Инновации в управлении ресурсным обеспечением муниципальных образований

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования.

Опыт экономически развитых стран с устойчивыми демократическими традициями свидетельствует о том, что децентрализация власти и ресурсов является ключевым условием социально-экономического развития государства.

В результате проводимой реформы в России местное самоуправление накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института местного самоуправления. Впервые в нашей стране публичная власть стала полноценно работать на самом близком к населению уровне - в масштабах сельских и городских поселений. Поселенческие органы местного самоуправления все более полно реализуют ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах.

По своей природе муниципалитеты как социально - экономические образования микроуровня являются наиболее социально ориентированными институтами власти и управления и могут устойчиво развиваться в условиях надежного ресурсного обеспечения. Наряду с исследованием традиционных ресурсов муниципальных образований (финансовых, кадровых, информационных, организационных и др.) появилась необходимость изучения институциональных ресурсов развития территорий (институты собственности, полномочий, ответственности, уровень активности населения), которые рассматриваются как условие конкурентоспособности территории.

В результате проводимых реформ существенно изменилось правовое и социальное пространство России на микропространственном уровне. Понятие «поселение» наполнилось новым смыслом. Теперь поселение - тип муниципального образования с установленным объемом полномочий органов местного самоуправления и финансовыми - материальными ресурсами. Введены и другие типы муниципальных образований - муниципальные районы и городские округа со своими предметами ведения.

В рамках межмуниципального сотрудничества возникло новое явление - межмуниципальная интеграция для решения социально значимых проблем развития территории в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Учреждены советы муниципальных образований в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты интересов муниципальных образований.

Обеспечение устойчивого экономического развития территорий обостряется проблемой неустойчивого развития институтов собственности, ответственности и др. Более того, возникла необходимость трансформации института полномочий органов местного самоуправления (ОМСУ), обусловленная разрывом между формальными и реальными правами и функциями; несоответствием гарантированных (обеспечивающих) ресурсов потребностям местных органов управления; повышением интереса и инициативы населения к развитию территориальных образований.

Процесс формирования и совершенствования институтов, их социальная активность обуславливает объективную необходимость инновационного характера управления, расширения инновационного сегмента развития территориальных образований. в части управления инновациями,

Поэтому закономерно, что институциональная и пространственная среда становятся предметом пристального исследовательского интереса, а проблема научного поиска инновационных методов и технологий ресурсного обеспечения территории становится все более актуальной.

Известно, что результативность экономических преобразований определяется соответствием выдвигаемых целей потребностям и интересам экономических субъектов, учетом особенностей пространственной среды, что в конечном итоге, обусловливает временные рамки и положительный эффект в реализации поставленных задач.

Оценить воздействие этих условий и факторов развития пространственных социально - экономических образований возможно на основе применения институционального анализа, позволяющего исследовать изменения в структуре прав собственности и их проявление в сфере функционирования микропространственных территорий, оценить эффективность их развития с позиций междисциплинарного подхода.

Недостаточность исследований института муниципальных образований свидетельствуют о необходимости разработки с позиций теории, методологии и методики значительных проблем, в том числе и проблем развития управленческих отношений на уровне микропространственных форм.

В настоящее время практически отсутствуют работы, посвященные комплексному исследованию природы и перспективам развития территориальных образований. В существующих исследованиях, как правило, рассматриваются отдельные проблемы формирования бюджетных ресурсов, муниципальных заказов, функционирования муниципальных предприятий и т.п. Практически неразработанной остается проблема оценки результативности управления ресурсами территории, поскольку ее решение требует уточнения методологических и теоретических положений исследования результатов управления этими ресурсами.

В условиях ускоренных темпов изменения социально -- экономического развития общества федеральные и региональные органы власти и управления нуждаются в новых инновационных методах управления. В настоящий момент институт муниципального образования становится одним из основных источников инноваций управления на микропространственном уровне.

В этих условиях актуальными становятся проблемы инновационного управления ресурсным обеспечением развития социально - экономических образований на микроуровне. Это потребует разработки новых подходов и механизмов управления ресурсами развития этих образований.

Поставленная проблема в основном исследована применительно к ресурсному потенциалу мезоуровня, но современные российские условия требуют отдельного и более широкого исследования микротерриториальных образований, что вызвано рядом обстоятельств:

Во-первых, эти территориальные образования вынуждены искать новые источники социально - экономического развития. Во-вторых, реформирование государственного и муниципального управления ставит вопрос о повышении результативности муниципальной экономики. В-третьих, решение этих вопросов определяет ресурсную обеспеченность полномочий ОМСУ в условиях бюджетного реформирования. В - четвертых, придание экономике страны инновационного характера является важнейшим условием повышения качества жизни населения.

Разрыв между ресурсными возможностями микротерриториальных образований и возлагаемыми на них обязательствами со стороны государственных органов управления муниципалитеты пытаются компенсировать путем поиска не только дополнительных финансовых ресурсов, но и поиском новых инновационных технологий управления ресурсами территории.

Результаты исследования показали, что нарушения в управлении местными ресурсами объясняются не только недостаточностью средств местных бюджетов, отсутствием нормативных документов или игнорированием их в деятельности ОМСУ, недостатком квалифицированных кадров, а особенно - недостаточностью теоретического, методического обеспечения и новых инновационных технологий управления ресурсами территории.

В связи с этим для научно - методического обеспечения социально-экономического развития муниципальных образований необходимы новые подходы, направленные на активное использование инноваций и новых технологий в оценке результативности управления местными ресурсами. Это делает весьма актуальным исследование всего комплекса вопросов, касающихся управления ресурсами территории, в частности, управленческого ресурса.

Объектом исследования является социально - экономическое развитие микротерриторий.

Предметом исследования являются управленческие отношения, возникающие в процессе формирования ресурсного обеспечения инновационного развития социально - экономических образований на микроуровне.

Цель исследования. Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретических и методологических положений, обосновании методических подходов к оценке результативности управления местными ресурсами.

Для достижения указанной цели в работе поставлены и решены следующие задачи, отражающие логическую структуру и последовательность этапов исследования:

- обосновать выбор методологических подходов к исследованию управленческих отношений в системе ресурсного обеспечения социально-экономических образований;

- определить методологические основы исследования социально-экономических образований на микроуровне и их ресурсного обеспечения;

- исследовать методические подходы измерения ресурсного потенциала социально-экономических образований;

- выявить проблемы методологического и методического обеспечения оценки результативности управления ресурсами территориальных образований;

- разработать теоретические основы инновационного управления ресурсами микротерриторий;

- уточнить понятийный аппарат инновационного управления ресурсами микротерриторий;

- обосновать роль управленческого ресурса как основного фактора инновационного развития территории;

- разработать концепцию оценки результативности инновационного управления ресурсами территории;

- обосновать теоретические основы мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований;

- разработать комплекс методических рекомендаций по оценке результативности управления экономическими, финансовыми, организационными ресурсами муниципальных образований;

- дать оценку предложенным методическим рекомендациям по результативности управления ресурсами территорий на базе муниципальных образований Ленинградской области.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Теоретической основой исследования явились: неоклассическое экономическое учение, современные институциональные взгляды отечественных и зарубежных школ, теории управления, теории управления экономическими системами, теории управленческих решений.

Методология исследования основана на фундаментальных положениях экономической теории, теории управления экономическими системами, единстве логического и исторического методов познания, принципах институционального анализа, применении системного подхода, позволяющих раскрыть причинно-следственные связи в области управления ресурсами для обеспечения жизнедеятельности населения.

Информационную базу исследования составляют официальные материалы Федеральной налоговой службы, Федеральной службы государственной статистики, нормативные документы и аналитические справки органов власти и управления, результаты проведенных обследований в субъектах Российской Федерации, научные отчеты НИР, исполненные по договорам с ГНУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП), муниципальными образованиями и предприятиями. Использовалась информация, опубликованная в специальных научных журналах и периодической печати.

1. Применение принципов институционального анализа в исследовании многоуровневых систем социально-экономических образований

Ограничения использования неоклассической теории в экономических исследованиях проявляются в объяснении поведения индивида и взаимодействия между людьми на разных уровнях, в неточности прогнозов, что выражалось в нарастании неудовлетворенности полученными результатами.

Современный институционализм, в отличие от традиционного, не отвергает основополагающие принципы исследования неоклассической теории. Применение институционального анализа позволяет точнее оценить экономические процессы, происходящие в обществе, в том числе на уровне исследования социально - экономических образований.

Многоуровневая классификация социально - экономических образований включает:

- мегауровень (мировая экономика);

- макроуровень (страны, межстрановые регионы);

-мезоуровень (субъекты Федерации, транснациональные корпорации);

- микроуровень (муниципальные образования, предприятия).

Территориальный фактор играет значительную роль в социально-экономическом развитии страны, в том числе для человека, сообществ. С этих позиций территория рассматривается как экономическое пространство, единство которого является важнейшим атрибутом государства.

Микроуровень социально - экономических образований -- местная (малая) территория. Она может быть поселенческой, транспортной, промышленной и т. д. Сочетания их образуют конкретные виды пространственных образований.

Проблема управления ресурсным обеспечением социально-экономических образований в основном исследована применительно к макро- и мезоуровню, но современные условия развития страны требуют отдельного и более широкого исследования микроуровня (муниципальные образования), что вызвано рядом объективных обстоятельств (реформирование государственного управления, местного самоуправления, инновационные изменения в экономике).

Институциональный подход к решению поставленной проблемы позволяет выявить особенности микротерриторий как самостоятельного объекта исследования в сфере управления. Особенность муниципальных образований как социально-экономических систем заключается в том, что население территории - главный местный ресурс, привязанный к месту проживания. Население всегда являлось целью, объектом и субъектом муниципального управления

Отсюда, муниципалитет -- это особая организация социального характера, преследующая некоммерческие цели. Муниципальное управление - это достаточно сложный вид управления, поскольку возникает необходимость принятия решений по множеству проблем в ограниченное время и существует прямая зависимость власти от воли, интересов населения. Данная сфера управления использует преимущественно методы партнерства и корпоративного участия, минимизирует применение методов принуждения. Самореализация местных сообществ требует увеличения и эффективного использования всех ресурсов территории, активизации всех форм участия населения в решении вопросов местной жизни, повышения эффективности работы самих органов местного самоуправления в условиях недостаточной финансовой обеспеченности у большинства муниципальных образований.

2. Развитие теоретических положений инновационного управления ресурсами микротерриториальных социально-экономических образований

Основная задача проводимых реформ в государственном и муниципальном управлении состоит в повышении результативности управления органами власти бюджетными и другими ресурсами. Управление по результатам является одним из важнейших направлений данных реформ и главной инновацией в сфере государственного и муниципального управления.

В этих условиях, меняется парадигма муниципального управления. Известно, что органы местного самоуправления (ОМСУ) представляют собой институт власти, управляющий не только ограниченными ресурсами организации, но также благосостоянием тысяч граждан. Поэтому для ОМСУ внедрение новейших технологий управления, направленных на укрепление ресурсной базы развития территории, ведущей к повышению качества жизни населения, становится одной из приоритетных задач.

Инновации в управлении местными ресурсами ОМСУ - это целенаправленные нововведения, сознательно реализуемые в основных функциях управления муниципальной системой (ресурсами и жизнедеятельностью людей), которые приведут к обновлению всех ее подсистем и появление новой системы с высокими (заданными) выходными результатами.

Инновации в муниципальном управлении можно дифференцировать по областям реализации:

- в социальной сфере (стандарты результативности предоставления бюджетных услуг, создание новых образовательных, культурных программ, и др.) ;

- в экономической сфере (создание нового инвестиционного механизма, новых методов анализа и др.);

- в финансовой сфере (создание новых условий кредитования, методов бюджетного выравнивания и пр.);

- в научной сфере (разработка концепций и обоснование программ социально - экономического развития т.д.);

- в управленческой сфере (разработка новых методических разработок, технологий и др.);

Управленческие инновации в местных органах власти и фактическая реализация их, происходит на уровне разработанных методических рекомендаций, стандартов качества жизни, формирования целей развития территории, создания эффективных организационных форм управления, проведения новой кадровой политики, разработки действенных нормативных актов с помощью современных технологий управления, соответствующих потенциалу развития территории, которые используют управленцы ОМСУ в своей деятельности по повышению качества жизни населения на территории муниципального образования.

Проведено исследование, уточнение основных понятий муниципального управления в контексте реформ, таких как: инновационное муниципальное управление -- это наиболее сложный вид управленческой деятельности, деятельность управляющей подсистемы ОМСУ (упор делается на научно -- интеллектуальный управленческий ресурс) по воспроизводству, распределению и использованию ресурсов для обеспечения высокого уровня жизнедеятельности различных субъектов, расположенных на территории, с позиции результативности управления этими ограниченными ресурсами, предусматривающее сбалансированное развитие всех трех ее важнейших подсистем: природы, населения и экономики.

Инновации в управлении ресурсами муниципального образования -- это целенаправленные нововведения, сознательно реализуемые в основных функциях управления муниципальным образованием (ресурсами и жизнедеятельностью людей), которые приведут к обновлению всех ее подсистем и появление новой системы с улучшенными (заданными) выходными параметрами.

Показатели результативности демонстрируют изменения за определенный период и соответствие результата поставленным целям.

Показатели объемные (количественные) характеризуют количество (объем) предоставленных услуг.

Показатели ресурсов (затрат) характеризуют потребление основных фондов, материальных затрат и затрат живого труда.

Под потенциалом муниципального образования понимается совокупность всех имеющихся в его границах ресурсов (совокупность средств и возможностей) -- материальных и нематериальных, вовлеченных в процессы общественного производства, в том числе и не вовлеченных, которые используются для социально -- экономического развития территории.

Под понятием «муниципальные ресурсы» принято понимать ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Но в развитии экономического потенциала, в том числе и бюджетного огромную роль играют немуниципальные ресурсы. Также, традиционно, под понятием «муниципальные ресурсы» понимают только бюджетные ресурсы, т. к. они законодательно регламентированы, что не скажешь о других ресурсах. В силу этих причин, остальным видам ресурсов, особенно нематериальным (например, управленческому ресурсу), уделяется незначительное внимание или вообще не рассматриваются проблемы их использования. В исследовании управленческий ресурс рассматривается в контексте разработки методологических и методических подходов к оценке результативности управления ресурсами территории.

Управленческий ресурс-- это управленческие инновации с позиции результативности управления ресурсами территории для обеспечения жизнедеятельности людей, проживающих на ней. Он характеризуется уровнем образования государственных и муниципальных служащих, разработанных нормативных актов, методологических и методических разработок, прозрачностью применяемых технологий, разнообразием форм учета мнения населения, позитивным имиджем власти и пр.

Инновационные технологии в управлении ресурсным обеспечением территории - это инновационная деятельность, в результате которой создаются нововведения в сфере управления производственными, бюджетными, организационными, информационными и другими видами ресурсов.

3. Основные положения концепции оценки результативности управления ресурсами территории

инновационный ресурсный экономический социальный

Теория муниципального управления базируется на известных положениях общей теории управления, теории государственного управления и находится на стадии формирования. Проблемы управления развитием муниципальных образований определены административной и бюджетной реформой, реформой местного самоуправления. Отсутствие методологического, правового, информационного, методического и других видов обеспечения процесса муниципального управления в условиях реформ обусловили новизну поставленных проблем.

В концепции управления результатами государство и органы местного самоуправления рассматриваются, в первую очередь, как производители общественных благ, а во вторую -- собиратели налогов.

В связи с этим, возникла проблема оценки результативности управлении ресурсами. Смена парадигмы управления ресурсами с приоритетом результативного подхода диктует и новые принципы.

Ключевыми принципами концепции оценки результативности управления ресурсным обеспечением муниципальных образований в свете реформ являются:

ОМСУ -- производитель общественных услуг, а не только собиратель налогов;

ОМСУ -- главный менеджер по управлению ресурсами для производства муниципальных услуг;

ОМСУ -- создатель инструментария по оценке результативности управления этими ресурсами для производства муниципальных услуг.

ОМСУ не имеют возможности существенно увеличить доходную часть бюджета или сократить расходы, что с социальной точки зрения просто неприемлемо. Поэтому единственный путь у муниципалитетов в рациональном использовании существующих ресурсов для достижения достойного уровня и качества жизни населения территории. Но, чтобы оценить достигнутый уровень, необходимо определить систему показателей результативности ОМСУ в сфере управления данными ресурсами.

Система показателей оценки результативности управления ресурсным обеспечением территории должна содержать: цели и подцели, задачи, целевые ориентиры (показатели), ответственные подразделения за достижение последних и источник информаций.

Цели должны отражать приоритеты социально-экономического развития территории. Для выполнения цели разрабатываются соответствующие задачи. Для каждой задачи разрабатывается несколько вариантов системы показателей, характеризующих степень достижения поставленных задач.

Показатели, характеризующие деятельность органа исполнительной власти делятся на:

- объемные или количественные -- это объем бюджетных услуг, налоговых поступлений в бюджетную систему и др.;

- ресурсные (затратные) -- это основные фонды, ФОТ, численность работающих и др.;

- качественные показатели, которые отражают соответствие поставленной цели, назначению услуги (соблюдение сроков предоставления услуги, удобные часы работы организации, количество жалоб, соответствие ведомственным стандартам и т. д.).

Источниками информации для расчета показателей являются:

- официальные материалы Федеральной налоговой службы;

- официальные материалы Федеральной службы государственной статистики;

- отчеты, аналитические справки органов исполнительной власти;

- отчеты государственных и муниципальных учреждений;

- данные социологических опросов.

Для разработки показателей оценки результативности управления ресурсами в производстве общественных услуг ОМСУ создается рабочая группа, задачи которой заключаются в следующем:

Определение целей, задач и конечных результатов деятельности ОМСУ.

Проведение встреч с заинтересованными сторонами для выявления различных точек зрения на желаемые результаты.

Обоснование отобранных показателей.

Определение значимости (веса) каждого из отобранных показателей.

Определение источников данных по каждому показателю и процедур сбора этих данных.

Система показателей, характеризующих оценку результативности управления ресурсным обеспечением территории, должна быть взаимосвязанной и упорядоченной системой, в которой должны найти свое отражение все основные элементы, составляющие жизнедеятельность населения.

В рамках внедрения концепции управления, ориентированной на результат возникает необходимость определения качества государственных и муниципальных услуг (функций). Для этого необходимы стандарты результативности бюджетных услуг (функций).

Без сопоставления достигнутых в различных отраслях деятельности результатов с затратами невозможно дать оценку качеству предоставления бюджетных услуг органами власти. Главной сложностью при измерении качества бюджетных услуг является создание системы показателей результативности расходования ресурсов на выполнение конкретной функции. Для решения этой проблемы необходимо разработать стандарты результативности бюджетных услуг (функций). В настоящее время процесс стандартизации результативности этих услуг в нашей стране является достаточно новым и находится в стадии развития. Имеются единичные примеры внедрения стандартизации результативности этих услуг в некоторых регионах страны (например, Республика Хакасия, Ленинградская область).

Стандарт результативности бюджетной услуги -- описание количественных и качественных показателей деятельности субъекта предоставления бюджетной услуги, позволяющее получателям оценивать результат производства этой услуги в соответствии с поставленной целью.

Целесообразность разработки и внедрения этих стандартов обоснована следующими условиями: проведением реформирования бюджетного сектора территории, при котором государственные и муниципальные учреждения постепенно переводятся в форму негосударственных и немуниципальных организаций, внедрением нормативного (подушевого) финансирования оказания бюджетных услуг бюджетными учреждениями, бюджетирования, ориентированного на результат, наличием существенных проблем в области качества бюджетных услуг, реализацией методики оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Общее признание необходимости внедрения системы показателей и стандартов результативности требует разработки методологии определения показателей результативности и стандартизации результативности бюджетных услуг.

Для реализации данной концепции в рамках инновационной системы муниципального управления, разработаны методические основы мониторинга, методические рекомендации оценки результативности управления ресурсами территории и сформирован алгоритм организация инновационных изменений в функционировании системы муниципального управления ресурсами.

4. Содержание и организация инновационных изменений в функционировании системы муниципального управления ресурсами

Реформирование государственного управления: от управления затратами к результатам, привело к смене парадигмы регионального и муниципального управления, что требует исследований с позиции результативности управления. Это обусловлено еще тем, что в настоящий момент Федеральное правительство, как инициатор новаций, находится в процессе поиска единой методологии оценки результативности управления государственного и муниципального управления и ждет новых разработок для ее создания от регионов и их территориальных образований.

Эти объективные обстоятельства требуют формирования инновационной системы управления ресурсами территории, оценки результативности ее функционирования, уточнения понятийного аппарата реализации данной системы управления.

Функционирование инновационной системы муниципального управления (ИСМУ) предполагает:

- установку целей управления;

- преобразование организационной формы управления;

- формирование упорядоченной системы функций управления;

- формирование показателей оценки результативности управления;

- разработку методических подходов к оценке результативности управления;

- разработку и реализацию ведомственных целевых программ;

- внедрение мониторинговых исследований по результатам управления;

Схема функционирования инновационной системы муниципального управления представлена на рис. 1.



Рис. 1. Схема функционирования инновационной системы муниципального управления

Цели и критерии оценки результативности управления в различных сферах деятельности ОМСУ муниципальных образований будут выглядеть следующим образом, например:

Генеральная цель развития территории -- повышение качества жизни населения. Данная цель раскладывается на множество подцелей.

Основные подцели (подсистемы) муниципального развития:

1. Экономические ресурсы.

Цель -- сохранение темпов экономического развития муниципального образования.

Подсистемы следующего уровня:

1.1.1. Природные ресурсы.

1.1.2. Имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Подсистема имущество, находящееся в муниципальной собственности.

Цель -- повысить результативность использования муниципального имущества, например, повысить результативность деятельности муниципального унитарного предприятия (МУП), которая определяется с помощью показателей таблицы 1.

Таблица 1. Показатели результативности деятельности МУП

Наименование показателя	Определение показателя
Показатель непосредственного результата	Количество произведенных услуг
Показатель результативности	Доля прибыли, налогов поступившая в местный бюджет или удовлетворенность потребителя качеством услуг
Показатель ресурсов (затрат)	Отчетные данные о бюджетных затратах на производства этих услуг

Пример индикаторов оценки результативности программного управления представлен в таблице 2.

Таблица 2. Индикаторы оценки результативности реализации ведомственных целевых программ по основным отраслям

Виды деятельности	Показатели результативности
1. Образование 1.1. Начальное, среднее (полное) общее образование Организация предоставления общедоступного и бесплатного общего образования по основным общеобразовательным программам 1.2. Дошкольное образование Организация предоставления дошкольной образовательной услуги 1.3 Дополнительное образование Организация предоставления дополнительной образовательной услуги	Снижение удельного веса учащихся, занимающихся во вторую смену Рост доли детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошкольные образовательные услуги Рост доли детей, обучающихся в музыкальных, художественных и других учреждениях.
2. Здравоохранение 2.1. Организация оказания стационарной медицинской услуги	Рост койкоотдачи в муниципальных учреждениях здравоохранения
3. Культура 3.1. Организация культурного досуга жителей 3.2. Организация библиотечного обслуживания	Рост доли числа посетителей культурных мероприятий Рост доли числа посетителей библиотек
4. Физическая культура и спорт 4.1. Организация предоставления дополнительной образовательной услуги в ДЮСШ 4.2. Организация проведения физкультурно-спортивных мероприятий	Рост доли детей, обучающихся в ДЮСШ Рост доли участников физкультурно-спортивных мероприятий
5. Дорожное хозяйство и транспорт 5.1. Услуги по благоустройству дорог	Снижение количества жалоб автомобилистов на состояние дорог

В соответствии с поставленной целью развития необходимо внедрять новые организационные формы управления муниципальными образованиями, которые обеспечат консолидацию интересов населения, бизнеса и ОМСУ по многим принципиальным вопросам социально-экономического развития территориальных образований.

В данном контексте, на наш взгляд, управление развитием территории необходимо рассматривать в виде новой организационной формы управления -- МО как социальная корпорация. В настоящее время наблюдается использование методов из теории и практики управления корпорациями. Все приемы бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), основаны на управленческих технологиях бизнеса (использование показателей эффективности, системы сбалансированных показателей и др.). Для таких преобразований в сфере территориального управления есть все предпосылки. Это связано с особенностью и принципами муниципального управления: человек привязан к месту проживания. Это заставляет его быть заинтересованным в улучшении жизнедеятельности территории. Коллегиальный характер принятия особо важных управленческих решений на референдумах, подконтрольность местной власти местному сообществу, муниципальная собственность и муниципальная экономика ставятся в условия, максимально приближенные к рынку, а т. к. ОМСУ являются производителями специфических общественных услуг, то система планирования и учета стоимости услуг в государственном (муниципальном) секторе должна быть аналогична системе в частном секторе. Повысить эффективность функционирования муниципального сектора можно только путем выбора лучшего варианта производства услуг. Новый принцип планирования расходов -- это еще одна точка соприкосновения в урегулировании сохранения баланса интересов субъектов хозяйствования и ОМСУ на территории муниципального образовании.

Следовательно, под корпоративным управлением развития муниципальной системы понимается такое управления системой, которая обеспечивает сбалансированное развитие территории на основе социального партнерства между органами местного самоуправления, бизнесом и населением и охватывает научно -- инновационную, производственную, финансовую, управленческую и другие подсистемы.

Одним из основных этапов формирования ИСМУ является разработка системы функций муниципального управления, которая представляет упорядоченную систему их, так как в новых условиях ресурсы имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности).

На этапе разработки инновационной системы муниципального управления в соответствии с федеральным законом о местном самоуправлении № 131-ФЗ, должны быть определены четкий перечень функций, основные исполнители по ним, разработаны карты (паспорт) реализации функций (пример Карты реализации функций представлены в таблице 3), устранены случаи дублирования функций и переданы часть функции на реализацию вышестоящему уровню по соглашению или частному сектору (например, функции в сфере ЖКХ).

Таблица 3

Карта содержания работ по реализации функции «Организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений»
Содержание функций	Нормативно-правовой акт, регулирующий исполнение функций	Виды работ по исполнению функции	Выходной документ	Содержание типового выходного документа	Ресурсы для выполнения функции
Правовой аспект	1. Устав автомобильного транспорта РФ. 2. Приказ Минтранса РФ «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РФ»	1. Разработать «Правила транспортного обслуживания на территории МО»	Постановление муниципального собрания МО «О правилах транспортного обслуживания на территории МО»	Правила должны содержать: требования к перевозчику, транспортным средствам, предъявляемые к водителям, права и обязанности пассажиров, тарифы на услуги по перевозке пассажиров	1. Финансовые: текущие расходы (зарплата, расходные материалы и т. д.). 2. Кадровые: гл. специалист, высшее образование, стаж работы -- 3 года. 3. Информационно -- коммуникационное обеспечение. 4.Управленческие ресурсы (нормативные, интеллектуальные и т.д.)
Характеристика процесса предоставления услуги		1. Проведение конкурса. 2. Финансирование бюджетополучателей.	1. Закон о бюджете МО. 2. Отчет об исполнении бюджета	Обоснование расчетов по реализацию льгот по пассажирским перевозкам
Финансирование услуги		1. Обеспечение финансовых, материально-технических и иных условий, необходимых для организации пассажирских перевозок, отвечающим Правилам транспортного обслуживания на территории МО. 2. Оплата всех работ, связанных с организации пассажирских перевозок МО за счет бюджета	Наличие в решении о бюджете МО расходных обязательств по транспортному обслуживанию пассажирских перевозок МО	Выполнение расходных обязательств на уровне не ниже указанного в решении о бюджете на очередной год

5. Система социально - экономического мониторинга оценки результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований

Проведенное автором исследование показало, что развитие системы оценки результативности управления ресурсами муниципальных образований ставит проблему систематического представления достоверной информации и регулярного обеспечения ею менеджеров государственного и муниципального управления.

Большое разнообразие показателей результативности требует оценки динамики изменения количественных и качественных характеристик ресурсов муниципальных образований, т. е. мониторинговых исследований.

В условиях реформ основной упор в мониторинговых исследованиях соответствующей сферы делается на результативность управления, которые преследуют следующие цели:

1) определение четкого перечня функций органов муниципального управления;

2) прозрачность бюджетной отчетности;

3) изучение удовлетворенности населения бюджетными услугами.

Внедрение такого мониторинга в системе инновационного муниципального управления потребует значительных изменений во многих областях: от совершенствования нормативно-правовой и методической базы до регламентации процедуры предоставления бюджетной отчетности населению.

Главная цель реализации системы мониторинга результативности инновационного управления ресурсами территории (МРИУР) состоит в обеспечении органов муниципального управления полной, своевременной и достоверной информацией о результатах расходования ресурсов для обеспечения основных функций этих органов управления по обеспечению жизнедеятельности населения территории.

Основными задачами мониторинга являются:

1) определение базы данных для получения информации о ресурсах территории;

2) оценка результативности деятельности ОМСУ в различных сферах с помощью полученной информации;

3) анализ получаемой информации;

4) подготовка информации для прогноза социально-экономического развития территории;

5) подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных тенденций.

В диссертации разработаны концептуальные основы системы мониторинга результативности инновационного управления ресурсами муниципальных образований (МРИУР). Сама система состоит из устройства для обработки данных или информации. Оно имеет на входе сбор исходной информации, т. е. соответствующие социально-экономические показатели, стандарты показателей, необходимые для оценки результативности управления ресурсами муниципального образования за определенный период, а на выходе -- организованную систему показателей, в виде таблиц, схем, графиков и другие формы наглядного представления информации. Полученная на выходе информация позволяет оценить результат, выявить проблемы и принять решения по достижению поставленной цели.

Основная функция МРИУР -- это информационное обеспечение управления ресурсами территориальных образований.

Устройство для обработки информации МРИУР представляет систему алгоритмов обработки первичной экономической информации и ее преобразования в соответствующие критерии оценки результативности управления ресурсами территории для принятия решений по управлению ими. Из-за большого количества разнородных показателей, используемых в оценке и управлении ресурсами территории, разрабатывается алгоритм обобщения исходных данных в виде интегральных показателей. На рис. 2 представлена схема мониторинговых исследований оценки результативности управления бюджетными ресурсами в образовательных учреждениях.

Центральным звеном концептуальной системы МРИУР является стандарт. В стандарте фиксируется система приоритетов, принятых в инновационном управлении ресурсами территории. В роли стандарта в МРИУР выступает система показателей. Стандарт отражает степень достижения поставленной цели.

Основой для организации МРИУР в любой сфере являются информационное и методическое обеспечение системы.

Измерение и анализ результативности управления ресурсами территории предполагает наличие обширной базы данных, помимо, статистической информации, таких как:

- стратегический план социально-экономического развития муниципального образования;

- паспорт муниципального образования;

- отчёт об исполнении бюджета;

- отчет о деятельности администрации муниципального образования;

- результаты опросов потребителей бюджетных услуг (населения).

В диссертационном исследовании предлагается система методических подходов к оценке результативности управления ресурсами территории, которая является основой методического обеспечения МРИУР.



6. Методические рекомендации по оценке результативности управления экономическими, финансовыми, бюджетными, организационными ресурсами территории

В результате проведенного автором сравнительного анализа существующих методических разработок выявлено, что основной причиной низкой результативности управления ресурсами является отсутствие единой научно-методической базы оценки результативности управления ресурсами.

В свете поставленных проблем разработан методический комплекс, который состоит из следующих разработок:

А). Методические рекомендации по оценке результативности управления ресурсным обеспечением сфер деятельности органов местного самоуправления.

Рассматриваются возможности применения Карт состояния отрасли (КСО) для повышения результативности управления ресурсами муниципальных образований. В основе КСО лежит «учетная карта» Р. Каплана и Д. Нортона.

Без сопоставления достигнутых в различных отраслях деятельности результатов с затратами ресурсов невозможно дать оценку оптимальности и качеству структуры управления исполнительных органов власти.

Использование «Карты состояния отрасли (КСО)» в данном исследовании направлено, прежде всего, на удовлетворение потребности в них конкретных потребителей бюджетных ресурсов в соответствующем муниципальном образовании. КСО является основой системы управления результативностью деятельности ОМСУ.

Органы местного самоуправления (ОМСУ) представляют собой институт власти, управляющий ограниченными ресурсами организации (как в частном секторе) и отвечающий за благосостоянием тысяч граждан.

Основной целью местной администрации является повышение полезности муниципальных услуг, предлагаемых населению и возможных при имеющихся ресурсах. Результативность управления этими ресурсами определяется не единственными, а многими показателями, которые должны представлять собой систему.

В основном органы власти, полагаются на финансовые результаты. Это дает очень узкое представление о реальной ситуации. Такие финансовые критерии, как, например, «Расходы бюджета на здравоохранение», совершенно не отражают полезность предоставленной услуги и состояние в области здравоохранения в текущем году. Возникает необходимость в нефинансовой информации о полезности бюджетных услуг, которая может определить результативность деятельности власти.

Как показывает практика, необходимо использовать ряд показателей в комплексе, только такой подход может представить истинную картину результативности деятельности власти.

Система Карт состояния отрасли отражает перечень важнейших показателей результативности управления ресурсами территории.

Преимущества использования КСО:

КСО являются стандартными для всех отраслей и муниципальных образований.

КСО дает возможность проведения сравнительного анализа развития муниципальных образований.

Информация для заполнения КСО, является общедоступной.

Реализация КСО не требует дополнительных денежных затрат.

Позволяет:

- оценить реальное положение дел в отрасли;

- обеспечить соответствие функций, выполняемых на практике, функциям, предписанным законом;

- разработать Карту реализации функций.

- определить результативность реализации функции;

- разработать Баланс полномочий и ресурсов муниципального образования;

Б). Методические рекомендации по оценке результативности управления финансовым потенциалом муниципальных образований

В настоящее время практически отсутствуют единые методические принципы оценки качества управления муниципальными финансами и организации внутреннего аудита бюджетного процесса муниципальных образований. В этих условиях особое значение приобретает формирование, адекватного этим изменениям, методических инструментов управления бюджетно-финансовым состоянием муниципальных образований, которые должны способствовать повышению результативности управления ими.

Данная методика предназначена для оценки бюджетно-финансового состояния, проведения внутреннего аудита муниципального образования и

преследуют следующие цели:

1. Проверка достижения заданных ориентиров в бюджетно-финансовой сфере с позиций соблюдения требований существующего законодательства.

2. Мониторинг состояния и качества управления муниципальными финансами.

3. Доступность результатов мониторинга не только для органов власти разных уровней, но и для населения, инвесторов и кредиторов.

4. Возможность проведения сравнительного анализа состояния бюджетно-финансовой сферы данного муниципального образования с другими муниципальными образованиями.

Методика состоит из двух разделов, в первом разделе приводится перечень основных показателей для внутреннего аудита, среди которых: доходы и расходы, дебиторская и кредиторская задолженность бюджета, объем полученных кредитов от финансовых учреждений, задолженность по налоговым платежам в бюджетную систему РФ и др. Аудит осуществляется по направлениям: финансовое состояние, уровень бюджетно-финансового администрирования (управления) и направленности бюджета муниципального образования. Формируется алгоритм проверки этих показателей по соответствующим направлениям, Во втором разделе методики определяется уровень бюджетно-финансового состояния муниципальных образований на основе рейтингового метода.

В). Методические рекомендации по оценке результативности управления бюджетными ресурсами в образовательных учреждениях

Необходимость усиления социальной направленности современной экономики предполагает разработку новых механизмов оценки управления бюджетными ресурсами для производства общественных услуг. Определенные подходы к решению этой проблемы были разработаны в различных странах. Единая методика, в полном объеме пригодная для оценки результативности подобных услуг, в частности образовательных услуг, адаптированная к российским условиям отсутствует.

Цель методики -- оценка результатов управления бюджетными ресурсами в сфере образовательных услуг. Для ее реализации, в первую очередь, выделяются показатели, влияющие на результативность образовательных услуг. Например, в качестве таких показателей можно выделить следующие: квалификация преподавателей (тарифный разряд), материально-техническое обеспечение (наглядные пособия, компьютеризация), процент обучающих программ, получивших высокую аттестационную оценку и т. д. Каждому показателю на основании метода экспертной оценки присваивается вес. Затем определяется интегральная оценка результативности этих услуг. Эта оценка может быть сопоставлена с установленным стандартом или с уровнем аналогичных показателей за предыдущий период, или с наилучшими показателями по отрасли. На основании этих сопоставлений делается вывод о состоянии результативности образовательной услуги.

Г). Методические рекомендации по оценке результативности управления организационными ресурсами муниципальных образований

Известно, что результативность государственного и муниципального управления определяется двумя моментами: в первом -- оценивается результативность деятельности органов исполнительной власти, во втором -- создание в них условий для результативности.

Прежде чем разрабатывать методические основы по оценке результативности органов исполнительной власти, необходимо исследовать действующую систему функций в органах исполнительной власти в контексте проводимых реформ, так как результативность органов власти зависит от множества факторов, как объективных, так и субъективных. Среди этих факторов не последнее место занимает структура управления, объем функций выполняемый органами власти. В методических рекомендациях представлен алгоритм исследования действующей системы функций в органах исполнительной власти и рекомендации по созданию структур ориентированных на принципы инновационного управления.

Д). Методические рекомендации по оценке результативности управления экономическими ресурсами муниципальных образований

Недостаточно используются внутренние возможности муниципальных образований. Недооценивается роль экономики территории в улучшении жизнедеятельности населения. В этих условиях работы, предназначенные для совершенствования управления экономическим потенциалом территории (их оценка и результаты использования) приобретают еще большую актуальность.

Предлагаемый подход, предназначенный для оценки результативности управления экономическими ресурсами муниципальных образований, в отличие от других работ определяет величину резервов по основным факторам, влияющим на развитие экономического потенциала по каждому муниципальному образованию и причины, сдерживающие его развитие.

Анализ результативности управления экономическими ресурсами территории проводится с помощью статистических методов и классических показателей, характеризующих эффективность их расходования. Эти методы и показатели используются в методических разработках по анализу финансово-экономической деятельности предприятий. В данной методике для анализа экономической деятельности территории используется расширенная номенклатура показателей, присущая экономике муниципальных образований, например, используются показатели налоговой и инвестиционной отдачи.

Налогоотдача муниципального образования определяется как отношение суммы налоговых поступлений в бюджетную систему с данной территории к объему продукции (работ, услуг), произведенных на территории муниципального образования.

Инвестиционная отдача муниципального образования определяется как отношение суммы объема продукции (работ, услуг), произведенных на территории муниципального образования к объему инвестиций в основной капитал.

Для определения резервов роста экономического развития территории необходимо определить показатели объема: объем производства в стоимостном выражении или выручка от реализации продукции (работ, услуг); показатели ресурсов (затрат): численность населения, объем основного капитала (основных средств), инвестиции в основной капитал и т. д. Показатели эффективности: производительность труда, капиталоотдача, налогоотдача, инвестиционная отдача и др. Перечень показателей можно расширить, но в настоящий момент их затруднительно использовать из-за отсутствия официальной информации.

Данный подход отражает не только резервы используемых ресурсов, но самое главное, определяет влияние используемых ресурсов на прирост выпуска продукции и объема налоговых поступлений.

Предлагаемые методические рекомендации очень важны для оценки результативного управления ресурсным обеспечением территории. Они просты в определении, понятны, удобны при определении динамики и сравнительном анализе показателей измерения соответствующих ресурсов.

7. Внедрение методических рекомендаций по оценке результативности управления ресурсами территории на базе муниципальных образований Ленинградской области

Реализация предложенных методических подходов к оценке результативности управления ресурсами территории была проведена в Гатчинском муниципальном районе Ленинградской области.

а). Оценка результативности управления экономическим потенциалом муниципальных образований.

Экономическая подсистема является целереализующей в структуре социально -- экономической системы муниципальных образований.

На примере Гатчинского муниципального района (ГМР) были определены показатели объема, ресурсов и результативности и динамика их изменений, проанализированы результаты ресурсных расходов, сделан перерасчет налоговых поступлений, чтобы освободить результаты работы ОМСУ и предприятий территории от влияния факторов, не зависящих от их деятельности.