Государство, как фактор экономического развития России: XVIII век

Активная внешняя политика России в сочетании с колонизацией окраин имела своим результатом все большее расширение русской империи, получение экономически и стратегически важного доступа к Балтийскому и Черному морям. Уже завоевания Петра I подняли международный авторитет страны на небывалую прежде высоту. При Екатерине II Россия - это великая держава, активный участник европейской политики. Экстренные военно-финансовые потребности стимулировали ломку государственных структур, способствовали окончательному развалу приказной системы государственного хозяйства вместе с остатками удельных традиций. Параллельно с заимствованием европейских политических идей, придававших русскому самодержавию внешний облик западного абсолютизма, начался процесс пересадки на русскую почву иностранных учреждений. Обусловленная потребностью содержания армии внедряется губернская система, рухнувшую центральную администрацию сменяют коллегии. XVIII век становится веком интенсивного государственного строительства, многочисленных опытов усовершенствования аппарата управления. После Петра I процесс реформирования идет по линии приспособления петровских реформ к русским условиям. При этом шведская система учреждений не прижилась, но уцелели коллегии. Весь век идут опыты устройства высшего учреждения, объединяющего в себе руководство всеми отраслями правительственной деятельности. Губернская реформа 1775 г. призвана была наладить местное управление, укрепить власть на местах. Сословность новых местных учреждений выразилась в сословной организации суда низших инстанций и в выборном “дворянском элементе” местной администрации. Передача управления губернией (финансы, управление и суд) самой губернии, как и при Петре I, подорвала центральные учреждения. Последние усиливаются при Павле I, начинает внедряться министерская система. Путем централизации и бюрократизации, регламентации и дисциплины Павел пытается добиться эффективности государственного механизма. Под законностью понимается не только исполнение законов, но и безусловное подчинение вышестоящей инстанции. Стержнем же многочисленных административных реформ в течение века являлось укрепление верховной власти, повышение эффективности управления, сохранение стабильности и установление единого порядка на всей растущей территории государства.

Однако XVIII в. не увидел господства права, хотя и появилось понимание условий его осуществления. Не было выработано твердых юридических норм, определяющих государственный и общественный строй ясным и точным образом. Проблема разделения основных функций государственной власти (законодательства, суда и управления), хотя и была осознана, но на практике не разрешена. В области законодательства инициатива и утверждение законоположений были прерогативой верховной власти, право обнародования законов было у Сената, для обсуждения законов не было установлено определенного порядка, не создано и соответствующего учреждения. Судебной реформой Екатерины II суд был отделен от администрации, введен инстанционный порядок решения судебных дел. Однако председатели судов назначались верховной властью и Сенатом, губернаторы имели право приостанавливать исполнение приговоров и утверждать некоторые из них, контролировали и утверждали состав судей губернии, сохранялась вотчинная юстиция.

Органы управления стали учреждениями-организациями с постоянным составом и определенным ведомством. Появились регламенты, имевшие целью механическое урегулирование делопроизводства органов управления вне зависимости от личных качеств исполнителей. Место хаотической системы приказного управления заняли коллегии с их идеей систематической соподчиненности центральных учреждений. В ходе опытов по выстраиванию эффективно функционирующей властной иерархической вертикали создается специализированная разветвленная сеть центральных и местных учреждений, высших и подчиненных. Но жесткой субординации управленческой иерархии установить не удалось. С отмиранием местничества формируется чиновничество, полностью зависящее от императорской власти. Кадровое обеспечение структур управления имело сословный характер и осуществлялось - особенно на верхних и средних этажах власти - путем назначения руководителей; в местной администрации преобладал принцип выборности. “Служба по выбору” была повинностью в пользу государства. В 1799-1800 гг. выборная служба по своему значению была приравнена к государственной, что давало свои льготы и привилегии. Важнейшим элементом государственного механизма оставался институт круговой поруки, представлявший собой форму распределения государственных обязанностей и коллективной ответственности населения в отношении их отбывания. Несмотря на многочисленные попытки в течение века, не было упорядочено законодательство, что при общем низком морально-правовом уровне администрации способствовало произволу власти, не закреплялось и уважение к закону у населения. Коррупция оставалась частью системы управления. Попытки по устройству системы надзора за всеми органами власти сверху донизу оказались неэффективны. Из-за недостатка средств у государства чиновникам зачастую предлагалось “кормиться с дел”, и лишь в 60-е гг. был установлен постоянный денежный оклад для всех служащих центральных и местных учреждений. Механизмом обратной связи служили административные жалобы по инстанциям, прошения, система доносительства, правда со своими ограничениями, в том числе - по сословному принципу. XVIII век - век государственных переворотов и расцвета института фаворитизма. Лишь с актом о престолонаследии и “Уложением об императорской фамилии” (1797) исчезла юридическая основа дворцовых переворотов; получая фундаментальные законы, укреплялась монархия.

Эволюция государства, сопровождавшаяся максимальным сосредоточением на “вершине пирамиды” властных полномочий и ресурсов, необходимых прежде всего для военных целей и строительства империи, принимала характер движения к централизованному, унитарному государству, дающему возможность наибольшей концентрации власти и выкачивания ресурсов с подконтрольной территории. Однако имела место и другая тенденция. Необходимость нейтрализации центробежных устремлений буйных окраин стимулировала проведение гибкой управленческой политики, учитывающей специфику региона.

Неустойчивость государственного механизма в сочетании с крайним развитием самодержавия порождала попытки переустройства самого государственного строя, а именно - ограничения самодержавной власти (движение 1730 г.). Оппозиция режиму снизу выразилась в непрерывных волнениях крестьян со 2-ой четверти XVIII в., держа страну в положении “хронической революции”, в расколе, бунтах на окраинах государства и вылилась в конечном счете в пугачевщину. Однако политические представления народа (особенно - крестьянства) не выходили за рамки “наивного монархизма”, свой монархизм он использует в борьбе за свои интересы.

В тесной связи с эволюцией государства, военными, финансовыми и административными реформами осуществлялись и перемены в социальной сфере. Социальная реформа Петра I усилила значение двух основных начал социального строя XVII в. - сословности и крепостничества. В 1722 г. “Табелью о рангах” был юридически оформлен статус дворянства (шляхетства). Помимо обязательной военной службы, ставшей постоянной, на него возлагалась гражданская служба, уравненная с военной, и учеба, что сопровождалось расширением прав. Стягивая высшие слои общества окончательно в единые большие сословные группы, однородные в юридическом отношении в смысле обязанностей и прав, Петр завершил эту работу и по отношению к низам. С введением подушной подати (1724) завершается слияние отдельных групп сельского населения в единое сословие. Усиливается и власть крестьянских обществ над своими членами: право продавать имущество должников, отправлять на заработки, отдавать в рекруты и пр. В целом же функции общины, различные в разных местностях, зависят от воли владельца. Несмотря на реформы, сохраняла свое прежнее значение система посадско-общинного тягла, основанная на начале круговой поруки. Типичная посадская община этой эпохи, замечал А.А.Кизеветтер, представляла собой небольшую пирамидку с широким основанием в виде “подлого гражданства” и с очень тонкой верхушкой “первогильдейских” купцов. Главной задачей органов городского самоуправления был сбор податей. Избираемые для государственных нужд лица становились “не слугами избравшего их общества, а агентами правящей бюрократии”.²²⁹ Кизеветтер А.А. Посадская община России в XVIII ст. М., 1903. С. 596, 620. ⁹

Особенностью XVIII в. стал распад служебной системы после ее расцвета при Петре I. Активная роль дворянства в политических событиях этого времени приводит к тому, что оно получает все больше привилегий, становится правящим сословием. С Манифестом о вольности 1762 г. дворянство освобождается от внешне-принудительного тягла. Высшим же выражением дворянских прав и привилегий стала “Жалованная грамота” (1785). Дворянство юридически закрепило и расширило свои права, освободилось от обязательной государственной службы, получило сословную организацию и первенствующую роль в местных органах власти. За счет крупных земельных пожалований при Екатерине II и Павле I формируется крупное дворянское землевладение, ставшее опорой самодержавия (в отличие от Европы, где социальной базой абсолютизма являлся союз дворянства с городами). Точная юридическая формулировка положения городского сословия давалась “Жалованной грамотой” городам (1785). И, если первые три четверти XVIII в., согласно исследованию А.Кизеветтера, посадская община сохраняла архаичный московский строй, то в 80-е гг. развитие муниципальной жизни вступает в новый фазис. Городское сословие облачается в одежды “средневековой европейской свободы”, делится на гильдии и цехи. Однако городское корпоративное устройство, замечал П.Милюков, еще больше, чем дворянское, “оказалось мертвой формой”.³³⁰ Кизеветтер А.А. Указ. соч. С. 799; Милюков П. Очерки по истории русской культуры. Ч. 1. СПб., 1900. С. 200-201. ⁰ “Дарованные” Екатериной II органы общественного самоуправления включаются в порядке иерархической соподчиненности в структуру государственного бюрократического управления. Весь XVIII в. верховная власть пытается ограничить число священнослужителей и прикрепить их к месту, перевести “излишних церковников” в другие сословия. Вопрос о сословном положении духовенства определенно разрешен не был. По своей подсудности духовному суду оно имело значение привилегированного сословия, но по платежам и повинностям в начале века являлось податным. С введением подушной подати духовенство было освобождено от подушного оклада и рекрутства, а в течение века и от других различного рода повинностей. При Екатерине II его пытались причислить к мещанству, однако церкви удалось сохранить за ним “благородное” значение. Но у духовенства не было важнейшего права - свободы от телесных наказаний по светскому суду.

В результате реформ 1775-1785 гг., укрепивших власть на местах привлечением дворянства к местному управлению, давших признание прав отдельным сословиям и сословное самоуправление, завершается становление сословной монархии. Однако, если западноевропейское общество строилось изнутри, органически, от низших “этажей” к высшим, в России оно создается усилиями государственной власти. Формируется сословный строй, внешне сходный с сословным строем западноевропейских стран XVIII в. По мнению Б.Н.Миронова, в максимальной степени соответствовало понятию “истинного сословия” дворянство, в минимальной (“квазисословие”) - крестьянство. В течение века уничтожаются остатки прав крестьянства во всех сферах юридических отношений (личных, имущественных и корпоративных). Основное население страны юридически превращается в полную личную собственность дворян без какой-либо регламентации их отношений со стороны государства или в собственность самого государства, которое могло и продать, и подарить.

Резкий рывок вперед по пути преодоления исторической отсталости ознаменовался в XVIII в. переходом к так называемому “старому порядку”, основой которого были самодержавие и бюрократия, действующие через “правильно и стройно организованные” учреждения с целью общего блага, а также постоянная армия; устройство же общества отличалось сословностью, закрепленной законом, и крепостничеством. Россия приблизилась к отсталым странам Западной Европы; ее “старый порядок” не был сколько-нибудь значительно опоздавшим по сравнению, например, с прусским или австрийским, как замечал Н.Рожков³³¹ Рожков Н. Русская история в сравнительно-историческом освещении (основы социальной динамики). Пг.-М., 1922. Т. 7. С. 266-273.¹, однако потребовал колоссальных жертв. Расцвет “старого порядка” в России совпал с разложением его в передовых странах (Англии и Франции), литературой просвещения и вольномыслия, что позволяло ради самосохранения и развития, воспользовавшись западноевропейским опытом и политической мыслью, совершенствовать технику управления и обновлять идеологию. Это, в свою очередь, придавало дополнительную устойчивость русскому самодержавию.

3. В главе 3 “Экономическая роль государства в XVIII веке” рассматриваются финансовый строй, финансовая мысль и финансовая политика государства в процессе развития в течение века. Такой подход позволяет не только во многом понять логику и специфику государственных преобразований, но и дает ключ к пониманию государственной экономической политики в целом на выделенном историческом отрезке времени, позволяет выявить специфику взаимодействия экономики и политики. Рассматриваются также наиболее важные аспекты экономической политики (аграрная и торгово-промышленная политика) и ее результаты. Определяется место государства в системе факторов хозяйственной эволюции. Дается оценка политического и социально-экономического развития России в XVIII веке в мировых координатах.

Сложившаяся к XVIII в. финансовая система с ее раздробленностью финансового управления и отсутствием центральной кассы, без достаточно четкого разделения финансовых функций между приказами, не обеспечивала в полной мере финансовые потребности государства и не могла служить основой для решения встающих перед ним новых задач. Обозначившаяся к концу XVII в. тенденция к увеличению и концентрации казенных доходов еще более усиливается. Резко возрастает налоговая нагрузка на население. Широкий размах получает “порча" монеты. По расчету П.Милюкова, к началу Северной войны удалось удвоить доходы казны по сравнению с 1680 г., причем из 1,5 млн. руб. прироста 1,25 млн. руб. приходилось на долю новых налогов. С 1704 г. начинается усиленная эксплуатация оброчных статей (обложение рыбных ловель, покосов, городских торговых мест, харчевен, кузниц, домашних бань, постоялых дворов, мельниц и т.д.), общая доходность которых к 1708 г., с учетом обесценения денег, увеличивается более чем вдвое.³³² Милюков П. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. С. 117-118, 160. ² С 1705 г. активно монополизируются наиболее выгодные предметы внутренней и внешней торговли, повышаются таможенные сборы.

Целью первых петровских губерний, замечал П. Милюков, становится стремление центральной власти “захватить” государственные сборы в самом их источнике - до того, как часть их использована на местах, а другая выслана в центральные учреждения. Для содержания армии в местах постоянной дислокации устраиваются губернские кассы, между которыми распределяются главнейшие государственные расходы. В ведение Сената переходит заведование негубернскими поступлениями (чеканка монеты и пр.) и общее наблюдение за губернским хозяйством, посредствующим звеном между губерниями и Сенатом становятся комиссары от губерний. Реформами 1718-1722 гг. создаются центральные финансовые органы с общегосударственной компетенцией, предполагающие централизацию государственных доходов, расходов, финансовый контроль, а также руководство местными финансовыми учреждениями. Теоретически центральная финансовая организация должна была опираться на приспособленное к ней губернское хозяйство, однако на практике этого не произошло. Финансовую автономию сохранили отдельные территории и ведомства, что нарушало принцип единства камерального устройства, управления и отчетности. Специализация касс противоречила духу коллежской системы (единство кассы). Содержание армии населением посредством расквартирования полков по уездам после окончания Северной войны подрывало новое камеральное устройство.

Реорганизация общей системы центрального и местного управления после Петра I, связанная с необходимостью “отладки” бюрократической машины и снижения расходов на управление в условиях возросшего бюджетного дефицита, коснулась и финансовой сферы. Заведование доходами и расходами возлагается на одно центральное учреждение. Областная канцелярия перестраивается на старый приказной лад; по-новому регулируется лишь движение сумм в высшие инстанции и отчетность перед ними. С 30-х гг. усиливается раздробленность управления финансами. По старой практике XVII в. взимание и расходование новых сборов возлагалось на новые учреждения, в итоге к концу правления Елизаветы сбор и расходование налогов оказались в ведении уже более чем 50 центральных учреждений и ведомств. При Екатерине II “Учреждением о губернии” (1775) финансовая часть (все казенные доходы) была отделена от административной и судебной. Нити финансового управления сосредотачиваются в руках государственного казначея (генерального прокурора), при котором возникают новые финансовые учреждения. Реформируется сенатская Экспедиция государственных доходов (“прообраз будущего министерства финансов“), создается система казначейств. Управление финансами превращается в обособленную отрасль государственного управления. С 1781 г. ежегодно составляется табель о государственных доходах, расходах и остатках. Однако единства кассы создать не удалось, сохранилась специализация государственных доходов.

К началу XVIII в. основное значение для государственного хозяйства, для “всего, что относится до прихода и расхода государства”, имела налоговая (податная) система. Прямые налоги, для взимания которых потребовалась принудительная тяглая организация, имели главным образом военное назначение (окладные налоги). Широкое распространение получили чрезвычайные налоги (“запросные деньги”). Взимание прямых податей обеспечивалось круговой ответственностью сельских и посадских общин. Косвенные налоги (таможенные и кабацкие сборы) являлись окладными налогами, а их сбор отдан на личную или коллективную ответственность высшего слоя городского сословия.

Усиленный поиск новых источников доходов на экстренные военные нужды при Петре I, дававший лишь кратковременное увеличение доходов казны, привел в конечном итоге к реформе податного обложения. Речь шла о слиянии всех многочисленных окладных и запросных платежей в один налог, повышении оклада, изменении единицы обложения и увеличении разрядов плательщиков. Подушная подать имела целевое военное назначение и определялась, исходя из расчетной потребности на содержание армии. Однако в силу технической невозможности постоянного контроля за плательщиком со стороны государства ревизская душа становится счетной единицей, а обложение сохраняет раскладочный характер. Община делит землю на души (и доли души), которые являются, по сути, “единицами земли, обложенными единицей налога” и распределенными среди населения согласно “хозяйственным силам”.³³³ Милюков П. Очерки по истории русской культуры. Ч. 1. С. 149.³ Сохраняется и круговая ответственность сельских и городских общин за сбор налога. Вводится паспортная система. Помимо подушной подати, взимаемой в денежной форме, сохраняются многочисленные натуральные повинности. Согласно анализу, проведенному П.Милюковым, как административная реформа 1718-1722 гг. не была согласована с учреждениями реформы 1708-1712 гг., так и новая податная система (1718-1722) не была приведена в общую связь с административным устройством. Вместе с тем, в основном завершается начавшийся со 2-ой половины XVI в. процесс унификации обложения. Население стягивается в крупные сословные группы, податные и неподатные. Введение подушной системы обложения стало пиком развития прямой подати в России. Доля прямых налогов в доходной части бюджета увеличивается с 19,8% в 1701 г. до 55,5% в 1724 г.³³⁴ .Милюков П. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. С. 490-491.⁴ Статьи расходного бюджета (1725) были напрямую связаны с доходными статьями, при этом 3/4 бюджета шло на военные расходы, а остальные доходы тратились главным образом на общественные постройки, дипломатию и двор. Центральные учреждения содержались в основном из доходов, связанных с их деятельностью.

Государственный бюджет, в целом типичный для абсолютистского государства, сохраняет свой фискальный характер и после Петра I. Интенсивное развитие финансовой мысли, характерное для XVIII в., определяется поиском в направлении увеличения казенных доходов, что находит отражение в обширной литературе финансовых проектов. Острой проблемой становятся недоимки по подушной подати, хотя собираются они “огнем и мечом”. Рост фискального гнета и введение ответственности помещиков за сборы способствуют усилению крепостничества. Считая крепостное право лучшим способом для получения подушных сборов, власть стремится закрепить монополию дворянства на владение крепостными. Трудности в сборе прямых налогов в сочетании с хроническим дефицитом бюджета вынуждают при Елизавете неимоверно увеличивать число разного рода мелких сборов и в конечном счете отдать предпочтение косвенным налогам. Быстрорастущими статьями расходного бюджета становятся армия и двор. При Екатерине II, наряду с упразднением многих мелких сборов и фискальных регалий, резко усиливается налоговый пресс. Косвенные налоги вырастают почти в 2,5 раза, прямые - в 1,5 раза. 48,9% бюджета 1795 г. составляют косвенные налоги, около половины которых приходится на питейные сборы, 36,2% - прямые налоги.³³⁵ Лаппо-Данилевский А. Очерк внутренней политики императрицы Екатерины II. СПб., 1898. С. 56; Очерки русской культуры XVIII в. М., 1987. Ч.2. С. 110.⁵ Широкий размах приобретает эксплуатация монетной регалии, в обращении появляются бумажные деньги. Поиск источников доходов приводит к первым шагам по созданию системы организованного кредита. “Кредитный промысел приобретает чисто государственный характер”, однако “постепенно разбавляется организацией общественных кредитных учреждений”.³³⁶ Андрюшин С.А. Банковская система России: анталогия реформ с древнейших времен до первой мировой войны // История финансовой политики в России. Сб. статей. СПб., 2000. С. 51.⁶ Впервые особым налогом, падавшим лично на плательщика и сходным с подоходным обложением, облагается купечество. Важное фискальное значение имело завершение секуляризации церковных земель. В целом государственные доходы вырастают более чем в 4 раза.³³⁷ Мигулин П.П. Русский государственный кредит (1769-1899). Опыт историко-критического обзора. Т.1. Харьков, 1899. С. 16, 30.⁷ Однако еще более росли расходы, основными статьями которых, по данным П.Милюкова за 1794 г., являлись армия и флот (46%), издержки по сбору налогов и собственному хозяйству казны (20%), администрация и суд (12%), а также двор (9%).³³⁸ Милюков П. Очерки по истории русской культуры. Ч. 1. С. 134. ⁸ Бюджетный дефицит колеблется от 8,7 до 29,1 млн. руб. в год, достигая 63-65,5% доходных статей (1787-1794). Финансовым итогом царствования Екатерины стали 216,67 млн. руб. государственных долгов, внутренних и внешних, и расстройство денежного обращения. При Павле I, несмотря на политику жесткой экономии казенных средств, имевшую результатом снижение госрасходов на внутреннее управление, финансовые затруднения, как и при Екатерине II, решаются при помощи печатного станка, что еще более раскручивает инфляцию. Если до 1786 г. бумажный рубль практически сохранял паритет с серебряным рублем, то уже с 1786 г. ассигнации перестали размениваться на монету, хотя и принимались в уплату налогов. В 1796 г. курс ассигнационного рубля составлял уже 70,5 к 100, в 1800 г. - 65,3 к 100. Сумма признанного государственного долга вырастает до 275,29 млн. руб. Уплата процентов по внешним долгам начинает обременять расходный бюджет, составляя в 1800 г. 4,01% государственных расходов против 2,86% в 1796 г.³³⁹ Мигулин П.П. Указ. соч. С. 19, 25-26, 29, 34-35.⁹

Таким образом, рост военно-финансовых потребностей и бюджетного дефицита при Петре I привел к ломке госструктур и стал важнейшим фактором “новшеств” в государственном строе. С новой податной системой приобретает четкие очертания социальная структура общества, придается вектор дальнейшей социальной эволюции в направлении усиления института крепостничества. Развитие государственных финансов обусловлено необходимостью в увеличении и концентрации казенных сборов, усилении централизации управления финансами. Дефицит бюджета оказывает влияние на административное строительство, социальную эволюцию общества, существенным образом влияет на экономическую политику государства и в после-петровский период. В итоге, от внедренной Петром шведской системы учреждений мало что остается. Рост фискального гнета способствует усилению крепостничества. Изменяется общая картина доходного бюджета. Расцветает система монополий, откупов и подрядов. Характерными чертами государственных финансов являются раздробленность финансового управления, специализация доходов, неналаженная отчетность и невозможность составления ежегодных общегосударственных росписей доходов и расходов, секретность финансовой политики и неэффективность государственного контроля за расходованием средств, способствующие процветанию казнокрадства во всех звеньях административного аппарата. Сложившаяся к 1760-м гг. государственно-хозяйственная система не отвечала задаче имперского строительства, что стало предпосылкой для новых коренных преобразований. Финансовые реформы Екатерины направлены на упорядочение финансового хозяйства, усиление централизации финансового управления и концентрации финансовых ресурсов в бюджете, резко увеличивается и налоговая нагрузка на население.

В целом, формирующаяся в XVIII в. модель устройства государственных финансов, обусловленная потребностью в мобилизации ресурсов и централизованном их распределении в интересах строительства империи, соответствует типу государственного устройства, способствует усилению властной вертикали во главе с монархом. В руках последнего сосредотачивается высшая военная, административная и финансовая власть, осуществляемая через бюрократию.

В тесной связи с эволюцией государства и его интересами решается проблема собственности на землю - ключевой вопрос любого общества. Как собственник территории, государство и управляет ею, контролируя пользование и распоряжение землей частными собственниками. Этот принцип, узаконенный Уложением 1649 г., последовательно проводится государством в течение всего XVIII в. “Самовластный государь” ради блага государства (“общего блага”) осуществляет свое право экспроприировать частные земли и ограничивать права частного землевладения. Государство активно наступает на вотчинные права православной церкви - сильного конкурента государственного хозяйства, владельца 1/3 территории страны (сер. XVII в.), имеющего огромный политический вес. С восстановлением Монастырского приказа (1701) церковные вотчины сливаются в единое целое; связанные с ними привилегии уничтожаются, часть вотчин отходит государству. Устанавливается прямой контроль за хозяйством и денежными средствами церковных учреждений. В 1721 г. приказ переходит в ведение Св. Синода, но доходы с церковных имений должны были “бездоимочно” поступать в казну.

С введением подушной подати царские вотчины и черные волости окончательно объединяются в один разряд государственных имений: земли черносошных крестьян, а также ряда других категорий мелких земельных собственников (однодворцев, ясачных), становятся государственной собственностью. Нередки случаи прямой экспроприации частных земель у духовенства и светских землевладельцев по политическим и иным мотивам. Земельная политика по отношению к дворянству и городскому населению обуславливается государственными интересами. “Пунктами” 1714 г. о единонаследии поместья (условные владения) уравнивались с вотчинами: все они превращались в единую дворянскую недвижимость на праве частной собственности, но с ограничениями в пользовании (неотчуждаемость и неделимость), что являлось залогом сохранения землевладения как материального обеспечения государственной службы.

Ради “блага государства” ограничивались права частного землевладения в пользовании угодьями (рыбными ловлями и пр.), в области лесопользования, что ясно прослеживается в системе лесоохранительных законов, а также в сфере пользования ископаемыми богатствами, признанными государственной собственностью. Одним из основных проявлений старой поместной системы было наделение землей служилых людей низших разрядов, в то же время их надел по сути приближался к крестьянскому наделу. С 1724 г. низшее служилое землевладение превращается в государственное крестьянское землевладение. Важным направлением земельной политики являлась раздача земель с теми или иными целями (заселение и улучшение земель, посев определенных культур, развитие промышленности и т.д.).

В послепетровский период, в процессе эволюции государства в направлении сословной монархии, сопровождавшейся превращением дворянства в привилегированное сословие, дворянское землевладение постепенно освобождается от ограничений в праве пользования, становится “вечным” и наследственным, перестает быть напрямую связано с обязательной службой государству. Однако, делая частному землевладению ряд существенных уступок, устанавливая полное право собственности на землю, способствуя путем раздач и продаж формированию крупного дворянского землевладения, государство не отказалось от верховного права ограничивать в своих целях права земельных собственников, вплоть до конфискации земель. Процесс превращения теократического государства в светское, Святой Руси - в Российскую империю, сопровождавшийся потерей православной церковью “независимости” от государства, завершается секуляризацией церковных вотчин.

Важнейшим мотивом земельной политики становятся финансовые интересы государства. С точки зрения власти, записанные в подушный оклад не могли владеть землей на праве частной собственности. Запрещается покупка земель дворовым, владельческим и монастырским крестьянам; под угрозой конфискации землевладельцам из крестьян предписывается продать землю (1730). Поскольку свободная земельная собственность не могла обеспечить исправность поступлений в казну, государство стремится повсеместно распространить хозяйственную общину как определенную гарантию получения платежей. Принимаются меры по пресечению оборота черносошных земель (продажи, заклада, мены) даже в случаях новых “расчисток”. Однако, замечает П.Милюков, отмена частной собственности на землю на черносошном Севере вследствие сопротивления крестьянства была окончательно проведена не раньше 30-х гг. XIX в. Еще более затруднительным было преобразование в общинное частного землевладения однодворцев.⁴⁴⁰ Милюков П. Очерки по истории русской культуры. Ч. 1. С. 225-226.⁰ Впервые на видное место выдвигается вопрос о земельном наделе крестьянина как главного плательщика, источника финансовых ресурсов государства. От организации служилого поземельного надела государство начинает переходить к организации надела казенных крестьян на принципах: уравнительный надел, соразмерный с повинностями, его неотчуждаемость, запас земель, переселение малоземельных. Регулируя крестьянское землепользование на государственных землях, государство обозначает свою позицию и по отношению к наделу помещичьих крестьян (например, при раздаче помещикам «примерных» земель по числу душ или при пожалованиях), в целом же не вмешиваясь в отношения помещика и крепостного. Положение общины на владельческих землях, не являвшейся субъектом права, определялось частно-вотчинными инструкциями и кодексами, в которых конкретизировались права ”государей” по отношению к крестьянам. В барщинных имениях, где владельцы, интенсифицируя хозяйство, стремились подчинить своему контролю экономику и быт каждого крестьянского двора, роль общины сводилась к минимуму. В случаях же перехода на месячину, община и вовсе могла быть ликвидирована. Наиболее благоприятные условия для ее жизнедеятельности были в крупных оброчных имениях, где функции управления нередко передавались выборным мирским представителям. Широкое распространение получили смешанные формы вотчинно-общинного управления. Община становится “элементом вотчинного хозяйства”, используемым для поддержания установленного порядка. Будучи “формой обеспечения ренты”, община одновременно являлась сословным крестьянским органом, что объективно, уже фактом своего существования, сдерживало крайние проявления абсолютной власти владельцев. Как и при Петре I, развивается условное землевладение, посредством которого решаются те или иные государственные задачи. В целом, земельная политика является инструментом строительства новой государственности и хозяйственного освоения территорий быстро растущей империи.

Экономическая политика при Петре I осуществляется под знаком поиска источников государственных доходов. В попытках “выжать” из экономики максимум необходимых для войны ресурсов государство стремится монополизировать внешнюю и внутреннюю торговлю предметами массового спроса, развивая государственную коммерцию, и по возможности поставить себе на службу все имеющиеся в стране капиталы. Регулирование торговли осуществляется путем запретов, ограничений и регламентаций. В итоге резко снижаются торговые обороты и численность купцов; результатом церковной политики становится падение и монастырской торговли. В то же время растут новые источники накопления капиталов, связанные с обслуживанием государственных потребностей (откупа и подряды). Принимаются меры по привлечению в страну валюты. Иностранная торговля ограничивается в пользу русской. Поощряется организация “компанейского торга”, развивается консульская служба, принимаются меры по созданию русского торгового флота, устройству путей сообщения. Указом о единонаследии 1714 г. торговая деятельность ставится в один ряд с военной и гражданской службой. Предпринимаются и попытки либерализации торговли (1717-1719). Нуждами армии и флота определяется промышленная политика. Усиленно строятся казенные заводы, льготами и привилегиями поощряется частное промышленное предпринимательство, растущая национальная промышленность ограждается от иностранной конкуренции. Привлекая и используя людей, идеи, технологии и капиталы предпринимателей с Запада, усиленно эксплуатируя отечественный торговый капитал и превращая промышленную деятельность в государственную службу со своими льготами и привилегиями, государство создает на основе принудительного труда крупную промышленность, почти исключительно работающую на государственный рынок. Несмотря на деформации, обусловленные мобилизационной экономикой военного времени и укреплением абсолютизма, пробивают себе дорогу идеи европейского меркантилизма, что находит отражение в мероприятиях экономической политики государства.

Опережение роста государственных расходов над доходами существенным образом влияет на экономическую политику государства и после Петра I. В поиске решения проблемы бюджетного дефицита власти обращают внимание на сферу торговли, путем либерализации которой предполагается увеличить доходы казны. Экономическая политика 2-ой половины 1720-х гг. направлена на ослабление ограничений в области торговли. Ряд казенных товаров передается в свободную торговлю. Однако твердой политики в отношении казенных регалий не было: казенные монополии то уничтожаются, то вновь восстанавливаются. Наметившаяся тенденция к ослаблению ограничений частной торгово-промышленной деятельности еще более усиливается в 30-е гг. При Анне Иоанновне место петровского протекционистского тарифа, оказавшегося при слабом таможенном контроле убыточным для казны и стеснительным для иностранного и русского купечества, занимает новый тариф, способствовавший оживлению внешней торговли, однако подрывавший активный торговый баланс. Растет число мелких оброчных статей и разного рода сборов с промыслов и торговли, в том числе местного характера. Как и при Петре I, поощряется поиск полезных ископаемых и организация частных заводов. За недостатком казенных средств разработка руд дозволяется (с разрешения Сената) всем желающим. Начинается приватизация казенных предприятий, продолженная при Елизавете, итогом которой был своего рода промышленный бум. Широкое распространение, наряду с государственными, получают частные монополии в сфере торговли и промышленности, которые к концу царствования Елизаветы все более дискредитируют себя.

С середины 1740-х гг. начинают муссироваться мысли о коренном изменении курса экономической политики и создании более благоприятных условий для развития торговли и промышленности. Ликвидация внутренних таможенных пошлин и различного рода сборов, взимавшихся при провозе и продаже товаров, при одновременном увеличении пошлин на импортные и вывозные товары в 1753 г. означала устранение важнейших препятствий развитию внутреннего рынка и льготные условия для отечественного производителя. Был уничтожен и таможенный барьер между Россией, Украиной и Областью Войска Донского, где также устанавливался новый таможенный порядок. Таможенная политика приобретает ярко выраженный протекционистский характер. Таможенным уставом 1755 г. были определены торговые права для всех слоев населения, иностранные купцы не допускались к розничной торговле и не могли торговать между собой. Снимался ряд ограничений для развития торговой сети, в частности в сельской местности.

Усиление политического влияния дворянского сословия, заинтересованного в собственной предпринимательской деятельности и развитии крестьянских промыслов и торговли, хозяйственные интересы казны и набирающие популярность идеи свободной торговли способствуют углублению тенденции к либерализации экономической политики государства. С Петра III начинаются коренные изменения в торгово-промышленной политике. В целом, от прямого (казенного) хозяйствования и жесткого контроля частной торгово-промышленной деятельности государство все более переходит к созданию условий для частной торговли и промышленности, в развитии которых видится и решение фискальных затруднений. При Екатерине II ликвидируется большая часть казенных монополий и откупов, ставших для казны невыгодными. Одним из важнейших условий процветания государства провозглашается создание мощной индустрии и развитой торговли на принципе свободного предпринимательства, понимаемого как ликвидация монополий и привилегированных компаний. Особым манифестом провозглашается свобода внутренней торговли хлебом и всеми “земными произрастаниями” оптом и в розницу “каждому помещику, купечествующему, промышляющему и земледельцу” повсеместно и по “добровольной цене”. Уничтожаются стеснения и для вывоза сельскохозяйственной продукции за границу (окончательно - к концу века). Ликвидируется “привязка” портов к определенным территориям. Административные запреты как способ регулирования внутреннего рынка теряют свое былое значение. Принимаются меры по расширению торговой сети. Особым покровительством государства пользуются ярмарки, упрощенный порядок разрешения был у городских и сельских базаров. Мелкие торговые платежи (1754-1769), число которых, запутанность и способы взимания тормозили торговлю, заменяются частно-промысловыми сборами по разным основаниям с различного рода предприятий (1769). С 1775 г. вводится гильдейский налог в 1% с объявленного капитала (1,25% в 1798 г.). Перемены в налогообложении внутренней торговли, новая таможенная политика, направленная на развитие всероссийского рынка, снятие ряда барьеров в формировании торговой инфраструктуры, объявление свободы торгового оборота и открытие внешнего рынка для сбыта сельскохозяйственной продукции улучшают условия для развития дворянского предпринимательства, торгового капитала и крестьянской торговли.

Новое направление политики в отношении промышленности означало отказ от чрезмерной опеки крупного производства и взгляда на фабричную деятельность как на государственную службу. В 60-е гг. начинается уничтожение фабричных монополий, в частности - на устройство ситцевых фабрик; часть крупных частных заводов отходит в казну. Ударом по купеческой фабрике стал запрет покупки крестьян - как с землей, так и без земли (1762), что отвечало интересам дворянства, выступавшего против привилегий купеческой фабрики, отстаивавшего монополию на крепостной труд. Разрешается заводить ткацкие станы в домах (1769). Устройство промышленных заведений объявляется свободным для желающих (1775). Упрощается порядок организации новых предприятий, их регистрации и пр. Устанавливается право владельца предприятия распоряжаться своей собственностью без разрешения государственных органов. Таможенная политика по отношению к промышленности получает умеренно покровительственный характер. В целом же поощряется ввоз сырья для фабрик и ограничивается ввоз конкурентных фабрикатов. Лишь тариф 1793 г. имел покровительственный и даже запретительный характер, но был вызван попытками власти поддержать вексельный курс, которым определялся размер заграничных платежей по государственному долгу, а также внешнеполитическими соображениями. Объектом внимания государства становятся пути сообщения, почта, коммерческое образование. Вновь учреждаются российские консульства, деятельность которых после Петра I была свернута. Принимаются меры по развитию банковской системы.

Перемены в экономической политике государства благоприятно сказывались на развитии торговли и промышленности, однако сословные ограничения сохраняют свое значение.

В целом можно утверждать, что воздействие государственного строительства и правового порядка было особенно значимым для экономического развития России в XVIII веке. Взаимодействие экономики и политических институтов определяется через примат последних в обеспечении эволюции экономического строя. Государство не только “растет рядом с обществом и заглатывает его по кусочкам”,⁴⁴¹ Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993. С. 11.¹ формирует его, но и определенным образом в соответствии со своими интересами трансформирует экономический строй, определяет направления экономического развития.

Активная внешняя политика и интенсивное государственное строительство неимоверно увеличивали потребность государства в деньгах и людях, требовали мобилизации всех ресурсов страны. Отвлекая от производительного труда и непомерно напрягая платежные силы населения, подавляя частную хозяйственную инициативу, государство тормозит естественное экономическое развитие страны. Но в то же время, не имея возможности в своих политических задачах в полной мере опереться на народное хозяйство, государство как вотчинный хозяин само “строит” народное хозяйство, ориентируясь на достижения развитых европейских стран. С выходом на догоняющую траекторию развития русское самодержавие еще более усиливается, получает дополнительную устойчивость, осуществляет резкий рывок в направлении преодоления исторической отсталости. С ростом политически объединенной территории государство формирует экономическое пространство, благоприятное в смысле доступа к мировым торговым путям и богатое ресурсами. Быстро растет население империи и особенно в южных губерниях. По политическим, административным, экономическим соображениям учреждаются города, формируется их население и регламентируется жизнь. Выступая в качестве активного хозяйствующего субъекта, государство является не только “первым купцом”, но и становится “первым предпринимателем”. Оно создает крупную промышленность, обеспечивающую военные потребности. Рост государственного рынка, активно развиваемая государством внешняя торговля и привлечение валюты в страну, включение в состав империи более развитых густонаселенных регионов стимулировали народное хозяйство. “Оседание” на земле служилого сословия вызывало его интерес к хозяйству. Все более увеличивающаяся потребность в деньгах, связанная в том числе с условиями государственной службы, политические и хозяйственные привилегии, благоприятная конъюнктура стимулируют дворянское предпринимательство. Основным источником предпринимательского дохода становится крепостной труд, эксплуатация которого резко усиливается. Как подражание государственной (посессионной) фабрике возникает вотчинная фабрика. Фабрика, доказывает М.И.Туган-Барановский, становится “технической школой” для кустаря.

Рост налогов в денежной форме разлагающим образом влияет на натуральное хозяйство, стимулируя отходничество и неземледельческие занятия. Доступ к рынку, несмотря на сословные ограничения, и поддержка владельческого сословия способствовали развитию отхожих промыслов, кустарной промышленности и крестьянской торговли, обеспечивали мануфактуру рабочей силой. Возникает новое явление - крестьянская мануфактура.

Постоянно нуждающееся в деньгах государство, восполняя хронический дефицит государственного бюджета займами и работой печатного станка, усиленно форсировало денежный оборот, совершенствовало денежную систему и способствовало установлению единства денежного обращения на всей территории страны, создавало финансовую инфраструктуру. Принимаются меры по развитию транспортной и торговой сетей, связи, экономического просвещения, образования.

Территориальная экспансия государства дает земледелию прочное основание в русском хозяйстве. К концу XVIII в. уже большая часть населения проживает в зонах, благоприятных для земледелия. Крепостное хозяйство земледельческих губерний эволюционирует от оброка к барщине или даже к “месячине”. Натуральное хозяйство сменяется хозяйством для сбыта и постепенно переходит в хозяйство, организуемое как земледельческое предприятие со своей конторой во главе, вотчинной бюрократией, бухгалтерией и статистикой. На черноземном юге, наряду с мелкими натуральными хозяйствами, возникают крупные зерновые хозяйства плантаторского типа, работающие на рынок. В центральных нечерноземных губерниях, где преобладали мелкие и перенаселенные имения, доминировал денежный оброк, промышленный или сельскохозяйственный в своей основе; использовалась и смешанная барщинно-оброчная система. К концу века здесь уже крепло промышленное население, росло число фабрик и рабочих, несмотря на сдерживающее влияние крепостного права намечались естественно выраставшие города западноевропейского типа. Происходит качественный скачок в территориальном разделении труда, что проявляется в достаточно определенном выделении экономических районов. Рост производства и товарности становится характерной чертой для всех отраслей экономики. Циркуляция товаров поддерживается быстро растущей денежной массой в каналах обращения. Основой общего процесса товаризации сельского хозяйства 2-ой половины XVIII в., полагает Н.Л.Рубинштейн⁴⁴² Рубинштейн Н.Л. Сельское хозяйство России во второй половине XVIII в. М., 1957. С. 315-316, 425-427.², стало развитие крестьянского хозяйства. Формируется платежеспособный спрос крестьянства, составлявшего основную массу населения. Однако наступление помещичьего хозяйства на крестьянское, выразившееся к концу века в увеличении барщины, становится причиной резкого увеличения удельного веса помещичьего хлеба на внутреннем рынке (особенно в начале XIX в.).

В 60-80-е гг. уже существует общероссийский хлебный рынок. К концу века, как доказывает Б.Н.Миронов, обозначаются контуры единого, охватывающего все основные районы, товарного рынка.⁴⁴³ Миронов Б.Н. Внутренний рынок России во второй половине XVIII - первой половине XIX в. Л., 1981. С. 21-22, 238.³ Организация внутренней торговли - с точки зрения потребностей аграрного хозяйства с периодической потребностью в рынке, обширности территории с низкой в целом плотностью населения и особенностей путей сообщения - была достаточно оптимальной. Она отражала сравнительно невысокую частоту контактов между местными рынками, доминирование внешних торговых связей над внутренними (кроме Украины). Оптовая торговля велась в основном через ярмарки, розничная - через ярмарки, базар и развозной торг. Система ярмарок функционировала по принципу цепи, разные формы торговли взаимно дополняли друг друга. Общий объем внешней торговли, характерной чертой которой являлся активный торговый баланс, за 1726-1796 гг. вырос более чем в 17 раз.⁴⁴⁴ Козлова Н.В., Тарловская В.Р. Торговля // Очерки русской культуры XVIII века. Ч.1. М., 1985. С. 232.⁴ Основной являлась морская торговля, главным образом, балтийская (особенно через Петербург). Однако внешняя торговля была в руках иностранцев. Лишь в посредничестве между Западом и Востоком и на внутреннем рынке доминировал русский купец. С точки зрения спроса на европейских рынках особенно благоприятная ситуация складывается для торгового земледелия и русского хлебного экспорта. Особых успехов достигла железоделательная промышленность: по выплавке чугуна Россия занимала 1-е место в мире, а качество продукции уральской металлургии превосходило английское и французское. Появилось новое для России хлопчатобумажное производство, получившее в XIX в. особо широкое развитие.

Таким образом, впервые активный преобразовательный процесс в России базируется на основе западноевропейского опыта. Поворачиваясь лицом к европейской цивилизации, страна посредством осуществляемой государством форсированной модернизации переходит на траекторию догоняющего развития. “Смыслом европейских ориентиров”⁴⁴⁵ Российская государственность: история и современность. Сб. научных трудов. СПб., 1992. С. 28.⁵ становится усвоение тех достижений, которые с точки зрения власти были полезны и пригодны для России. Попытки совместить новые идеи и формы с традициями, приспособить их к русским условиям, приводят к усилению государства и расширению его функций, формированию бюрократической системы.