Земельные отношения в России: трансформация и механизм регулирования

• Практическое применение данных инструментов может основываться как на базе действующего законодательства РФ в области земельных отношений (в особенности это касается методов территориального планирования и градостроительства), так и требует его доработки, принятия новых законодательных инициатив (актуально в области принудительного выкупа земли у частных собственников, санации и механизма уравнивания стоимости).
• 4. Проведена аргументация земельного налога как налога с рыночной стоимости земли. Обоснована необходимость раздельного налогообложения земли и объектов на ней при реализации в России правовой концепции создания единого объекта недвижимости.
• В мировой экономической теории Словарь современной экономической теории Макмиллана. - М.: ИНФРА-М, 1997. - С. 280. земельный налог определяется как налог, базирующийся на стоимости земли или размерах землевладения. С помощью земельного налогообложения во всем мире осуществляется попытка уравнивания преимуществ собственников, которые были не ими созданы. Фактически, земельный налог представляет собой оплату услуг общества, государства по созданию необходимой для жизнедеятельности инфраструктуры. Различия в величине земельного налога с собственников участков предусматривают разные преимущества, которые они могут иметь. Земельный налог имеет политико-экономическое значение, состоящее в изымании у собственников части земельной ренты, создаваемой различными факторами производительности участка (плодородием, местоположением и т.д.). Земельный налог является одним из немногих налогов, который не искажает экономической эффективности. Величина земельного налога должна быть привязана к стоимости земли, и если собственник приобрел недорогой объект, то он и должен платить незначительный земельный налог.
• В мировой, да и в российской истории налогообложения существовали и продолжают существовать различные базы для земельного налога, применяемые в разное время. Их исследование носит актуальных характер для современной ситуации в России и должно направить фискальную систему страны на оптимальное развитие данного типа налога. Самый старый способ состоял в измерении земли и обложении налогом по ее количеству: по югерам в Риме, по хайдам в Англии, по гуфам в Германии, по сохам в России. Но уже на довольно ранней ступени цивилизации из-за несправедливости обложения земли по ее количеству, этот способ был изменен: земли разделили по их плодородию. Так, в древней Руси различалась соха доброй и соха худой земли. Другим старинным способом была десятина, т.е. взимание налога в размере 1/10 (десятины) валового дохода с земли.
• С 1991 по 2004 год в Российской Федерации налогообложение земли регулировалось Законом РФ «О плате за землю» от 11.10.1991 г. № 1738-1: земельный налог взимался с земельной площади и исчислялся исходя из налогооблагаемой базы - площади участка, утвержденных ставок земельного налога. В ряде городов для дифференциации налоговых ставок в зависимости от ценности земли были введены карты градостроительной ценности, ценовые карты поселений. Однако сам метод исчисления земельного налога с площади участка изжил себя и был экономически неэффективен: фактически с разных по плодородию, местоположению, производительности, участков зачатую взимался одинаковый доход, не связанный с рентной составляющей. В настоящее время земельный налог устанавливается Налоговым кодексом РФ: в качестве налоговой базы принята кадастровая стоимость земельных участков. Кадастровая стоимость определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации по результатам проведения государственной кадастровой оценки земель, периодическая актуализация которой проводится один раз в 3 - 5 лет.
• Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования и должна осуществляться посредством анализа рыночных цен, на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности природного потенциала земель. Анализ проведенной первоначально в 2003-2005 годах в России оценки кадастровой стоимости показал несоответствие, главным образом её занижение, что привело к занижению налогооблагаемой базы земельного налога на фоне роста цен на рынке земли и иной недвижимости. Несоответствие кадастровой и рыночной стоимости земли, низкая эффективность земельного налога, как для бюджета, так и для рационализации землепользования, привело Правительство РФ к необходимости корректировки методик оценки и актуализации самой стоимости. Однако это опять не привело к ожидаемым результатам. В 2007-2009 годах Постановлениями Правительств многих субъектов утверждены результаты новой кадастровой оценки земельных участков. Результатом пересмотра кадастровой стоимости явилось существенное увеличение налогового бремени землевладельцев по земельному налогу. На сегодняшний день общепризнанным фактом является завышение результатов кадастровой оценки земель по сравнению с рыночными ценами. Следствием этого является отсутствие стимулирующего эффекта развития экономики на основе действующей базы земельного налога, более того, нарушаются и теоретические принципы рентного налогообложения. Собственник земельного участка в условиях правильного государственного воздействия должен отдавать в виде земельного налога часть присваиваемой земельной ренты. В условиях, когда земельный налог превышает размер возможной к получению ренты, права собственника неосуществимы.

Помимо основной цели, связанной с необходимостью установления налоговой базы, кадастровая стоимость земель согласно мнению некоторых ученых Ромм А.П. Основные принципы оценки городских земель / А.П. Ромм // Аудиторские ведомости. - 1998. - №12. - С. 65. должна служить:

· для обеспечения информационной поддержки рынка земли, фондового рынка ценных земельных бумаг и ипотеки;

· для оценки эффективности существующего функционального использования территорий, расчетной поддержки проектных разработок генерального плана города и в планировании крупномасштабных мероприятий общегородского характера;

· для информирования широкого круга заинтересованных лиц о стоимости земель для осуществления их прав и обязанностей в отношении принадлежащей им недвижимости и планируемых сделок с недвижимостью.

Однако вышеприведенный анализ показал, что результаты первичной и повторной кадастровой оценки земель довольно сильно отличаются от рыночной стоимости земельных участков и реально не могут выполнить данных функций. Фактически нельзя использовать современные данные о кадастровой стоимости для информационной поддержки рынка земли, для планирования сделок с недвижимостью и для проектных разработок, так как они не соответствуют рыночным показателям.

Мнения некоторых государственных деятелей и экономистов о том, что кадастровая стоимость -- величина достаточно стабильная, создающая предсказуемость и определенность в системе земельных платежей, дискредитировано частой актуализацией кадастровой оценки и её резким изменением вследствие неоднозначности методологии оценки и заинтересованности в завышении стоимости местных органов власти. Рыночная стоимость определяется соотношением спроса и предложения и в условиях рыночной экономики не зависит от мнения отдельных региональных руководителей или ошибочных методик, поэтому она имеет все возможности служить базой для налогообложения. Функция установления кадастровой стоимости земельных участков может быть снята с государства, повысив эффективность использования бюджетных средств. Установление объективной ставки земельного налога, привязанной к рыночной стоимости земли, заставит хозяйствующих субъектов эффективно использовать свои участки или распорядиться ими посредством продажи (или сдачи в аренду), что увеличит предложение земли на рынке. Выявленные недостатки существующей государственной кадастровой оценки земель и могут быть устранены на основе привлечения института профессиональных оценщиков и реальном учете рыночной стоимости земли.

Незначительное, мягкое земельное налогообложение сокращает земельный оборот, ограничивает вывод на рынок территорий под строительство. В этом случае владельцы земельных участков не обременены заботой о более эффективном, рациональном землепользовании, способном покрыть издержки налогообложения и принести дополнительную выгоду. Земля становится привлекательной в качестве инвестиционного, финансового актива, а не реального экономического ресурса. Решение государства может быть двояким: простое увеличение ставки и базы земельного налога или установление его основы на величине реальной рыночной стоимости. Оба варианта повышают необходимость рационального использования земли собственником вследствие усиления налогового бремени. Однако, по нашему мнению, установление земельного налога на основе рыночной стоимости более рационально. Любая иная база земельного налога, в том числе и кадастровая стоимость, рассчитанная методами массовой оценки в России, зачастую не отражает реальной рыночной ситуации и приводит к несоответствию налоговых мер задачам земельной политики. Правда, данное решение требует четкого и ясного метода расчета базы земельного налога и периодической актуализации оценки рыночной стоимости земли.

На наш взгляд, земельный налог является налогом именно со стоимости земли. И эта стоимость, как база земельного налогообложения, должна быть максимально приближена к рыночной. Только в такой трактовке земельное налогообложение выступает в качестве регулятора земельных отношений. Более высокие земельные налоги, взимаемые с земельной ренты, понуждают собственников к рационализации землепользования.

Как правило, в мировой практике применяется единый налог на недвижимость, подразумевающий неделимость земли и расположенных на ней сооружений и взимаемый с общей стоимости объекта недвижимости. Единый налог на недвижимость введен и в некоторых странах СНГ. Однако при подобном налогообложении инвестиционные капиталовложения в здания и сооружения дополнительно обложены налогом. Это негативно отражается, прежде всего, на капиталоемких видах землепользования. Различное налогообложение недвижимых и подвижных сооружений и устройств, фактически разная система налогообложения капитала, вложенного в недвижимость и движимое имущество, не имеет экономического смысла. В России уже продолжительное время существует система раздельного налогообложения, включающая налог на землю и налог на имущество организаций и физических лиц, однако в эшелонах политической власти наметился переход к мировым стандартам налогообложения, подразумевающий введение единого местного налога на недвижимость. Основная идея закона о введении налога на недвижимость состоит в том, чтобы начислять налог исходя из кадастровой (или рыночной) стоимости, которую существенно легче установить для единого объекта недвижимости - земельного участка со всеми его улучшениями. На наш взгляд, это приведет к системе двойного налогообложения недвижимости, так как налогом одновременно облагается и капиталовложения в здания, сооружения, объекты инженерной инфраструктуры, и возросшая за счет этих инвестиций стоимость земельного участка.

Исследование современных мировых представлений о поземельном налогообложении показывает, что в настоящее время в западных странах обсуждается вопрос о преобразовании единого налога с общей стоимости недвижимости в налог со стоимости земли. Эта позиция обоснована тем, что переносит весь груз налогообложения на земельный участок, как объект воспроизводственного процесса и освобождает от излишнего налогового бремени инвестиционные вложения в улучшения. Земельный участок, как объект экономических земельных отношений, трактуется как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с законами, с учетом ограниченных прав на использование пространства над и под этой поверхностью. Рыночная стоимость земельного участка напрямую зависит от величины рентного дохода, который определяется наиболее эффективным использованием земли в воспроизводственном экономическом процессе. Так как на возможность рационального использования земли оказывают существенное влияние вложения в инженерную, коммунальную инфраструктуру, то и стоимость земельного участка увеличивается в зависимости от величины инвестированных в инфраструктуру средств. Соответственно, земельное налогообложение, построенное на базе рыночной стоимости участка, признано более прогрессивным инструментом налогового регулирования эффективности использования земельных ресурсов. В этом смысле российское налоговое законодательство, предусматривающее раздельное налогообложение земли (земельный налог с кадастровой стоимости) и недвижимости (налог с имущества), является экономически более грамотным.

Обложение налогом рыночной стоимости земли оказывает косвенное давление на интенсивность ее использования. Таким образом, правильное, логичное и экономическое обоснованное налогообложение земли приводит к справедливому формированию бюджетных налоговых доходов, и что, несомненно, важнее - к рациональному землепользованию. Именно поэтому роль земельного налогообложения, как элемента в системе земельной политики государства, не может быть занижена или искажена.

5. Доказано, что низкая эффективность управления земельными ресурсами в РФ связана с его нерациональной структурой и «остаточным» принципом наделения полномочиями местных властей. Аргументированы приоритетные направления перспективной земельной политики России.

Чрезвычайно огромные размеры земельных ресурсов России не могут не сказываться на сложности создания и развития системы регулирования земельных отношений. Механизм земельного управления реализуется в настоящее время в России посредством соответствующей деятельности органов государственной исполнительной власти. Будучи элементом государственного управления в целом, земельное управление имеет свою внутреннюю структуру, которая зависит от сложившихся традиций, стереотипов государственных решений, финансовых, материальных и технических возможностей государства.

Государственное земельное управление имеет вертикальные и горизонтальные параметры. Вертикальные параметры определяются федеративным устройством РФ, а также конституционным распределением полномочий между федеральным правительством и субъектами РФ. Исходя из смысла Конституции РФ, государственное земельное управление входит в совместное ведение РФ и субъектов РФ. Соответственно органы государственного земельного управления расположены на двух уровнях исполнительной власти -- федеральном и субъектном. Государственное земельное управление может осуществляться также на третьем, местном уровне, если местным органам самоуправления передана часть управленческих полномочий в области регулирования земельных отношений.

Однако одной из наиболее острых сегодняшних проблем представляется не разграничение полномочий, а отсутствие на всех уровнях власти четких целей, механизма и инструментария земельной политики. В этих условиях в России созданы многочисленные, зачастую дублирующие свои функции учреждения и ведомства:

1. Росземкадастр (Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии, Росреестр) с функциями ведения государственного земельного кадастра, землеустройства, кадастровой оценки земель, мониторинга земель и государственного контроля за их использованием и охраной.

2. Государственный контроль за использованием и охраной земель возложен также на Министерство природных ресурсов РФ. В его компетенцию входит также координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам ведения государственных кадастров в области природопользования и охраны окружающей среды, т.е. опять же включая государственный земельный кадастр.

3. Министерство юстиции РФ имеет статус специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области регистрации прав на недвижимое имущество, включая земельные участки, и сделок с ним.

4. Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса, обеспечивая охрану земель сельскохозяйственного назначения, их мелиорацию и плодородие. Пожалуй, только функции этого министерства, исторически направленные на управление, прежде всего сельскохозяйственными землями, т.е. на осуществление аграрной политики, не пересекаются с функциями других федеральных органов.

5. Минздрав России через свой Департамент санитарно-эпидемиологического надзора контролирует выполнение гигиенических требований при размещении объектов промышленности, выборе земельных участков под строительство, планировке и застройке населенных пунктов.

6. Росстрой России обладает полномочиями государственного земельного управления применительно к градостроительной деятельности. Он, в частности, участвует в создании государственного земельного кадастра и государственного градостроительного кадастра, развитии рынка земельных участков для осуществления градостроительной деятельности.

7. Создание в 2008 году новой структуры - Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства предусматривает передачу ему находящихся в федеральной собственности земельных участков для их распределения под жилищную застройку.

Вдобавок к федеральным органам государственного земельного управления и их территориальным органам в субъектах РФ могут быть созданы региональные учреждения, министерства и ведомства, с полномочиями и компетенцией, установленными соответствующими законами субъектов РФ. К примеру, в Московской области функции государственного земельного управления выполняют Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство экологии и природопользования, Министерство имущественных отношений, Главное управление архитектуры и градостроительства, Московская областная регистрационная палата. В Томской области в дополнение к территориальным органам федеральных министерств и ведомств, функции государственного земельного управления выполняют Департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды, Департамент по управлению государственной собственностью, Департамент строительства и архитектуры, Департамент по недропользованию, Главная инспекция государственного строительного надзора.

В Земельном кодексе Российской Федерации полномочия органов власти в области земельных отношений разграничены согласно федеративному устройству. Анализ их функций и возможностей, проведенный в работе, показывает, что государственное земельное управление имеет преимущественно вертикально подчиненную структуру с большими полномочиями органов федеральной власти и остаточным принципом наделения ими региональных и местных властей.

В настоящее время государство с помощью своих органов исполнительной власти, а также созданных отдельными федеральными законами государственных корпораций и федеральных фондов предпринимает попытки оказать определенное регулирующее воздействие на земельный рынок. Это противоречит представлениям классической экономической теории, но согласуется с теорией Дж.Кейнса, который считал, что для динамичного развития рынка необходимо его государственное регулирование. Анализ зарубежного опыта показывает определенную нерациональность данного подхода вследствие того, что местные власти более информированы о проблемах земельных отношений, землепользования на уровне региона и соответственно более заинтересованы в решении этих вопросов. В применении государственного регулирования необходимо использовать косвенные методы и экономические инструменты, обладающие большей эффективностью. Жесткая вертикальная система земельного управления может быть оправдана в условиях переходного периода к рыночной экономике и при отсутствии ясных, четких и действенных инструментов земельной политики (как административных, так и рыночных, экономических). Еще большая проблема состоит в том, что зачастую как федеральные, так и местные, региональные органы власти просто не понимают механизма и целей осуществления своих полномочий в области управления земельными отношениями. Анализ иностранного опыта показывает, что одной из основных проблем в Российской Федерации является осмысленная координация действий отдельных уровней и структур государства, принимающих ответственные решения в области регулирования земельных отношений.

Согласно методам регулирования земельных отношений, практически во всех странах местные власти, муниципалитеты, имеют право предоставлять принадлежащие им земельные участки в качестве территории для решения наиболее актуальных проблем, в том числе и для социального жилищного строительства или для строительства индивидуальных домов. Правда, эта роль местных органов власти воспринимается ими неоднозначно, в зависимости от основных политических установок руководства, с одной стороны, и практических возможностей на земельном рынке, с другой. Один из множества примеров может наглядно показать значение муниципальной земельной политики. В 2007 году в г.Томск прибыла группа управляющих менеджеров шведской компании «IKEA» с целью выяснения возможности строительства и открытия в городе крупного торгово-развлекательного центра «МЕГА». Несмотря на полную поддержку региональных и муниципальных властей, их огромную заинтересованность в привлечении инвестиций и создании дополнительных рабочих мест, поиск необходимой площадки для строительства продолжается уже более 2 лет. Отсутствие резервных территорий, земель запаса (и это на огромной территории России), неготовность сотрудничества с крупными инвесторами, и как следствие, стагнация частных инвестиционных вливаний является прямым следствием непонимания значения земельной политики.

Условиями полноценной экономической земельной политики являются наличие многоукладной системы отношений собственности на землю и наделение существенными полномочиями местных муниципальных властей. Это позволит быстрее и эффективнее решать актуальные проблемы землепользования и полномасштабно использовать все стимулирующие экономику функции комплексной земельной политики.

Не только российская, но и мировая практика последних лет показывает, что спорадические, бессистемные, частные и локальные мероприятия на рынке земли не могут принести значительного экономического успеха. Создание четкой комплексной государственной земельной политики и определение её актуальных направлений должно стать одной из приоритетных задач современной России.

Земельная политика России должна предусматривать передачу большего числа полномочий регионам, муниципальным органам власти при условии координации деятельности государственных органов и общественных структур, частных инвесторов; активное развитие и использование инструментов земельного менеджмента при гармонизации правовых норм и правил, а также совершенствование земельного налогообложения.

Развитие муниципальной земельной политики. Целью современной муниципальной земельной политики должно, прежде всего, являться:

· освоение новых территорий и их предоставление по льготным ценам для таких социально-политически значимых целей и организаций, которые не могли бы приобрести земельный участок на рыночных условиях;

· предоставление участков с целевым назначением, соответствующим определенному виду наилучшего использования для последующего беспроблемного землепользования;

· координация земельного налогообложения в целях создания стимулирующего механизма развития экономики региона;

· обеспечение свободными территориями для последующего использования и развития.

Приобретение и продажа земель муниципалитетами является основой и соответственно одним из первых этапов упорядоченного градостроительного развития. Свободные территории, места для застройки должны всегда и непрерывно предоставляться заинтересованным инвесторам.

Координация деятельности институтов государства и общества. Анализ иностранного опыта земельных отношений, сравнение с земельными рынками других стран показывает, что одной из основных проблем и соответственно перспективных направлений в Российской Федерации является осмысленная координация действий отдельных уровней и структур государства, принимающих ответственные решения в области регулирования земельных отношений. Наиболее важными направлениями совершенствования механизма регулирования земельных отношений в условиях развивающегося рынка земли в России являются: