормативно-правовых проблем эффективного управления госимуществом, на основе исследования практики управления госимуществом на региональном уровне на примере крупнейшего региона РФ - Москвы;

- разработка концептуальных направлений совершенствования системы управления госимуществом на региональном уровне на среднесрочную перспективу;

- обоснование и разработка комплекса практических мер по совершенствованию форм и методов управления госимуществом на региональном уровне, в том числе такими ее видами как интеллектуальная собственность, информационные ресурсы и т.д.;

- разработка механизма реализации процедур передачи имущества из государственной собственности на муниципальный уровень в рамках процессов формирования институтов внутригородских муниципальных образований;

- разработка методологических подходов и методических положений формирования макроэкономической модели управления имуществом города.

Объект исследования - государственное имущество региона-субъекта Федерации, рассматриваемое как комплекс различных видов и объектов имущества и имущественных прав, принадлежащих региону на правах собственности.

Предмет исследования - методология, методы и организационные формы управления и использования государственного имущества на уровне региона-субъекта Федерации.

Научная новизна исследования заключается в том, что в диссертационной работе разработаны и теоретически обоснованы основные направления перспективной региональной политики в сфере управления государственным имуществом, предложен комплекс механизмов и организационных форм, обеспечивающих эффективное управление различными видами имущества, находящегося в региональной собственности; разработана макроэкономическая модель управления имуществом, принадлежащим городу на правах собственности.

К числу основных результатов диссертационного исследования, обладающих научной новизной и характеризующих личный вклад автора относятся:

- обоснован концептуальный подход к управлению государственным имуществом на региональном уровне как процессу, имеющему своей стратегической целью обеспечение баланса коммерческой доходности имущества и социального результата его использования, позволяющего выполнять социальные функции и обязательства государства. Доказано, что для достижения этой цели управление государственным имуществом на региональном уровне целесообразно осуществлять на методологической и методической базе теории «жизненного цикла собственности»;

- разработаны методологические принципы управления государственным имуществом на региональном уровне на основе макроэкономической модели, содержащей систему матриц, связывающих различные виды государственного имущества и основные функциональные задачи региональных органов власти (поддержание общественной безопасности, здравоохранение, социальная защита, развитие инфраструктуры и т.д.); предложенная матричная модель позволяет определить оптимальные объемы государственного имущества, необходимые и достаточные для выполнения различных управленческих функций, обеспечения конкретных объемов государственных социальных гарантий;

- определены основные направления совершенствования системы управления государственным имуществом региона на среднесрочную перспективу, включающие долгосрочное прогнозирование и программно-целевое управление, развитие системы учета и инвентаризации государственного имущества, использование новейших рыночных методов управления им, сохранение адресного характера приватизации, совершенствование механизмов защиты и сохранения государственного имущества, развитие экономическо-математических методов и информационных технологий в работе с государственным имуществом и др.;

- обоснованы, исходя из комплексной оценки экономических результатов использования государственного имущества в городе Москве в период с 1998-2007 гг., роль и функции госсектора в экономике города, предложения по совершенствованию и развитию форм и методов управления государственным имуществом в условиях стабильного экономического роста и реформы местного самоуправления;

- разработана методическая база и даны практические рекомендации по обеспечению эффективного управления новыми для российской экономики, вновь конституированными элементами имущественного комплекса региона - казной, информационными и архивными ресурсами, интеллектуальной собственностью, городской символикой и др.;

- обоснован методический подход к оценке целесообразности и эффективности использования бюджетных средств на цели страхования государственного имущества;

- разработаны предложения, обеспечивающие рационализацию роли и функций территориальных органов городской администрации (префектуры, районные управы) в процессе управления государственным имуществом;

- обоснованы предложения по составу государственного имущества, которое целесообразно передавать на муниципальный уровень для формирования имущественной базы внутригородских муниципальных образований, не нарушая при этом целостности систем жизнеобеспечения города, с одной стороны, и обеспечивая возможность муниципалитетам осуществлять возложенные на них законодательством функции - с другой;

- предложен организационный алгоритм передачи объектов государственной собственности с регионального на муниципальный уровень и порядок взаимодействия органов исполнительной власти города - субъектов федерации и муниципалитетов в рамках этих процедур.

Практическая значимость исследования определяется его актуальностью, научной новизной и заключается в возможности использования предложенных автором методических подходов и рекомендаций по совершенствованию управления государственным имуществом, повышению его доходности для региональных бюджетов в практической деятельности региональных администраций, законодательных органов субъектов Федерации, а так же органов местного самоуправления.

Под научным руководством и при непосредственном участии автора разработан ряд нормативно-методических документов по управлению государственным имуществом на региональном уровне, в частности, проект закона г.Москвы «Об основах управления собственностью города Москвы», проект закона г.Москвы «Об имущественной казне города Москвы», постановление правительства Москвы «Об итогах реализации Концепции управления собственностью Москвы и взаимодействии с иными собственниками на территории города до 2005 г. и основных задачах по управлению имуществом города Москвы до 2008 года», постановление правительства Москвы «О принципах формирования среднесрочной программы приватизации (продажи) государственного имущества города Москвы и о прогнозном плане приватизации на 2005 год», постановление правительства Москвы «О среднесрочной программе приватизации (продажи) государственного имущества города Москвы на 2005-2007 годы».

Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертационного исследования докладывались на различных научных конференциях и семинарах, в том числе Всероссийской научно-практической конференции «Современная Россия: экономика и государство» г. Москва, 14-15 октября 2003 г.; научно-практической конференции «От приватизации к эффективному управлению имуществом» г. Москва, 20-26 декабря 2006 г.; XIII Международной научно-практической конференции «Актуальные вопросы развития инновационной деятельности» г. Алушта, 12-16 мая 2008 г.; семинаре «Права на объекты интеллектуальной собственности: проблемы оформления, методы защиты, коммерческий оборот» г. Москва, 25-26 сентября 2008 г.

Публикации. По результатам диссертационного исследования опубликовано 26 работ общим объемом 29,9 п.л., в том числе 2 монографии и 8 публикаций в изданиях рекомендованных ВАК.

Диссертационная работа содержит 300 страниц, 35 таблиц, 25 рисунков и список литературы со 196 наименованиями.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

1. Стратегические цели управления государственным имуществом на региональном уровне и концептуальные направления совершенствования управления государственным имуществом регионов на среднесрочную перспективу

В условиях рыночной экономики государственная собственность наряду с частной и корпоративной собственностью является важнейшим элементом экономических отношений. В процессе институциональных преобразований в Российской Федерации регионы - субъекты Федерации, в том числе крупнейшие города (Москва и Санкт-Петербург), сформировали масштабные многоотраслевые имущественные комплексы и стали полноправными участниками отношений собственности. Законодательной базой процесса формирования региональной государственной собственности стали законы 1990-1991 гг. «О собственности в РСФСР», «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

В настоящее время Москва как субъект Федерации имеет в своей собственности огромный имущественный комплекс, состоящий из таких элементов как земля, природные объекты, жилые и нежилые помещения, транспортные средства, машины и оборудование, пакеты акций и доли в капитале смешанных хозяйственных обществ, долговые обязательства, интеллектуальная собственность, информационные ресурсы и др.

В собственности города Москвы находится около 80 тыс. га земли, 46 млн. кв.м нежилых помещений, около 60 млн. кв. м жилой площади. Рыночная стоимость городского фонда нежилой недвижимости составляет около 800 млрд.руб. Стоимость чистых активов обществ с участием город Москвы, приходящаяся на долю города в их уставных капиталах, на 1 января 2007 г. составляла 37 млрд. руб. Объем интеллектуальной собственности, включая принадлежащие городу результаты НИОКР составляет 30-40 млрд. руб. Суммарная величина государственного долга Москвы достигла на конец 2007 года 92 млрд. руб.

В отраслевом разрезе государственное имущество регионов преимущественно представлено объектами жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, культуры, общественного транспорта, городской инженерии. На базе государственной собственности осуществляется предоставление населению практически всего объема важнейших социальных услуг. Например, в Москве 98% всех школьников посещают государственные общеобразовательные школы, в них работает 92% учителей. 99% от общего числа детей, посещающих столичные дошкольные образовательные учреждения, обслуживается в государственных ДОУ.

Региональные бюджеты несут огромные расходы по содержанию и развитию объектов государственной собственности в социальных отраслях. По аналитическим данным по г.Москве, за 2006 г. из всех бюджетных ассигнований на развитие социальной сферы (316 млрд. руб.) до 80% средств направляется на капитальные вложения - т.е. капитальный ремонт, реконструкцию и новое строительство социальных объектов.

Доходы от эффективного использования государственного имущества - важный источник доходов региональных бюджетов. Стабильные и масштабные доходы от его использования вносят весомый вклад в региональный инвестиционный процесс, решение хозяйственных и социальных задач. Например, в 2006г. доходы московского бюджета на 9% обеспечивались за счет доходов от использования имущества принадлежащего городу на правах собственности.



Таблица 1 Удельный вес имущественно-земельных доходов в общих доходах бюджета г. Москвы в 1999-2006 гг. (в процентах)

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006
Доходы бюджета, всего (в %)	100	100	100	100	100	100	100	100
Имущественно-земельные доходы бюджета, всего (в % к бюджету)	2,8	9,5	9,6	10,1	10,8	9,3	9,1	8,9

Источник: данные Департамента экономической политики и развития города Москвы

Огромные масштабы, многофункциональность и социальная важность государственного имущества в региональной экономике повышает значимость выверенных, обоснованных управленческих решений в этом вопросе, требуют определения четких долгосрочных целей, глубоких аналитических и прогнозных оценок состояния и перспектив развития имущественных комплексов, находящихся в государственной собственности регионов.

В диссертационной работе общей целью управления государственным имуществом на региональном уровне признано обеспечение постоянного баланса между коммерческой доходностью имущественного комплекса региона и его способностью обеспечивать решения социальных задач. При этом надо понимать, что решение социальных задач обеспечивается не только масштабами и количеством сохраняющихся в руках государства социально-культурных и инфраструктурных объектов, но и соответствующей арендной политикой, участием в смешанных хозяйственных обществах, приватизационной политикой.

Обеспечение баланса коммерческой доходности и социального результата от использования государственного имущества - это постоянный процесс, а не одномоментный результат. Алгоритм балансировки включает в себя широкую совокупность взаимосвязанных и последовательных регулятивных (управленческих) действий со стороны региональных законодательных и исполнительных властей.

В ходе исследования доказано, что управление региональной собственностью целесообразно строить на методологической и методической базе теории «жизненного цикла» собственности. В связи с этим управленческие процессы должны охватывать все стадии жизненного цикла имущества - приобретение (создание) имущественного объекта - использование объекта в различных формах и целях и, наконец, - отчуждение объекта (приватизация, безвозмездная передача) в пользу иных собственников.

Основные составляющие алгоритма поддержания баланса между коммерческой и социальной сторонами использования государственного имущества на региональном уровне приведены в таблице 2.

Рассмотрим подробнее логику и последовательность действий региональных властей, которые могут, по-нашему мнению, обеспечить поддержание баланса коммерческой доходности и социальной результативности при использовании государственного имущества. Прежде всего, необходимо определить потребность (объемы) развития государственных имущественных комплексов в различных отраслях региональной экономики. Для этого целесообразно анализировать удельный вес предприятий госсектора в различных отраслях регионального хозяйства, оценивать мощности существующей сети объектов социальной сферы, транспорта, инфраструктуры, определять их реальные возможности по обеспечению социальных стандартов предоставления населению тех или иных видов услуг.

Затем, когда становится ясно какой объем (количество объектов) государственного имущества должен быть создан, проводится работа по оценке необходимых финансовых и материальных ресурсов для этих целей. Расчеты могут быть проведены, исходя из действующих и прогнозируемых расценок на строительно-монтажные работы, строительные материалы и т.д. На этой же стадии важно оценить источники поступления ресурсов, необходимые для создания новых объектов госсобственности. Ими могут быть средства регионального бюджета, средства, выделяемые в рамках федеральных программ и проектов, доходы от коммерциализации имущественных прав государства, заемные средства.

Важное значение имеет определение, выбор наиболее рациональных, в сложившихся и конкретных условиях, форм создания имущественных объектов, которые будут находиться в государственной собственности. Могут быть использованы такие формы как бюджетное строительство, долевое участие государства в инвестиционных проектах совместно с частным капиталом, приобретение долей и пакетов акций существующих акционерных обществ, выкуп каких-либо объектов находящихся в частной или корпоративной собственности, заключение концессионного соглашения.

Затем наступает стадия непосредственного создания имущественных объектов. Под этим понимается новое строительство, приобретение долей и пакетов акций на фондовом рынке, закрепление прав на результаты интеллектуальной деятельности и НИОКР. Создание различных имущественных объектов, необходимых региональным властям для реализации своих задач и функций, логически завершается их юридическим оформлением и регистрацией. Все эти действия могут быть отнесены к первой фазе «жизненного цикла» собственности - созданию объектов государственной собственности.

На второй фазе «жизненного цикла» - использовании имущественных объектов, региональные власти для обеспечения баланса коммерческой доходности и социальной результативности должны осуществлять взаимосвязанный комплекс действий по: учреждению наиболее эффективных форм управления использованием объектов; установлению максимальных (коммерческих) и минимальных (социальных) нормативов доходности различных видов государственного имущества; определению границ коммерциализации (платности) различных видов услуг, оказываемых с использованием государственного имущества в отраслях социальной сферы, на транспорте, в жилищно-коммунальном хозяйстве; установлению социальных норм обслуживания населения объектами социальной инфраструктуры (наполняемость классов, число койко-мест в больницах и т.п.).

Установление нормативов доходности и социальных норм обслуживания позволяет в процессе использования объектов государственного имущества получать четкое представление о конечных объемах доходов, которые могут быть получены от использования имущественного комплекса государства, а также об уровне обеспеченности населения основными социальными услугами образования, здравоохранения, культуры и, в конечном счете, об уровне и качестве жизни.

Этой же цели служит осуществление процедур долгосрочного и среднесрочного прогнозирования результатов использования государственного имущества, составление трехлетних и годовых финансовых планов, финансовый и налоговый контроль за деятельностью ГУПов, казенных предприятий, государственных учреждений, работа представителей государства в акционерных обществах.

Важнейшим направлением работы с государственным имуществом на данной стадии «жизненного цикла» является обеспечение его сохранности, поддержание в должном и работоспособном состоянии. Имеется ввиду проведение ремонтных и восстановительных работ, модернизация объектов государственного имущества.

На заключительной стадии «жизненного цикла», когда встает вопрос об отчуждении объектов государственной собственности, переходе их к иным собственникам, прежде всего, необходимо, на основе глубокого экономического анализа, определить возможные объемы (количественный состав) имущества, предназначенного для отчуждения. Отчуждаться должно в первую очередь имущество избыточное, ненужное для выполнения региональными властями своих функций и полномочий, а также имущество, которое может с большей эффективностью использоваться частными собственниками.

Как правило, установление сроков, форм и последовательности отчуждения тех или иных объектов государственного имущества осуществляется в рамках программ приватизации, периодически разрабатываемых региональными законодательными и исполнительными властями.

Важнейшей проблемой, при отчуждении государственного имущества, является экономически обоснованная ценовая политика в отношении приватизируемых имущественных объектов, строгое соблюдение всеми сторонами приватизационных договоров, в том числе, зафиксированных в них специальных условий приватизации и обременений социального характера (сохранение отраслевого профиля приватизированного имущественного объекта, оказание услуг по социально низким ценам и т.п.).

В рамках данного диссертационного исследования по целому ряду вышеперечисленных направлений обеспечения баланса коммерческой доходности и социального результата при использовании государственного имущества разработаны конкретные методические, практические и организационные предложения. К ним относятся: прогнозные оценки доходов от использования государственного имущества на период до 2025 года; предложения по составу государственного имущества, которое может быть передано внутригородским муниципальным образованиям; предложения по порядку и процедурам передачи объектов государственного имущества муниципальным образованиям; предложения по учету и регистрации государственного имущества в рамках формирования городской казны.



Таблица 2 Алгоритм (логика) поддержания баланса коммерческой доходности и социальной результативности использования государственного имущества на региональном уровне

Фазы «жизненного цикла» имущества
Направления действий региональных властей	Создание объектов государственной собственности	Использование объектов государственной собственности	Отчуждение объектов государственной собственности
	1. Определение, исходя из приоритетов социально-экономического развития региона, потребности в развитии государственных имущественных комплексов различных отраслей (образование, здравоохранение, культура, транспорт и т.д.).	1. Определение наиболее эффективной формы управления использованием объектов госсобственности (оперативное управление, хозяйственное ведение, передача в аренду, передача в доверительное управление и т.д.).	1. Определение исходя из приоритетов социально-экономического развития региона возможных масштабов (объемов) ликвидации различных элементов государственного имущества.
	2. Определение объемов необходимых финансовых и материальных ресурсов и источников их поступления.	2. Установление нормативов доходности при использовании объектов госсобственности (ставки арендной платы, доли отчисления от чистой прибыли ГУП, дивиденды от прибыли АО).	2. Установление последовательности, сроков и форм отчуждения государственного имущества в рамках программ приватизации и других документов (продажа, безвозмездная передача, ликвидация и др.).
	3. Определение наиболее рациональных форм создания имущественных объектов государственной собственности (бюджетное строительство, долевое участие в инвестиционных проектах, приобретение долей и пакетов акций АО и др.).	3.Установление социальных норм и нормативов обслуживания населения объектами государственной социальной инфраструктуры (школы, дошкольные учреждения, медицинские учреждения и т.п.).	3. Определение условий отчуждения объектов государственной собственности (цены приватизационных торгов, обязательные условия приватизационных договоров, формы обременений и сервитутов и т.д.).
	4. Создание объектов собственности.	4. Контроль и мониторинг использования государственного имущества (индикативное планирование работы госсектора, финансовый и налоговый контроль, отчеты представителей государства в АО и т.д.).	4. Проведение процедур отчуждения объектов госсобственности (приватизация, ликвидация).
	5. Юридическое закрепление объектов в государственной собственности.	5. Учет и инвентаризация государственного имущества.	5. Юридическое закрепление отчуждения объектов госсобственности.
		6. Проведение работ по реновации и сохранению объектов госсобственности.

2. Методические принципы формирования макроэкономической модели управления государственным имуществом в регионе. Развитие методической базы обеспечения сохранности государственного имущества.

Для выработки региональной политики повышения эффективности использования имущества на макроуровне предложен и разработан механизм построения системы матриц типа «затраты-выпуск». Разработка методических подходов к созданию модели осуществлена применительно к видам имущества и функциям органов регионального управления города Москвы. Применение этого методологического подхода направлено на проведение оптимизационных расчетов использования и развития городского имущества на различных уровнях управления, обеспечивающих совмещение функций формирования городского бюджета и удовлетворения градообразующих и социальных потребностей города. Этот механизм позволит создать систему оценки эффективности использования городского имущества в рыночных условиях, оптимизировать его структуру по видам и направлениям использования и согласовать ее с инвестиционной политикой города.

На макроуровне предполагается разрабатывать два вида матриц: базовую (аналитическую) и плановую. Аналитические матрицы отражают сложившееся состояние и структуру городского имущества и являются основой для расчета показателей, характеризующих фактический уровень обеспеченности города основными элементами имущественно-земельного комплекса. Плановые матрицы позволяют получить прогнозные значения анализируемых показателей, в зависимости от приоритетов социально-экономической политики города, условий их реализации и возможных изменений численности населения города.

На начальном этапе применения этого метода разработка матричных моделей будет направлена на определение объемов конкретного вида имущества для выполнения всех управленческих функций (включенных в данную матрицу), а так же полного перечня видов имущества для реализации конкретной управленческой функции. Кроме того, в рамках макроэкономической модели предполагается разработка аналитических и плановых матриц для оценки эффективности использования имущества, необходимого для удовлетворения основных потребностей города; учета динамики развития потребностей и их обеспечения вновь создаваемым имуществом в плановом периоде; дополнительной потребности в имуществе в связи с увеличением потребностей города в услугах или расширением предложений имущества по видам с возможным расширением коммерческого использования и др.

Следующим этапом формирования модели управления городским имуществом станет разработка трехмерных матриц с включением параметра времени. Разработка таких матриц открывает возможность накопления базовой информации по каждому элементу и матрице в целом, а также разработке моделей прогнозирования их развития.

При формировании информационной базы макроэкономической модели необходимо обеспечить совместимость информации по видам имущества, выполняемым функциям, уровням управления, организационным формам хозяйствующих субъектов и городской экономической системой, создание банка данных и информационно-аналитической системы.

В работе представлены экономико-математическая основа макроэкономической модели, ее структура, система имущественных балансов, разрабатываемых в рамках макроэкономической модели, возможные варианты управляющих воздействий на использование городского имущества, вытекающие из результатов балансовых расчетов.

Важное значение имеет вопрос сохранения и воспроизводства государственного имущества, в том числе с помощью страховых процедур. В настоящее время, например в городе Москве, на страхование городской недвижимости затрачиваются значительные бюджетные средства (в 2007 году - 1,5 млрд. руб.). Страховые выплаты городу составили не более 16% от внесенных взносов, в тоже время мировой опыт показывает, что страховщикам возмещается в среднем до 70% страховых взносов. На лицо явное завышение страховых тарифов и неэффективность страховых процедур.

В диссертационной работе разработаны методические предложения по совершенствованию процедур страхования городского имущества, повышению эффективности бюджетных затрат. В частности предлагается совершенствовать процедуры страхования городского имущества на основе введения солидарной ответственности арендодателя (города) и арендаторов за сохранность объектов нежилого фонда, перехода к расчету страховой стоимости объектов, исходя из их рыночной оценки, применения методов массовой оценки, стоимости нежилых помещений, мониторинга городских программ страхования и их оценка по комплексной системе показателей.

Рекомендованы к применению такие показатели как: коэффициент охвата потенциальных объектов страхования, соотношение страховых выплат и страховой премии, частота страховых случаев, коэффициент кумуляции риска, доля бюджетных средств в общем объеме страховых премий, тяжесть ущерба, коэффициент ущерба, тяжесть риска и др.

Рис. 1. Общая схема моделирования управления собственностью на региональном уровне

3. Совершенствование форм и методов управления государственным имуществом на региональном уровне в условиях стабильного экономического роста и реформы местного самоуправления (по результатам комплексного анализа итогов использования государственного имущества в 2000-2006 гг. в крупнейшем регионе РФ - г. Москве)

По своим абсолютным размерам доходы от использования государственного имущества Москвы велики и составили почти 68 млрд. руб. в 2006 г. (табл. 2), что может обеспечить покрытие до 50% расходов города на социальную поддержку или здравоохранение, или образование. Они в два раза превышают расходы на культуру, а также финансирование правоохранительной деятельности (по данным бюджета Москвы на 2006 г.).

За период 1995-2006 гг. доходы от использования собственности Москвы увеличились в 88 раз, в то время как доходы бюджета города только в 23 раза.



Таблица 3 Доходы бюджета г. Москвы от собственности (по данным Департамента экономической политики и развития г. Москвы) млн. руб.

	1995 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.	2004 г.	2005 г.	2006 г.	2007 г.*	1995-2006 в %
Доходы бюджета - всего	33521,6	195851,5	233396,2	281855,4	338504,1	393608,5	522218,7	756917,6	843234,7	в 23 раза
в том числе:
Доходы бюджета от собственности	771,6	18585,4	22490,3	28521,5	36448,4	36710,1	47476,1	67770,0	71772,5	в 88 раз
в том числе:
Дивиденды по акциям и доходы от прочих форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности субъектов РФ	8,7	233,2	310,7	690,2	623,0	433,9	941,7	730,2	730,2	в 84 раза
Проценты от предоставления бюджетных кредитов	-	-	-	413,8	694,5	711,4	1076,4	763,5	641,4	184,5
Арендная плата за земли	-	2024,3	2600,3	5183,7	9412,6	10880,7	10759,5	12140,6	12904,2	599,7
Поступления от продажи права на заключение договоров аренды за земли	-	-	-	2896,4	-	-	4570,5	6036,9	6000,0	208,4
Доходы от сдачи в аренду имущества	526,6	3272,4	5425,3	7415,2	11634,0	10108,0	13116,3	14847,1	15558,8	281,9
Доходы от реализации имущества**						1736,2	2048,0	3660,2	4791,4	210,8
Доходы бюджета от продажи квартир	1,4	12916,8	12609,5	10030,9	11659,3	11300,1	12030,2	22205,0	22603,6
Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ГУПов	-	-	-	210,5	231,2	273,1	402,8	1001,6	1200,0	475,8
Прочие доходы от собственности	234,9	138,6	1544,4	1680,8	2193,7	3002,8	2530,7	6384,9	7342,8	в 27 раз

* Закон г.Москвы от 27.06.2007 № 25

** с 1 января 2005 г. 100% зачисление в бюджет города Москвы (ранее - источник покрытия дефицита бюджета)

Доходы от имущества города Москвы поступают не только в городской бюджет, они являются источником формирования целевых бюджетных фондов развития территорий - административных округов, районов.

Использование городского имущества кроме прямых доходов в городской бюджет обеспечивает приток инвестиций, связанных с продажей городского имущества, выкупом нежилых помещений, инвестиционными контрактами.

Сложность состава и структуры городского имущества, его огромные масштабы и неоднородность делают очевидной необходимость совершенствования системы управления государственным имуществом города.

Основные принципы и направления совершенствования управления государственной и муниципальной собственностью в столице заложены в ряде долгосрочных концептуальных и нормативно-законодательных документов, принятых в 1998-2001 гг. (Концепция управления собственностью Москвы и взаимодействия с иными собственниками на территории города, Концепция управления интеллектуальной собственностью города (2001 г.), Закон города Москвы «О приватизации государственной и муниципальной собственности Москвы» и др.). Практические аспекты управления различными видами имущества, работой государственного сектора экономики столицы находят отражение в годовых программах Правительства Москвы, среднесрочных прогнозах социально-экономического развития столицы, постановлениях Правительства Москвы и распоряжениях Мэра.

Автором констатировано, что к настоящему времени в Москве: заложены основы для организации системы учета имущественных объектов в г. Москве, основу которой составляют реестры и кадастры; разработаны и ведутся отчетные и прогнозные балансы использования объектов нежилого фонда, государственных унитарных предприятий; сформирована система оценки рыночной стоимости имущества при осуществлении сделок с ним (приватизация, внесение вкладов в уставный капитал хозяйствующих субъектов, аренда и др.) и страхования городского имущества; внедрена система конкурсов и аукционов по определению ставок арендной платы и при продаже недвижимости и пакетов акций в процессе приватизации; реализуется принцип постепенного приближения ставок арендной платы за пользование объектами нежилого фонда к реально складывающимся на рынке аренды недвижимости; осуществляется реструктуризация государственных унитарных предприятий и пакетов акций города Москвы; установлены нормативы отчисления части чистой прибыли государственных унитарных предприятий; сформирована дивидендная политика в отношении открытых акционерных обществ, акции которых находятся в государственной собственности города Москвы.

Тем не менее, на сегодняшний день решены далеко не все вопросы, не все направления работы с городским имуществом кажутся однозначно очевидными.

Крайне сложной и требующей длительного решения является проблема формирования муниципальной собственности во внутригородских муниципальных образованиях. Методически и законодательно не решены вопросы принятия в городскую собственность имущества, принадлежащего частным и корпоративным собственникам (т.е. национализации). Еще один нерешенный в настоящее время вопрос - эффективное использование интеллектуальной собственности и научного продукта, созданных за счет средств бюджета города в рамках городского заказа.

Не получили распространения в столице такие формы управления имуществом как концессии, холдинги. Большие резервы кроются в сфере управления городским инвестиционным портфелем - акциями и долями в смешанных хозяйственных обществах, в которые город вложил свой капитал, так как до настоящего времени применяемые механизмы управления городским портфелем не позволяют получать весомого дохода в городской бюджет.

Наличие в собственности города контрольного пакета акций не всегда, к сожалению, обеспечивает эффективное управление акционерным обществом.

Есть и другие проблемы, связанные с эффективностью управления конкретными видами городского имущества.

На основе детального анализа сложившейся нормативно-правовой базы, а также практики управления структурными элементами городского имущественного комплекса автором сформулированы основные направления реформирования этого процесса:

1) развитие концептуальных основ региональной (городской) политики в сфере управления государственным имуществом, долгосрочное прогнозирование ее целей, задач и результатов на основе разработки в регионах взаимосвязанной системы долгосрочных документов по вопросам управления имуществом, включающей концепцию, среднесрочный прогноз, трехлетний финансовый план, программу приватизации, программу участия в смешанных хозяйственных обществах;

2) дальнейшее развитие методов и практических мер по обеспечению постоянного баланса между экономическим эффектом от использования государственного имущества и значимыми социальными результатами. В рамках данного направления необходимо проводить:

· разработку критериев для определения достаточного количества государственных учреждений и казенных предприятий, необходимых для решения социально-экономических, культурных, образовательных и иных задач города Москвы;

· установление оптимального соотношения между отчуждаемыми и остающимися в собственности города имуществом и активами, в том числе между нежилыми помещениями, находящимися в аренде, доверительном управлении, безвозмездном пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении.

3) оптимизация структуры, пропорций, процессов формирования государственного имущества г. Москвы.

В рамках данного направления основные усилия должны быть направлены на:

· интенсивное вовлечение в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности, организации учета, контроля и защиты прав города Москвы на объекты интеллектуальной собственности;

· формирование и законодательное закрепление перечня видов имущества, необходимого органам власти города Москвы для исполнения возложенных федеральным законодательством полномочий и с учетом особенностей, определенных Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

· выявление и вовлечение в хозяйственный оборот неиспользуемых помещений, находящихся на балансе дирекций единого заказчика и оформление на них прав собственности города Москвы;

· совершенствование механизмов и экономических обоснований решений Правительства Москвы о принятии имущества в городскую собственность, участии Москвы в создаваемых акционерных обществах;

4) вовлечение предпринимательского сообщества в процессы выработки и совершенствования региональной (городской) политики управления имущественно-земельным комплексом города;

5) всемерное развитие контрактных, конкурсных принципов в механизмах и системах управления государственным имуществом на региональном уровне;

6) усиление открытости процессов управления государственным имуществом, гласности и комплексом общественного контроля за использованием всех его элементов;

7) продолжение процессов передачи государственного имущества на муниципальный уровень в рамках процессов создания в РФ полноценных субъектов местного самоуправления с эффективной системой использования имущества;

8) постепенное формирование в регионах (крупных городах) развитого рынка земли, включая отработку механизмов его функционирования и развитие инфраструктуры;

9) поиск эффективных методов управления различными видами государственного имущества, адекватных их экономической специфике, в первую очередь: имущественными комплексами государственных унитарных предприятий; интеллектуальной собственностью; пакетами акций и долями в уставных капиталах акционерных обществ; городской казной, включая:

· дальнейшее развитие института управляющих имуществом города Москвы с расширением практики привлечения профессиональных управляющих и выбором управляющих на конкурсной основе с целью обеспечения получения городом как собственником прогнозируемых плановых экономических показателей от использования находящегося в собственности города Москвы имущества;

· развитие концессионного механизма управления государственным имуществом в инфраструктурных отраслях экономики города;

10) развитие нормативно-правового обеспечения процессов управления государственным имуществом, в рамках его «жизненного цикла» (приобретение имущества - использование - прекращение прав собственности). В связи с этим необходимо принятие законов и нормативных актов, регламентирующих вопросы управления имуществом города Москвы, к основным из которых относятся:

- закон города Москвы «О приватизации объектов государственной собственности города Москвы»;

- положение о распределении полномочий и взаимодействии органов исполнительной власти по управлению собственностью Москвы, в котором предусматривается передача непосредственного управления имуществом с учетом его отраслевой специфики территориальным органам управления;

- положение о порядке государственного управления находящимися в собственности города Москвы объектами, отнесенными к недвижимому культурному наследию.

В рамках программы законотворческих работ Правительства Москвы и Мосгордумы следует инициировать подготовку и принятие законов города Москвы: «О национализации имущества и принятии в собственность города Москвы имущества и имущественных комплексов», «О порядке управления объектами интеллектуальной собственности города Москвы в сфере науки и технологий, созданных с привлечением средств городского бюджета».

В работе сформулированы основные задачи управления структурными элементами городского имущественного комплекса.

К основным задачам управления государственными предприятиями и учреждениями относятся:

- реформирование государственных унитарных и казенных предприятий, относящихся к естественным монополиям или обеспечивающих жизнедеятельность города, безопасность и здоровье жителей или действующих в неконкурентном секторе экономики и выполняющих стратегически важные задачи, регулирование цен и тарифов которых на производимые товары (работы, услуги) осуществляется городом;

- усиление контроля за деятельностью руководителей (генеральных директоров, директоров) государственных унитарных предприятий города Москвы, назначением на должность, освобождением от должности в соответствии с порядком, утвержденным постановлением Правительства Москвы;

- осуществление мероприятий по государственной поддержке и повышению инвестиционной привлекательности государственных унитарных предприятий, в том числе за счет увеличения уставных фондов;

- разработка критериев и положения об участии государственных унитарных и казенных предприятий в выполнении государственного городского заказа, как системы участия города на рынке товаров и услуг.

Управление городскими земельными ресурсами осуществляется в направлении развития земельного рынка и формирования земельных участков, находящихся в собственности города Москвы, расширения практики предоставления земельных участков на торгах для реализации проектов коммерческого строительства и реконструкции жилых и нежилых объектов путем совершенствования нормативной правовой базы регулирования земельных отношений и методов управления земельными ресурсами.

К основным задачам управления земельными ресурсами относятся:

- переход к расчету арендной платы за пользование земельными участками по вновь заключаемым договорам аренды и договорам аренды земельных участков исходя из их кадастровой оценки;

- совершенствование системы установления понижающих коэффициентов к ставкам арендной платы за землю и льгот по земельному налогу с учетом кадастровой стоимости земли в городе Москве.

К основным задачам и мероприятиям по управлению городскими объектами нежилого фонда относятся:

- продолжение постепенного приближения ставок арендной платы за пользование объектами нежилого фонда к реально складывающимся на рынке недвижимости города;

- обеспечение приема и учета объектов жилого и нежилого фонда в комплексе с объектами инженерного и коммунального назначения, а также объектов культурного наследия, передаваемых из федеральной собственности в собственность города Москвы;

- проведение работы по приему в собственность города Москвы дошкольных образовательных учреждений, входящих в состав имущественных комплексов федеральных предприятий;

- развитие системы страховой защиты нежилого фонда, принадлежащего городу Москве, переданного в аренду, хозяйственное ведение и оперативное управление, путем страхования рисков его утраты, в том числе расширение практики страхования объектов, переданных в безвозмездное пользование и доверительное управление;

- продолжение политики восстановления нежилого фонда города путем строительства, комплексной реконструкции, капитального ремонта и реновации объектов нежилого фонда, находящихся в собственности города Москвы, в рамках сложившейся застройки города.

4. Методические и практические рекомендации по обеспечению эффективного управления новыми для российской экономики элементами имущественного комплекса регионов.

Расширение и усложнение состава имущественного комплекса региона требует адекватного совершенствования форм и методов коммерческого использования, прежде всего, новых видов имущества, в отношении которых еще не сложилось апробированных механизмов управления. К этим видам имущества относятся интеллектуальная собственность, информационные ресурсы, программные продукты, архивы, местная символика, нематериальные активы.

Ведётся активная работа по созданию различных баз данных, электронных версий архивных и библиотечных фондов, информация переводится с бумажных носителей в электронную форму.

В состав государственных нематериальных активов могут входить: исключительные права на изобретение, промышленный образец, промышленную модель; исключительные права на селекционные достижения; исключительные права на использование произведений науки, литературы и искусства; исключительные права на использование программ для ЭВМ, баз данных; исключительные права на использование объектов смежных прав (организация вещания, производство фонограмм); исключительные права на ноу-хау; исключительные права на товарный знак, знак обслуживания, на наименование места происхождения товаров; исключительные права на фирменное наименование. Наконец, необходимо помнить о существовании таких имеющих рыночную стоимость составляющих интеллектуальной собственности, как деловая репутация городской администрации (брэнд), коммерческие идеи и деловые связи, стиль и культура деловых взаимоотношений (имидж).

Практика хозяйственных отношений и зарубежный опыт свидетельствуют, что существует целый ряд форм коммерческого использования принадлежащей государству интеллектуальной собственности и нематериальных активов, которые