Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Институт планирования в контрактной системе и предпосылки его формирования

1.1 Развитие законодательства о закупках в России

1.2 Федеральный закон № 44. Создание контрактной системы

1.3 Понятие планирования в контрактной системе

Глава 2. Современные проблемы планирования

2.1 Общие проблемы функционирования 44-ФЗ

2.2 Проблемы института планирования

Глава 3. Практическое исследование

3.1 Методология исследования

3.2 Результаты 1 этапа. Анализ документов планирования Минпромторга

3.3 Результаты 2 этапа. Планы закупок федеральных государственных унитарных предприятий

3.4 Результаты 3 этапа. Планы - графики закупок федеральных государственных унитарных предприятий

Заключение

Библиографический список



Введение

Распад СССР в 1991 году, упразднение плановой экономики, переход к рыночной системе - все это и многое другое обосновали необходимость проведения реформ в различных сферах, в том числе и в области законодательства о государственном заказе. За последующие годы система госзакупок претерпевала множество изменений, совершенствовались нормативные правовые акты, регулирующие эту сферу. С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - 44-ФЗ). Одним из ключевых нововведений данного закона является подробная регламентация и развитие института планирования в рамках контрактной системы. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Процедура государственной закупки непосредственно связана с расходованием бюджетных средств. Государственный заказчик тратит деньги на приобретение товаров, работ или услуг для того, чтобы удовлетворить собственные потребности. В связи с этим, очень важно, чтобы финансы тратились эффективно: предмет закупки должен соответствовать стандартам качества, закупку необходимо осуществлять своевременно, процедура закупки должна осуществляться на конкурентной основе и т.д. Планирование закупочной деятельности - один из ключевых механизмов предотвращения неэффективного расходования бюджетных средств. Заказчик, заранее формируя планы и планы-графики закупок, определяет большую часть своих расходов на следующий финансовый период. В течение года в документы планирования будут добавляться только те закупки, которые действительно необходимы организации, и чью необходимость было практически невозможно предсказать заранее. Тем не менее, на сегодняшний день институт планирования еще далек от совершенства. Период с 2014 года по 2016 год был переходным, государственным заказчикам нужно было составлять только планы-графики. Планы закупок стали обязательной нормой с 2017 года, то есть заказчики впервые во второй половине 2016 года сформировали этот документ. Кроме того, с 1 января 2017 года государственные и муниципальные унитарные предприятия (далее - ГУП и МУП) переходят на Федеральный закон № 44: раньше они формировали только планы закупок в соответствии с Федеральным законом "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 N 223-ФЗ (далее 223-ФЗ), их закупочная деятельность не так строго регулировалась. Несколько месяцев назад им пришлось формировать сразу два новых для них документа планирования. Конечно, этот процесс еще не отлажен и у заказчиков остается множество затруднений при планировании закупок. Учитывая решаемые при помощи планирования задачи, а также влияние, оказываемое на результативность контрактной системы, необходимо обеспечить эффективное применение института на практике. В этой связи, тема данной выпускной квалификационной работы особенно актуальна.

Объект исследования в данной работе - это институт планирования закупок в рамках контрактной системы.

Предметом исследования является практика применения планирования, а именно составление планов закупок и планов-графиков, участниками закупочной деятельности.

Целью данной работы является изучение современной практики планирования для выявления проблем, препятствующих эффективному применению этого института, и формулирование предложений, направленных на устранение таких проблем. Для достижения поставленной цели и детального рассмотрения темы дипломной работы необходимо выполнить ряд задач:

· изучить институт планирования госзакупок: выявить цели создания и задачи, которые должны решаться посредством внедрения планирования на практике;

· определить, с какими проблемами в ходе планирования закупочной деятельности чаще всего сталкиваются участники контрактной системы, при помощи анализа существующих теоретических исследований;

· в ходе практического исследования, провести анализ документов планирования федерального органа исполнительной власти на примере Министерства промышленности и торговли РФ;

· провести анализ планов и планов-графиков ФГУПов, относящихся к ведомственной сети Минпромторга и выявить типичные ошибки при их составлении;

· сформулировать рекомендации относительно возможных вариантов решения выявленных проблем в планировании, в том числе путем усовершенствования ведомственного контроля.

В данном исследовании есть две гипотезы, которые заключаются в следующем:

1) По состоянию на сегодняшний день институт планирования в рамках контрактной системы не решает поставленных перед ним задач, так как существует несколько достаточно серьезных проблем, с которыми сталкиваются закупщики при формировании документов планирования и работе с ними.

2) Государственные и муниципальные унитарные предприятия не справляются с новыми для них нормами Федерального закона № 44, переход был осуществлен слишком быстро.

Методология работы включает в себя изучение действующих нормативных правовых актов РФ, а именно Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (в последней редакции) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее 44 - ФЗ). Кроме того, будет проведен анализ актуальных литературных источников отечественных авторов на тему планирования в госзакупках. В работе будут представлены сравнительный анализ документов планирования федеральных государственных унитарных предприятий, а также исследование плана закупок и плана-графика федерального заказчика, его подведомственных учреждений и предприятий (далее - ведомственной сети ФОИВ).

Структура работы включает введение, основную часть, состоящую из 3 глав, заключение, список использованных источников и приложения. В рамках первой главы будет описан институт планирования, цели его создания и основные особенности. Также будет изучена история формирования планирования в контрактной системе, наиболее подробно будут рассмотрены Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ. (действовал до 1 января 2014 года) и Федеральный закон № 44-ФЗ.

Вторая глава работы будет направлена на выявление актуальных проблем в сфере планирования и в целом в контрактной системе. Прежде всего, будут изучены различные статьи отечественных авторов, посвященные данной тематике.

В третьей главе приведены результаты практических исследований, проведенных автором работы. На данном этапе будут составлены таблицы со сравнительными характеристиками планов и планов-графиков ФГУПов, проведен анализ практики планирования ведомственной сети Минпромторга России. Кроме того, в этой главе будут приведены предложения автора по совершенствованию института планирования.

В заключении подводятся итоги изучения планирования государственных закупок, анализа формирования данного института в России, а также оценка текущей ситуации и выявление актуальных проблем в сфере госзакупок.



Глава 1. Институт планирования в контрактной системе и предпосылки его формирования

1.1 Развитие законодательства о закупках в России

Прежде чем приступить к описанию непосредственно института планирования, необходимо изучить историю развития государственных закупок в России. Таким образом, мы сможем выделить основные предпосылки формирования современной контрактной системы, одной из значимых частей которой и является планирование.

Логически можно выделить несколько этапов формирования системы государственных закупок с 1992 года по настоящее время Першин Д.А. Эволюция системы госзакупок в Российской Федерации// Социально-экономические явления и процессы. 2014. №3. - С. 81-84. - с.81.

Первый этап приходится на период времени с 1992 по 2005 год. Этот период можно охарактеризовать как первоначальное становление российской системы госзакупок. Законодательно были закреплены основные положения о контрактной системе. Первым нормативным правовым актом, который регулировал сферу государственного заказа в России, был Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". Закон состоял всего из пяти статей, которые не могли полноценно регулировать процедуру закупки. Главной целью госзакупок, согласно нему, было обеспечение деятельности федеральных и межгосударственных целевых программ. Одним из преимуществ закона являлась относительно подробно прописанная гражданско-правовая ответственность для поставщика и государственного заказчика, заключивших контракт. Кроме того, в исполнение закона были приняты следующие подзаконные акты: постановление Правительства РФ от 27.08.1992 № 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" и Указ Президента Российской Федерации от 07.08.1992 г. № 826 «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы». Основным недостатком перечисленных нормативных правовых актов являлось то, что они носили в большей степени декларативный характер. В этой системе законодательства оставались нерешенными множество проблем, например, отсутствие регулирования планирования, отсутствие четкого распределения прав и обязанностей поставщиков и заказчиков, а также степени их ответственности, несовершенство модели выбора поставщика и другие. Таким образом, хотя принятие этих документов было значительным шагом вперед на пути формирования новой системы государственных закупок, они были не в полной мере продуманными и, следовательно, не могли полноценно регулировать всю сферу Тасалов Ф. А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография. - Издательство «Проспект», 2014. - с.11-14..

13 декабря 1994 года Закон РФ от 28.05.1992 № 2859-1 утратил силу, так как был принят Федеральный закон от 13.12.1994 № 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Тем не менее, масштабных изменений в сфере госзаказа не произошло.

В дальнейшем был принят Указ Президента РФ от 08.04.1997 № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ № 305). Этот Указ достаточно сильно отличался от вышеперечисленных нормативных правовых актов. Например, в нем четко сказано, что предпочтительная процедура закупки - открытый конкурс, и также перечислены случаи, когда заказчик имеет право использовать другие способы закупки, а именно двухэтапные торги, закрытый конкурс, запрос котировок и закупка у единственного поставщика. Кроме того, в Указе № 305 более детально расписана сама процедура проведения торгов, оценка заявок участников, процедура обжалования и др. Важной особенностью Указа № 305 являлся тот факт, что его действие также распространялось на региональных и муниципальных заказчиков.

Спустя два года принимается Федеральный закон от 06.05.1999 № 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (далее - 97-ФЗ). Многие положения этого закона противоречили Указу Президента № 305. По мнению некоторых исследователей, данный федеральный закон стал шагом назад на пути формирования эффективной контрактной системы Кичик К.В. Государственный (муниципальный) заказ России: правовые проблемы формирования, размещения и исполнения: монография/ К.В. Кичик. - М.: Юстицинформ, 2012. -260 с.. Во-первых, был значительно ограничен круг возможных участников торгов, так как поставщиками могли стать только те, кто имели соответствующие производственные мощности и оборудование. Иностранные поставщики практически не имели доступа к участию в российских закупках, кроме случая, указанного в 6 статье 97-ФЗ («если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствует или экономически нецелесообразно»). Кроме того, в 97-ФЗ были исключены все простые способы размещения госзаказа, указанные в Указе № 305, кроме конкурса (в том числе закрытого и двухэтапного). Еще одним крупным недостатком Федерального закона была ограниченность его воздействия: 97-ФЗ не распространялся на регионы и муниципалитеты. Эти и другие противоречия не позволили создать качественную нормативно-правовую базу в сфере государственных закупок Тасалов Ф. А. Контрактная система в сфере государственных закупок России и США: сравнительно-правовое исследование. Монография. - Издательство «Проспект», 2014. - с.41-45..

Второй этап развития отечественной системы законодательства о государственных закупок начался с принятием Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - 94-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2006 года. Действующий ранее 97-ФЗ с этого времени утратил свою силу.

На данном этапе впервые был принят нормативный правовой акт, который в некоторой степени представлял собой «детальную инструкцию» по процедуре государственной закупки. 94-ФЗ значительно превышает по объему своих предшественников, он состоит из 9 глав и 65 статей. Закон распространяет свое действие и на государственных, и на региональных, и на муниципальных заказчиков.

В закупочной системе появилось множество изменений: введен электронный аукцион и его регламентация, введен запрет на закрытую процедуру закупки (кроме случаев, когда закупка составляет государственную тайну), повысился уровень открытости и прозрачности системы, появились более жесткие санкции за недобросовестное поведение поставщиков (специальный реестр) и другое. Иванов А. Е. Современный этап развития системы государственных закупок Российской Федерации: «эффективность» аукциона и коррупционность конкурса //ГОСЗАКАЗ: управление, размещение, обеспечение. - 2011. - №. 24. - С. 60-71. - с. 63-64. С 2011 года в РФ функционирует специальный портал www.zakupki.gov.ru, на котором заказчики размещают информации о своих закупках. С созданием данного сайта контролирующие органы и общественные организации получили доступ к реальной информации о проводимых государственных и муниципальных закупках. Данное нововведение прежде всего отразилось на вопросах, касающихся номенклатуры и объемов закупаемых товаров, а также расходования бюджетных средств, так как повысился уровень прозрачности и подотчётности. Кроме того, 94-ФЗ включает в себя подробные инструкции по проведению всех разрешенных способов закупки: конкурса (в том числе открытого), аукциона, электронного аукциона, запроса котировок и закупки у единственного поставщика. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Проанализировав 94-ФЗ, можно выделить следующие преимущества данного закона:

· введение в систему закупок аукциона и электронного аукциона, что способствовало развитию конкуренции, так как главный критерий определения победителя - цена;

· детальное описание всех способов определения поставщика и соответствующего порядка осуществления закупочной процедуры;

· создание реестра недобросовестных поставщиков;

· создание единого информационного портала, на котором собрана информация о государственных и муниципальных закупках;

· введение финансового обеспечения исполнения контракта (договор поручительства, денежный залог, банковская гарантия);

· ограничение произвольного изменения условий контракта (особенно изменения цены);

· введение ограничений по требованиям к участникам закупки;

· появление возможности досудебного обжалования решений заказчика;

· ограничение требований к закупаемой продукции с целью повышения уровня конкуренции (например, запрет на указание товарного знака или фирменного наименования закупаемой продукции) Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Глава 2. Статья 22..

Итак, закон значительно отличался от перечисленных выше нормативных правовых актов и привнес множество положительных новшеств в систему госзакупок. Тем не менее, сфера государственного заказа имела ряд серьезных недостатков при 94-ФЗ. Рассмотрим их подробнее.

Во-первых, Федеральный закон регулирует только одну стадию закупочного процесса - проведение торгов различными способами. Важнейшие этапы, такие как планирование, определение начальной цены контракта, обоснование НМЦК, исполнение заключенного контракта и некоторые другие, остаются без должного правового регламентирования. Таким образом, в законе не отражен полный закупочный цикл, раскрыта только середина процесса. Долгих А.С. Достоинства и недостатки Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ //Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2013. - №. 12-1. - С. 267-272. - с.270.

Во-вторых, 94-ФЗ определяет цену товара, работы или услуги как приоритетный критерий выбора поставщика. Законом ограничено применение квалификационных критериев, а квалификационный отбор вообще не рассматривается. В итоге, в ходе торгов преимущественно побеждает тот поставщик, который предложил наименьшую цену контракта. С одной стороны, этот факт способствует повышению уровня конкуренции, а также дает возможность участвовать в торгах большему количеству участников. Но, с другой стороны, для сложных закупок, например, в сфере строительства или образования, очень важным критерием является качество поставляемой продукции. Подтверждение квалификации исполнителя контракта в таких случаях - первостепенная необходимость для заказчика, который хочет получить хороший результат. Таким образом, недобросовестные поставщики, предложившие наименьшую цену, становятся победителями, что может негативно сказаться на качестве исполнения контракта и причинить ущерб заказчику.

При этом, недостаточно эффективно функционирует Реестр недобросовестных поставщиков. Участник, попавший в реестр, может в дальнейшем создать новое юридическое лицо и свободно участвовать в торгах на общих основаниях. Закон никак не отслеживает и не регулирует данную лазейку для недобросовестных участников системы госзакупок.

Обобщая все вышеперечисленное, можно выделить основную проблему функционирования 94-ФЗ - низкое качество удовлетворения государственных нужд из-за частых случаев победы на торгах недобросовестных поставщиков, а также преимущественного выбора исполнителя по критерию цены. Таким образом, при осуществлении закупок бюджетные средства расходовались неэффективно.

Все обозначенные проблемы, а также значительный рост уровня коррупции в сфере государственного заказа вызвали потребность в изменении действующего на тот момент законодательства. Третий этап развития системы отечественных госзакупок начинается в 2014 году, когда в силу вступил Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

1.2 Федеральный закон № 44. Создание контрактной системы

Федеральный закон № 44 внес кардинальные изменения в сферу государственных закупок. Впервые появилось понятие «контрактная система» Российской Федерации. Сам закон состоит из 8 глав и 114 статей: в 44-ФЗ предоставлена подробная информация по всем этапам закупочного процесса, а не только по выбору поставщика товара, работы или услуги. Итак, было введено множество важных новшеств:

1) Комплексная система планирования, которая состоит из планов закупок и планов-графиков. План закупок составляется на очередной финансовый год и плановый период, например, 2016 год и плановые 2017 и 2018 года. План-график напрямую определяется планом закупок и формируется на один финансовый год. В целях повышения эффективности закупочной деятельности также было введено обоснование закупок. Заказчик обязан объяснить, почему ему необходимо осуществить определенную закупку, каким образом закупка соотносится с целями или нуждами организации. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Ст. 16, 17, 18, 21. Подробнее о планировании будет рассказано в следующем параграфе.

2) Новые способы определения поставщика Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 24.:



Таблица 1. Способы определения поставщика при 44-ФЗ

94 - ФЗ	44 - ФЗ
· Конкурс; · аукцион; · аукцион в электронной форме; · запрос котировок, · у единственного поставщика; · на биржах.	· Открытый конкурс; · конкурс с ограниченным участием; · двухэтапный конкурс; · закрытый конкурс; · закрытый конкурс с ограниченным участием; · закрытый двухэтапный конкурс; · аукцион в электронной форме (электронный аукцион); · закрытый аукцион; · запрос котировок; · запрос предложений; · закупка у единственного поставщика (неконкурентный способ). Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 3. Статья 24.

3) Регламент и методы определения НМЦК с определением приоритетного метода обоснования (метод сопоставимых рыночных цен, нормативный метод, тарифные метод и другие);

4) Введение антидемпинговых мер Гриценко Г.М., Перфильев А.А., Щербина Н.Н. Новшества в системе государственных закупок в связи с вступлением в силу Федерального закона № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"// Вестник алтайской науки. - 2014. № 2-3. С. 230-234.;

5) Усиление контроля и мониторинга закупочной деятельности и т.д.

Остановимся подробнее на последнем пункте. Контроль закупок в рамках контрактной системы напрямую соотносится с темой данной работы. Контроль на предмет обоснованности закупок и эффективности расходования бюджетных средств может быть осуществлен в том числе на этапе планирования. Глава 5 Федерального закона № 44 полностью посвящена контролю в сфере государственных закупок. В ней подробно описывается то, каким образом и на каких уровнях осуществляется контроль, какие организации вправе его осуществлять Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 5.:

· Федеральный уровень: проверка субъектов контроля (заказчиков, контрактных служб и управляющих, комиссий, уполномоченных органов и учреждений, операторов электронных площадок, специализированных организаций), осуществляемая ФАС России, Федеральным Казначейством, Росфиннадзором и Рособоронзаказом.

· Региональный уровень: проверка субъектов контроля, осуществляемая органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными контролировать закупки и финансовыми органами субъектов РФ.

· Муниципальный уровень: проверка субъектов контроля, осуществляемая органами местного самоуправления и финансовыми органами муниципальных образований.

· Ведомственный: контроль над заказчиками, которые подведомственны организации, на предмет соблюдения закона о контрактной системе и других НПА, связанных с госзакупками, осуществляемый государственными органами, госкорпорацией «Росатом», госкорпорацией «Роскосмос», органами управления государственными внебюджетными фондами и муниципальными органами.

· Контроль, осуществляемый заказчиком: контроль за деятельностью поставщика на предмет выполнения им условий заключенного с заказчиком контракта о закупке, а также контроль поставщика на предмет привлечения им субподрядчиков (в том числе СМП).

· Общественный контроль: контроль организаций на предмет соблюдения закона о контрактной системе и других НПА, связанных с госзакупками. Введен с целью содействия выполнения принципов контрактной системы и ее улучшения. Осуществляется гражданами, общественными объединениями, объединениями юридических лиц.

Кроме того, необходимо сказать о реестре недобросовестных поставщиков и реестре заключенных контрактов, которые также содействуют реализации контроля. Федеральное Казначейство ведет реестр контрактов, в который включается различная информация и документы о закупках: способ определения поставщика, наименование заказчика, дата заключения контракта, идентификационный код закупки и др. Федеральная антимонопольная служба России ведет реестр недобросовестных поставщиков, куда включается информация о тех участниках закупок, которые уклонились от заключения контрактов или контракты с ними были расторгнуты решением суда. Таким образом, заказчик может проверить возможного поставщика, посмотреть, нарушал ли он законодательство закупках, на каких условиях заключал контракты.

Тем не менее, в настоящее время контроль в большей степени осуществляется уже после заключения контракта между заказчиком и поставщиком. Участников закупки могут привлечь к ответственности из-за нарушения условий контракта или невыполнения предписанных обязанностей. Зачастую сами заказчики виновны в неэффективном расходовании бюджетных средств. Они могут неправильно сформировать план закупок, предъявить некорректные требования к предмету закупки или исполнителю или допустить другие ошибки. На сегодняшний день инструменты контроля до заключения контракта практически не работают. Но именно они могут внести существенный вклад в деятельность по повышению уровня эффективности контрактной системы. Контроль, осуществляемый за действиями заказчиков и участников закупочной деятельности до заключения контракта, поможет предотвратить неоптимальное расходование бюджетных средств.

Наконец, необходимо отметить, что кроме 44-ФЗ в настоящее время функционирует Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", который также регулирует сферу закупок в России. Содержание Федерального закона № 223 не относится к теме данной работы, но нельзя не упомянуть о нем, так как он также является важным этапом развития закупочной системы. 44-ФЗ и 223-ФЗ во многом различаются. Во-первых, 223-ФЗ является рамочным законом, в нем указаны только общие принципы, согласно которым организации должны осуществлять закупочную деятельность. 44-ФЗ детально описывает процедуры закупки, его положения не оставляют госучреждениям полной свободы действий. Во-вторых, эти законы регулируют деятельность разных организаций: 44-ФЗ - государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные казенные учреждения, госкорпорации «Роскосмос» и «Росатом» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 1. Статья 3.; 223-ФЗ - государственные и муниципальные унитарные предприятия, госкорпорации, госкомпании, субъекты естественных монополий и др Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" Статья 1..

Таким образом, мы провели краткий обзор эволюции российского законодательства в сфере государственных закупок. Далее перейдем к детальному изучению объекта исследования работы - института планирования.

1.3 Понятие планирования в контрактной системе

С введением Федерального закона № 44 в контрактной системе появилось такое понятие как планирование закупочной деятельности. Вторая глава закона, состоящая из 8 статей, включает в себя нормы планирования закупок Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2.. Контрактная система в 2014 - 2016 годах находилась в переходном периоде, и было решено, что статьи 16-19 и 21 44-ФЗ вступят в силу в обязательном порядке только с 2017 года, чтобы дать время организациям подготовиться к изменениям. Поэтому можно сказать, что инструмент планирования на сегодняшний день находится в стадии развития, так как новые правила только начали применяться и до сих остается множество актуальных вопросов Лобанова О. Л. Планирование в закупках: новое или хорошо забытое старое?// Советник бухгалтера государственного и муниципального учреждения. - Москва. - 2015. № 7. С. 38 - 43..

Планирование состоит из двух основополагающих документов:

· план закупок;

· план-график закупок.

План закупок формируется на срок действия закона о бюджете (зачастую 3 года: текущий финансовый год и планируемый период - следующие 2 года). В Постановлении Правительства РФ от 5 июня 2015 г. N 552 утверждены правила формирования, утверждения и ведения плана закупок, а также требования к его форме для федеральных заказчиков. В приложении к постановлению представлен шаблон плана закупок. Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 N 552 "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд" В него включены следующие параметры:

· номер и идентификационный код закупки;

· цель осуществления закупки;

· наименование закупаемого объекта;

· планируемый год и сроки осуществления закупки;

· объем финансового обеспечения;

· информация о возможном общественном обсуждении;

· сроки осуществления закупки;

· обоснование внесения изменений в план закупок и др.

Постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 г. N 1168 содержит информацию о том, как заказчики должны публиковать планы закупок в Единой информационной системе. Согласно ему, план размещается в ЕИС в течение 3 рабочих дней со дня утверждения или изменения этого плана. Кроме того, в Постановлении Правительства № 1168 сказано, в какой форме должны быть опубликованы планы. Например, государственные заказчики, федеральные государственные бюджетные учреждения, федеральные государственные унитарные предприятия и федеральные государственные автономные учреждения, имущество которых принадлежит на праве собственности Российской Федерации, размещают планы закупок через систему управления общественными финансами "Электронный бюджет" Постановление Правительства РФ от 29 октября 2015 г. N 1168 "Об утверждении Правил размещения в единой информационной системе в сфере закупок планов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, планов-графиков закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

План-график закупок составляется только на один текущий год. План закупок содержит более агрегированную информацию, нежели план-график, который ее детализирует. План-график является основанием для осуществления закупки.

Правительство РФ устанавливает порядок формирования, утверждения и ведения планов-графиков закупок на федеральном уровне, а на региональном и федеральном - соответственно высший исполнительный орган государственной власти субъекта и местная администрация (Постановления Правительства РФ от 05.06.2015 №553 и №554). Попов М.С., Баранова В.П. Обзор изменений в рамках реализации государственных заказов, связанных с вступлением в силу в 2014 году Федерального закона от 05 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд"// Инноватика и экспертиза: научные труды. - 2013. - № 2 (11). С. 155-170. Вышеперечисленные госорганы также вправе ввести дополнительные аспекты в план-график.

В целом, в план-график включается следующая информация:

· идентификационный код закупки;

· наименование и описание объекта закупки;

· планируемые сроки и периодичность поставки товара, выполнения работы или оказания услуги;

· начальная (максимальная) цена контракта;

· дополнительные требования к участникам закупки и обоснование таких требований;

· способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и обоснование выбора этого способа;

· размер предоставляемых обеспечения заявки участника закупки и обеспечения исполнения контракта и др.

Кроме плана и плана-графика, еще одним из инструментов планирования является обоснование объекта закупки. Заказчик в плане закупок должен обосновать объект закупки на предмет необходимости этого товара, работы или услуги. В плане-графике он должен обосновать введенную им начальную максимальную цену контракта и выбранный способ определения поставщика, а также дополнительные требования, предъявляемые к участникам закупки, если они есть Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 18. Пункты 2 и 3..

Если заказчик не смог грамотно обосновать свою закупку, то контролирующий орган в ходе проверки может признать закупку необоснованной и отправить ее на доработку. В случае если организация не смогла доказать необходимость закупки товара, работы или услуги для обеспечения собственных нужд, такая закупка не будет совершена, а заказчик может быть привлечен к административной ответственности. Обоснование закупочной деятельности является особенно актуальным на фоне многочисленных фактов, свидетельствующих о закупках заказчиками ненужных товаров или необоснованно дорогостоящих автомобилей, мебели и т.д. Белов В.Е. Планирование в контрактной системе// Законы России: опыт, анализ, практика. - 2013. - № 11. С. 16-21. - с.18.

В статье 19 44-ФЗ описывается еще одна составляющая планирования - нормирование в сфере закупок. Нормирование представляет собой «установление требований к закупаемым заказчиком товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов (включая соответственно территориальные органы и подведомственные казенные учреждения)» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 19.. Основной целью введения нормирования в сфере закупок является установление оптимальных требований, которые, с одной стороны, не ограничивали бы заказчиков в их потребностях в товарах/работах/услугах, и, с другой стороны, не позволяли бы им приобретать лишнюю продукцию, не соответствующую нуждам заказчика, а также предметы роскоши.

Общие требования к документам нормирования, касающиеся их рассмотрения, разработки, утверждения и контроля, установлены в Постановлении Правительства РФ от 18.05.2015 N 476 Постановление Правительства РФ от 18.05.2015 N 476 (ред. от 10.02.2017) "Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения". В Постановлении Правительства РФ от 02 сентября 2015 г. № 926 утверждены универсальные требования к отдельным видам товаров, работ и услуг Постановление Правительства РФ от 02.09.2015 № 926 "Об утверждении Общих правил определения требований к закупаемым заказчиками отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)". На федеральном уровне в Постановлении Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 927 установлен перечень нормируемых объектов закупки с их потребительскими свойствами и другими характеристиками. Согласно ему, обязательному нормированию подлежат компьютеры, услуги такси, транспортные средства, мебель и другое Постановление Правительства РФ от 2 сентября 2015 г. N 927 "Об определении требований к закупаемым федеральными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, их территориальными органами и, федеральными государственными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельных цен товаров, работ, услуг)".

«Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы утверждают требования к закупаемым ими, их территориальными органами и подведомственными указанным органам казенными учреждениями, бюджетными учреждениями и государственными, муниципальными унитарными предприятиями отдельным видам товаров, работ, услуг» Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 2. Статья 19. Пункт 5.. Например, какое-либо министерство разрабатывает акт нормирования, в котором прописаны требования к закупке определенной продукции. Подведомственные данному министерству учреждения осуществляют закупочную деятельность с учетом именно этого документа. Кроме того, они не могут закупить товары, работы или услуги на сумму больше, чем закупает министерство в соответствии с его актом нормирования.

С какой целью в Федеральном законе № 44 так подробно расписан регламент планирования? С одной стороны, составление планов и планов-графиков регулирует деятельность заказчиков. Заказчики при формировании документов планирования определяют примерный путь своей работы. Они указывают товары, работы и услуги, в которых нуждается организация, и могут своевременно подготовиться к закупке, например, сформировать документацию. Заказчик, подробно расписав позиции документов планирования, составит примерный бюджет и будет стараться ему соответствовать. Средства, образовавшиеся в результате экономии, заказчик будет тратить только на действительно необходимые закупки, тем самым повышая эффективность расходования бюджетных средств.

С другой стороны, поставщики также нуждаются в планировании закупочной деятельности. Осуществляя мониторинг планов-графиков различных организаций, они могут своевременно выделить для себя несколько закупок, в которых хотят принимать участие в течение года. Таким образом, поставщики получают возможность заранее подготовиться к закупкам.

Кроме того, публикация планов и планов-графиков закупок способствует проведению общественного контроля и, как следствие, повышению открытости и прозрачности информации в контрактной системе. Любой гражданин или общественная организация имеют доступ к этим документам госучреждений и могут в любое время осуществить мониторинг их закупочной деятельности.

Считается, что планирование является действительно эффективным инструментом предотвращения неэффективного расходования бюджетных средств. Тем не менее, в ходе осуществления практики планирования возник ряд трудностей. Рассмотрим их подробнее в следующей главе.



Глава 2. Современные проблемы планирования

2.1 Общие проблемы функционирования 44-ФЗ

Прежде чем анализировать проблемы института планирования, необходимо рассмотреть недостатки всей контрактной системы в целом. Федеральный закон № 44 принес множество полезных нововведений, тем не менее не все из них работают так, как задумывалось изначально.

Одной из важнейших проблем в сфере закупок на сегодняшний день является работа Единой информационной системы. ЕИС публикуется огромное количество информации, среди которой:

· планы закупок;

· планы-графики закупок;

· информация о закупках (извещения, документация, внесение изменений в эти документы, протоколы рассмотрения заявок);

· информация в реестре контрактов, заключенных заказчиками;

· реестр недобросовестных поставщиков;

· библиотека типовых контрактов;

· реестр жалоб и др. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". Глава 1. Статья 4. Пункт 3.

Эффективность работы заказчиков и участников контрактной системы напрямую зависит от ЕИС, так как все основные закупочные процессы проходят через официальный портал. Тем не менее, регулярно возникают проблемные ситуации. Согласно Ежегодному докладу «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015, подготовленному специалистами Высшей школы экономики, основные недостатки ЕИС - это:

1) Отсутствие единого технологического цикла закупки. На сайте нет возможности сквозного перехода по документам закупки, то приходится пользоваться разным поиском для нахождения информации о закупке в плане-графике, извещении, контракте.

2) Несовершенство системы поиска на официальном сайте. Сервис неудобен в использовании, например, изменение падежа в поисковом запросе, может привести к получению абсолютно других результатов, отличных от первоначальных.

3) Ограниченность аналитических способностей. Например, система не предоставляет статистические данные по расторгнутым контрактам.

4) Регулярные технические неполадки. Система часто не доступна в связи с проведением технических работ в рабочее время, когда большинству заказчиков она необходима для осуществления закупочной деятельности. Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 91-94.

Кроме того, ЕИС не всегда вовремя подстраивается под изменения законодательства о контрактной системе. Например, согласно последним изменениям в Постановлении Правительства РФ от 05.06.2015 N 552, план закупок и план-график составляется в рублях Постановление Правительства РФ от 05.06.2015 N 552 (ред. от 25.01.2017) "Об утверждении Правил формирования, утверждения и ведения плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, а также требований к форме плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд". А на сайте до сих пор формы этих документов представлены в тысячах рублей.

Показательна статистика, представленная на портале http://www.pro-goszakaz.ru. За первые полтора месяца 2017 года было насчитано 24 ошибки в работе ЕИС, среди которых: план-график с множеством позиций не отправляется на контроль; не отображаются прикрепленные файлы в сведениях о контрактах, отсутствие возможности внесения изменений в план закупок и многое другое.

Еще одной серьезной проблемой контрактной системы на сегодняшний день является коррупция. К сожалению, ни новый закон, ни функционирование ЕИС, ни другие методы борьбы в сфере закупок, не привели к ожидаемому результату и снижению уровня коррупции. В различных средствах массовой информации регулярно появляются сведения о коррупционных преступлениях в закупках, к которым относятся получение и дача взятки, злоупотребление служебным положением и полномочиями Ушаков С.Н., Анников А.В. Коррупция в сфере государственных закупок как угроза стабильного развития России// Вестник Владимирского юридического института. - 2015. - № 4(37). - С. 121-123.. По данным Федеральной антимонопольной службы РФ, большая часть закупок с коррупционной составляющей приходится на сферу здравоохранения, строительство, ремонт дорог. Одна из ключевых причин коррупции в закупках - низкий уровень конкуренции среди участников контрактной системы, который приводит к снижению экономической эффективности государственного заказа. Согласно Национальному рейтингу прозрачности закупок за 2016 год, потери государства от осуществления закупочной деятельности в условиях низкой конкуренции составили 187,8 млрд рублей.

Кроме того, вступление в силу Федерального закона № 44 привело к появлению у заказчиков множества новых обязанностей. Существенно возрос уровень трудозатрат заказчиков в связи с тем, что им приходится составлять несколько документов планирования, которые включают в себя и обоснование закупок. Также достаточно много времени занимает процедура взаимодействия с регулирующими органами, например, по вопросам согласования закупок у единственного поставщика по итогам конкурсов, которые были признаны несостоявшимися Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 114-115..

В 2015 году общий объем закупок у единственного поставщика составлял около 20%, или одну пятую часть всех закупок, что является свидетельством достаточно низкого уровня конкуренции в контрактной системе. Согласно докладу о результатах мониторинга применения 44-ФЗ, опубликованному на официальном портале, объем закупок у единственного поставщика увеличился еще на 7% Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» за 2016 год. . Более распространенным способом определения поставщика является только электронный аукцион. Такое количество закупок у единственного поставщика можно частично объяснить злоупотреблениями заказчиков, которые используют «вторичные» закупки. Такие процедуры осуществляются тогда, когда новая закупка является продолжением или «доработкой» уже осуществленной закупки. В связи с тем, что поставляемый товар, услуга или работа являются специфичными или даже уникальными, вторичная закупка осуществляется у того же поставщика, что и в первый раз. Между заказчиком и участником происходит сговор о первоначальной цене - она существенно ниже, чем у конкурента, что обеспечивает выигрыш на торгах. При вторичной закупке такое снижение стоимости компенсируется. На данный момент проведение вторичных закупок никак не контролируется со стороны законодательства Демьянова И.О., Бондаренко Н.А. Проблемы в сфере государственных закупок и направления их решения// Электронное научное издание «Ученые заметки ТОГУ» 2016, Том 7, № 4, С. 549 - 553..

В условиях современной контрактной системы существует необходимость в создании комиссии для определения поставщика (обычно для контрактов на крупные суммы). Она создается в случаях проведения конкурентных торгов (аукцион, конкурс и др.). При осуществлении закупки у единственного поставщика комиссия не требуется. Тем не менее, далеко не во всех государственных учреждениях комиссия эффективно справляется с возложенными на нее обязанностями. Зачастую в небольших организациях членами комиссии становятся люди, которые не разбираются в законодательстве о закупках или не являются экспертами в сфере, в которой осуществляется закупка: они не имеют должного образования, уровня квалификации и т.д. Такая ситуация закономерно влечет за собой риски потери эффективности и возможности неоптимального расходования бюджетных средств.

Важной проблемой для контрактной системы на сегодняшний день является низкий уровень доверия к рынку государственного заказа в целом и низкая активность участников рынка. Потенциальные поставщики не видят перспективы своего участия в торгах, не верят в возможность выигрыша. Закономерно снижается количество участников торгов и уровень конкуренции между ними: среднее значение за последние годы - 2-2,5 участника на одну закупочную процедуру Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 114.. Тем не менее, этот показатель немного растет: в 2016 году он составил 2,7.

Таким образом, можно сказать, что не все направления государственных закупок регулируются Федеральным законом № 44, техническая сторона осуществления закупочных процедур не доработана. В следующей части исследования рассмотрим подробнее, проблемные стороны института планирования в рамках контрактной системы.

2.2 Проблемы института планирования

Институт планирования начал полноценно работать только с 2017 года, так как до этого контрактная система находилась в переходном периоде и не все правила планирования применялись на практике. Например, планы закупок для государственных заказчиков раньше были не обязательными, заполнялись только планы-графики. О том, как функционирует система планирования на данный момент говорить еще рано, так как полный закупочный цикл по новым правилам еще не прошел. Тем не менее, за последние годы было выявлено несколько проблемных ситуаций в планировании. Рассмотрим их подробнее.

В рамках Ежегодного доклада «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015 были проанализированы документы планирования 75 федеральных органов исполнительной власти. Необходимо отметить, что в 2015 году государственные заказчики должны были работать только по плану-графику. Согласно полученным данным, 49% ФОИВов формировали свои планы-графики в неструктурированной форме. Кроме того, многие заказчики публиковали на сайте огромное количество версий документа. Если минимальное значение количества изменений плана-графика составляло 4, то максимальное 174. Заказчиками-лидерами по этому показателю являются Управление делами Президента Российской Федерации (104 версии), Министерство обороны (106 версий), Министерство культуры (137 версий), Министерство внутренних дел (174 версии) Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 8.. Обратим внимание на данные по планам-графикам этих ФОИВов за 2016 год. Количество версий документа у Министерства культуры - 140, у Управления делами Президента - 141, у Министерства обороны - 190, у Министерства внутренних дел - 178. Таким образом, можно сделать вывод о том, что качество планирования этих федеральных органов исполнительной власти осталось на прежнем уровне.

Тем не менее, полноценную картину о том, как ФОИВы осуществляют планирование, нельзя увидеть, обратив внимание только на количество версий плана-графика и не проанализировав содержание документов планирования. В Ежегодном докладе о закупках была также оценена доля закупок, размещенных в первоначальной версии плана-графика, и их стоимость по отношению к последней версии. Например, при рассмотрении группы заказчиков, количество закупок у которых находится в диапазоне от 300 до 700, было выявлено, что наиболее высокое качество планирования показало Министерство здравоохранения Российской Федерации. Для анализируемой группы характерны следующие показатели: 36% - доля изначально учтенных закупок (количество), 33% - доля стоимости изначально опубликованных закупок, 78 - среднее количество версий планов-графиков. Минздрав по всем позициям превысил средние характеристики: 63% от итогового количества закупок и 93% от итоговой стоимости были учтены в первой версии плана-графика. При этом Минздрав опубликовал 25 версий этого документа Ежегодный доклад «О системе закупок в Российской Федерации» - 2015. - НИУ ВШЭ, 2016. - С. 11.. Если изучить план-график Министерства здравоохранения в 2016 году, можно прийти к выводу о том, что этот заказчик не снизил уровень качества подготовки документов планирования. Версий плана-графика было опубликовано немного больше - 38, но заказчик предусмотрел 75% закупок от общего количества в итоговой версии. Что касается планирования стоимости закупок, Минздрав добился экономии бюджетных средств. Изначально предусматривались закупки на сумму 59449332,49859 тысяч рублей, а в последней версии плана-графика - 57421500,32572 тысяч рублей. То есть, Минздрав сэкономил около 4% своего бюджета. контрактный комиссия поставщик закупка