Земельные отношения в России: трансформация и механизм регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

На правах рукописи

08.00.01 - Экономическая теория

Автореферат

диссертации на соискание учёной степени доктора экономических наук

ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИИ: ТРАНСФОРМАЦИЯ И МЕХАНИЗМ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Хлопцов Д.М.

Томск - 2010

Работа выполнена на кафедре политической экономии Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Томский государственный университет»

Научный консультант: доктор экономических наук, профессор

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор

Нехорошев Юрий Сергеевич доктор экономических наук, профессор Руди Людмила Юрьевна

доктор экономических наук, профессор Шабашев Владимир Алексеевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Новосибирский государственный университет»

Защита состоится 24 июня 2010 г. в 14 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 212.267.11 в ГОУ ВПО «Томский государственный университет» по адресу: 634050, г.Томск, ул. Герцена, 2, корпус 12, ауд. 121.

Отзывы на автореферат присылать по адресу: 634050, г.Томск, пр. Ленина, 36, диссертационный совет Д 212.267.11.

С диссертацией можно ознакомится в Научной библиотеке ГОУ ВПО «Томский государственный университет» по адресу: 634050, г.Томск, пр. Ленина, 34 а.

Автореферат разослан «___» __________ 2010 года

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат экономических наук, доцент Е.В. Нехода

1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Россия располагала и продолжает располагать самым огромным национальным земельным богатством в мире, которое может являться прочной базой решения социально-экономических и политических проблем в стране. Поэтому, как в прошлом, так и сегодня, одни из самых острых проблемных ситуаций в России сфокусированы в сфере земельных отношений. Долговременное отсутствие многообразия форм собственности на землю в России сменилось в настоящее время формированием и активным развитием рынка земли и ощущением всевластия частной земельной собственности. В период переходной экономики России главный акцент как в теории, так и в практике, был отдан признанию необходимости частной собственности на землю и формированию нового слоя землевладельцев. Однако трансформация земельных отношений наряду с положительными эффектами развития разных форм собственности на землю, выявила и некоторые опасные для народного хозяйства тенденции, не позволяющие игнорировать роль государства. Острые проблемы частного, порой хищнического землепользования, проблемы земельного налогообложения, регулирования земельных отношений на микро- и макроуровне в условиях рыночного типа хозяйства ставят новые методологические и концептуально-теоретические исследовательские задачи в области земельной политики.

В новых условиях современной России нужны комплексная интегрированная земельная политика, полноценные и эффективные земельные отношения, способствующие созданию стимулов для инвестиций и новых рабочих мест, обеспечивающие надежное основание для принятия решений, достижения реального партнерства между государственным и частным сектором экономики, для улучшения качества жизни, в том числе в части гарантий прав собственности и предоставления услуг.

Степень научной разработанности проблемы. Фундаментальная наука «экономическая теория» не имеет отраслевой привязки и является универсальной. Основу методологического инструментария исследования земельных отношений составляют работы классиков экономической науки, и в первую очередь Адама Смита, Давида Рикардо, Ж.Б. Сэя, А. Маршалла, Д. Милля, В. Петти, Й. фон Тюнена, Викстеда и Викселля, Г. Хоттеллинга и др. Именно этими учеными была создана и развита фундаментальная теория земельной ренты.

В России проблемами регулирования земельных отношений и землепользования начали заниматься позднее, чем на Западе. Однако еще в XIX веке рядом русских статистов, инженеров и эконом-географов (К.И. Арсеньев, Н.И. Надеждин, М.С. Волков, М.Н. Соболев) были подготовлены доклады и планы, карты многих российских регионов, главным образом для целей территориального устройства и рационального землепользования в масштабах всей страны. Отечественную науку в вопросах земельных отношений отличает уникальность трансформации отношений собственности на землю, огромный размер и состав земельного фонда России. Пионером развития административных методов регулирования и планировки землепользования в СССР признанно считается А.П. Иваницкий и его последователи П.Н. Першин, М.Я. Гинзбург, А.Н. Сысин, В.В. Владимиров и др. Научные проблемы повышения эффективности использования и рационального землепользования в 1960-е годы встали в СССР так остро, что в 1968 году на страницах журнала «Вопросы экономики» была объявлена дискуссия по данному вопросу, а по ее итогам прошли обсуждения в Президиуме АН СССР, Отделении экономики АН СССР, в Академии общественных наук и других учреждениях. Среди ведущих специалистов в данной области в те годы можно смело назвать академика Струмилина С.Г., академика Хачатурова Т., академика Федоренко Н.П., экономистов Виленского М., Смирнова П., Стерна В., Бронштейна И., Бекаревича Н., Маркова М. и др.

При анализе обозначенной проблемы автор опирался на работы и современных российских ученых, занимающихся системным анализом земли как природного блага, экономического ресурса и товара, а также проблемами прав на землю и рационализации землепользования: Ушаков Е.П., Львов Д.С., Петров В.И., Мкртчян Г.М., Суспицын С.А., Клисторин В.И., Кошкин Л.И., Соловьев М.М., Кимельман С.А., Цуканов В.И., Женетль С.З., Бычков А.П., Канов В.И., Свиридов Н.Н. и др. Значительное место в современных исследованиях занимают концепции различных методик оценки земельных ресурсов (Прорвич В.А., Ромм А.П., Федотова М.А., Озеров Е.С., Рабинович Б.М., Оверчук А.Л., Рутгайзер В.И., Мягков В.И., Волович Н.В.). Вопросы институциональной структуры земельного рынка, теории формирования, эволюции и трансформации земельных отношений в национальной экономике представлены в исследованиях Сая С.И., Тарасевича Е., Балабанова И.Т., Тамбовцева В.Л., Медведевой О.Е., Кресниковой Н.И., Вахрушева К.В., Засядь-Волк В.В., Швецова А., Лексина В., Лойко П.Ф.. Большой вклад в раскрытие содержания и основных черт современных земельных отношений, процессов их регулирования в условиях рыночной экономики внесли зарубежные ученые: Дитерих Х., Кляйбер В., Барнброкк Д., Милль Е., Дейнингер К., Эккерт Д.К..

Однако, несмотря на существенную научную и методологическую базу для исследования, в мировой, и особенно в отечественной науке до сих пор отсутствует целостная концепция формирования механизма регулирования земельных отношений и применения земельной политики. Более того, существует недостаток научных работ в области исследования экономических инструментов регулирования земельного рынка.

Об актуальности и слабой исследованности проблемы свидетельствует и проводимая государственная политика. В рамках проекта «Поддержка внедрения механизмов регулирования земельных и имущественных отношений», реализуемого Департаментом аграрной политики и имущественных отношений Министерства сельского хозяйства РФ предполагается разработка рекомендаций по созданию на федеральном и региональном уровне системы управления землей и иным имуществом; улучшение институционального, административного, организационного и оперативного потенциала при участии в разработке государственной земельной политики; разработка и внедрение институциональных моделей государственного регулирования рационального использования сельскохозяйственных и иных земель; поддержка разработки новой практики налогообложения земли и недвижимости.

Актуальность, недостаточная теоретическая и практическая проработанность вопросов формирования земельной политики, методов и инструментов её проведения на макро-, мезо- и микроуровнях определили выбор темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Целью диссертационного исследования является развитие теории, обоснование и разработка механизма земельной политики, обеспечивающей регулирование земельных отношений в современной России.

В соответствии с поставленной целью исследования были определены следующие задачи:

- исследование процессов эволюции и трансформации земельных отношений в мировой и национальной экономиках;

- теоретический анализ земельного вопроса в экономической теории и практике, роли земли и земельного рынка в общеэкономических процессах;

- исследование институциональной теории прав собственности: оценка современного содержания частной собственности на землю, определение этапов развития системы ограничений прав земельной собственности во взаимосвязи с социально-экономическими процессами;

- анализ российского земельного рынка, выявление особенностей и противоречий в его развитии;

- критическая оценка систем земельного налогообложения, предложение направлений совершенствования данного инструмента в РФ для создания стимулирующего механизма развития экономики;

- анализ существующих концепций управления земельными ресурсами, опыта различных стран в создании и развитии механизма регулирования земельных отношений;

- обоснование необходимости и определение основ формирования земельной политики в РФ как части комплексного государственного механизма регулирования рыночной экономики;

- анализ эффективности экономических и административных инструментов и методов воздействия на рынок земли;

- систематизация принципов и методов земельной политики, разработка и предложение экономических инструментов регулирования рыночных земельных отношений;

- определение основных приоритетных направлений земельной политики России.

Объект исследования: содержание и эволюция экономических процессов в сфере использования земли.

Предмет исследования: земельные отношения и механизм их регулирования в мировой и национальной экономиках.

Теоретическая и методологическая основа исследования. Достижение поставленных в работе цели и задач обеспечивалось с помощью общенаучных методов познания - диалектического, исторического, анализа и синтеза, сравнения, статистических методов сбора и обработки, анализа первичной информации, факторного анализа, а также методов микро- и макроэкономического анализа экономических явлений и процессов.

Основной теоретической базой проведенного исследования послужили фундаментальные труды классиков экономической науки, достижения зарубежных и отечественных ученых в области теорий земельной ренты, рациональности использования ресурсов, пространственного планирования и земельной политики. Специфика правового характера земельных отношений привела к необходимости активного использования в исследовании фундаментальных трудов в области прав собственности на землю и их ограничений. Использованы монографические работы и статьи авторов, представляющие разные школы и направления экономической и юридической наук в области регулирования земельных отношений, рынка земли, а также прикладные исследования, выполненные по данной проблематике.

Методология исследования построена преимущественно на анализе и синтезе концепций управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений, эволюции института частной собственности на землю и роли общества в ней. Исследование (мониторинг) рынка земли проведено на основе положений, складывающихся в российской экономической науке по опыту и в сравнении с западно-европейскими школами и теориями.

На основе базового системного подхода к исследованию поставленных проблем и задач применялся комплексный инструментарно-методический аппарат, включающий структурные, сравнительные методы анализа, графическую и табличную интерпретацию, экспертную оценку и логические заключения. Использование данных инструментов и методов исследования послужило обеспечению достоверности и объективности оценок и доказательности выводов в диссертационной работе.

Информационной и эмпирической базой исследования послужили законодательные и нормативно-правовые документы Российской Федерации, Германии, Франции, США и других стран, регламентирующие земельные отношения, данные официальной статистики, материалы официальных сайтов в сети Интернет, материалы периодической экономической печати, отражающие состояние земельного рынка и современные проблемы землепользования. При написании работы были использованы статистические материалы Роскадастра, подготовленные на основе обработки информации по рынку земли России в период с 1997 года по 2009 год. Кроме того, особое место в информационной и эмпирической базе исследования занимают практические исследования, результаты и расчеты, проведенные и полученные автором лично в процессе многолетней практической работы в качестве аналитика рынка земли, оценщика стоимости земельных участков (в рамках проектов ООО «Бюро оценки «ТОККО», ООО «Институт оценки собственности и финансовой деятельности», Институт земельного менеджмента (IBoMa, Германия)), эксперта Российского общества оценщиков в области оценки и анализа эффективного использования недвижимости; в ходе неоднократных стажировок в университетах, институтах, частных предприятиях и государственных кадастровых органах Германии.

В качестве исходной научной гипотезы исследования выдвинуто положение об эволюции земельных отношений в «постиндустриальном» обществе на основе изменения абсолютного характера прав собственности на землю в систему многосубъектных отношений и публично ограниченных прав. Трансформация структуры собственности на землю, развитие частного землевладения, рынка земли в России требуют регулирующего воздействия общества и государства; предполагают формирование современного механизма земельной политики.

Научная новизна диссертации состоит в разработке механизма реализации государственной земельной политики в условиях развития различных форм собственности на землю на основе концептуально-методического подхода к исследованию земли как природного блага, экономического ресурса и объекта рыночных отношений, чем определена структура социально-экономических отношений землепользования и задана комплексность их регулирования.

Положения и выводы, выдвинутые автором в диссертационном исследовании, являются новыми и характеризуют личный вклад автора в достижении поставленных целей и задач. Наиболее значимыми элементами новизны являются следующие:

1. Современное содержание частной собственности на землю представлено совокупностью социально-экономических отношений, включающих наряду с правами владения, пользования и распоряжения институциональные (экономические, правовые и организационные) ограничения. Доказано, что повышение эффективности землепользования и рост общественного благосостояния выступают результатом эволюции частной собственности на землю и реализации комплексной земельной политики.

2. Обосновано содержание земельной политики как системы мер регулирования, влияющих на условия реализации пучка прав собственности на землю с целью обеспечения наиболее эффективного варианта использования земли в интересах максимального удовлетворения текущих и будущих потребностей общества. Доказано, что земельная политика является составной частью ресурсной политики государства, определяющей развитие и использование мер государственного регулирования, снижающей коррупционные риски и придающей динамизм процессам модернизации экономического развития. Разработана концепция земельной политики России в условиях рыночной экономики и развития частной собственности на землю на принципах комплексности, открытости, объективности, предсказуемости, сбалансированности, экономической целесообразности и учета особенностей регионализации.

3. Доказана необходимость формирования экономического механизма регулирования земельных отношений, сопряженного с административным и налоговым воздействием, разработаны и предложены как методы (земельный менеджмент; финансовое регулирование), так и инструменты земельной политики (санация; оценка и частичное изъятие роста стоимости земли, обусловленного проведенными общественными мероприятиями; оптимизация форм и размеров участков; софинансирование развития инженерной, коммунальной и транспортной инфраструктур), обеспечивающие комплексное регулирование земельного рынка.

4. Проведена аргументация земельного налога как налога с рыночной стоимости земли, изымающего часть земельной ренты и понуждающего собственника к рационализации землепользования, что обосновывает использование земельного налогообложения в качестве регулятора земельных отношений. Предложенное теоретическое обоснование земельного участка как объекта воспроизводственного процесса определяет необходимость раздельного налогообложения земли и объектов на ней при реализации в России правовой концепции создания единого объекта недвижимости.

5. Доказано, что низкая эффективность управления земельными ресурсами в РФ связана с его нерациональной структурой и «остаточным» принципом наделения полномочиями местных властей. Аргументированы приоритетные направления перспективной земельной политики России, включающие: развитие муниципальной земельной политики, гармонизацию правовых норм и правил, оптимизацию налоговых мер, развитие инструментария земельного менеджмента, координацию деятельности институтов государства и общества для обеспечения эффективных инвестиционных процессов.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно, с одной стороны, является теоретическим обобщением важных социально-экономических проблем землепользования и реформирования земельных отношений, с другой - образует практически новое, актуальное научное направление в отечественной экономической науке - исследование процессов и механизма реализации земельной политики государства. Работа формирует соответствующий потенциал для перспективного развития научных и образовательных дисциплин «Экономика недвижимости», «Земельная политика» и «Земельный менеджмент».

Содержащиеся в диссертации теоретические положения и выводы вносят вклад в разработку методологии современной теории регулирования земельных отношений, расширяют и углубляют знания о механизме системного управления земельными ресурсами и особенностях его функционирования. Методологические подходы, обоснованные в исследовании, способствуют развитию науки и динамике научного потенциала в условиях рыночной экономики. Основные положения выполненного диссертационного исследования вносят определенный вклад в институциональную и эволюционную экономическую теорию прав собственности.

Теоретические выводы и практические рекомендации, содержащиеся в исследовании, направлены на решение важнейшей проблемы - обоснование механизма и разработку инструментов современной земельной политики России. Основные элементы практического значения проведенной работы состоят в следующем:

1. Положения, сформулированные в работе, способны обеспечить формирование земельной политики на макро-, мезо- и микроуровне, решение практических проблем рационального землепользования.

2. Предложены к использованию различные методы и инструменты земельной политики, формирующие механизм регулирования земельных отношений, необходимый в современной России для комплексного и полноценного развития земельного рынка.

3. Теоретические новации и практические предложения автора в области применения отдельных экономических инструментов регулирования землепользования могут быть учтены при составлении планов пространственного планирования, градорегулирования в субъектах РФ в целом и санации отдельных районов в частности.

4. Выявлены проблемы, противоречия и определены возможные пути совершенствования существующей системы земельного налогообложения в России.

5. Материалы диссертации могут использоваться в преподавании таких экономических дисциплин, как «Экономика недвижимости», «Оценка и налогообложение имущества предприятий», «Земельный менеджмент», а также при подготовке специальных курсов по проблемам рынка земли, оценки недвижимости, земельной политики государства.

Апробация и внедрение результатов исследования. Полученные в ходе исследования основные теоретические и методические положения, выводы и предложения докладывались автором на международных, всероссийских и региональных конференциях, семинарах и совещаниях: региональной научно-практической конференции «Природа, общество, человек» (Томск, ТГУ, 1995); международной научно-практической конференций «Проблемы кадастра и планирование городских территорий» (Новосибирск, СГГА, 1996); в материалах Экономических чтений (Томск, ТГУ, 1996, 1998, 2004, 2006); научного семинара «Самоорганизация устойчивых целостностей в природе и обществе» (Новосибирск, СО РАН, 1997); международной научной конференции «Развитие экономической науки и образования в Сибири» (Томск, ТГУ, 1998); международном симпозиуме «Земельные отношения в Германии и России» (Германия, Тюбинген, май 2002); международной научно-практической конференции «Рынок недвижимости: ажиотаж или стабильный рост» (Томск, ТГУ, 2005); международной научно-практической конференции «Недвижимость: проблемы экономики, управления и подготовки кадров» (Москва, МГСУ, 2006); международном научном семинаре «Земельная политика в странах Европы и в России» (Германия, Тюбинген, июль 2007); межрегиональной научно-практической конференции «Инвестиционная составляющая в современной экономике и управлении собственностью» (Омск, РОО, 2007); всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного менеджмента» (Томск, ТГПУ, 2008); международной научно-практической конференции «Информационное обеспечение рынка недвижимости. Актуальные проблемы и новые разработки в области оценки» (Новосибирск, РОО, 2008); всероссийском семинаре «Практика оценки рыночной стоимости земельных участков различного целевого назначения» (Москва, ИПО ФА при Правительстве РФ, 2008); международной конференции «Законодательная база и практика оценки для целей залога в Европейском Союзе. Применение оценки в банковском секторе в РФ» (Москва, РОО, 2008); межрегиональной научно-практической конференции «Актуальные проблемы оценочной деятельности в Российской Федерации» (Томск, РОО, 2008); межрегиональной научно-практической конференции «Вопросы аренды государственного и муниципального имущества. Практические аспекты арендных отношений» (Омск, РОО, 2009); региональной научно-практической конференции «Синтез теории и практики управления регионом» (Томск, ТГУ, 2009).

Материалы диссертационного исследования используются в работе Координационного совета по вопросам развития и поддержки предпринимательства на территории г.Томска, Думы города Томска, ряда частных фирм по вопросам оценки земли, анализа эффективности землепользования, выработки инструментов регулирования земельных отношений. Отдельные практические положения нашли свое воплощение в работах, выполненных по договорам с Департаментом архитектуры и градостроительства Томской области, Департаментом дорожного строительства г.Томска, институтом земельного менеджмента (IBoMa, г.Дортмунд, Германия), муниципалитетом г.Киль (Германия), НИИ «Омскгражданпроект». Кроме того, апробация научных идей автора имела место при разработке авторских учебных курсов: «Экономика недвижимости», «Оценка недвижимости», «Оценка и налогообложение имущества предприятий», читаемых в ВУЗах г.Томска.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав и семнадцати параграфов, заключения, списка литературы (449 наименований); изложена на 298 страницах основного текста, включает 16 рисунков, 22 таблицы и 2 приложения.

• Введение
• 1 Место земли в рыночной системе
• 1.1 Значение и особенности земли как природного блага, экономического ресурса и объекта рыночных отношений
• 1.2 Трактовка понятий «земля», «земельный участок» в российской социально-экономической и правовой теории
• 1.3 Эволюция института частной земельной собственности и возникновение системы регулирования земельных отношений
• 1.4 Земельный вопрос в экономической теории: теории земельной ренты и их понимание в современных условиях
• 1.5 Факторы, влияющие на стоимость земли и на развитие земельного рынка
• 2 Регулирование земельных отношений в условиях рынка
• 2.1 Эволюция системы регулирования земельных отношений в России
• 2.2 Государственное управление земельными отношениями в странах с рыночной экономикой
• 2.3 Градорегулирование в условиях рыночных земельных отношений
• 2.4 Организационно-экономические основы системы государственного земельного управления в Российской Федерации
• 3 Особенности развития земельного рынка России
• 3.1 Состояние и динамика развития земельного фонда Российской Федерации
• 3.2 Анализ земельного рынка России: структура собственности, операции с земельными участками
• 3.3 Сравнительный анализ земельного фонда и земельного оборота России и Германии
• 3.4 Налогообложение земли
• 4 Формирование современной земельной политики в России
• 4.1 Исходные предпосылки и основы экономической политики на земельном рынке
• 4.2 Концепция государственного регулирования земельного рынка: цель, принципы и направления
• 4.3 Современные инструменты земельной политики
• 4.4 Перспективная земельная политика России
• Заключение
• Литература
• Приложения
• Во введении обосновывается выбор темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности; определяются цель и задачи работы, объект и предмет исследования; отмечается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.
• В первой главе «Место земли в рыночной системе» определены направления исследования земли как природного блага, экономического ресурса и объекта рыночных отношений, раскрыты этапы эволюции института земельной собственности. Концептуальный анализ, отражающий мировую эволюцию земельных отношений, включает комплекс теоретических положений механизма их регулирования и развития теорий земельной ренты. В рамках теории факторов стоимости земли рассмотрены условия, оказывающие существенное влияние на развитие и функционирование земельного рынка.
• Во второй главе «Регулирование земельных отношений в условиях рынка» представлены результаты анализа формирования и развития основных институтов в системе земельных отношений на примере ряда стран Европы, США и Японии. Акцент в анализе отечественной науки и практики делается на противоречиях в современной российской системе государственного земельного управления в результате многократных трансформаций земельных отношений в истории России. Исследование последовательной эволюции системы государственного регулирования земельных отношений на макро- и микроуровне, выделение общего и особенного в становлении институтов в развитых странах позволило выявить особенности развития институциональной среды в системе земельных отношений в России и предложить направления её дальнейшего развития.
• В третьей главе «Особенности развития земельного рынка России» анализируется динамика развития земельного фонда и современное состояние рынка земельных участков в России, проводится сравнительный анализ земельных отношений в России и Германии, исследуются проблемы земельного налогообложения. Авторский взгляд позволил выделить следующие особенности и противоречия развития земельных отношений: концентрированность сделок с землей в пределах городов и неразвитость рынка сельскохозяйственных земель; большая роль земли как финансового, а не реального экономического актива; практическое отсутствие кадастрового учета государственных земель и неэффективность управления ими; неразвитость общественно-экономических институтов регулирования рынка земли; противоречивость системы налогообложения земли на основе кадастровой стоимости. При этом вышеобозначенные противоречия анализируются с различных позиций и точек зрения, рассматриваются как следствие отсутствия комплексного механизма регулирования земельных отношений и обосновывают с позиции автора необходимость разработки современных методов и инструментов земельной политики.
• В четвёртой главе «Формирование современной земельной политики в России» обосновывается концепция и характеризуется механизм экономической политики на земельном рынке в условиях развития частной формы собственности; предлагаются принципы и перспективные направления развития земельной политики в России. Особое внимание уделяется исследованию и предложению экономических инструментов, позволяющих оказать регулирующее воздействие на земельные отношения.
• В заключении сформулированы основные выводы и охарактеризованы результаты проведённого исследования, обозначены перспективы дальнейшего развития данного направления.
• 2. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И РЕЗУЛЬТАТЫ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ
• 1. Современное содержание частной собственности на землю представлено совокупностью социально-экономических отношений, включающих как права, так и институциональные ограничения. Доказано, что повышение эффективности землепользования и рост общественного благосостояния выступают результатом эволюции частной собственности на землю и реализации комплексной земельной политики.
• Для определения основных направлений регулирования частной земельной собственности в рамках развития земельных отношений в работе был проведён анализ становления этого института в мире и в современной России. Частная земельная собственность представляет собой сегодня совокупность социально-экономических отношений, сформированных в результате долгосрочной эволюции и включающих помимо прав собственника по владению, распоряжению и использованию этого ресурса большое число институциональных ограничений экономического, правового и организационного характера, накладываемых государством на земельные отношения в интересах общества и устойчивого развития экономики страны в целом.
• Формирование институциональной среды для регулирования земельных отношений, в первую очередь, включает определение оптимального режима управления ресурсами, который можно определить как структуру прав собственности, а также вытекающих из них привилегий, полномочий и запретов собственника, третьих лиц и общества, характеризующих отношения индивидов друг с другом и в отношении конкретного природного ресурса. Господствующий режим собственности учитывает особенности экономической действительности, характеристики ресурсной базы и особенности политико-правового устройства. С точки зрения природы прав собственности на ресурсы выделяют четыре типа отношений по поводу их владения и использования: частная собственность, государственная собственность, коллективная собственность и режим открытого доступа. В контексте решения задач оптимальной реализации общенациональных интересов в землепользовании наибольшее распространение получили режимы государственной и частной собственности.
• Право собственности во всякой системе права является центральным институтом, предопределяющим характер всех других общественных институтов. Классическая римская собственность была высшим проявлением господства лица над землей и рабами. Однако выработка понятия «право собственности» происходила весьма медленно. Классическая юриспруденция понимала собственность как неограниченное и исключительное правовое господство лица над вещью, как право, свободное от ограничений по самому своему существу и абсолютное по своей защите. На первой стадии развития общества основу земельных отношений и их регулирования составляли общие индивидуалистические принципы неограниченной, главным образом частной, собственности и свободы договоров, предпринимательской деятельности.
• Собственники земли имели право по своему усмотрению использовать ее любым образом, не считаясь с общественными и государственными интересами, - вести на ней передовое и высокопроизводительное или отсталое и низкоэффективное хозяйство. Таким образом, на первом этапе развития общественных социально-экономических отношений, отношения собственности на землю носили практически абсолютный характер: свободы её владельца по распоряжению, использованию не имели границ. Определенные ограничения права земельной собственности, все же существовавшие с древнейших времен и в новейшей литературе названные легальными сервитутами, включали только узкие обязанности по отношению к собственникам соседних участков.
• Однако эволюция экономических отношений в средние века не привела к абсолютизму института земельной собственности при господстве феодализма. На втором этапе развития общественных отношений в большинстве европейских стран, наоборот, были расширены ограничения частной собственности на землю. Гражданский Кодекс Франции 1804 года содержал положения, связанные с развитием публичного земельного права. Появилась революционная по значению ограничения абсолютизма земельной собственности возможность принудительного выкупа земли для «общественной пользы», зародился институт общественной собственности на землю: собственности государства, муниципалитета, общины.
• Промышленные революции и возрастание роли производства товаров с целью их продажи в капиталистическом обществе ознаменовали начало третьего этапа эволюции института частной земельной собственности. Обязанность собственников участков обеспечить должное использование их земель, даже под страхом экспроприации, была введена крупными державами в некоторых своих колониях в целях рационального использования окружающей среды, развития эффективного товарного производства. Ограничения частной собственности стали касаться типа, вида застройки: впервые появились инструменты градостроительного регулирования. Земля в большей мере стала объектом публичного права, широкое распространение получила общественная собственность на землю. Появилась система государственного учета земель, способствующая закреплению прав собственности на землю, активному развитию рынка земельных участков и их продуктивному использованию. Система регистрации земель содействовала не только безопасности владения, но и развитию земельного налогообложения, ипотечного рынка, от которых и сегодня в немалой степени зависит стабильное функционирование экономики.
• На современном, четвертом этапе эволюции, частная земельная собственность не исчезла. Все современные конституции признают и поощряют права частных лиц и частную собственность на землю. Однако даже в странах, где права частных лиц на землю широки и прочно установились, более широкие потребности общества становятся преобладающими, государство сохраняет абсолютное право на принудительное отчуждение, экспроприацию земельных участков. В обществах, где ценятся личные свободы и права, такое применение правительством оставленных за собой полномочий осуществляется только по закону и сопровождается надлежащими средствами финансовой компенсации. Владельцы земельных участков обременены сегодня не только известными издавна легальными публичными сервитутами. Налогообложение земли, градостроительные, ипотечные ограничения, экономические инструменты и рычаги изъятия части земельной ренты с собственников земли формируют современный механизм регулирования земельных отношений, земельную политику государства.
• Анализ процессов эволюции земельных отношений в мировой экономике и их трансформации в России, проведенный в исследования, показал, что современные экономические связи в сфере использования земли характеризуются многосубъектным характером отношений собственности на землю. Частная земельная собственность потеряла абсолютный характер и ограничена в условиях «постиндустриальной» экономики большим числом регламентов, норм и правил, действующих в интересах общества в целом. Фактически в процесс земельных отношений сегодня в обязательном порядке вовлечены помимо собственников и пользователей земельных участков государственные, муниципальные органы власти, регулирующие порядок землепользования и ограничивающие права частных землевладельцев, а также общественные организации, профессиональные общества, содействующие определению варианта использования земли.
• Ниже представлена модель, характеризующая многосубъектность современных земельных отношений.
• Земельные отношения и механизм их регулирования в России претерпели несколько глобальных трансформаций. На особенности их развития сказались и преимущественно общинный характер землевладения в царской России, и всеобщая отмена частной собственности в СССР, развитие административных методов регулирования, и переход к новым, рыночным основам построения экономики в современном обществе.
• С началом перестройки, в 1985 году, Россия в очередной раз вступила на путь формирования многоукладной собственности и связанных с нею общественных институтов. Однако государство оставило нового собственника наедине с его проблемами, предлагая ему самостоятельно защищать свои права и ссылаясь при этом на пример других стран. Но в других странах необходимые общественные институты уже сложились, а в России они существуют только в зачатке, а нередко - только на бумаге. В результате новый собственник бывает часто бессилен защитить свои права, а иногда наоборот, гипертрофирует свои права землевладельца.
• Рисунок 1 - Многосубъектный характер отношений собственности на землю в современной экономике
• В современной России осуществляется активная приватизация земли и развитие земельного рынка. На начало 2009 года в России приватизировано 7,8 % всего земельного фонда, что составляет 132,9 млн.га - площадь, по территории равная Испании, Франции, Германии и Италии вместе взятым. Появление частной собственности на землю и ее бурное развитие в России в условиях перехода к постиндустриальному обществу требует осмысления и создания нового механизма регулирования земельных отношений. Приватизируя землю, государство должно понимать, что с развитием рыночных отношений в этом сегменте нельзя будет использовать старые, административные методы регулирования.
• По данным Федерального агентства кадастра объектов недвижимости, только за последние три года количество земель в частной собственности увеличилось на 2 742,3 тыс.га.
• Рисунок 2 - Динамика земельного фонда в частной собственности (тыс.га)
• За период с 1997 по 2007 год включительно в Российской Федерации было зарегистрировано 51 990 044 сделки, в которые было вовлечено 723 580 173,8 га земли. Развитие земельного рынка очевидно и не вызывает сомнений, однако приводит к противоречиям: по сравнению с ведущими европейскими странами российский рынок «зажат» в пределах городов и пригородных районов, очевидна большая роль земли как финансового, а не реального экономического актива. Все большее количество сделок купли-продажи с землей обусловлено стремлением сохранения средств, сбережения капитала, а не вовлечением земли в воспроизводственный процесс. В России практически не развит рынок сельскохозяйственных земель, вследствие чего стоимость земель этой категории существенно занижена. Формирование инфраструктуры рынка земли, государственных органов по управлению земельными ресурсами, земельного кадастра до сих пор является противоречивым процессом. Огромное количество земли в государственной собственности не поставлено на кадастровый учет, соответственно невозможно говорить об эффективном управлении этим значимым ресурсом.
• Однако наличие частной собственности на земельные ресурсы само по себе не дает уверенности в том, что собственник будет использовать их эффективно. Рост неопределенности по поводу прав собственности в условиях несовершенного рынка приводит к усилению краткосрочной ориентации частных собственников, которые предпочитают интенсификацию использования в целях быстрого извлечения прибыли, что подрывает основы инвестиционной деятельности, приводит к росту премии за риск и удорожанию заемных ресурсов. Таким образом, передача земельных ресурсов частным собственникам способна привести к игнорированию долгосрочных задач развития экономики. Комплексное исследование земельных отношений в России и других странах с рыночной экономикой показывает, что свободный рынок не в состоянии решить проблемы общественной эффективности землепользования. Потенциал частной земельной собственности в формировании рационального воспроизводственного процесса огромен, но ограничен интересами владельца, пользователя участков и требует механизма государственного регулирования. Максимально прибыльное использование земли не всегда повышает благосостояние общества и удовлетворяет общенациональным интересам, поэтому современное развитие частной земельной собственности в России невозможно без регулирования земельных отношений со стороны государства и опыт многих стран является ярким примером этого процесса. Усиление государственного вмешательства в область земельных отношений в ряде случаев порождает определенные перемены не только в гражданском, но и в административном праве стран. Исторически правовое регулирование земельных отношений, развитие ограничений прав собственности на землю шло вслед за развитием экономических производственных отношений.
• В России сегодня бытует мнение о вседозволенности использования земельного участка в случае его нахождения на правах частной собственности, то есть на практике в институциональной теории прав собственности на землю верх одерживает позиция абсолютизма. Однако наряду с правами, собственники земли должны быть ограничены в правах ее владения, распоряжения и использования определенными законодательными актами, нормативными предписаниями, запретами, организационными порядками и предписаниями, и самое важное - активным использованием экономического механизма регулирования земельных отношений.
• По нашему мнению, при продаже земли, к примеру, под индивидуальное жилищное строительство градорегулированием могут быть предписаны не только строгое ограничение по этажности будущего дома, но и его расположение на участке, направление и угол ската крыши, площадь окон, условия озеленения и порой даже количество домашних животных, которых можно содержать. Подобные нормативные и организационные ограничения имеют прочную и логичную экономическую основу. К примеру, этажность дома и его площадь определяют социальный слой будущих жильцов, а его размещение на участке может серьезно повлиять на стоимость недвижимости в округе. Такое регулирование тесно взаимосвязано с государственной земельной и налоговой политикой, и при соответствующем предписанном размещении жилых объектов на земельных участках их стоимость будет значительно возрастать на благо частным собственникам и государству, бюджет которого формируется в том числе за счет налога на землю. Взаимодействие коммунальных служб и метеорологов позволяет рассчитать количество осадков в данном регионе и проложить ливневую канализацию такого размера диаметра труб, которая соответствовала бы по пропускной способности углу наклона ската крыши зданий. При невыполнении этих предписаний страдают как собственники, так и городские коммунальные службы. Экологи способны рассчитать нормы озеленения, при которых проживание в данном районе было бы комфортным, даже при расположении в ближайшем окружении предприятий, наносящих вред окружающей среде своими выбросами.
• Нормативно-правовые акты формируют сегодня в большинстве стран правовые ограничения по порядку использования земли, организационные ограничения представлены порядком оформления прав, рекомендациями в сельском хозяйстве, условиями использования и изменения целевого функционального назначения земельных участков. Применение ясного и понятного земельного налогообложения, стимулирующего экономику, обязательств софинансирования общественных инфраструктурных объектов частными собственниками, инструментов земельного менеджмента определяют в передовых странах современный механизм комплексного регулирования земельных отношений.
• Институциональные ограничения обоснованы возрастающей ролью общества и государства в регулировании земельных отношений, направленной на рост благосостояния и повышение эффективности землепользования и наравне с правами владельцев формируют сегодня сущность современного института частной собственности на землю. С учетом вышеизложенного, институт земельной собственности, как совокупность социально-экономических отношений по поводу владения, распоряжения и пользования землей, требует особого контроля и комплексного регулирующего воздействия со стороны общества, государства.
• 2. Обосновано содержание земельной политики и разработана её концепция в условиях рыночной экономики и развития частной собственности на землю в России.
• Несмотря на то, что земля является одним из важнейших экономических ресурсов, комплексного теоретического содержания института земельной политики не существовало в отечественной экономической теории. Отмена частной собственности на землю в России в 1917 году привела к формированию земельных отношений и регулирующего их механизма, включающего жесткое административное территориальное планирование, нормативно-правовое перераспределение земли, безвозмездность её использования. Стремление разрешить все вопросы сразу и навсегда, привело к разрушению существовавших основ землеустройства, рыночных земельных отношений и впоследствии к забвению полноценной земельной политики государства.
• Сегодня понятно, что государство в условиях постиндустриального общества должно не только управлять своими землями, но и регулировать рыночный оборот и использование земель, принадлежащих частным собственникам.
• Ввиду огромного значения земли для общества порядок землепользования любой страны должен придавать необходимое значение следующим правилам:
• · Сельскохозяйственное и лесопромышленное использование земли должны соответствовать экономическим и техническим потребностям.
• · Использование застраиваемых территорий для жилищных целей и целей промышленного производства должно учитывать интересы как отдельных граждан, так и общества в целом.
• · Перевод земель из одной категории использования в иную должен быть законодательно отрегулирован.
• · Будущее использование земли должно планироваться на базе разработанных общественных норм.
• · Должна быть гарантирована охрана природы, окружающей среды и ландшафта.
• Образно говоря, задачей земельной политики любого государства является установление такого порядка земельных отношений, который гарантировал бы, что нужный земельный участок в необходимом месте будет предоставлен в распоряжение в точно необходимое время по доступной цене. При этом должны сохраниться экономическая эффективность и социальное равновесие. Это является своего рода «золотым правилом» определенного порядка землепользования и главной функцией земельного рынка. Земельная политика должна состоять в том, чтобы независимо от действий рынка и его инструментов, достичь цели, когда могут быть реально претворены в жизнь все необходимые и важные для общества типы землепользования.
• Экономический рост, декларируемый как основная стратегия устойчивого развития России, невозможен без публичной интегрированной эффективной земельной политики. В современной научной литературе и периодической печати используются различные термины, лежащие в области исследования обозначенной автором проблемы. Термины «аграрная политика», «регулирование земельных отношений», «ограничения прав собственности на землю», «управление земельными ресурсами», «контроль и управление землепользованием», «регулирование рынка земли» по сути своей отражают необходимость привлечения общественного и государственного внимания к земле, как к особому фактору производства и значимому экономическому ресурсу. В целом все эти термины сводятся автором работы к единому, обобщающему понятию - «земельная политика». Земельная политика представляет собой совокупность всех мер регулирующего воздействия, оказывающих влияние на владение землей, на eё использование и на распределение доходов от её эксплуатации. Целью данной политики является создание условий для обеспечения наиболее эффективного варианта использования земли в интересах максимального удовлетворения текущих и будущих потребностей общества. Современная земельная политика осуществляется через ряд направлений, образующих механизм её реализации, а именно через разработку законодательных, нормативно-правовых актов; прямое и косвенное территориальное планирование, градостроительство; регулирование ценообразования, оборота земель; прямое управление государственными земельными ресурсами; земельное налогообложение. Общая методология формирования современной земельной политики включает в себя помимо определения целей также постановку проблем, учет рисков реализации, создание информационного обеспечения для мониторинга и индикаторов состояния рынка земли, построение прогнозов и трендов. Земельная политика является основополагающей частью общей экономической политики государства, определяющей аспекты развития и использования иных мер государственного регулирования; снижающей коррупционные риски и придающей динамизм процессам модернизации экономического развития. Экологическая, транспортная, инвестиционная, промышленная и иные виды политики, так или иначе, должны быть основаны на фундаменте текущей, а также на планах средне- и долгосрочной земельной политики государства.
• Регулирование любого рынка осуществляется с целью создания условий для цивилизованного развития отношений между его субъектами в процессе реализации их намерений по проведению сделок при обеспечении интересов общества и государства. При этом регулирование может происходить как в форме саморегулирования, так и государственного регулирования, в функции которого входят те меры влияния на рынок, которые необходимо дополняют саморегулирование. На первых этапах перехода к рынку словосочетание «государственное регулирование» во многих властных структурах и в среде радикальных экономистов-рыночников считали вообще чуждым для рыночной экономики и отвергали любые предложения на этот счет. Уход государства из сферы регулирования оборота земель оказал весьма негативные последствия в России. Коррупция в сфере регулирования землепользования и в экономиках многих стран мира препятствует стабильному экономическому развитию. Однако не следует и слишком преувеличивать роль государства в процессе становления земельного рынка. Она должна заключаться в реализации только тех мер, которые без участия государства не могут быть реализованы, и только по тем направлениям, которые обеспечивают баланс интересов и легитимность рыночных операций. Необходимо учитывать, что несовершенство государственного управления не должно порождать негативные последствия вмешательства в рынок.