Теоретико-методологические основы формирования и развития услуг социальной защиты населения

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования определяется возрастающей значимостью становления качественно новых технологий и инструментов социальных услуг, адаптированных к условиям отечественной экономики. Это важно для сферы социальных услуг, сложившаяся система которой в России требует совершенствования. Она не обеспечивает полного учета современных мировых тенденций развития, реализацию интересов населения как потребителя услуг, интересов государства, призванного разрабатывать стратегию развития сферы социальных услуг и обеспечивать её осуществление на практике путем совершенствования денежно-финансовых инструментов и нормативов, интересов негосударственных структур, оказывающих социальные услуги и предлагающих их на рынок.

Решение проблем достижения консенсуса позиций трех сторон (потребителей социальных услуг, государства и субъектов сервиса) в рамках социально-ориентированной модели организации их взаимодействия представляется возможным только при разработке методологически выверенной теории и практики. В этой связи значимость избранной для научного изучения проблематики предопределяется рядом обстоятельств.

Во-первых, динамической трансформацией сферы социальных услуг в условиях рынка и действующего экономического кризиса (при проявляющихся негативных тенденциях этого процесса), растущей дифференциацией потребностей населения в услугах и варьированием возможностей их доступности и приобретения, в том числе финансовых.

Это подтверждает важность теоретического осмысления формирующихся в данной сфере отношений, необходимость оценки изменений в нормативной и ресурсно-финансовой базе, потребность в определения приоритетов предоставления социальных услуг.

Во-вторых, утратой в ходе рыночных преобразований в России социальных ориентиров при организации социального обслуживания населения, в связи с этим, возможности получения бедным и малообеспеченным его группами жизненно важных услуг. Это актуализирует обоснование направлений развития сферы социальных услуг и социальной помощи населению, создает условия для предоставления группам населения с низкими доходами необходимых услуг, определяет меру ответственности государства за развитие услугового сектора российской экономики в соответствии с социальными стандартами, стимулирует использование адекватных форм и методов государственного регулирования, а также негосударственных форм и механизмов предоставления услуг социальной защиты.

В-третьих, смещением акцентов в решении проблем социального обслуживания с федерального уровня на региональный и муниципальный, что предполагает наличие научно обоснованной парадигмы региональной системы развития сферы социальных услуг, дополненной системой управленческих решений и регулирующих мер по её совершенствованию.

В этой связи решение исследовательских задач методического и прикладного характера именно по указанным направлениям представляется актуальным, важным и своевременным.

Вышеперечисленные аргументы в пользу актуальности проблематики, избранной для диссертационного исследования, подтверждают её значимость и стратегическую направленность.

Разработанность темы исследования.

Многоуровневый характер формирования механизмов предоставления социальных услуг, предопределяет соответствующую направленность теоретико-методологических исследований и практико-прикладных проектов ученых, работающих в рамках данной проблемы.

Особенности российских условий развития экономической среды, в которой развивается сфера услуг, конкретизированы российскими учеными-экономистами: О. Иншаковым, Р. Капелюшниковым, А. Олейником, В. Полтеровичем, В. Радаевым, В. Тамбовцевым, Д. Фроловым, А. Шаститко. Факторы неэффективности сферы социальных услуг выявлены Э. де Сото, О. Бессоновой. Проблематика проектирования трансформационной экономики на региональном уровне, представлена в работах А. Гранберга, В. Игнатова, А. Кобилева, О. Мамедова.

Теория и методология структурной модернизации экономики России, в том числе сферы услуг, разработаны в трудах В. Белоусова, И. Блехцина, В. Золотарева, В. Иноземцева, Н. Кузнецова, Д. Львова, С. Любимова, Е. Ясина и др.

Проблема динамики экономики России, её социализации, в том числе в аспекте их регионализации проанализирована Л. Абалкиным, О.Белокрыловой, Е. Тишиным, Т. Игнатовой, Н. Кетовой, Ю. Колесниковым, В. Овчинниковым, Б. Плыщевским.

Вопросы эффективного функционирования сфер и отраслей региональной экономики, в том числе сферы услуг исследуются в работах С. Авдашевой, Н. Балабаевой, В. Бильчака, А. Войтенко, И. Германовой, Л. Гринкевича, В. Долятовского, А. Дружинина, Г. Клейнера, В. Кокорева, В. Садкова, В. Серова, В. Соловьёва, В. Федчука, Ф. Шахматова, В. Штундюка и др.

Подчеркивая значимость исследований ученых, концептуальный характер обоснованных подходов к решению сложных задач экономики сферы услуг, а также предлагаемых преобразований для повышения её эффективности, следует отметить слабость финансово - экономических и нормативных инструментов обеспечения указанных услуг и неразработанность одного из ключевых аспектов проблемы функционирования современной сферы социальных услуг в России (особенно в условиях действующего экономического кризиса) - недостаточную эффективность механизмов услуг социальной защиты и помощи населению, имеющему низкие доходы.

Дискуссионность проблематики, недостаточная исследованность вопросов функционирования сферы услуг социальной защиты и помощи населению и необходимость научного обоснования адаптированного для российских регионов механизма её развития обусловили выбор темы, постановку цели и этапных задач диссертационной работы.

Цель и задачи исследования.

Цель диссертационной работы заключается в разработке концептуальной содержательной модели механизма формирования и развития сферы услуг по социальной поддержке населения, отражающей наиболее значимые тенденции в её трансформации и возможности гарантированного предоставления населению социально значимых услуг, реализация которой позволит придать услуговому сервису социально-ориентированный характер и институциональную устойчивость путем интегрированного и комбинационного сочетания методических подходов, инструментов и технологий принятия действенных управленческих решений, и обоснования, с учетом этого, предложений по реализации данной модели в российских регионах.

Достижение поставленной цели предусматривает решение обширного диапазона задач:

1. Охарактеризовать теоретические аспекты, содержание, принципы и организационно-экономические формы и методы управления сферой услуг социальной защиты и помощи населению, в связи с чем:

- отразить эволюцию роли и места социальных услуг в теоретическом анализе системы социальной защиты и помощи населению;

- раскрыть экономическое содержание организационно-экономического механизма развития сферы социальных услуг в условиях наличия значительного числа граждан, нуждающихся в социальной защите и помощи;

- обосновать основные направления развития механизмов обеспечения услуг по социальной защите населению России на основе исследования мировой практики и опыта социальной защиты населения в организациях Российской Федерации;

2. Изложить трактовку авторской социально-ориентированной содержательной модели организационно-экономического механизма формирования услуг социальной защиты населения в условиях современной России через решение следующих задач:

- обосновать классификацию услуг социальной защиты по критериям функциональности, объектам, субъектам, платности и технологиям обслуживания;

- раскрыть объективную необходимость реализации принципа социально-гарантированного минимума предоставления услуг бедному населению, пенсионерам и семьям с детьми и уточнить правовые механизмы его обеспечения;

- предложить авторскую модель формирования социально - ориентированной системы обслуживания, позволяющую согласовать интересы населения и государственных управленческих структур, а также включить некоммерческие организации в процесс развития социального сервиса.

3. Представить институты системы финансового обеспечения услуг социальной защиты и интерпретировать возможности их использования в механизме формирования и развития социальных услуг, что предполагает трактовку следующих аспектов данной проблемы:

- выявить инструменты формирования финансовых ресурсов услуг сферы социальной защиты населения и предложить перспективные направления их развития;

- обосновать социально адаптированные нормативы услуг социальной защиты и помощи населению;

- предложить подходы к формированию социальных стандартов в механизме формирования услуг социальной защиты населения региона.

4. Обосновать систему институционально-управленческих решений, обеспечивающих, повышение эффективности услуг социальной защиты населения конкретизировав их по следующим направлениям:

- обосновать организационную регионально ориентированную систему функционирования учреждений сферы социальных услуг для пенсионеров и многодетного населения;

- предложить меры по совершенствованию организационной работы клиентских служб, консультирования и супервизорства в системе повышения эффективности инновационного обслуживания пенсионеров;

- предложить систему согласования партнерских интересов субъектов сферы социальных услуг, в том числе государственных и негосударственных учреждений социального сервиса и потребителей услуг.

5. Разработать предложения по повышению эффективности услуг социальной защиты населения:

- предложить организационные инструменты формирования эффективной системы социального страхования;

- обосновать меры по совершенствованию программных механизмов развития системы услуг бедному населению;

- разработать предложения по развитию негосударственных форм и механизмов предоставления услуг социальной защиты населения.

Объектом исследования является сфера социальных услуг и помощи населению, включающая органы государственного управления, обеспечивающие регулирование данной деятельности, конкретных потребителей услуг (субъектов социальной помощи), негосударственные структуры услугового сервиса, а также институты, способствующие предоставлению социально значимых услуг соответствующим группам населения.

Предметом исследования выступают экономические отношения в сфере социальных услуг населению, тенденции её развития, содержательные модели функционирования, инструменты и организационные механизмы формирования и развития региональной системы социального обслуживания, реализация которых направлена на обеспечение обоснованных потребностей населения, особенно малообеспеченного, в услугах социального характера.

Теоретическая и методологическая основа исследования

Многоаспектность проблемы механизмов формирования социальных услуг и помощи населению обусловила необходимость системного использования научных подходов, имеющих различные концептуальные основания и отраженных во многих теориях. К числу таковых относятся: фундаментальные положения теорий управления, теории потребления, теория развития социального рыночного хозяйства, вопросы общественного выбора конкретных благ и услуг, направления государственного финансового регулирования предоставления социально значимых услуг населению с низкими доходами, проблемы заинтересованных сторон.

Исследование проводилось в рамках системно-функционального подхода, позволяющего осуществить обобщение, интерпретацию и использование теоретических положений, научных принципов и концептуальных позиций, обоснованных ведущими отечественными и зарубежными учеными в сфере услуг и региональных экономических процессов в целях разработки механизмов формирования услуг социальной защиты и помощи населению.

Инструментарно-методический аппарат сформирован в контексте вышеизложенных подходов в рамках общего системно-функционального метода. При этом использованы такие приемы исследования, как сравнительные сопоставления, экономико-статистические группировки, расчетно-аналитические разработки, графические интерпретации.

Использование фундаментальных возможностей, разрешающих способностей и аналитической базы каждого из вышеперечисленных приемов, позволило обеспечить научную достоверность и репрезентативность итоговых результатов, выводов и рекомендаций диссертации.

Информационно-эмпирическую базу исследования составляют официальные данные Росстата Российской Федерации и органов государственной статистики Республики Дагестан, статистических сборников, ежегодников, ведомственных справочников, содержащих официальные фактические материалы, монографий по проблемам исследования, данные периодических изданий, а также информационных документов учреждения сферы социального обслуживания Республики Дагестан. Значительный объем информации, представленный в диссертации в авторской интерпретации, обобщен, прокомментирован и введен в научный оборот.

Нормативно-правовая база диссертационного исследования представлена рядом законодательных актов: Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, распоряжениями Президента Российской Федерации, а также законами Российской Федерации, нормативно-правовыми актами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и Республики Дагестан, государственными, региональными и муниципальными программами по развитию сферы услуг. Репрезентативность использованной в диссертации информации и нормативно-правовой базы, наряду с применением действенного аналитического инструментария, является аргументом, подтверждающим обоснованность теоретико-методологических результатов исследования и представленных практических рекомендаций.

Концепция диссертационного исследования заключается в научном обосновании авторской позиции относительно концептуальных вопросов формирования и развития услуг социальной защиты и помощи населению, как сложной организационно-экономической системы. Функция сферы социальных услуг отражает ответственность государства за защиту наименее обеспеченных слоев населения, в том числе бедных, пенсионеров, семей с детьми. В этой связи, механизм формирования социальных услуг и социальной помощи, в условиях действующей в России рыночной экономики, должен создавать условия по повышению доступности для населения регионов к гарантированному объему социально значимых услуг, при одновременной активизации действий негосударственных структур по обеспечению и совершенствованию социального обслуживания.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в концептуальном обосновании экономического содержания, структуры и организационно-экономического механизма формирования и развития услуг по социальной защите населения с позиций решения задач повышения их институциональной устойчивости, социальной ориентированности, адаптированности к быстроменяющимся потребностям целевых групп бедного населения, пенсионеров и семей с детьми и, с учётом этого, разработки предложений по внедрению в практику содержательных моделей, отражающих управленческие, финансовые варианты, инструменты, нормативы и технологии развития социально-услугового сервиса.

При этом:

1. Обоснованы теоретические позиции, характеризующие понятие «государство социальных услуг». Происходит переход государства к активной социальной политике, выражающейся в появлении таких функций, как предоставление социальных услуг малообеспеченному населению. Для этого типа государства свойственно уже не только удовлетворение индивидуальных потребностей в социальной защите, минимизация социальных рисков, но и активная социальная политика, направленная на создание социально комфортной жизненной среды, удовлетворение социальных потребностей, не регулируемых рынком.

2. Сформулированы основные тенденции развития сферы социальных услуг в России в 90-х годах XX и в начале нынешнего века. С одной стороны, позитивные: все больший учет учреждениями сферы услуг разнообразных потребностей населения по видам и формам обслуживания; установление прямых контактов с потребителями; реализация предпосылок взаимодействия государства и негосударственных организаций, действующего в сфере социальных услуг. С другой стороны, обосновано, что формирование сферы социальных услуг в современных условиях характеризуется рядом негативных тенденций: недостаточно благоприятным инвестиционным климатом, слабой управляемостью процессами трансформации сферы социальных услуг, недостаточной проработанностью региональной и муниципальной политики в отношении развития социальных услуг, сворачиванием сети учреждений социального сервиса.

3. Проанализированы современные трактовки понятия «социальные услуги», представленные в экономической литературе, и сделан вывод о содержании понятия «социальные услуги». Выделено две группы социальных услуг. Сущность социальных услуг первой группы можно определить исходя из их роли в формировании человеческого капитала, основного фактора производства и связать с совокупностью экономических отношений по формированию и развитию человеческого капитала. Социальные услуги второй группы представлены услугами социальной защиты и помощи населению, состоящими из услуг социально незащищенным гражданам для поддержания нормального уровня жизни.

4. Расширено понимание организационно-экономического механизма формирования социальных услуг и помощи пенсионерам, как сложной системы с множеством структурных элементов, диверсифицированными отношениями и многообразными связями. Представлено авторское понимание роли и значения клиентских и консультационных служб, а также супервизорства в повышении эффективности инновационного обслуживания пенсионеров;

5. Разработан алгоритм построения содержательных организационных моделей системы управления развитием сферы услуг семьям с детьми, реализация которых в деятельности реально действующих учреждений Республики Дагестан позволила бы обосновать целесообразность включения в данную модель четырех блоков: первый - определение цели и задач разработки планов развития сферы социальных услуг; второй - согласование интересов действующих субъектов социальных услуг при принятии управленческих решений; третий - информационно-аналитическое обеспечение решений; четвертый - управление развитием сферы социальных услуг (контроль за качеством предоставляемых услуг, санкции за нарушение стандартов обслуживания, контроль за исполнением целевых программ).

6. Представлена авторская парадигма инструментов финансирования сферы социальных услуг, базирующаяся на утверждении о необходимости формирования более совершенной базы нормативов и стандартов социальных услуг, предполагающих разделения процесса регулирования и модернизации этой сферы. Отражается ответственность государства и местных властей за бесплатное (частично платное) и качественное предоставление услуг по социальной помощи и поддержке населению, оплата которых осуществляется из бюджетных средств.

7. Разработаны предложения по повышению эффективности услуг социальной защиты населения, направленные на совершенствование организационных инструментов развития эффективной системы социального страхования, усиление значимости программных механизмов развития системы услуг бедному населению, повышению роли негосударственных форм и льготных механизмов предоставления услуг социальной защиты населения.

Теоретическая значимость результатов исследования определяется следующими позициями:

- предложенными авторскими подходами к решению проблемы повышения эффективности механизмов развития сферы услуг по социальной защите и помощи населению, которые являются концептуальной основой дальнейшего развития теории управления и могут служить теоретической базой для разработки содержательной модели управления на федеральном и региональном уровне, модернизации системы социального сервиса;

- формированием методической базы экономического анализа функционирования сферы услуг по социальной защите и помощи населению, диагностики финансовых вариантов, средств, нормативов и технологий развития социально-услугового сервиса в территориально-локализованной региональной подсистеме комплекса.

Практическая значимость исследования состоит в следующем:

- разработка механизма функционирования сферы социальных услуг по социальной защите и помощи населению может быть использована в экономической практике при обосновании региональных программ развития данной сферы;

- предложенные принципы, а также методический инструментарий целесообразно использовать при разработке документов законодательного, нормативного, программного характера, определяющих направления государственной поддержки сферы социального сервиса территориальных структур Северного Кавказа;

- теоретические выводы и обобщения, представленные в диссертации, могут применяться в учебном процессе для совершенствования программного обеспечения преподавания таких учебных курсов, как: «Управление сферой услуг», «Рынки услуг», а также ряда спецкурсов по проблематике регулирования сферы социальных услуг в условиях рынка.

Апробация результатов. Результаты научного исследования апробированы по ряду направлений: представлены в опубликованных монографиях и статьях, а также выступлениях на научных и научно-практических конференциях. Наиболее значимые положения диссертационной работы отражены в многочисленных докладах соискателя на 4 международных, 3 общероссийских, 3 региональных, 5 межвузовских научно-практических конференциях, симпозиумах и семинарах в городах: Москве (2008г.), Пензе (2009 г.), Махачкале (2006-2010 гг.). Автор принимала участие в разработке проектов законодательных и нормативных документов по вопросам регулирования и стимулирования развития региональной сферы услуг по проблемам формирования муниципальных систем общественного обслуживания. Материалы диссертации используются при чтении лекций, проведении практических занятий, организации тестирования в рамках учебного процесса по дисциплинам «Экономическая теория» и «Региональная экономика» ГОУ ВПО «Дагестанский государственный педагогический университет».

1. Теоретико-методологические основы формирования услуг социальной защиты населения

В современный период в России формируется специфический механизм социальной защиты и помощи населению, который определяется многими факторами, в частности социально-экономическим развитием страны и отдельных ее регионов, ментальностью и образом жизни людей, поликультурной средой обитания, усилением социальной дифференциации.

В настоящее время отечественную систему социальной защиты населения характеризуют следующие основные черты. Во-первых, высокая степень ее участия в функционировании государства и слабое участие институтов гражданского общества, особенно самого населения. Во-вторых, несистемность и противоречивость нормативных правовых актов, регулирующих деятельность данной системы, их несоответствие тенденциям развития российской и международной практики. В-третьих, дефицит ресурсов в бюджетах всех уровней для финансирования мероприятий социальной защиты. В-четвертых, недостаточно экономичное использование финансовых ресурсов для обеспечения социальной защиты, вследствие дублирования функций различными административными структурами, нецелевых затрат, прямых потерь и отсутствия эффективного механизма мониторинга социальных трансфертов на федеральном и региональном уровнях. В-пятых, социальная защита населения строится преимущественно на началах социального обеспечения и характеризуется неразвитостью систем социального страхования и социальной самозащиты граждан. Существуют множество видов и форм социальных пособий, а также категорий их получателей, однако при этом преобладает безадресный порядок предоставления социальных пособий, основанный на категорийном подходе определения реципиентов. Нет обоснованных критериев и стандартов предоставления социальных пособий, адекватных характеру защищаемых социальных рисков, а так же отсутствует эффективный оперативный контроль за выделением контингентов получателей пособий, за своевременным и в требуемом объеме предоставлением последних. Размеры пособий недостаточны для обеспечения доходов населения, а также ограничена доступность и не полностью удовлетворяется спрос на социальные выплаты.

Для теоретического анализа системы социальной защиты, по мнению автора диссертации, может быть применена структурно-функциональная методология Т. Парсонса. В рамках этой методологии сформулирован инвариантный набор функциональных проблем, от решения которых зависит устойчивость социальной системы: адаптации системы к внешним объектам (социальные системы в проявлении своих эмержентных свойств могут проявлять признаки самостоятельного живого организма); целедостижения (система способна определять и достигать поставленную цель); интеграции (стремление системы связать и согласовать свои компоненты и функции); воспроизводство структуры и снятия напряжений (система после акта флуктуации или направленной флуктуации, переживают фазу функциональности, т.е. «система сохраняет саму себя» и «система обновляет»). С другой стороны, система должна контролировать поведение своих участников, чтобы максимально мобилизовать их усилия для реализации общих интересов.

Э. Гидденс считает, что социальные системы состоят из практик, организованных как взаимозависимость субъекта действия и группы. Их взаимодействие происходит во времени и пространстве, поэтому социальные системы можно интерпретировать как структурные поля, где агенты занимают определенные позиции по отношению друг к другу. Понятие системы связано с понятиями правил и ресурсов - структурных составляющих социальных систем.

Используя методологию системного подхода, систему социальной защиты можно охарактеризовать, как: адаптивную, целедостигаемую, интегративную, развивающуюся, нормативную, ресурсную, открытую, сложную, самоуправляемую.

Систему социальной защиты рассматривают также как «модель жизни» (О. Данкан, Л. Шноре, Р. Парк), а ее развитие с точки зрения полипарадигмального подхода (Н. Элиас, П. Бурдье, Э. Гидденс, А. Турен, П. Штомпка). Авторы данных теорий стремятся не разделять человека и его деятельность, структуры и процессы общества.

Период социального реформирования общества, когда происходят изменения всех общественных структур, П. Штомпка называет социальной травмой. Важность данной концепции в том, что система социальной защиты рассматривается как доступный фонд социальных ресурсов, которые расходуются при наступлении определенной травмирующей ситуации. Именно это и характерно для современной России. Система социальной защиты в этом случае оперативно вмешивается в процесс восстановления целостности травмированной социальной системы.

Важным этапом развития систем социальной защиты является период посткейнсианского этапа - определяющей является концепция социального рыночного хозяйства (Л. Эрхард). Этот тип экономической модели рыночных отношений не отрицает государственное вмешательство в экономику. Но предполагает, что обеспечить эффективную поддержку социально незащищенных слоев можно только в условиях экономического роста. Социальная защита, по Л. Эрхарду, функция экономики, а не государства.

В отличие от этого в России сторонники рыночных реформ, говоря о социальной защите населения, понимают ее как категорию, не связанную с рынком, и подразумевают под ней защиту населения от «ударов» рынка.

Взгляды на формирование системы социальной защиты населения в целом послужили для создания общетеоретических основ идеи социального государства. Теория социального государства была заложена в работах классиков экономической мысли - А. Смита, Дж. Кейнса, Ф. Хайека, М. Фридмена, Дж. Бьюкенена. Проблема государственного контроля над системой социальной защиты нашла свое отражение в работах сторонников неоклассического воззрения А. Маршалла, А. Пигу. Отдельные положения экономической теории благосостояния представлены теорией экономической оптимальности В. Парето. Соотношение социальной справедливости с категориями равенства и свободы исследовались М. Фридменом и Дж. Ролзом.

В настоящее время теоретики социального государства современный этап его развития обозначают как «государство социальных услуг». По их мнению, происходит переход государства к активной социальной политике, выражающейся в появлении таких функций, как предоставление социальных услуг и обеспечение занятости. Для этого типа государства свойственно уже не только удовлетворение индивидуальных социальных потребностей в социальной защите, минимизация социальных рисков и пр., но и активная социальная политика, направленная на создание социально комфортной жизненной среды, удовлетворение социальных потребностей, не регулируемых рынком, создание полезностей для всего государства. Данный тип социального государства и называют государство социальных услуг (Калашников С.В.).

Принятие государством на себя ответственности за уровень благосостояния всех граждан, стремление достичь равенства в высоком уровне жизни обусловливают появление у государства таких функций, как государственное регулирование и необходимое пополнение из бюджета страховых фондов, оказание социальной помощи при страховых случаях, защита от нестраховых рисков, перераспределение доходов, стимулирование социальной ориентации экономики.

В настоящее время наряду с понятием «социальная защита» используются, такие, как «социальное обеспечение», «социальная помощь», «социальная поддержка». В диссертационной работе выделены три подхода к определению понятия «социальная защита».

Первый определяет ее как одно из направлений социальной политики государства и его институтов, обеспечивающее предоставление индивиду возможностей для самоопределения и самоутверждения в жизни и максимально возможных условий материального достатка.

Второй трактует социальную защиту как совокупность законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий гражданам, которые стимулировали бы стремление к эффективному труду для достижения социально приемлемого уровня жизни и обеспечивали бы соблюдение их важнейших социальных прав.

Третий подход отождествляет категории «социальная защита» и «социальная поддержка», включая сюда помощь не только государственных и общественных организаций, но и семьи, друзей, соседей и т.д.

Существуют определения социальной защиты как оказание помощи (социальная помощь) отдельным людям, социальным группам или слоям населения с целью удовлетворения их потребностей, необходимых для нормальной жизнедеятельности в условиях конкретного общества и конкретной ситуации, а также как создание благоприятных условий их жизнедеятельности.

Социальную защиту можно предоставить как систему законодательных, экономических и социальных гарантии для создания условий жизнедеятельности, во - первых, трудоспособным гражданам за счет эффективного трудового вклада и, во - вторых, оказание необходимой социальной помощи отдельным индивидам или группам населения, которые не имеют возможности собственным трудом обеспечить себе существование в тех или иных формах за счет общества. В нее входит деятельность государства, органов местного самоуправления, специализированных учреждений, общественных организации по созданию благоприятной для человека окружающей среды, охране материнства и детства, оказанию помощи семье, охране здоровья граждан, профессиональной подготовке граждан, содействию занятости, охране труда, регулированию заработной платы и доходов населения, обеспечению граждан жильем, регулированию права собственности граждан, материальному обеспечению и обслуживанию нетрудоспособных и других нуждающихся в социальной поддержке граждан.

В работе обращено внимание на понятие «услуга». Действующие определения социального обслуживания населения недостаточно отражают всё многообразие отношений в этой сфере, главным образом в силу различного толкования закрепленных в законах общих требований по ряду принципиальных вопросов, связанных с содержанием понятий «социальное обслуживание», «социальные услуги», «социальная помощь», «меры социальной поддержки».

Существуют два основных подхода к пониманию сущности услуг социальной защиты:

1. Это социальное обеспечение граждан и членов их семей, трансформированное к новым социально-экономическим условиям.

2. Это социальная помощь, оказываемая отдельным категориям граждан и их семей в виде предоставления социальных выплат, натуральной помощи и социальных услуг и имеющая адресный характер.

Рассмотрение сущности социальной защиты позволяет представить ее в качестве целостного образования, состоящего из совокупных компонентов (частей), взаимодействующих и взаимосвязанных не только друг с другом, но и с внешней средой. Аналогично можно сформулировать и систему социальных услуг. Система социальных услуг, являясь комплексной системой, имеет определенную структуру (рис. 1).

Особенность услуг по социальной защите и помощи населению выражается, прежде всего, в том, что это форма распределения материальных благ не в обмен на затраченные усилия в процессе трудовой деятельности, а в целях удовлетворения физических, социальных и иных потребностей стариков, больных, многодетных семей, безработных, лиц, имеющих минимальные доходы, т.е., тех, кто не способен самостоятельно обеспечить достойную жизнь себе и своей семье.

В состав системы услуг по социальной защите населения включаются следующие подсистемы:

- объекты социальной защиты - граждане и члены их семей, на которых непосредственно распространяется социальная защита населения, а также лица, оказывающие социальные услуги (социальные работники);

- формы и технологии обслуживания социальной защиты;

- субъекты, т.е. органы, предоставляющие услуги по социальной защите населения (государство, общественные организации, Благотворительные фонды);

- источники финансирования услуг;

- программы социальной защиты населения, в том числе программы адресной социальной помощи, предоставляющие собой систему мероприятий и услуг организационного, экономического, социально-психологического и иного характера с указанием сроков реализации и ответственных исполнителей.

Структура системы услуг социальной защиты обширна и включает следующие компоненты: социальную работу, социальную поддержку, социальное страхование, социальную помощь, реабилитацию и адаптацию, социальные льготы и гарантии, самозащиту и самопомощь, социальный контроль.

Особенностью структуры социальной защиты является то, что её элементы одновременно являются социальными институтами и основными функциями данной системы.

Под экономической моделью социальной защиты можно понимать сложившиеся принципы организации и функционирования ее программ в той или иной стране.

В диссертации проанализированы модели организации социальной защиты в скандинавских странах, Бельгии, Германии, Нидерландов. Дании, Италии. Выделены особенности процессов социальной защиты стран Испания, Португалия и Греция. Отдельно дан анализ проблем социальной защиты в США.

Рис. 1. Классификация услуг социальной защиты по критериям функциональности, объектам, субъектам, платности и технологиям обслуживания

Для России и в ее Концепции модели социальной защиты необходимо обеспечить сочетание опыта европейских моделей и американской системы децентрализованных программ.

В диссертации дана оценка опыта социальной защиты населения в регионах и организациях Российской Федерации. Охарактеризованы методы и формы оказания социальной помощи такими крупными организациями России.

2. Формирование и развитие инновационных механизмов реализации услуг по социальной защите пенсионеров

Действующие нормативные акты позволяют осуществить программы реформирования Пенсионного фонда и создать комбинированную (распределительную и накопительную пенсионные системы) пенсионную систему, включающую три уровня пенсионного обеспечения граждан. Государственное пенсионное страхование остается ведущим элементом системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования.

Обосновано, что факторами, обеспечивающими стабилизацию финансового положения пенсионной системы служат - более жесткая привязка размера пенсионных выплат к величине поступлений в Пенсионный фонд; учет ожидаемой продолжительности жизни пенсионера при назначении пенсии и стимулировании более позднего выхода на пенсию через систему условно-накопительных и именных накопительных счетов; обеспечение более четкого разграничения обязательств по финансированию страховых пенсий и других пенсионных выплат между Пенсионным фондом России и другими источниками, включая федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды. Увеличение сбора страховых взносов в результате внедрения системы условно - накопительных и именных накопительных пенсионных счетов. Для повышения финансовой устойчивости пенсионной системы предполагается проведение ряда дополнительных мероприятий: повысить собираемость пенсионных взносов, главным образом за счет расширения базы плательщиков; оптимизировать технику доставки пенсий, используя современные технологии, что должно привести к ускорению оборачиваемости пенсионных средств. Также необходимо провести серию комплексных расчетов и дополнительных исследований вариантов дальнейшего реформирования пенсионной системы и по их результатам пересмотреть основные параметры периода - его начало и окончание, последовательность дальнейших шагов, ставки отчислений, направляемых на финансирование накопительных пенсий и при разработке законодательных актов основываться на результатах этих исследований.

От выполнения основной задачи пенсионной реформы неотделимо и решение иных сопутствующих и вытекающих из ее сути вопросов. В данном контексте наиболее приоритетной следует признать задачу по повышению качества обслуживания населения в территориальных органах Пенсионного фонда Российской Федерации. Важнейшей ее модернизационной частью является создание клиентских служб. При новой модели информирование застрахованных лиц и взаимодействие со страхователями является важной составляющей понимания обществом целей пенсионных преобразований и успешной адаптации к современным условиям каждого человека. Вопрос совершенствования, оптимизации приема населения в территориальных органах Пенсионного фонда с введением клиентских служб получил принципиально новое звучание.

Основными целями создания клиентских служб являются следующие: повышение качества пенсионного обслуживания; оказание квалифицированной помощи пенсионерам и застрахованным лицам; оптимизация процесса документооборота; обеспечение доступа к базам данных и внедрение современных информационных технологий; оперативное консультирование страхователей; «прозрачность» работы специалистов; конфиденциальность общения.

Модернизация работы клиентских служб предполагает: запуск проекта по созданию мобильных клиентских служб - системы современного сервиса, которой смогут воспользоваться сельские жители, изменения и в работе уже существующих залов для приема граждан в региональных управлениях фонда (в частности установление инфоматов), внедрение электронных очередей.

В целях повышения качества обслуживания деятельность модернизируется таким образом, что они смогут принимать до тысячи человек в день по вопросам льготных выплат и пенсий по вопросам ежемесячных денежных выплат и пенсий. Благодаря работе клиентских служб решаются 99,9% вопросов и нынешних и будущих пенсионеров, и граждан, имеющих право на получение льгот.

В Дагестане республиканское отделение Пенсионного фонда обслуживает порядка полумиллиона пенсионеров. Нововведения позволили вывести обслуживание пенсионеров на качественно новый уровень, сделав его максимально оперативным и профессиональным. Если в 2006 году на приеме в клиентской службе только центрального аппарата дагестанского отделения Пенсионного фонда побывало свыше 15 тысяч человек, то в 2009 году этот показатель составил около 10 тысяч.

Важной чертой работы с отдельными клиентами, в частности с пожилыми людьми, является оценочный анализ. Оценочный анализ - это продолжительный процесс, целью которого является понимание людей во взаимосвязи с окружающей их средой: это основа планирования того, что необходимо сделать, чтобы сохранить, улучшить или изменить состояние человека или окружающей его обстановки. Традиционно оценочный анализ в социальной работе стремится следовать по пути, ведущему к источникам (ресурсам), а не по пути потребностей, т.е. разрабатываются модели, разделяющие цели и средства. В работе обосновано, что хорошие практические результаты вытекают именно из широкого, всеобъемлющего оценочного анализа, а не узкого, ориентированного лишь на социальные услуги. Такой более широкий подход позволяет увидеть недостатки системы услуг и возможно, устранить их. Важной частью модернизации является введение междисциплинарного оценочного анализа. Менеджер (тот, кто руководит работой с конкретным клиентом) организует и координирует проведение междисциплинарного оценочного анализа. В случае оценки здоровья пожилых людей, это может происходить на дому, в дневном центре или больнице. Динамика данного вида анализа предполагает взаимодействие различных профессионалов (трудотерапевты, физиотерапевты, врачи общего направления, районные сестры, средний обслуживающий персонал, социальные работники).

В реальности, конечно, следование принципу удовлетворения потребностей невозможно, если не хватает ресурсов. В социальной работе служащие всегда находятся в ситуации, когда потребности превышают средства, поэтому службы при оказании услуг должны придерживаться принципа приоритета.

Новыми формами технологий социальной работы с клиентами являются консультирование и супервизорство. Социальное консультирование - технология оказания социальной помощи путем целенаправленного информационного воздействия на человека или малую группу.

Консультирование должно опираться на процесс аксикреации. Аксикреация - это порождение, формирование и закрепление у человека или группы новых ценностей, а также регенерация, переосмысление и принятие переосмысленных прежних ценностей.

Супервизорство - новое для России направление работы с профессионалом, целью которого является увеличение целенаправленности профессиональных действий, повышение квалификации и повышение степени удовлетворенности собственной работой. Предметом супервизии выступает анализ осознаваемых и неосознаваемых потенциальных возможностей специалиста, в особенности, если он работает с клиентами.

В нашей стране супервизорский институт только начинает развиваться, отдается предпочтение групповой супервизии, а индивидуальные супервизии в проекте. Супервизорство предъявляет повышенные требования к квалификации работника. Наиболее сложной характеристикой, которой должен обладать супервизор, является способность одновременно в процессе работы видеть перспективы, иметь в виду проблемы клиента, с которыми пришёл социальный работник, и самого социального работника, не теряя из фокуса внимания собственный внутренний процесс и взаимодействие с клиентом здесь и сейчас.

3. Совершенствование организационно-экономического механизма оказания услуг семьи и детям

В современном мире реализуется широкий спектр достаточно эффективных моделей по социальной защите детей. Российской практикой накоплен определенный опыт социальной помощи несовершеннолетним, нуждающийся в обобщении и систематизации.

В современной России был предпринят широкий спектр социально-экономических и правовых мер в аспекте реализации Конвенции ООН о правах ребенка, создан специальный механизм контроля за соблюдением принятых обязательств. Фундаментально изменилась законодательная база социальной защиты детства.



Рис. 2

Наиболее характерной тенденцией развития современной российской системы социальной защиты детства является более детальная дифференциация объектов социальной помощи, в частности, переход к социальной защите конкретных детей, находящихся в наиболее трудной жизненной ситуации, оказании им адресной помощи, расширение субъектов помощи, а также аспекты перехода патерналистской, преимущественно государственной политики, к сочетанию государственной помощи детям с третьим сектором и общественными организациями. Определив главную проблему - неблагополучие семьи, разработан алгоритм действий по ее решению.

Республика Дагестан отличается наличием большого количества многодетных семей. Развитие детей в многодетных семьях нуждается в первоочередном внимании общества. Социальная незащищенность таких семей, постоянное снижение уровня жизни создают пессимистически настроенное социальное самочувствие. Отмечается низкий уровень санитарной культуры многодетной семьи: 53,8 % семей относятся к группе риска.

Таблица 1. Территориальные учреждения социального обслуживания семьи и детей в Республике Дагестан

Вид учреждения	2006	2007	2008
Центр социальной помощи семье и детям	22	21	15
Центр психолого-педагогической помощи населению	3	3	2
Центр экстренной психологической помощи по телефону	1	1	1
Социально-реабилитационный Центр для несовершеннолетних	7	8	7
Социальный приют для детей и подростков	1	1	1
Реабилитационный Центр для детей и подростков с ограниченными возможностями	13	14	13
Центр социального обслуживания населения
в них отделений по работе с семьей и детьми	53	53	53
Другие учреждения социального обслуживания семьи и детей (Дом-интернат для умственно отсталых детей «Забота»)	3	8	15
Всего	102	100	93

Возникла и усугубляется проблема детей-инвалидов. Проводимые в России государственные меры демографической политики, помощи семьям с детьми, в том числе с детьми с ограниченными возможностями носят разрозненный, малоэффективный характер и не учитывают семей в комплексе. Медицинская реабилитация оставляет желать лучшего.

В Республике Дагестан принимаются меры по повышению уровня и качества работы по решению проблем детей с ограниченными возможностями. Создана и действует сеть государственных учреждений социального обслуживания семьи и детей. Создано 14 реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями. В течение 2009 года осуществлялась социальная реабилитация (в республике сложилась определенная система проведения социальной реабилитации детей-инвалидов) более 17 тысяч детей с ограниченными возможностями с оказанием более 140 тысяч услуг. В рамках реализации мероприятий по направлениям «Семья с детьми-инвалидами» подпрограммы «Дети и семья» федеральной целевой программы «Дети России» в 2009 году из средств республиканского бюджета Республики Дагестан выделено 70,3 млн. руб. на содержание реабилитационных центров для детей и подростков с ограниченными возможностями и Дома-интерната для умственно отсталых детей, приобретение оборудования и инвентаря, осуществление капитального ремонта. Это позволило значительно улучшить условия проживания детей и подростков, внедрить новые реабилитационные технологии, увеличить численность обслуженных детей - инвалидов.

Таблица 2. Численность детей - инвалидов, получающих социальные пенсии

	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009
Всего число детей-инвалидов до 18 лет, получающих социальные пенсии, тыс. человек	26,9	28,7	29,6	31,7	32,2	31,0	31,9
Средний размер назначенных социальных пенсий (с учетом компенсационных выплат), руб.	1073,1	1230,5	1358,6	1965,1	2134,5	3221,1	3355,3

В специальных (коррекционных) классах в общеобразовательных школах и школах-интернатах общего типа, подведомственных Министерству образования, науки и молодежной политики Республики Дагестан, обучается 1 660 детей-инвалидов, 2 095 детей-инвалидов обучается на дому, 983 ребенка - в коррекционных классах. Одновременно для детей с проблемами в развитии функционируют: 10 специальных (коррекционных) школ и школ - интернатов и один детский дом, из них 8 образовательных учреждений восьмого вида для обучения и воспитания детей с умственной отсталостью, школа - интернат первого вида для тотально глухих детей, школа - интернат второго вида для слабослышащих и позднооглохших детей, школа - интернат третьего - четвертого видов для слепых и слабовидящих детей. В указанных учреждениях обучается и воспитывается 2 169 детей.

Возникла необходимость перехода от количественных показателей к качественным изменениям в социальном обслуживании семьи и детей.

Предлагается следующая схема взаимодействия учреждений социальной поддержки.

Появление «новых бедных», усиление процессов социального отторжения - это вызовы, которые стимулировали поиск более эффективных технологий социальной работы по профилактике семейного неблагополучия и помощи семье и детям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.

В Республике Дагестан большую работу с семьями и детьми, попавшими в трудную жизненную ситуацию, проводит республиканский Центр социальной помощи семье и детям (ЦСПСиД) совместно с заинтересованными учреждениями и организациями с целью профилактики неблагополучия семьи.

Рис. 3. Структурная схема взаимодействия учреждений социальной поддержки семьи и детей



Рис. 4. Взаимодействие ЦСПСиД на базе единого реабилитационного пространства социозащитного учреждения и заинтересованных структур по работе с семейным неблагополучием

Предлагается более совершенная технология оказания социальной поддержки и социального обслуживания Центром. Была выстроена схема, в рамках которой обновились подходы и функциональные обязанности субъектов, обслуживающих семью и детей. Приоритетом данной модели является использование нестационарных форм работы, краткосрочная реабилитация, в процессе которой ребенок и родитель не успевают потерять друг друга.

Предложено усилить комплексную деятельность Центра на базе единого реабилитационного пространства.

4. Развитие государственных бюджетно-финансовых инструментов и стандартов обеспечения услуг социальной защиты населения

Субъекты Российской Федерации с низкой бюджетной обеспеченностью вынуждены регулировать социальные расходы с помощью механизма бюджетного регулирования. В связи с этим формирование финансовых нормативов, по мнению обоснованному в диссертации, должно происходить с учетом следующих условий:

1. Максимально возможное использование существующих законодательных и подзаконных актов, прямо или косвенно определяющих материально-вещественные показатели социальных норм и нормативов ("минимальный социальный стандарт").

2. Возможность разработки законодательных актов, регламентирующих неурегулированные вопросы финансирования социальной сферы.

3. Необходимость учета основных социально-экономических и природно-географических особенностей отдельных районов и территорий внутри субъектов Федерации.

4. Объективность подхода в определении финансовых нормативов применительно к конкретным районам и городам.

5. Применимость единых для всех районов и городов корректирующих коэффициентов ("бюджетных ограничителей"), отражающих уровень доходов, в случае невозможности выполнения всех законодательных актов, затрагивающих социальную сферу (в финансовом обеспечении).